alves, barbosa,martins 2009

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO INFANTIL: 
A CRIANÇA É CIDADÃ? 
 
Nancy Nonato de Lima Alves1 
Ivone Garcia Barbosa2 
Telma Aparecida Teles Martins3 
 
 
RESUMO: O artigo analisa as políticas públicas para a Educação Infantil, destacando ações, 
concepções e significados atribuídos às crianças e sua educação, à instituição educativa e ao 
trabalho nela desenvolvido. Esse estudo compõe pesquisa de doutorado vinculada ao Projeto 
“Políticas Públicas e Educação da Infância em Goiás: história, concepções, projetos e práticas”, que 
se realizou no PPGE/FE/UFG. No Brasil, as políticas educacionais para a infância são recentes no 
âmbito federal, tendo se voltado inicialmente para a chamada educação pré-escolar na faixa etária 
de quatro a seis anos. A partir da década de 1980, no contexto de debate e mobilizações populares 
em torno da democratização da sociedade, a legislação incorpora concepções balizadas na idéia de 
cidadania e direitos, considerando a Educação Infantil como um dos direitos das crianças e dever do 
Estado. Nesse sentido, manifesta-se o reconhecimento formal da necessidade de promover a 
Educação Infantil tratando a criança como cidadã, sujeito de direitos, e a infância como categoria 
social específica, que apresenta peculiaridades e necessidades distintas das demais categorias 
geracionais. A análise indica, entretanto, a contradição constitutiva das políticas públicas nos 
marcos da concepção de cidadania burguesa, evidenciando conquistas, ambiguidades e conflitos, 
que configuram desafios para a educação da infância. 
PALAVRAS-CHAVE: Políticas públicas; Educação infantil; Cidadania. 
 
 
As políticas públicas se constituem quando o Estado é pressionado a reconhecer um 
determinado setor que demanda intervenção estatal. Tal reconhecimento constrói e expressa 
concepções e representações acerca dos usuários das políticas públicas, definindo também o lugar 
dos sujeitos que vão integrar as práticas sociais. O Estado adquire visibilidade nas políticas 
públicas, materializando “um modo específico de articulação e normatização das diversas 
demandas”, que visa assegurar a reprodução do setor alvo da política pública de forma harmonizada 
 
1 Doutora em Educação, Professora da Faculdade de Educação/UFG, Pesquisadora do Grupo de Estudos e Pesquisas da 
Infância e sua Educação em Diferentes Contextos [GEPIED/FE]. nnlalves@hotmail.com 
2 Doutora em Educação, Professora da Faculdade de Educação/UFG, Coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisas 
da Infância e sua Educação em Diferentes Contextos [GEPIED/FE]. garciasoares@cultura.com.br 
3 Mestre em Educação, Professora da Faculdade de Educação/UFG e da SME/Goiânia, Pesquisadora do Grupo de 
Estudos e Pesquisas da Infância e sua Educação em Diferentes Contextos [GEPIED/FE]. telmateles@hotmail.com 
 
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com os interesses hegemônicos na sociedade (AZEVEDO, 2001, p. 60-61). Nas sociedades 
capitalistas, a intervenção do Estado promove o ordenamento hierárquico de opções entre interesses 
e necessidades, em um processo marcado por tensões, negociações, conflitos e coalizões 
(ROSEMBERG, 2001). Assim, na correlação de forças entre os segmentos sociais que lutam para 
garantir “seus” direitos, muitas vezes em detrimento de outros grupos, privatizam-se as políticas 
que deixam de atender a todos, mas respondem aos interesses particulares de alguns “vitoriosos” 
com maior capacidade de articulação política. 
As políticas educacionais, por sua vez, inseridas nas políticas sociais, como conjunto de 
medidas e de formulações do Estado referentes aos sistemas educativos, exercem diferentes funções 
na sociedade capitalista, além da regulação dos requisitos necessários ao funcionamento dos 
sistemas educacionais: reprodução da força de trabalho, mediante a escolarização e qualificação; 
formação de intelectuais; disseminação da concepção de mundo hegemônica, contribuindo para a 
legitimação da sociedade e do sistema político vigente; substituição de tarefas ligadas a outras 
atividades sociais, cujas funções são prejudicadas pelo desenvolvimento capitalista (GERMANO, 
1993). Analisar políticas educacionais, portanto, exige considerar a complexa relação entre Estado, 
sociedade e educação no momento histórico de sua produção, compreendendo o significado do 
projeto social do Estado, bem como os antagonismos que se processam no movimento em que 
complexos processos sociais se confrontam com o capital. 
 
 
Educação Infantil como política pública no Brasil: avanços e ambiguidades 
 
O surgimento das instituições de Educação Infantil revela forte organicidade com as 
demandas de cada estágio de reprodução e acumulação do capital. A instalação de escolas e de 
outras instituições para cuidado e educação de crianças pequenas nos primórdios da sociedade 
capitalista guarda relação com a finalidade de adaptação das crianças-futuros-trabalhadores à rotina 
e ao ritmo do trabalho com disciplina e docilidade. Ao mesmo tempo, representa reconhecimento 
social e preocupação com as condições de vida e peculiaridades infantis, visando promover o 
desenvolvimento das crianças e atender a suas necessidades (BARBOSA, 1999; FARIA, 2005). 
Nesse sentido, configura-se o binômio atenção/controle, tratando as crianças de modo diferenciado 
no mesmo processo em que se estabelecem seus limites como sujeito social, conforme a sua origem 
de classe social. 
A proposição da Educação Infantil como dever do Estado e, consequentemente como 
política pública, é muito recente no Brasil. Nesse processo, predominou a versão filantrópico-
assistencialista, configurando a idéia pejorativa de creche como “depósito de crianças”, que se 
 
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tornou marca histórica da instituição, criada como local de guarda e custódia infantil para liberação 
da mulher para o trabalho extradomiciliar. A infância é assistida e cuidada mediante o pressuposto 
de incapacidade familiar e das mães, e a instituição assume a função de substituta materna e 
moralizadora das famílias, devendo ensiná-las a cuidar e educar seus filhos, de acordo com a moral 
e os modelos ideológicos hegemônicos. Paradoxalmente, a instituição “que deveria auxiliar na 
liberação da mulher para o trabalho, condenou-a a sentir-se culpada” (BARBOSA,1999, p. 2-3). 
A descontinuidade e a ausência de uma concepção de direitos caracterizam a oferta 
desigual e a precariedade nas instituições de educação das crianças de até seis anos. O descaso e a 
desresponsabilização do Estado com a infância e sua educação expressam-se em diversas 
características do atendimento, tais como, pulverização em diferentes órgãos governamentais e na 
iniciativa privada; fragmentação em ações emergenciais e esporádicas; ínfimo – e infame – aporte 
de recursos para financiamento; falta de preocupação com a formação e qualificação dos 
profissionais; negligência com as condições materiais das instituições; configuração de duas redes 
paralelas, diferenciando o tipo e qualidade do atendimento conforme a classe social das crianças. 
Para as classes populares, oferta-se uma educação precária, em locais improvisados, com 
educadoras voluntárias e sem formação específica, sem recursos materiais e pedagógicos, 
priorizando a domesticação do corpo e das mentes, sob propostas compensatórias e custodiais; 
enfim uma educação pobre para pobres. 
As políticas públicas para a infância, contudo, não seguem uma direção linear, pois são 
construídas na correlação de forças sociais. A criação de creches para atender filhos/as de mulheres 
trabalhadoras, não se constituiu apenas em estratégia governamental, mas resultou da luta de 
movimentos sociais feministas e da produção científica que valoriza e reconhece cada vez mais a 
importância da educação das crianças em contextos coletivos diferenciados da família. Nesse 
sentido, a trajetória da Educação Infantil se imbrica com a história da mulher e da pesquisa. 
Ao analisarmos a historicidadedas políticas públicas brasileiras para a infância e a 
Educação Infantil explicita-se que a criança nem sempre teve direitos assegurados, mas recebeu 
atendimentos prestados como favor. A infância e sua educação constaram nas leis e nas ações do 
Estado sob a figura do Amparo e da Assistência, portanto, a criança não era vista como cidadã. Esse 
panorama começa a se alterar formalmente com a promulgação, em 1988, da chamada Constituição 
Cidadã. Passa-se a considerar formalmente o atendimento em creches e pré-escolas como dever do 
Estado e direito da criança à educação e a Educação Infantil é definida como primeira etapa da 
Educação Básica, expressando uma visão de criança cidadã, ser de direitos, dentre os quais, a 
educação em creches e pré-escolas. Essas instituições começam a receber uma conotação positiva, 
numa tentativa de superar as idéias de carência e de incompetência familiar. 
 
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A partir de então, o conjunto de prescrições legais acerca da Educação Infantil – Estatuto 
da Criança e do Adolescente (ECA) de 1990, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 
n. 9.394/96 (LDB/96), Diretrizes Curriculares Nacionais de Educação Infantil (DCN-EI) de 1998; 
Parecer CNE/CEB n.04/2000 que estabelece Diretrizes Operacionais para a integração da Educação 
Infantil nos sistemas de ensino; Plano Nacional de Educação (PNE) de 2001; Política Nacional de 
Educação Infantil: pelo direito das crianças de zero a seis anos à Educação/2005; Emenda 
Constitucional n. 53, de 2006, dentre outros – apresenta pontos comuns que introduzem inovações e 
desafios nas políticas públicas para a educação de crianças menores de seis anos. 
Ao reconhecer que a educação dessas crianças, em creches e pré-escolas, é a primeira etapa 
da Educação Básica, torna-se obrigatória a assunção da responsabilidade por parte dos sistemas de 
ensino, nas diferentes instâncias do poder público, com atuação prioritária dos Municípios, em 
regime de colaboração com os Estados e a União. A assunção da Educação Infantil como 
responsabilidade mútua do Estado e das famílias, indica a necessidade de políticas articuladas e 
integradas de atenção à infância. 
A adoção da faixa etária como critério de designação das instituições, independentemente 
da classe social, do período de funcionamento, da vinculação administrativa, atribui status idêntico 
às creches e pré-escolas enquanto instituições com objetivos comuns: cuidar e educar crianças 
pequenas, de maneira indissociável. A junção das crianças de 0-3 anos com as de 4-5 anos, numa 
mesma etapa educacional, provoca a necessidade de articulação entre formas de atendimento 
historicamente segmentadas. Indicam-se possibilidades de superação dos preconceitos históricos 
acerca da creche como instituição para pobres, bem como de sua segregação das políticas 
educacionais. 
Outra conquista é a definição da promoção do desenvolvimento integral da criança como 
finalidade da Educação Infantil, complementando a ação da família e da comunidade. Inauguram-se 
possibilidades de superar limitações das propostas espontaneístas e compensatórias que privilegiam 
aspectos do desenvolvimento infantil. O entendimento da Educação Infantil como complementar à 
atuação da família, entretanto, imprime-lhe caráter supletivo, o que pode acarretar sua 
secundarização nas políticas públicas (BARBOSA, 1999). Coloca-se o desafio de ir além da 
educação familiar e de promover a profissionalização do papel do educador, como mediador que 
favoreça, para as crianças, a compreensão de contradições e possibilidades de mudanças do seu 
cotidiano. 
A incorporação das creches e pré-escolas aos sistemas de ensino representa, ainda, 
importante conquista quanto à formação e valorização dos profissionais, ao se considerar que a 
ausência de projetos e ações destinados ao trabalho nas instituições de Educação Infantil, promoveu 
o voluntariado, com baixa escolaridade, sem qualificação específica, alta rotatividade no emprego, 
 
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ínfima remuneração, longa jornada e condições precárias na realização de um trabalho fragmentado 
e hierarquizado. Encontra-se, ainda hoje, entre professoras a influência dos significados atribuídos à 
docência como trabalho naturalmente feminino, dom e vocação, biologizando a maternidade e a 
própria docência (ALVES, 2002). 
A legislação atual estabelece que os professores da Educação Infantil tenham habilitação 
específica, em nível superior, estendendo-se a eles direitos profissionais que poderão resultar em 
políticas de valorização e reconhecimento dos educadores, e fomentar uma atuação docente 
ampliada, envolvendo também as dimensões de planejamento e avaliação do processo educativo. 
Ao admitir a formação mínima em nível médio, paradoxalmente a legislação favorece a não 
elevação do nível de formação dos profissionais da Educação Infantil. Essa formação insere-se na 
correlação de forças no âmbito das políticas de formação de professores, ligada também aos debates 
e embates em torno do curso de Pedagogia. Nesse contexto, manifesta-se a desresponsabilização do 
Estado em assegurar condições de profissionalização. Impera a lógica privatista e individualista que 
delega a cada profissional a responsabilidade por sua própria formação, desvinculando-a de um 
projeto mais amplo de construção da profissionalidade do magistério, tarefa eminentemente 
coletiva. 
A faixa etária a ser atendida nas instituições de Educação Infantil foi alterada pela Emenda 
Constitucional n. 53, de 2006, passando a ser crianças de zero a cinco anos, ao invés de seis anos 
como determinado anteriormente. Essa alteração visa dar sustentação legal à ampliação do Ensino 
Fundamental para nove anos de duração, abrangendo as crianças a partir de seis anos de idade. A 
justificativa para essa ampliação do Ensino Fundamental parece indicar razões econômicas e não 
uma real preocupação com as peculiaridades da infância (COSTA, 2009). Com essas medidas, 
abriu-se um campo fértil para iniciativas que desrespeitam os direitos das crianças, seja pelo 
atendimento em escolas que desconsideram as peculiaridades infantis, seja pela exclusão de 
crianças de cinco anos da Educação Infantil, inseridas no Ensino Fundamental. Além disso, as 
famílias e as crianças de seis anos perdem o direito ao atendimento em período integral, pois o 
Ensino Fundamental em sua maioria é ofertado em um turno diário de quatro horas (ALVES, 2007). 
A correlação de forças que determina a formulação de políticas públicas educacionais não 
é apenas local, mas apresenta componentes da organização mundial, no contexto crescente de 
globalização e mundialização do capital que impõe uma esfera de poder transnacional. Entram em 
cena as organizações internacionais nas políticas públicas, destacando-se atualmente no setor 
educacional brasileiro, a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura 
(Unesco) e o Banco Mundial (BM). A atuação do Fundo das Nações Unidas para a Infância 
(UNICEF) e da Organização Mundial de Educação Pré-Escolar (OMEP/Brasil), principalmente a 
partir da década de 1970, contribuiu para o estabelecimento de uma política de Educação Infantil no 
 
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Brasil, em um caráter assistencialista, dirigindo suas propostas ao combate da pobreza vista como 
uma ameaça ao desenvolvimento do país (SOUZA, 1996). A forte influência dos modelos ditos 
“não formais” expressam a presença da Unesco e Unicef a partir dos anos 1970, e do BM, na 
década de 1990 (ROSEMBERG, 2002b). 
Os programas “não-formais”, como creches domiciliares e mães-crecheiras, propugnados 
pelo BM, caracterizam-se como “programas incompletos implantados como soluções de 
emergência, porém extensivas, o que redunda geralmente, em atendimento de baixa qualidade e de 
grande instabilidade [...] além do desperdício, dificulta a construção de uma experiência nacional do 
que sejam programas de EI de qualidade abertos a qualquer criança” (ROSEMBERG, 2002b, p.57). 
Na concepção do Banco Mundial, o desempenho e o rendimento posteriores da criança são as 
medidas da qualidade e da eficácia da educação da primeira infância, “efetivando-se em termos de 
custos financeiros, com economia de recursos que seriam investidos em repetência, evasão e 
fracasso escolar” (MARQUEZ, 2006, p. 184). A partir da concepção de criança como capital 
humano do futuro, que vai tornar-se um adulto plenamente produtivo e da infância como tempo de 
mera passagem para outras fases da vida, a Educação Infantil é desvalorizada e se torna 
escolarizante, numa versão economicista de educação vinculada à melhoria da produtividade e do 
desenvolvimento social do país, na perspectiva da teoria do capital humano. 
Há que se considerar, ainda, a crescente privatização da Educação Infantil, sob distintas 
formas: transferência dos recursos públicos entidades privadas sob a forma de convênios; 
terceirização dos serviços por meio de instituições filantrópicas, Organizações Não-Governamentais 
(ONGs) e, ainda, nos programas informais e alternativos em que o Estado se desobriga de prover o 
atendimento ou financia parte dele, impondo à população o financiamento do restante dos custos do 
serviço. De quem e com quem é o compromisso das políticas públicas de educação da infância? Ou 
seriam os descompromissos do Estado com a maioria da população? A nosso ver, essa perspectiva 
de atendimento à infância, expressa a continuidade de uma política bastante conhecida das classes 
populares brasileiras que convivem historicamente com o descaso governamental e a depauperação 
da escola pública: é o lema da educação pobre para pobres, largamente aplicado à Educação 
Infantil. Que cidadania é materializada? 
 
 
A cidadania da criança e políticas públicas de Educação Infantil 
 
O conceito de cidadania, como construção social, não é natural nem universal e seus 
significados são nitidamente marcados em cada etapa do desenvolvimento social em que é gestado. 
A trajetória social da infância constitui e expressa a ambigüidade entre a valorização e o não-
 
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reconhecimento de suas especificidades enquanto sujeito social, desde a própria designação dessa 
fase da vida. A palavra infante traz, de suas origens grega e latina, o sentido de impossibilidade de 
manifestação, ausência da fala. O infante é, também, o príncipe herdeiro, assumindo imensa 
responsabilidade. Não nos esqueçamos da ambígua visão religiosa que considera a alma infantil 
marcada pelo pecado original, mas também se refere à criança angelical, atribuindo pureza, 
simplicidade e ingenuidade à infância. 
Socialmente a criança é tratada como sujeito menor, sem fala, sem voz, que deve sempre 
obedecer aos que possuem a razão e a capacidade de expressão, ao mesmo tempo em que nela são 
depositadas esperanças de um futuro melhor. O aparente paradoxo entre as formas de conceber e 
tratar as crianças, na verdade constitui dimensões de um processo único de representação da 
infância nos marcos do sistema capitalista. O cuidado e a atenção prescritos como específicos e 
necessários à criança parecem indicar que a infância se tornou uma categoria especial. Revela-se 
cruamente, porém, o significado da cidadania regida pela premissa de igualdade de oportunidades: 
todos são iguais – crianças com características e direitos semelhantes em qualquer parte do planeta 
– porém, suas condições de vida são profundamente desiguais. Ao fim e ao cabo, tornam-se peças 
do mesmo jogo, subordinadas à exploração seja como força de trabalho seja como consumidores. 
Em direção contrária, atribuindo à cidadania um significado intrinsecamente ligado à idéia 
de projeto, Barbosa, Alves e Martins (2006) consideram que o indivíduo é cidadão quando participa 
ativa e criativamente dos projetos individuais e coletivos nos diferentes contextos, articulando suas 
ações cotidianas e assumindo posições e responsabilidades quanto aos interesses e destinos tanto 
pessoais quanto dos grupos sociais. A cidadania infantil precisa ser entendida no reconhecimento 
das capacidades de a criança agir, interagir, criar significados e se construir nas relações com o 
mundo, sendo também, construtora de cultura com seus pares e com os adultos (BARBOSA, 1997). 
Interessante notar que as conquistas sociais das crianças resultam da articulação e atuação decidida 
de adultos sinceramente preocupados com a melhoria de vida na infância. Dessa forma, a cidadania 
não pode ser individual e não se realiza por meio da simples transposição dos direitos para o papel. 
É uma construção que somente se realizará por meio da ação coletiva, nos diferentes espaços e 
contextos sociais. 
A contradição e a ambiguidade constitutivas das políticas públicas localizam-se na 
materialidade do tecido social, nas relações de produção da vida material. Assim, nas sociedades 
contemporâneas regidas pelo sistema do capital, a infância é marcada pela exploração, 
marginalização e exclusão que assolam o mundo atual. Direitos infantis são proclamados, mas as 
crianças são jogadas na miséria, na doença, no mercado de trabalho, e no mercado consumidor. 
Compreender esses nexos entre economia e cultura, na correlação de forças vigente, é condição para 
avançar na busca de possibilidades de transformação. 
cidadania
 
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A infância é tratada de forma ambígua, recebendo uma atenção que discrimina, humilha e, 
muitas vezes, exclui. No percurso das políticas públicas, vemos a infância marginal, o menor, o 
pobre, o necessitado, a família insuficiente e inadequada, a mãe culpabilizada, e o Estado omisso e 
inoperante, relegando o “futuro da nação”, como são chamadas as crianças, a um atendimento 
demarcado por medidas esporádicas, emergenciais e paliativas. A construção de uma política de 
educação infantil que assegure a cidadania da criança depara-se com uma imensa distância entre a 
situação real e as prescrições legais. O direito de as crianças receberem cuidados e educação 
integral com qualidade impõe a superação da precariedade no atendimento e das polarizações que 
marcam a área. É urgente, por isso, que assumamos a defesa da inserção da Educação Infantil no 
campo das políticas educacionais, na perspectiva de que seja resgatada e reconhecida sua 
importância real tanto para as crianças quanto para as famílias e para a sociedade em geral. 
 
 
Referências 
 
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Faculdade de Educação, Universidade Federal de Goiás, Goiânia, 2007. 
 
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