Livro Texto - Unidade II NUTRIÇÃO E SAUDE PUBLICA

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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Unidade II
5 AÇÕES INTERSETORIAIS RELACIONADAS À ALIMENTAÇÃO E À NUTRIÇÃO: 
PROGRAMAS DE ACESSO À RENDA, ALIMENTOS E CONTROLE DE 
DEFICIÊNCIAS DE MICRONUTRIENTES
Políticas públicas norteiam as ações do Estado para que os cidadãos tenham seus direitos sociais 
garantidos, ao promover o bem‑estar e a justiça social, sendo a alimentação adequada um desses 
direitos. Em geral, as políticas são compostas de diretrizes e fundamentos para o planejamento e a 
execução de ações pelo Estado, em conjunto com outros setores econômicos e com a participação 
da sociedade. As decisões na gestão pública devem responder a diversas questões, como: qual o 
objetivo? Quais são as responsabilidades de cada entidade ou cidadão envolvido? Para quem se 
destinam as ações? Como fazer? Qual a fonte financiadora? Quando? A figura a seguir mostra 
a classificação de políticas públicas quanto à sua abrangência e ao seu grau de intervenção.
Estruturais: 
interferem em todos 
os determinantes
Universais: 
todos cidadãos 
contemplados
Focalizadas: 
para determinados 
grupos populacionais
Compensatórias: 
interferem em 
alguns determinantes 
mais urgentes
Políticas públicas 
Abrangência Grau de intervenção
Figura 17 – Classificação de políticas públicas segundo abrangência e grau de intervenção
Adaptada de: Jaime (2019, p. 3).
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Unidade II
 Lembrete
O acesso regular e permanente ao alimento em quantidade e qualidade 
suficientes deve ser garantido pelo Estado por meio de políticas públicas. 
Os primeiros programas de alimentação e nutrição compreendiam 
principalmente a doação de alimentos a grupos populacionais 
considerados de risco para a insegurança alimentar. Ao longo da história 
dos programas relacionados à segurança alimentar, houve aperfeiçoamento 
na gestão e na metodologia de funcionamento, destacando‑se os programas 
de transferência de renda e ações que agregassem aos seus objetivos 
medidas mais estruturantes, envolvendo sustentabilidade econômica, 
social e ambiental.
A institucionalização da Pnsan foi fortemente impulsionada pela promulgação da Losan, que 
criou o Sisan, assegurando o DHAA no país. É importante ressaltar que a Pnsan planeja ações de 
forma integrada, articulando os aspectos relacionados ao acesso a alimentos de qualidade e em 
quantidade suficiente para a produção e o consumo. Deve ser uma política articuladora, operando 
em um eixo sustentável de ações de desenvolvimento, o que envolve políticas econômicas e da 
área social, considerando trabalho, educação e assistência social.
Outra ação significativa foi a instituição da Emenda Constitucional n. 64 (Brasil, 2010b), que 
incluiu, em 2010, a alimentação entre os direitos sociais, no art. 6º, da Constituição Federal. Esse 
direito constitucional impulsionou, ainda mais, as políticas públicas para ações participativas 
que  contribuam para a efetivação da intersetorialidade, especialmente no que se refere à 
segurança alimentar e nutricional e à assistência social, sob o enfoque da realização dos direitos e 
da proteção social.
5.1 Política Nacional de Assistência Social (Pnas)
O serviço social surgiu no Brasil na década de 1930 sob a influência da Igreja Católica. 
Influenciada pela doutrina católica, a área de assistência social associava‑se ao controle da 
pobreza e às práticas voltadas à caridade. O conceito de assistência se traduzia pela ideia de ajuda 
àqueles que necessitavam e o profissional dessa área era visto pelo aspecto da filantropia. Nos 
anos seguintes, a profissão foi consolidada como uma estratégia para atenuar os impactos sociais 
causados pela desigualdade social, que aumentou após a expansão industrial. A redemocratização 
do país provocou movimentos sociais, organizados pela sociedade civil, que exigiam a formulação 
e a execução de políticas públicas efetivas, entre elas a de assistência social.
O sistema de políticas sociais, conforme a figura a seguir, agrupa as ações voltadas à proteção 
e à promoção (previdência, assistência e saúde).
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Política 
social
Igualdade de 
gênero
Igualdade 
racial
Crianças e 
adolescentes
Juventude
Pessoas 
idosas
Habitação e 
urbanismo
Saneamento 
básico
Previdência 
social
Saúde
Assistência 
social
Trabalho 
e renda
Educação
Desenvolvimento 
agrário
Cultura
Proteção 
social
Promoção 
social
Políticas setoriais Políticas transversais
Figura 18 – O sistema nacional de políticas sociais
Adaptada de: Ipea (2010).
Nesse contexto, foi promulgada a Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988) e se estabeleceu 
o tripé da seguridade social, descrita no art. 194 como:
 
Seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa 
dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos 
relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
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Unidade II
Assim, a assistência social passou a ser descrita como uma responsabilidade pública e um direito 
do cidadão, devendo estar integrada às demais políticas a fim de consolidar direitos que foram 
negados a uma parcela expressiva da população. Programas, projetos e serviços para a prevenção, 
a proteção e o enfrentamento a situações de vulnerabilidade e risco são necessários para diminuir 
as desigualdades sociais existentes. As ações desenvolvidas devem incorporar o conceito de 
assistência, conforme descrito na Constituição Federal:
 
A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente 
de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II – o amparo às crianças e a adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a 
promoção de sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora 
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à 
própria manutenção ou de tê‑la provida por sua família, conforme dispuser 
a lei (Brasil, 1988, art. 203).
A política pública de assistência social deve atender aos seguintes objetivos (Ipea, 2010):
• proteger indivíduos em situação de dependência ou vulnerabilidade;
• proporcionar uma vida digna e gerar oportunidades, sendo um instrumento de justiça e equidade.
 Lembrete
A seguridade social é um sistema de proteção social previsto na 
Constituição Federal, que abrange políticas de três grandes áreas: saúde, 
previdência social e assistência social.
Em 1993, com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), a assistência social 
foi definitivamente instituída como um direito humano sob responsabilidade do Estado, que 
deve garantir a universalização de acessos de forma não contributiva e estabelecer o mínimo 
indispensável para o atendimento às necessidades básicas (Brasil, 1993b). Dessa forma, a assistência 
social deve ser entendida como uma política pública inserida na seguridade social, que deve 
promover a proteção social, ou seja, a garantia de cidadania, principalmente, àqueles que não têm 
suas necessidades básicas asseguradas.
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Essa lei objetiva garantir a proteção social à família, à maternidade, à infância, à adolescência 
e à velhice; o amparo às crianças e aos adolescentes carentes, a promoção da integração ao 
mercado de trabalho, habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência, além de garantia 
de renda em casos de proteção especial ou vulnerabilidade extrema, na perspectiva da garantia de 
proteção social. Para o enfrentamento da pobreza, as políticas setoriais devem ser integradas com 
a assistência social, garantindo a universalização dos direitos sociais (Brasil, 1993b).
A Loas fortalece a proteção social , que pressupõe a garantia, pelo poder público e pela comunidade, 
de algumas seguranças.
Sobrevivência
Pr
ot
eç
ão
 so
ci
al
Acolhida
Vivência familiar
Rendimento
Autonomia
Figura 19Os fornecedores são os 
agricultores familiares, assentados da reforma agrária, silvicultores, aquicultores, extrativistas, 
pescadores artesanais, indígenas, remanescentes das comunidades quilombolas e demais 
comunidades tradicionais. Esses fornecedores podem participar do PAA de forma individual ou por 
cooperativas. Dessa maneira, essa ação promove a inclusão produtiva rural das famílias mais pobres. 
No II Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, previa‑se a ampliação da participação da 
mulher no PAA de 41% para 45% do total de fornecedores (Brasil, 2016a).
Os consumidores são pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, inclusive os 
que são atendidos pela rede socioassistencial (entidades públicas e filantrópicas), equipamentos 
públicos e sociais de alimentação e nutrição e estabelecimentos prisionais ou unidades de 
internação do sistema socioeducativo.
Para participar do PAA, os fornecedores devem possuir a Declaração de Aptidão (DAP) ao 
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar ou outros documentos definidos 
pelo grupo gestor do PAA. A compra é feita após assinatura de termo de adesão e os alimentos 
podem ser adquiridos por modalidades diferentes (Brasil, 2023e):
• Compra com doação simultânea: compra e doação imediata de alimentos às unidades receptoras 
ou diretamente aos beneficiários consumidores.
• Compra institucional: alimentos adquiridos são direcionados para instituições de administração 
pública direta ou indireta, tais como hospitais, quartéis, presídios, restaurantes universitários e 
escolas. Do total de recursos destinados ao PAA, no mínimo 30% deve ser utilizado para essa 
modalidade de compra.
• PAA leite: compra de leite que, após beneficiamento, será destinado às unidades receptoras ou 
diretamente aos beneficiários consumidores.
• Compra direta: tem o objetivo de sustentar preços, formar estoques e propiciar a intervenção 
emergencial em calamidades públicas e outras demandas específicas.
• Formação de estoques: os fornecedores recebem apoio financeiro para a produção de 
alimentos da safra e, após a venda, o valor investido será devolvido ao poder público.
A modalidade de compra com doação simultânea foi a que apresentou maior percentual dos 
recursos investidos no PAA no período de 2011 a 2018 (figura a seguir).
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Unidade II
4,7%
72,3%
20,3%
2%
0,6%
Compra com doação simultânea
Formação de estoque
PAA leite
PAA sementes
Compra direta
Figura 31 – Distribuição dos recursos investidos no PAA segundo modalidade de operacionalização. Brasil (2011‑2018)
Fonte: Sambuichi et al. (2019, p. 41).
A modalidade de PAA de sementes vigorou apenas por um período e caracterizava‑se pela 
doação de sementes às famílias cadastradas no CadÚnico.
A instância de controle social do PAA é o Consea, que atua nas esferas federal, estadual e 
municipal. Em casos de inexistência desse órgão, deverá ser indicada outra instância de controle 
social, preferencialmente o Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável ou o Conselho de 
Assistência Social. O conselho deverá monitorar o processo de seleção dos beneficiários (fornecedores 
e consumidores), acompanhar a análise das propostas de participação, fiscalizar a execução do 
programa e comunicar órgãos governamentais competentes sobre qualquer irregularidade.
 Observação
Conselhos possibilitam a participação social, pois têm representantes da 
sociedade civil em sua composição. O objetivo é aumentar a transparência 
e o envolvimento dos beneficiários na gestão de ações públicas.
Em 2017, considerando os termos de adesão ao PAA intermediados pela Conab, os principais 
produtos para a formação de estoque foram: feijão, castanha‑do‑pará, mel e arroz. As sementes 
distribuídas para a plantação foram de milho (67%), feijão (15%), arroz (10%) e hortaliças (8%), 
com destaque para a região Sul, que adquiriu 53,8% do total de sementes. Na modalidade de 
compra direta, os recursos foram investidos para leite em pó e carne de caprinos e ovinos. Na 
compra com doação simultânea, destacam‑se: banana (8,8%), mandioca (7,4%), laranja (3,8%) e 
alface (3,8%), com um total de 241 alimentos diferentes (Conab, 2018).
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Com os valores repassados em 2017 para as modalidades coordenadas pela Conab, foi possível 
a comercialização de 44.407 toneladas de alimentos produzidos por 18.688 agricultores familiares 
organizados em cooperativas ou associações, que apresentaram 843 projetos naquele ano (813 para 
a modalidade compra com doação simultânea e 30 para a formação de estoque). Foi priorizada a 
produção orgânica ou agroecológica de comunidades tradicionais e assentados da reforma agrária 
das regiões Norte e Nordeste (Conab, 2018).
O PAA é considerado uma política estruturante, pois além de doar alimentos para indivíduos 
em risco de insegurança alimentar, usa o poder de compra do governo para fomentar a agricultura 
familiar, apoiando a cadeia alimentar para a promoção de uma alimentação mais saudável e o 
desenvolvimento rural. Também contribui para o fortalecimento de cooperativas e associações de 
pequenos produtores do setor agropecuário. O PAA gerou benefícios a produtores, consumidores 
e cooperativas ou associações, mas ainda existem dificuldades a serem superadas, como mostra o 
quadro a seguir.
Quadro 12 – Benefícios e dificuldades do PAA
Benefícios Dificuldades
Aumento da autoestima e da autonomia dos produtores Atraso nos pagamentos
Aumento do volume e diversificação dos 
alimentos produzidos
Baixa cobertura do programa em regiões 
mais afastadas
Aumento de renda dos produtores e acesso a bens de 
consumo Baixo limite de compra 
Aumento do uso de tecnologias e de novos mercados Burocracia excessiva
Dinamização da economia local Controle social ineficaz
Diminuição do êxodo rural Descontinuidade do acesso ao programa
Fortalecimento da agricultura orgânica ou agroecológica Dificuldade de adequação à legislação sanitária
Fortalecimento das relações comunitárias e aumento da 
colaboração entre agricultores Falta de assistência técnica 
Melhoria da saúde e qualidade de vida dos beneficiários Falta de estrutura para transporte, estocagem e 
beneficiamento de alimentos
Preservação de hábitos e culturas regionais Falta de organização dos agricultores
Valorização dos produtos da agricultura familiar Pouca participação e informação dos produtores 
sobre o programa
Adaptado de: Sambuichi et al. (2019).
A maior parte dos recursos financeiros do PAA foi destinada para a região Nordeste, onde há 
maior quantidade de agricultores familiares. Desde sua criação, houve forte tendência de aumento 
de investimentos nos primeiros anos e queda a partir de 2013 (figura a seguir).
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Unidade II
M
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(R
$)
1200
1000
800
600
400
200
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Figura 32 – Recursos investidos pelo Governo Federal em compras pelo PAA em todas as modalidades. Brasil (2003‑2017)
Adaptada de: Sambuichi et al. (2019).
Em 2023, os fornecedores do PAA tinham como limite por unidade familiar 
R$ 15.000,00/ano nas modalidades de compra por doação direta, doação simultânea e formação 
de estoques e R$ 30.000/ano nas modalidades PAA leite e compra institucional. Se o fornecedor 
é uma organização (como cooperativas e associações), os limites anuais são R$  1.500.000,00 
nas modalidades de compra por doação direta, doação simultânea e formação de estoques; e 
R$ 6.000.000,00 nas modalidades PAA leite e compra institucional (Brasil, 2023e).
O PAA integra o Sisan e a Pnsan, auxiliando na garantia do DHAA. A partir de 2023, houve 
aumento do investimento nesse programa como uma estratégia de contribuir para a segurança 
alimentar e nutricional, a manutenção da biodiversidade e o fortalecimento dos pequenos 
produtores rurais.
5.10 Ação de Distribuição de Alimentos
Para a plena garantia universal do DHAA, cabe ao governo distribuir alimentos para os segmentos 
da população atingida pelafome, mesmo que de forma emergencial e complementar às outras 
estratégias para solução da insegurança alimentar e nutricional.
Essa ação foi criada em 2003 e consiste na distribuição de alimentos básicos em forma de cesta 
de alimentos. O público‑alvo são famílias vulneráveis para insegurança alimentar, como indígenas e 
remanescentes dos quilombolas, e as atingidas por situações de emergência ou calamidade pública 
reconhecidas pela Defesa Civil Nacional.
O Decreto n. 11.936/24 (Brasil, 2024a) e a Portaria n. 966/24 (Brasil, 2024b) tratam sobre o conjunto 
de alimentos que deve compor a cesta básica, a fim de apoiar um sistema alimentar sustentável, 
com práticas alimentares saudáveis, respeitando a cultura e os hábitos alimentares locais. 
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Seguindo as recomendações do Guia Alimentar para a População Brasileira e do Guia Alimentar 
para Crianças Brasileiras Menores de Dois Anos, elaborados pelo Ministério da Saúde, a cesta 
básica deverá conter alimentos in natura ou minimamente processados e ingredientes culinários. 
Serão priorizados alimentos agroecológicos e da sociobiodiversidade, produzidos localmente pela 
agricultura familiar. Alguns alimentos processados são permitidos, como queijos, pães, hortaliças e 
peixes (sardinha e atum) em conserva e são vedados alimentos ultraprocessados.
A Ação de Distribuição de Alimentos é coordenada pela Secretaria Nacional de Segurança 
Alimentar e Nutricional, subordinhada ao Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, 
Família e Combate à Fome, em parceria com órgãos federativos responsáveis pelo acompanhamento 
de povos e comunidades tradicionais e Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil.
5.11 Equipamentos Públicos de Segurança Alimentar e Nutricional (Epsan)
São espaços destinados para abastecimento, distribuição e/ou comercialização a preços 
acessíveis de refeições e/ou alimentos. Os estados e os municípios interessados em instalar esses 
equipamentos apresentam propostas de implantação ao Governo Federal por meio de editais 
publicados periodicamente ou por emenda parlamentar nos projetos de lei orçamentária anual.
O Governo Federal, após a aprovação da proposta, financia a construção desses locais, ou faz 
reformas e adaptações de instalações prediais. Também é possível utilizar o valor repassado para 
aquisição de equipamentos, materiais permanentes e de consumo. Estados e municípios assumem 
a responsabilidade pela gestão e pela manutenção dessas unidades, podendo ter parcerias com 
organizações comunitárias ou instituições privadas sem fins lucrativos. Em 2020, os Epsan existentes 
eram os restaurantes populares, as cozinhas comunitárias e o banco de alimentos, parcialmente 
abastecidos por alimentos provenientes do PAA. Epsan foi uma das ações integradas à Estratégia 
Fome Zero, implementada em 2003.
O público‑alvo é constituído por indivíduos mais vulneráveis à fome, como aqueles em 
pobreza extrema, pessoas idosas, desempregados e comunidades tradicionais. Além da oferta de 
alimentos e/ou refeições, os Epsan têm relevante importância nas ações educativas em nutrição 
e alimentação e na geração de renda para os colaboradores que os mantêm em funcionamento, 
assim como para os fornecedores dos alimentos, que preferencialmente serão famílias inseridas 
na agricultura familiar.
No I Plano Nacional de Segurança Alimentar de 2012‑2015, havia mais de vinte metas 
relacionadas aos Epsan, incluindo a implantação de 188 novos Epsan em todo o território nacional 
para o atendimento de indivíduos em situação de vulnerabilidade social (Brasil, 2011a). No entanto, 
no II Plano Nacional de Segurança Alimentar (2016‑2019) houve redução significativa das metas 
referentes aos Epsan (Brasil, 2016a).
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Unidade II
5.11.1 Restaurantes populares
São estruturas de médio e grande porte instaladas nos centros urbanos, com capacidade 
para produção e distribuição de refeições diariamente, as quais são vendidas a preços acessíveis. 
Essa ação tem como objetivo proteger e promover a alimentação saudável em áreas de grande 
circulação de pessoas em situação de risco para insegurança alimentar e vulnerabilidade social. 
A população‑alvo é constituída por pessoas em situação de rua, indivíduos de baixo poder aquisitivo 
que se alimentam fora do lar e pessoas idosas em situação de vulnerabilidade. No entanto, qualquer 
indivíduo tem acesso aos Epsan, ou seja, essa iniciativa tem abrangência universal.
Esses restaurantes são instalados em municípios com mais de 100 mil habitantes e têm  a 
produção e a distribuição de, aproximadamente, mil refeições de alto valor nutricional por dia, 
no mínimo cinco vezes na semana. Devem estar instalados em centros urbanos ou periferias, em 
locais com grande movimentação de indivíduos em risco de insegurança alimentar e trabalhadores 
informais, preferencialmente próximos a estações de transporte público e equipamentos de 
assistência social. Além da oferta de refeições balanceadas, esse Epsan gera empregos e promove 
a alimentação saudável por meio de atividades educativas.
Os restaurantes devem apresentar iluminação e ventilação adequadas, seguindo todas as normas 
para construção e manutenção de um ambiente seguro e confortável, que proporcione condições 
apropriadas para a produção e o consumo de refeições adequadas e seguras (considerando aspectos 
nutricionais e higiênico‑sanitários). Em geral, os cardápios são elaborados por nutricionista, que 
também assume a responsabilidade técnica da produção. São oferecidas refeições balanceadas, 
com alimentos diversificados e adequados ao hábito alimentar da região.
Um aspecto importante a ser considerado é o valor pago pelo consumidor pela refeição, que 
deve ser acessível e adequado às condições socioeconômicas do público‑alvo. O custo deve ser 
subsidiado com recursos provenientes dos governos estaduais e municipais. Não há um valor 
único cobrado do consumidor em todos os restaurantes populares existentes, pois as unidades 
executoras têm autonomia para essa decisão. Devido ao atendimento universal, é possível adotar 
preços diferenciados de acordo com a condição socioeconômica do consumidor. Para isso, é 
necessária a articulação com outros órgãos e programas de proteção social, como Cras e Bolsa 
Família, para identificação desses beneficiários que podem pagar um valor simbólico ou não 
pagar pela refeição.
 Observação
No Brasil, restaurantes populares foram inaugurados na década de 
1940, com a oferta de refeições aos trabalhadores urbanos formais pelo 
Saps, extinto em 1967.
Dados referentes aos Epsan foram coletados em 2014 pelo estudo MapaSAN, com amostra de 
26 estados e 1628 municípios que aderiram voluntariamente à pesquisa após ampla mobilização 
promovida pelo Caisan nacional. O MapaSAN foi novamente realizado nos anos de 2015, 2018 e 2022; 
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
mantendo a metodologia proposta desde sua primeira versão em que representantes de estados 
e municipios responderam voluntariamente a um questionário on‑line. Em 2022, participaram 
do estudo 22 estados e 1.845 municípios, que preencheram os questionários estruturados em 
três eixos: gestão de Políticas e Sisan, ações de segurança alimentar e nutricional e Epsan. Dessa 
amostra de municípios, 32,3% já completaram ou estavam em meio ao trâmite para a adesão ao 
Sisan (Brasil, 2023j).
Apesar do MapaSAN não apresentar dados que possam ser generalizados para todo o país 
devido à limitação metodológica do cálculo amostral, esse estudo é pioneiro em mostrar de forma 
abrangente o funcionamento dos Epsan entre municípios das cinco regiões brasileiras.
Nesse estudo, observou‑se que 10,7% dos municípios possuíam um ou mais restaurantes 
populares, sendo identificadas 227 unidades cadastradas, principalmente nas regiões Sudeste e 
Nordeste. Sobre o sistema de gestão, 36,2% era direta (exclusivamente administração pública), 
25% indireta (terceirizada) e 19,7% mista (combinação de gestão direta e indireta); o restante 
(19,2%) não soubeespecificar a gestão. Em relação ao financiamento, 66,9% destacaram ter 
previsão orçamentária municipal para manutenção do restaurante popular. O custo médio per 
capita da refeição servida no almoço foi de R$ 8,57 e o valor médio pago pelo consumidor por 
essa refeição foi de R$ 1,95. Em média, esses equipamentos públicos distribuíam 1.117 almoços 
diariamente e 22,3% tinham preços diferenciados para grupos sociais específicos (Brasil, 2023j).
Godoy et al. (2014), avaliando o perfil de 1.637 usuários de 65 restaurantes populares distribuídos 
nas cinco regiões brasileiras, constataram que a maioria era do sexo masculino (59,1%), com idade 
entre 31 e 59 anos (50,3%) e em união estável (42,4%). A renda dos usuários foi menor na região 
Norte, sendo também a região com maior frequência de indivíduos em insegurança alimentar 
(55,5%). No geral, 59,4% encontravam‑se em segurança alimentar, conforme avaliação da Ebia. 
Aproximadamente metade dos usuários apresentou excesso de peso, sem diferença estatística 
entre as regiões.
O programa de restaurantes populares tem importante contribuição para a superação da 
insegurança alimentar em grupos mais vulneráveis residentes de grandes cidades. A elaboração 
de um cardápio balanceado deve ser de acordo com o perfil e os hábitos dos usuários atendidos, 
considerando que o excesso de peso pode ser frequente também nessa população.
 Saiba mais
Para conhecer mais sobre o funcionamento de um restaurante popular, 
assista ao vídeo a seguir:
RESTAURANTES comunitários funcionam em todo Brasil. 2020. 1 vídeo 
(2 min.). Publicado por CanalGov. Disponível em: https://tinyurl.com/yhe3zxu8. 
Acesso em: 6 maio 20214.
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Unidade II
5.11.2 Cozinhas comunitárias e cozinhas solidárias
Cozinhas comunitárias são semelhantes aos restaurantes populares, pois oferecem refeições 
balanceadas prontas para consumo, de forma gratuita ou a preço acessível, com o objetivo 
de aumentar o acesso aos alimentos de grupos mais vulneráveis à insegurança alimentar. No 
entanto, essas cozinhas comunitárias têm porte menor quando comparadas aos restaurantes 
populares e distribuem, no mínimo, cem refeições por dia em pelo menos cinco dias na semana. 
Esse equipamento público pode ser instalado em municípios com mais de 50 mil habitantes, 
nas regiões periféricas (próximo aos locais de residência das famílias de baixo poder aquisitivo 
e equipamentos sociais) e, prioritariamente, deverão ser atendidas famílias cadastradas em 
programas assistenciais.
 Observação
Como os grupos prioritários atendidos pelas cozinhas comunitárias 
são referenciados pelo Cras, a recomendação do Governo Federal é que as 
refeições sejam gratuitas.
Em 2022, no estudo MapaSAN (Brasil, 2023j), que envolveu 1.845 municípios brasileiros, foram 
identificadas 227 cozinhas comunitárias, distribuídas em 166 municípios (8,8%), com maior 
concentração na região Nordeste. Dessas cozinhas, 52,6% eram administradas por órgãos públicos, 
sem intermediários (gestão direta), 9,8% com regime de gestão terceirizado (gestão indireta), 
9,2% adotavam um sistema de gestão misto (combinação de direta e indireta), 15,6% eram 
gerenciadas por entidades públicas sem fins lucrativos e 12,7% dos representantes dos municípios 
não souberam responder. A maioria (88,4%) recebia subsídios financeiros (parciais ou totais) do 
governo municipal. O custo médio de uma refeição servida no almoço foi de R$ 5,08/per capita e 
o valor cobrado para o consumidor foi, em média, R$ 0,62/per capita, porém mais da metade das 
cozinhas comunitárias não cobrava pela refeição. Em média, as cozinhas comunitárias atendiam 
208 usuários no almoço e 74% inidicaram o atendimento aos indivíduos assistidos pela rede de 
assistência social do municipio.
Durante a emergência sanitária decretada pela pandemia de covid‑19, diversas representações 
da sociedade civil organizada se articularam e criaram espaços de produção e distribuição de 
refeições gratuitas com o intuito de mitigar os efeitos da fome entre pessoas em vulnerabilidade 
social, incluindo a população em situação de rua. Após o fim da emergência sanitária global, com o 
objetivo de fomentar a manutenção desses equipamentos de segurança alimentar e nutricional, 
o Governo Federal lançou o Programa Cozinha Solidária.
As unidades de produção de alimentos elegíveis para esse programa devem ser geridas 
por instituições privadas sem fins lucrativos, em funcionamento há, no mínimo, seis meses e 
atendimento do público em vulnerabilidade social. Após chamada pública, as cozinhas solidárias 
aptas a se inserirem no programa receberão auxílio financeiro, fornecimento de alimentos in natura 
provenientes do PAA e/ou assistência técnica para a formação de colaboradores. Cabe ao Ministério 
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome a coordenação do programa, 
com o auxílio do Comitê de Assessoramento do Programa Cozinha Solidária (Brasil, 2023d; 2024c).
5.11.3 Bancos de alimentos
Os bancos de alimentos estão instalados em centros urbanos e têm como responsabilidade 
selecionar, processar e embalar (se necessário) gêneros alimentícios doados que, por algum 
motivo, estejam fora dos padrões de comercialização, mas com características nutricionais e 
sanitárias inalteradas.
Bancos de alimentos se caracterizam pela captação (ou recepção) e pela distribuição gratuita 
de alimentos em condições apropriadas para o consumo humano que seriam desperdiçados. Essa é 
uma iniciativa de combate ao desperdício de alimentos, que se articula com a rede de abastecimento, 
comércio e produção de alimentos. Os bancos de alimentos também podem ser responsáveis pela 
distribuição de alimentos provenientes do PAA a entidades assistenciais, restaurantes populares e 
cozinhas comunitárias.
O valor repassado pelo Governo Federal para manutenção ou implantação de novas unidades 
desse Epsan deve ser utilizado para a construção da estrutura física e a aquisição de equipamentos, 
utensílios e veículos para a distribuição de alimentos.
 Saiba mais
Para conhecer mais sobre o funcionamento de um banco de alimentos, 
assista ao vídeo a seguir:
BANCO de alimentos de Brasília. 2018. 1 vídeo (6 min). Publicado por 
Ministério da Cidadania. Disponível em: https://bit.ly/3uHHY83. Acesso em: 
14 maio 2024.
Em 2016, foi publicada a Portaria n. 17, que criou a Rede Brasileira de Bancos de Alimentos, 
com a missão de fortalecer e integrar os bancos de alimentos, visando à redução de desperdícios. 
Podem participar dessa rede bancos de alimentos sob a gestão direta de órgãos governamentais, 
das centrais de abastecimento (Ceasa), das organizações da sociedade civil e dos serviços sociais 
autônomos. A adesão é voluntária e tem como objetivos (Brasil, 2016c):
• promover a troca de experiências, o fortalecimento e a qualificação dos bancos de alimentos;
• fomentar ações educativas voltadas à segurança alimentar e nutricional e ao 
fortalecimento institucional;
• estimular ações para a redução de perdas e do desperdício de alimentos no país;
106
Unidade II
• fomentar pesquisas relacionadas aos bancos de alimentos;
• estimular políticas e ações públicas de segurança alimentar e nutricional que fortaleçam os bancos 
de alimentos;
• articular e facilitar negociações estratégicas para os bancos de alimentos.
Em 2022, entre os 1.845 municípios que voluntariamente participaram do estudo MapaSAN 
(Brasil, 2023j), constatou‑se que 8,7% possuíam banco de alimentos, sendo que destes, 85,2% 
estão em funcionamento. A média de alimentos doados foi de 15,89 toneladas por mês, sendo 
que os principais doadores foram a rede varejista (48%), centros de abastecimentos (24,3%) e 
indústrias (20,9%). Os principais beneficiários estão apresentados na figura a seguir.
Unidades de Atendimento para Pessoas com Deficiência
Associações beneficentes
Unidades de Acolhimento Institucional
Unidades públicas e privadas sem fins 
lucrativos referenciadas no Suas
Centros de Referência da AssistênciaSocial (Cras e Creas)
0 10 20 30 40 50 60 70
Figura 33 – Entidades beneficiadas pela doação de alimentos realizada pelo banco de alimentos. Brasil (2022)
Adaptada de: Brasil (2023j).
Costa et al. (2014), ao avaliarem seis bancos alimentares da região metropolitana de Belo 
Horizonte (MG) em 2011, constataram que todos tinham ao menos um nutricionista em seu quadro 
técnico. Alguns nutricionistas têm assumido a responsabilidade pelo produto doado, isentando os 
doadores pela segurança higiênico‑sanitária dos alimentos distribuídos. Cada um dos equipamentos 
avaliados beneficiou entre 2.700 a 50 mil indivíduos por mês, atendidos em diversas instituições 
assistenciais (variando de 28 a 197 instituição/mês por unidade analisada). Entre os seis bancos de 
alimentos estudados, dois realizavam cursos de capacitação nas instituições cadastradas. Gestores 
desses equipamentos públicos apontaram que as principais necessidades eram: adequar a estrutura 
física, ampliar os investimentos, aumentar o número de funcionários, expandir a divulgação do 
programa, aumentar o contato do banco com os doadores e ampliar ações educativas.
Outras estruturas públicas que fomentam a comercialização, a distribuição e o abastecimento 
de alimentos produzidos localmente por pequenos produtores são centrais de recebimento e 
distribuição de produtos do Programa da Agricultura Familiar ou unidades de beneficiamento da 
agricultura familiar, Ceasa, feiras (livres ou de alimentos orgânicos) e mercados públicos.
107
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Segundo dados do MapaSAN‑2022 (Brasil, 2023j), entre os municípios participantes do 
estudo, 66% têm feiras livres, sendo que destes, 68,3% têm regulamentação própria para o 
funcionamento desse importante espaço de comercialização de alimentos provenientes da 
produção do pequeno agricultor.
5.12 Políticas públicas de controle de deficiências de micronutrientes
A transição nutricional observada nas últimas décadas no país, caracterizada pelo aumento 
da obesidade e pela diminuição da desnutrição energético‑proteica, modificou o cenário 
epidemiológico nutricional da população. As políticas públicas na área de alimentação e nutrição 
foram modificadas ou adaptadas para atender a essa nova demanda da sociedade. As deficiências 
de micronutrientes identificadas como problema de saúde pública desde o início do século XX 
persistiram, no entanto se, décadas atrás, a falta de alimentos era a origem dessas deficiências, nos 
últimos anos a alimentação desbalanceada e inadequada é a principal causa.
Devido ao aumento das necessidades nutricionais em determinados ciclos da vida, os grupos 
mais vulneráveis para carências de micronutrientes são lactentes, pré‑escolares, gestantes e 
nutrizes. A baixa ingestão de micronutrientes pode ser causada por dieta monótona, alto consumo 
de alimentos com baixo teor nutricional, pouco tempo de aleitamento materno e insuficiência 
quantitativa do consumo de alimentos devido à situação de pobreza extrema ou doenças que 
causam anorexia e/ou interferem nos processos de absorção, utilização e excreção de nutrientes. 
Além disso, a biodisponibilidade pode estar prejudicada por causa da interação com outros 
nutrientes ou fármacos.
Há escassez de inquéritos representativos da população brasileira sobre a prevalência  de 
deficiências de micronutrientes devido à dificuldade para coleta de marcadores bioquímicos, 
que apresenta elevado custo e complexa logística. Assim, grande parte dos estudos científicos 
publicados refere‑se a uma população local, e apresenta diferentes metodologias para 
diagnóstico da deficiência. De qualquer maneira, há programas de intervenção no país para o 
controle de deficiências de ferro, vitamina A e iodo. As estratégias utilizadas para essa finalidade 
estão ilustradas na figura a seguir.
Fortificação 
da alimentação 
infantil com compostos 
de múltiplos 
micronutrientes
Estratégias
Fortificação de 
alimentos
Educação 
alimentar e 
nutricional
Suplementação 
medicamentosa
Figura 34 – Estratégias adotadas para o controle de deficiências de micronutrientes
Adaptada de: Jaime (2019, p. 136).
108
Unidade II
A primeira iniciativa do governo para o controle de deficiências de micronutrientes foi na 
década de 1950, com a fortificação do sal com iodo. A partir do final da década de 1970, algumas 
ações para o combate à anemia ferropriva e hipovitaminose A foram realizadas, porém de forma 
localizada em algumas regiões e grupos populacionais. Essas ações se tornaram mais abrangentes 
a partir da publicação da Pnan, em 1999.
5.12.1 Controle de deficiência do ferro
A anemia ferropriva é caracterizada pela baixa quantidade de hemoglobina circulante no 
sangue, ocasionada pela carência de ferro. Nesses casos, são observadas também diminuição ou 
ausência de reservas de ferro, baixa concentração férrica no soro e menor saturação da transferrina 
(Taddei et al., 2011). O ferro atua na síntese de hemácias e no transporte de oxigênio no organismo 
(Brasil, 2013c).
Outros tipos de anemias são ocasionados pela deficiência de outros nutrientes como folato, 
vitamina B12 e riboflavina. A mais prevalente anemia é a ferropriva; estima‑se que mais de 50% 
dos casos de anemias ocorram por causa da deficiência de ferro (WHO, 2015). A figura a seguir 
apresenta os principais determinantes na anemia ferropriva.
Gestação
Parto e 
nascimento
Crianças
— Alimentação 
inadequada
— Não uso 
de suplemento
— Complicações 
nutricionais
— Parasitoses
— Clampeamento precoce 
do cordão umbilical
— Ausência de 
aleitamento materno na 
primeira hora de vida
— Ausência de aleitamento 
materno exclusivo até 6 meses
— Introdução precoce de alimentos 
ou alimentação complementar 
inadequada
— Não uso de suplementos 
a partir do sexto mês
— Parasitoses
Figura 35 – Principais determinantes da anemia ferropriva por ciclo de vida
Adaptada de: Brasil (2013c).
As principais consequências da anemia ferropriva são: comprometimento do sistema imune 
(tornando esses indivíduos mais suscetíveis a infecções); aumento do risco de prematuridade e 
baixo peso ao nascer; aumento da mortalidade infantil e materna; diminuição da capacidade 
de aprendizagem, crescimento e desenvolvimento psicomotor das crianças, com consequências 
109
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
sociais e econômicas em outros ciclos da vida (transmissão intergeracional da pobreza). A anemia 
na infância está associada à baixa produtividade em adultos, comprometendo o desenvolvimento 
de um país (WHO, 2001).
O quadro a seguir apresenta os critérios estabelecidos pela OMS (WHO, 2001) para a definição 
da magnitude da anemia como problema de saúde pública em um território.
Quadro 13 – Critérios para a classificação da anemia 
como problema de saúde pública segundo prevalência local
Prevalência de anemia Magnitude do problema de saúde pública
queda significativa da anemia: 10,1% 
entre crianças de 6 meses a 5 anos, sendo significativamente maior na região Norte (17%) e entre 
crianças de 6 a 23 meses (19%). Considerando o diagnóstico de anemia ferropriva pelos marcadores 
de hemoglobina (Alimentação Infantil (Enani), realizado em 2019, constatou‑se que 
5,9% das crianças entre 6 e 59 meses usavam suplemento de ferro proveniente do PNSF, sendo 
maior essa proporção entre crianças da região Sudeste e de 6 a 23 meses (UFRJ, 2022b), como 
mostra a figura a seguir.
 
Norte
Nordeste
Sudeste Sul
Centro‑Oeste
6 a 23 meses
24 a 59 meses
14
12
10
8
6
4
2
0
%
Figura 38 – Proporção de crianças que usavam suplemento fornecido pelo PNSF. Brasil (2019)
Adaptado: UFRJ (2022b).
A não utilização do suplemento de ferro pela totalidade da população‑alvo pode ocorrer por 
causa da descontinuidade de entrega desse suplemento nas UBS e/ou falta de credibilidade e 
incentivo de profissionais de saúde para indivíduos dos grupos‑alvo participarem do programa. 
Devido à administração do suplemento ser diária e ter duração prolongada, é necessário que as 
famílias estejam comprometidas e informadas sobre a importância dessa ação profilática.
114
Unidade II
Para auxiliar no controle de diversas deficiências nutricionais entre crianças, inclusive a anemia 
ferropriva, em 2015, o Ministério da Saúde instituiu o NutriSUS, que consiste na fortificação da 
alimentação pela adição de um composto em pó com múltiplos micronutrientes. Estão inclusas 
nesse programa crianças de 6 a 24 meses beneficiárias de programas de transferência de renda 
e usuárias de Unidades Básicas de Saúde. O critério de idade foi alterado em 2020 em virtude 
da publicação de pesquisa nacional que evidenciava que a anemia era mais prevalente até dois 
anos de idade (antes podiam participar do programa crianças até 48 meses). Até 2019, as crianças 
recebiam o suplemento nas creches públicas ou conveniadas, estratégia modificada em 2020, 
pois os compostos em pó passaram a ser distribuídos para as famílias em Unidades Básicas de 
Saúde. A participação no NutriSUS depende da adesão voluntária de cada município. A forma 
de distribuição do composto em pó em sachês é centralizada, ou seja, o Ministério da Saúde os 
adquire e distribui para as secretarias estaduais ou municipais de saúde, que são responsáveis por 
executar e monitorar essa ação (Brasil, 2022a).
Os micronutrientes em pó são embalados em sachês (1 g), que devem ser adicionados ao 
prato de uma das refeições do dia no momento da oferta para a criança. A fortificação da 
refeição tem menos efeitos adversos quando comparada ao uso diário do suplemento de ferro. 
Os sachês têm custo relativamente baixo, são seguros e eficazes. Sua composição nutricional 
está apresentada no quadro a seguir.
Quadro 15 – Composição dos sachês de micronutrientes utilizados no NutriSUS
Composição Quantidade
Vitamina A 400 µg de retinol equivalente (RE)
Vitamina D 5 µg
Vitamina E 5 mg
Vitamina C 30 mg
Vitamina B1 0,5 mg
Vitamina B2 0,5 mg
Vitamina B6 0,5 mg
Vitamina B12 0,9 µg
Niacina 6 mg
Ácido fólico 150 µg
Ferro 10 mg
Zinco 4,1 mg
Cobre 0,56 mg
Selênio 17 µg
Iodo 90 µg
Fonte: Brasil (2022a, p. 8).
A estratégia consiste na administração de um sachê por dia para cada criança durante sessenta 
dias em uma das refeições. Após esse período, a criança permanece de três a quatro meses sem a 
administração do sachê, reiniciando a fortificação após esse período. O composto em pó adicionado 
115
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
não altera as características organolépticas das preparações culinárias, e as orientações para a 
administração são (Brasil, 2022a):
• adicionar em preparações culinárias com consistência pastosa (purê ou papa) ou no arroz 
e feijão;
• não misturar em líquidos ou em alimentos duros;
• acrescentar na preparação já pronta, não podendo ser aquecida;
• adicionar o conteúdo do sachê em uma pequena parte da preparação e oferecer primeiro essa 
parte para a criança consumir.
 Observação
A criança que recebe os compostos em pó do NutriSUS não deve usar 
qualquer outro suplemento vitamínico ou de minerais.
5.12.2 Controle de deficiência de vitamina A
A deficiência de vitamina A atinge a estrutura epitelial de diferentes órgãos, sendo o 
revestimento ocular o mais severamente prejudicado pela deficiência de vitamina A grave e 
crônica, causando xeroftalmia (cegueira irreversível, parcial ou total). A vitamina A também 
é necessária para diversos processos fisiológicos, como crescimento e desenvolvimento corporal e 
o adequado funcionamento do sistema imunológico. A deficiência de vitamina A, mesmo que 
leve (subclínica), aumenta a gravidade de infecções comuns, como diarreia, sarampo e infecções 
respiratórias. Dessa maneira, está associada à maior mortalidade de grupos populacionais 
mais vulneráveis, como as crianças. As principais causas de hipovitaminose A são desmame 
precoce, alimentação com baixa quantidade de vitamina A e/ou gorduras e infecções frequentes 
(que aumenta a demanda do nutriente e provoca diminuição do consumo de alimentos devido 
à anorexia).
 Observação
O corpo humano armazena a vitamina A no fígado, no entanto, não 
sintetiza essa vitamina lipossolúvel, sendo necessário o consumo habitual 
de alimentos‑fonte.
116
Unidade II
O Enani‑2019 apontou que a frequência de deficiência de vitamina A (níveis séricosde Vitamina A
Faixa etária Dose* Frequência
6 a 11 meses 100.000 UI Uma dose
12 a 59 meses 200.000 UI Uma vez a cada 
seis meses
*UI: unidades internacionais
Fonte: Brasil (2022a, p. 32).
A frequência de crianças brasileiras de 6 a 59 meses que tomaram megadoses de vitamina 
A  por meio do PNSVA foi de 23,1%, sendo que nas regiões Norte e Nordeste a frequência 
ultrapassa 40% (UFRJ, 2022b). A adesão maior ao PNSVA comparado ao PNSF pode ser pelo 
fato de a administração do suplemento ocorrer em um único momento, a cada seis meses, 
nas próprias UBS, não necessitando da participação diária da família para a administração 
do suplemento.
A fortificação compulsória com vitamina A nos alimentos é uma proposta viável considerando 
aspectos tecnológicos, contudo são discutidas a relação do custo e a sua real efetividade para 
o controle da deficiência desse nutriente na população. Alguns alimentos presentes no hábito 
alimentar do brasileiro considerados bons veículos para a fortificação com vitamina A são: leites, 
margarinas, óleos vegetais, arroz e açúcar.
A figura a seguir sintetiza o fluxo de atendimento em programas de suplementação de 
micronutrientes para crianças de 6 a 24 meses atendidas na Atenção Básica (ou primária) à Saúde.
118
Unidade II
NutriSUS
Sim
Não
3 meses 
diariamente, 
seguido de 
3 meses de pausa
Vitamina A: 
PNSAV presente em 
alguns municípios
Ferro: 
PNSF em todos 
municípios
3 meses 
diariamente, 
seguido de 
3 meses de pausa
Megadoses 
com intervalo 
de 6 meses
Figura 40 – Fluxo de atendimento em programas de suplementação de micronutrientes 
para crianças de 6 a 24 meses atendidas na Atenção Básica (ou primária) à Saúde
Adaptada de: Brasil (2022a).
Tanto o PNSF como o PNSVA têm caráter profilático, ou seja, preventivo. Casos de diagnóstico 
de deficiências específicas devem ser tratados de forma individualizada por equipe médica.
5.12.3 Controle de deficiência de iodo
A deficiência de iodo no organismo humano altera o funcionamento da glândula tireoide 
(hipotireoidismo), provocando o retardo do crescimento e do desenvolvimento infantil. O aumento 
da tireoide devido à escassez de iodo é denominado bócio endêmico. A consequência mais grave da 
deficiência de iodo é o cretinismo, caracterizado por alterações neurológicas que causam deficiência 
mental grave e surdez, podendo atingir crianças nas idades mais tênues, prolongando‑se por outros 
ciclos de vida de forma irreversível. Além disso, a insuficiência de iodo está associada à queda 
da fertilidade em mulheres e ao aumento das mortalidades materna e infantil. Dessa maneira, a 
maior frequência de moléstias causadas pela carência de iodo está fortemente associada ao menor 
desenvolvimento de um país.
 Observação
O conteúdo de iodo nos alimentos varia de acordo com a quantidade 
desse nutriente no solo e na água. As principais fontes de iodo são peixes, 
frutos do mar, leite e ovos.
O excesso de iodo não é armazenado no organismo, sendo excretado pela via urinária. Assim, é 
necessário o consumo diário de pequenas quantidades desse micronutriente. Em 1955, realizou‑se 
inquérito populacional entre escolares brasileiros para identificar a frequência de bócio endêmico, 
119
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
que esteve presente em 20,7% da população de estudo. Entre 1974 e 1976, observou‑se que a 
frequência de bócio endêmico entre escolares foi de 14,1% e, em 1995, essa frequência foi menor 
que 5% (Taddei et al., 2011).
A diminuição de bócio endêmico possivelmente é decorrente da adição de iodo no sal para 
consumo humano, ação realizada de forma compulsória no Brasil desde 1953 nas áreas endêmicas 
do bócio. Somente em 1974, a iodação do sal foi obrigatória para todo o país; as empresas salineiras 
eram responsáveis pela aquisição do mineral e por realizar o processo de fortificação. O processo 
de iodação do sal requer tecnologia de baixa complexidade e de relativo baixo custo. Em 1983, o 
Inan criou o Programa de Combate ao Bócio Endêmico, cuja ação principal era o fortalecimento 
das ações relacionadas à fortificação do sal com iodo. Estabeleceu‑se que o Ministério da Saúde 
seria responsável por adquirir e distribuir o iodato de potássio às indústrias salineiras devido à 
constatação de que muitas empresas não faziam a fortificação.
Em 1994, criou‑se o Programa Nacional de Controle dos Distúrbios por Deficiência de Iodo, 
sendo substituído pelo Programa Nacional de Prevenção e Controle dos Distúrbios por Deficiência 
de Iodo (Pró‑Iodo) em 2005, com os objetivos de (Jaime, 2019):
• monitorar o teor de iodo no sal;
• controlar o impacto da iodação do sal na saúde humana;
• atualizar os parâmetros da quantidade de iodo a ser adicionado no sal;
• implementar estratégias de informação, educação, comunicação e mobilização social.
A determinação da quantidade de iodo adicionado ao sal foi modificada ao longo do tempo, de 
acordo com as orientações de órgãos internacionais e novas evidências científicas, como mostra o 
quadro a seguir.
Quadro 17 – Determinação da quantidade de iodo a ser adicionado 
de forma obrigatória ao sal no Brasil segundo época de vigência
Vigência da recomendação Quantidade de iodo (mg/kg de sal)
1974‑1994 10 a 30
1994‑1999 40 a 60
1999‑2003 40 a 100
2003‑2013 20 a 60
A partir de 2013 15 a 45
Adaptado de: Jaime (2019, p. 139‑140).
120
Unidade II
O consumo excessivo de sal pela população brasileira justificou a diminuição da quantidade 
de iodo a partir de 2013, pois a quantidade determinada em períodos anteriores poderia provocar 
outras complicações relacionadas ao consumo excessivo desse nutriente.
O monitoramento da quantidade de iodo adicionado ao sal pelas empresas é essencial para que 
as moléstias causadas pela deficiência de iodo não ressurjam como problema de saúde pública. 
Santos, Mazon e Freitas (2011) avaliaram amostras de sal coletadas no município de Campinas 
(SP) nos anos de 2008 (5 amostras), 2009 (19 amostras) e 2010 (7 amostras). Em duas amostras 
coletadas em 2008 e uma em 2009, eles constataram valores de iodo abaixo do preconizado. Lage 
et al. (2015) analisaram o teor de iodo em 66 amostras de sal refinado e grosso no município de 
Ouro Preto (MG) e verificaram que 7,5% do sal refinado e 53,8% do sal grosso não atendiam à 
legislação vigente.
A Pesquisa Nacional sobre o Impacto da Iodação do Sal (Pnaisal), realizada com 18.564 
crianças de 6 a 14 anos em dois períodos (2008‑2009 e 2013‑2014), identificou que a prevalência 
de deficiência de iodo leve, moderada e severa foi de 6,9%, 2,6% e 0,6%, respectivamente. 
A prevalência de deficiência foi maior na região Norte, entre estudantes da rede pública da zona 
rural. Os estados com maior frequência de deficiência moderada ou grave de iodo foram Amazônia 
(10,5%), Acre (7,1%) e Tocantins (6,1%). No entanto, 44,2% dos escolares tinham concentração 
excessiva de iodo na urina. Apesar de ainda existirem regiões em que a deficiência de iodo persiste 
como um importante problema de saúde pública, a maioria dos estados brasileiros apresenta 
percentual significativo de escolares com excesso desse nutriente.
É prudente monitorar com mais atenção os estados com maior frequência de carência de 
iodo para adequar as ações necessárias para evitar o agravamento da situação. Em relação ao 
excesso de ingestão, se a população reduzir o consumo de sal, recomendado para prevenção 
e controle de doenças cardiovasculares, consequentemente ajustará o consumo de iodo à sua 
necessidade (Cesar et al., 2020).
A promoção da qualidade de vida e segurança alimentar da população deve ser prioridade 
de qualquer governo, sem interferência de interesses particulares, para que o país progrida nas 
diversas dimensões. A agenda de alimentação e nutrição é atualizada de acordo com a situação 
epidemiológica do momento e da eficácia da ação promovida, portanto, as políticas de alimentação 
e nutrição se modificam ao longo do tempo.
A avaliação de políticas públicas é um desafio , pois envolve a coleta dedados que gerem 
informações, além da análise crítica do processo de execução e impacto das ações, ou seja, as 
mudanças provocadas pelas políticas. Em um país com uma extensão tão grande como o Brasil, 
com diversas realidades e diferentes problemas regionais, a magnitude do desafio aumenta.
121
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
6 SISTEMAS ALIMENTARES SUSTENTÁVEIS E SAUDÁVEIS
Sistema alimentar é o conjunto de diversas atividades relacionadas à produção, ao processamento, 
à distribuição, ao preparo, ao consumo e ao descarte de alimentos. É um agregado de vários 
setores que se articulam até o consumo final do produto alimentício. Fazem parte desse sistema, 
por exemplo, empresas de insumos e equipamentos agrícolas, setor agropecuário, indústrias de 
alimentos e centros de distribuição e venda de alimentos.
Fatores culturais, políticos, econômicos, tecnológicos e ambientais influenciam toda a cadeia de 
produção, distribuição e consumo de alimentos. Sistemas alimentares sustentáveis, que promovam 
uma alimentação saudável e, consequentemente, uma melhor qualidade de vida, é o desafio 
alimentar do século XXI.
 
A abordagem de uma alimentação saudável e sustentável deve considerar 
interações multidimensionais em todo o sistema alimentar, bem como a 
necessidade de maior reflexão e engajamento envolvendo diversas áreas 
e representantes de todas as etapas do sistema alimentar (Martinelli; 
Cavalli, 2019, p. 4257).
O quadro a seguir sintetiza as principais características de um sistema alimentar 
sustentável e saudável.
Quadro 18 – Caracterização de sistemas alimentares sustentáveis e saudáveis
Produção Processamento Distribuição Consumo
Agroecologia Baixo processamento Cadeias curtas Consumo sustentável
Agricultura 
familiar
Manutenção do 
valor nutricional
Sem nenhum ou poucos 
intermediadores
Alimentos in natura ou 
minimamente processados
Diversificada Sem aditivos Preços justos Alimentos regionais
Orgânica e 
não transgênica Processamento mínimo Valorização do produtor Alimentação diversificada
Adaptado de: Martinelli; Cavalli (2019).
No contexto mundial, a expectativa de aumento populacional acarreta maiores demandas de 
água e alimentos para a sobrevivência humana, além de outros fatores correlacionados como 
energia, insumos e saneamento básico. O uso consciente dos recursos naturais se torna emergencial 
para que as próximas gerações não sejam afetadas pela escassez de alimentos.
Segundo a FAO (2013), 1,3 bilhão de toneladas de alimentos é desperdiçado por ano no mundo, 
ou seja, 1/3 do que é produzido. Esses alimentos desperdiçados poderiam amenizar a fome de 
milhares de pessoas. Além dos prejuízos econômicos e sociais, esse descarte gera impactos no meio 
ambiente com o aumento de resíduos sólidos, que podem ser contaminantes de solo e água, e o 
desperdício de todos os recursos naturais utilizados para produção e preparo desses alimentos.
122
Unidade II
Questões como o uso de energias renováveis, preservação da biodiversidade, diminuição e 
tratamento de resíduos oriundos da produção e consumo humano estão envolvidas no controle 
das mudanças climáticas.
Em relação ao meio ambiente, a intensa criação de animais para o abate não é favorável devido 
à degradação do solo, emissão de gases com efeito estufa e desequilíbrio da biodiversidade.
A escolha por produtos orgânicos beneficia a natureza, pois, nesse modo de produção, não 
há uso de agrotóxicos ou outras substâncias que possam contaminar água, ar e solo. Alimentos 
transgênicos ameaçam a sustentabilidade do sistema alimentar devido à diminuição da 
biodiversidade, alterando a dinâmica populacional ou a própria eliminação de espécies animais, 
gerando superpragas ou plantas daninhas, entre outros efeitos indesejáveis.
O baixo processamento dos alimentos, além de manter os valores nutricionais dos alimentos e 
ser recomendado para uma alimentação saudável, poupa o uso de fontes de energias não renováveis 
(petróleo, gás e carvão) e água; assim como a distribuição em cadeia curta, ou seja, aquisição do 
alimento direto do produtor ou com poucos intermediários. A Política Nacional de Abastecimento 
Alimentar (Brasil, 2023c) estabelece como um dos seus objetivos fomentar e incentivar o varejo de 
pequeno porte, como feiras livres e centros de abastecimentos descentralizados e populares, para 
que o pequeno produtor local possa comercializar seus produtos com mais facilidade. O maior 
consumo de produtos alimentícios oriundos desse sistema alimentar sustentável faz com que ele 
seja fortalecido, proporcionando o bem de todo o planeta.
Comer é um ato político, dado que se correlaciona à sustentabilidade ambiental, econômica 
e social de um povo. As escolhas alimentares devem ser responsáveis e conscientes, não apenas 
considerando o aspecto biológico do ato de nutrir‑se. Comida de verdade é aquela que, além de 
promover a saúde, contribui para um mundo melhor para se viver.
6.1 Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) e sua interface com 
sistemas alimentares saudáveis
Desde a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano, 
organizada pela ONU e realizada na Suécia em 1972, são discutidas estratégias globais para 
um mundo mais susténtavel, justo e equitativo. Somente na 55ª sessão da Assembleia Geral da 
ONU, que ocorreu em 2000, foi aprovada de forma unânime por 191 chefes de Estado e seus 
representantes a Declaração do Milênio das Nações Unidas, sendo o Brasil um dos signatários. 
A partir desse documento, surgiram os oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), como 
mostra a figura a seguir, a serem atingidos até 2015, para o estabelecimento da sustentabilidade 
social, econômica e ambiental.
123
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
1
5 6 7 8
2 3 4
ACABAR COM A 
FOME E A MISÉRIA
MELHORAR A SAÚDE 
DAS GESTANTES
EDUCAÇÃO BÁSICA 
DE QUALIDADE 
PARA TODOS
COMBATER A AIDS, 
A MALÁRIA E 
OUTRAS DOENÇAS
IGUALDADE ENTRE 
SEXOS E VALORIZAÇÃO 
DA MULHER
QUALIDADE DE VIDA 
E RESPEITO AO MEIO 
AMBIENTE
REDUZIR A MORTALIDADE 
INFANTIL
TODO MUNDO 
TRABALHANDO PELO 
DESENVOLVIMENTO
Figura 41 – ODM estabelecidos pela ONU em 2000
Disponível em: https://tinyurl.com/2crm6ws3. Acesso em: 6 maio 2024.
As ações específicas fortalecem o combate à pobreza e à fome, melhoram as condições de 
educação, saúde e ambiente; promovem igualdade entre gêneros e parcerias entre nações. Para 
cada objetivo foram estabelecidas metas e indicadores quantitativos, mensuráveis, monitorados ao 
longo do tempo para a avaliação do cumprimento das metas.
Ao final do prazo estabelecido, que foi em 2015, os resultados foram positivos na maioria 
dos países, apesar de ainda se manterem alguns desafios, especialmente entre os países menos 
desenvolvidos e em constantes conflitos. O Brasil alcançou a maioria das metas estabelecidas, tais 
como: a fome e a pobreza extrema foram reduzidas pela metade, mais de 90% das crianças de 
7 a 14 anos, de ambos sexos, estavam matriculadas em escolas do Ensino Fundamental, a taxa 
de mortalidade infantil reduziu e o acesso às fontes de água potável aumentou consideravelmente.
 Saiba mais
Para saber mais sobre os resultados do alcance dos ODM no Brasil, 
recomenda‑se a seguinte leitura:
ROMA, J. C. Os objetivos de desenvolvimento do milênio e sua transição 
para os objetivos de desenvolvimento sustentável. Ciência e Cultura, São 
Paulo, v. 71, n. 1, p. 33‑39, 2019. Disponível em: https://tinyurl.com/yc5mvt8h. 
Acesso em: 6 maio 2024.
124
Unidade II
Em setembro de 2015, na Cúpula das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável foi 
aprovada uma nova agenda mundial de compromissos a serem atingidos até 2030. O Brasil foi 
um dos países que mais atuou nas negociações internacionais desde 2012, após Conferência das 
Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável (Rio+20). Foram 193 países membros da ONU 
signatários da Agenda 2030, constituída por 17 ODS, como mostra a figura a seguir, e 169 metas.
 
3 Saúde e 
bem‑estar
2 Fome zero e 
agricultura 
sustentável1 Erradicação da 
pobreza
3 Saúde e 
bem‑estar
2 Fome zero e 
agricultura 
sustentável
7 Energia acessível 
e limpa
8 Trabalho decente 
e crescimento 
econômico
9 Indústria, 
inovação e 
infraestrutura
14 Vida na água 15 Vida terrestre13 Ação contra 
a mudança 
global do clima
3 Saúde e 
bem‑estar
2 Fome zero e 
agricultura 
sustentável
4 Educação de 
qualidade
5 Igualdade de 
gênero 6 Água potável e 
saneamento
3 Saúde e 
bem‑estar
2 Fome zero e 
agricultura 
sustentável
10 Redução das 
desigualdades 11 Cidades e 
comunidades 
sustentáveis
12 Consumo e 
produção 
sustentáveis
16 Paz, justiça e 
instituições 
eficazes
17 Parcerias e 
meios de 
implementação
Figura 42 – ODS estabelecidos pela ONU em 2015
Disponível em: https://tinyurl.com/5y34rsrc. Acesso em: 6 maio 2024.
A temática e o número de metas envolvidos nos ODS, comparados aos ODM, foram ampliados, 
tornando o desafio ainda maior para os países signatários. No Brasil, em 2016, foi instituída a 
Comissão Nacional para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (Cnods), composta por 
oito representantes do governo e oito da sociedade civil e setor privado, com a responsabilidade 
de assessorar o governo, monitorar os indicadores e articular/mobilizar os órgãos federativos, da 
sociedade civil e do setor privado.
 Saiba mais
Para conhecer as metas de cada um dos ODS, acesse o site do Ipea, em: 
https://tinyurl.com/yc5j7dw5
125
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Os ODS constituem‑se como um plano mundial para a erradicação da pobreza e a promoção da 
paz universal, justiça e igualdade; focados em cinco pilares (5 Ps), como mostra a figura a seguir.
Planeta
Proteger os recursos naturais 
e o clima de nosso planeta 
para as gerações futuras
Pessoas
Erradicar a pobreza e a 
fome, com dignidade 
e igualdade
Parcerias
Implementar a agenda 
por meio de uma 
parceria global sólida
Prosperidade
Garantir vidas prósperas 
e plenas em harmonia 
com a natureza
Paz
Promover sociedades 
pacíficas, justas 
e inclusivas
Figura 43 – 5 Ps dos ODS
Disponível em: https://tinyurl.com/2s47rm7a. Acesso em: 6 maio 2024.
A intersecção entre os ODS para a promoção de um sistema alimentar mais sustentável envolve 
a erradicação da pobreza extrema e da insegurança alimentar grave, melhores condições de saúde, 
educação e saneamento básico; uso de fontes de energia renováveis, agricultura sustentável, 
consumo e produção responsáveis e preservação do meio ambiente. O nutricionista, independente 
da área de atuação, deve considerar todas as possibilidades de ações que contribuam para a 
implementação da agenda 2030.
6.2 Mudanças climáticas e sistemas alimentares sustentáveis
Uma das ODS refere‑se ao combate às alterações climáticas, desafio global que ameaça a vida 
humana e de toda a biodiversidade, pois apresenta como consequência a redução da segurança 
alimentar e hídrica, desastres naturais, disseminação de doenças e aumento da mortalidade 
(Dickstein; Bernardo, 2023).
A partir da Revolução Industrial no início do século XX, o uso de fontes de energia fósseis (carvão, 
petróleo e gás) foi intensificado e mudanças na composição atmosférica começaram a ocorrer. 
Aumentou a emissão de gases poluentes como dióxido de carbono, metano e óxido de nitrogênio; 
conhecidos como gases do efeito estufa (GEEs), provocando o aumento da temperatura do planeta.
Os potenciais impactos futuros e atuais do aquecimento global para a segurança alimentar e 
nutricional estão apresentados na figura a seguir.
126
Unidade II
Redução da 
produtividade 
agrícola
Redução da 
disponibilidade 
e alteração da 
qualidade da água
Incêndios, 
desmatamentos 
e inundações
Mudanças na 
composição 
dos alimentos
Redução de áreas 
cultiváveis por erosão 
do solo
Impactos na pecuária 
e na vida marinha
Figura 44 – Principais impactos provocados pelo aquecimento global para a disponibilidade de alimentos e água
Adaptada de: Alpino et al. (2022).
No campo, houve aumento do desemprego e agravamento das condições de vida de famílias 
que têm a agricultura como fonte geradora de renda, aumentando as migrações. Adicionalmente, 
a menor disponibilidade de alimentos provoca aumento dos preços, afetando com maior impacto 
os segmentos da população menos favorecidas.
Os sistemas alimentares são responsáveis por 20 a 30% dos GEEs. As tecnologias adotadas 
na agricultura e na indústria de alimentos, ainda muito dependentes de fontes de energia não 
renováveis, contribuem para o agravamento do aquecimento global. Ademais, o setor agropecuário 
é responsável por milhares de hectares de desmatamento de mata nativa; dois terços das emissões 
de GEEs do sistema alimentar são provenientes da produção de alimentos de origem animal 
(Idec, 2021).
Algumas estratégias que contribuem para que os ODS sobre alterações climáticas possam ser 
atingidos até 2030 (Idec, 2021) são excluir subsídios públicos para produtos alimentícios com alto 
impacto ambiental, usar o sistema tributário para incentivar a produção e o consumo de alimentos 
saudáveis e sustentáveis e fortalecer ações regulatórias de combate ao desmatamento.
A Política Nacional de Abastecimento Alimentar, aprovada em dezembro de 2023, estabelece 
mudanças no sistema alimentar brasileiro, sendo que uma de suas diretrizes é a mitigação da ação 
climática, com o fortalecimento de ações da produção agroecológica (Brasil, 2023b).
127
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
 Resumo
Ao longo da história dos programas relacionados à segurança alimentar, 
houve aperfeiçoamento na gestão e na metodologia, destacando‑se 
os programas de transferência de renda e ações que agregam aos seus 
objetivos medidas mais estruturantes, envolvendo sustentabilidade 
econômica, social e ambiental.
O Plano Brasil sem Fome (2023) foi baseado em duas grandes estratégias 
que contribuíram para o Brasil sair do Mapa da Fome em 2014: o Fome 
Zero e o Brasil Sem Miséria. A meta é reduzir a insegurança alimentar e 
nutricional grave até 2030 por meio de ações que envolvem maior acesso 
à renda, sistemas alimentares saudáveis e sustentáveis e fortalecimento de 
programas assistenciais.
Também estudamos nesta unidade que o incentivo à produção 
rural, como crédito rural para agricultores familiares com taxas de 
juros prefixadas, representa uma maneira de diminuir desigualdades 
sociais. Outra ação mais direcionada à população rural é o Programa 
Cisternas, que tem como objetivo propiciar o acesso à água potável a 
populações sem acesso.
O Programa de Aquisição de Alimentos promove alimentação 
adequada e saudável e gera renda aos pequenos produtores, já que 
órgãos governamentais compram alimentos da agricultura familiar e os 
direcionam para grupos populacionais mais vulneráveis à insegurança 
alimentar. A distribuição de alimentos em forma de cestas de alimentos 
para famílias é uma ação emergencial, provisória e complementar às outras 
ações de segurança alimentar.
Outras importantes ações para a garantia do direito humano à 
alimentação adequada são os equipamentos públicos de segurança 
alimentar e nutrição, espaços destinados para abastecimento, distribuição 
e/ou comercialização a preços acessíveis de refeições e/ou alimentos, como 
restaurantes populares, cozinhas comunitárias e bancos de alimentos.
Deficiências de micronutrientes foram identificadas como problema 
de saúde pública desde o início do século XX e ainda persistem no país. 
A  alimentação inadequada é a principal causa da deficiência de ferro, 
vitamina A e iodo. As ações públicas específicas de combate a essas carências 
são: fortificação compulsória de alimentos (ferro – farinhas de trigo e 
milho; e iodo – sal), oferta de compostos com múltiplos micronutrientes à 
128
Unidade II
população infantil, suplementação medicamentosa (ferro e vitamina A) e 
ações de educação alimentar e nutricional.
Nesta unidade, foram apresentados também os desafios para  a 
implantação e a manutenção de um sistema alimentar sustentável e 
saudável, desde a produção até o consumo dos alimentos.O sistema 
alimentar relaciona‑se com os ODS, os quais contêm metas associadas 
à erradicação da fome e da pobreza extremas, ao uso racional de recursos 
naturais, mudanças climáticas e preservação da biodiversidade.
129
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
 Exercícios
Questão 1. Com o retorno do Brasil ao Mapa da Fome em 2021/2022, foi estabelecido, em 2023, 
um plano de ação para promover a redução progressiva das taxas de pobreza e de insegurança 
alimentar e nutricional, especialmente a manifestada de forma grave. Para isso, foi sancionado o 
Decreto n. 11.679/23, que institui o Plano Brasil sem Fome.
A respeito do Plano Brasil sem Fome, assinale a alternativa correta.
A) As principais estratégias do Plano Brasil sem Fome são: aumentar a renda das famílias disponível 
para comprar alimentos; mapear e identificar as pessoas em insegurança alimentar, para inclusão 
em políticas de proteção social e de acesso à alimentação; e mobilizar os governos para que 
iniciativas de combate à fome sejam tomadas unicamente no âmbito governamental, de forma a 
minimizar a participação da sociedade civil.
B) O Plano Brasil sem Fome deve atuar de maneira descentralizada e ser desvinculado de outras 
ações, como o Bolsa Família, cujo principal objetivo é o acesso à renda pelas populações 
economicamente desfavorecidas.
C) O Plano Brasil sem Fome prevê a extinção do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e 
Nutricional (Sisan), pois exclui a necessidade de um sistema de gestão intersetorial de políticas 
públicas na área da alimentação.
D) A identificação e o monitoramento contínuos dos públicos e dos territórios mais afetados pela 
fome são inovações do Plano Brasil sem Fome em relação aos programas anteriores.
E) Por se tratar de um plano federal, não é prevista a adesão dos estados, dos municípios e das 
entidades de entes federativos ao Plano Brasil sem Fome.
Resposta correta: alternativa D.
Análise das alternativas
A) Alternativa incorreta.
Justificativa: o Plano Brasil sem Fome prevê a mobilização dos governos, dos poderes públicos 
e da sociedade civil para integrar esforços e iniciativas de combate à fome.
B) Alternativa incorreta.
Justificativa: o Plano Brasil sem Fome é vinculado ao Bolsa Família e a outros programas sociais.
130
Unidade II
C) Alternativa incorreta.
Justificativa: o Plano Brasil sem Fome prevê o fortalecimento do Sisan, e não a sua extinção.
D) Alternativa correta.
Justificativa: a identificação e o monitoramento contínuos dos públicos e dos territórios mais 
afetados pela fome são inovações do Plano Brasil sem Fome e visam à priorização dos públicos e 
dos territórios nas políticas federais, estaduais e municipais articuladas por ele.
E) Alternativa incorreta.
Justificativa: o Plano Brasil sem Fome prevê a participação dos estados, dos municípios e das 
entidades de entes federativos.
Questão 2. Leia o gráfico a seguir, que apresenta dados coletados pelo Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística (IBGE) durante a Pesquisa de Orçamentos Familiares do Biênio 2017‑1018.
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
%
 d
om
ic
íli
os
2004 20042009 20092013
Urbano Rural
20132017/2018 2017/2018
Segurança alimentar Insegurança alimentar
Figura 45 – Evolução da prevalência de segurança alimentar e insegurança alimentar total, 
nos domicílios particulares brasileiros, segundo a situação do domicílio, no período de 2004 a 2018
Adaptada de: https://tinyurl.com/3xezy3h2. Acesso em: 6 maio 2024.
131
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Com base nos dados apresentados e nos seus conhecimentos, avalie as asserções e a relação 
proposta entre elas.
I – Durante todo o período analisado, a proporção relativa de famílias em situação de insegurança 
alimentar foi maior no ambiente rural do que no ambiente urbano.
porque
II – A agricultura familiar não é uma prática comum no Brasil, e o baixo poder aquisitivo da 
população rural dificulta o acesso aos alimentos processados e ultraprocessados.
A respeito dessas asserções, assinale a alternativa correta.
A) As asserções I e II são verdadeiras e a II é uma justificativa correta da I.
B) As asserções I e II são verdadeiras e a II não é uma justificativa correta da I.
C) A asserção I é uma proposição verdadeira e a II é uma proposição falsa.
D) A asserção I é uma proposição falsa e a II é uma proposição verdadeira.
E) As asserções I e II são falsas.
Resposta correta: alternativa C.
Análise das asserções
I – Asserção verdadeira.
Justificativa: da análise do gráfico percebemos que, de fato, a proporção relativa de famílias 
em situação de insegurança alimentar é maior no ambiente rural do que no ambiente urbano. 
Chegamos a essa conclusão ao observar, no gráfico, as barras de cor alaranjada.
II – Asserção falsa.
Justificativa: a insegurança alimentar da população não é causada pela ausência da prática 
da agricultura familiar, mas sim pela falta de incentivos às famílias mais carentes. No Brasil, a 
produção gerada por esse setor cresceu e boa parte dos alimentos que consumimos é produzida 
por agricultores familiares. Além disso, o acesso a produtos processados e ultraprocessados não 
garante, necessariamente, a oferta adequada de nutrientes.– Seguranças da proteção social
A segurança de sobrevivência refere‑se à responsabilidade do Estado em garantir que a população 
tenha o mínimo de rendimento e em promover o desenvolvimento social para que as famílias 
consigam, após um tempo, ter autonomia para garantir o seu sustento. É importante ressaltar que 
rendimentos são valores suficientes para satisfazer às condições básicas de vida (Brasil, 2004c).
Segurança da acolhida é o fornecimento dos direitos humanos necessários para o convívio em 
sociedade, como alimentação, roupas e abrigo. Incluem‑se crianças e pessoas idosas separadas 
das famílias por situações como violência familiar ou social, drogadição, alcoolismo, desemprego 
prolongado e criminalidade. Esses grupos sociais são especialmente vulneráveis e demandam o 
acolhimento da própria sociedade, sob a responsabilidade do Estado (Brasil, 2004c).
A segurança do convívio, também conhecida como segurança de vivência familiar, é a 
garantia do convívio familiar e em comunidade, vedando‑se qualquer comprovação vexatória 
de necessidade (Brasil, 1993b). Assim, essa segurança supõe a não aceitação do isolamento, o 
abandono, a discriminação, a segregação ou a apartação social, que podem gerar situações de 
perda de relações de convívio e devem ser combatidas.
Em 1993, a Loas regulamentou os artigos 203 e 204, da Constituição Federal, e instituiu o 
Conselho Nacional de Assistência Social (Cnas), com o objetivo de promover o controle social e 
contribuir para o aprimoramento constante de políticas públicas. O Cnas é composto de 18 membros 
titulares, sendo nove governamentais e nove da sociedade civil, e seus respectivos suplentes. 
72
Unidade II
Compõem a formação governamental, além do Ministério do Desenvolvimento Social, o Ministério 
do Planejamento, Orçamento e Gestão; o Ministério da Previdência Social, o Ministério do Trabalho 
e Emprego, o Ministério da Fazenda, um representante dos estados e um dos municípios.
Em 2004, a Pnas foi aprovada pelo Cnas, garantindo a execução do texto constitucional e 
efetivando toda a política de assistência social (Brasil, 2004c). A Pnas busca incorporar as 
demandas da população brasileira no que tange à responsabilidade política da efetivação da 
assistência social  como direito de cidadania e dever do Estado. Essa é uma política que atua 
intersetorialmente, considerando as desigualdades socioterritoriais e buscando garantir os mínimos 
sociais e de condições necessárias para uma vida digna e com autonomia à população. São objetivos 
da Pnas (Brasil, 2004c, p. 33): 
‑ Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica 
para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem;
‑ Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos, 
ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, 
em áreas urbana e rural;
‑ Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade 
na família, e que garantam a convivência familiar e comunitária.
Conforme descrito no quadro a seguir, os princípios que regem a Pnas estão em consonância 
com os dispostos no art. 4º, da Loas.
Quadro 7 – Princípios do Loas e da Pnas
Loas (1993) Pnas (2004)
I – supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as 
exigências de rentabilidade econômica
I – supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as 
exigências de rentabilidade econômica
II – universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o 
destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais 
políticas públicas
II – universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o 
destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais 
políticas públicas
III – respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao 
seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como 
à convivência familiar e comunitária, vedando‑se qualquer 
comprovação vexatória de necessidade
III – respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao 
seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como 
à convivência familiar e comunitária, vedando‑se qualquer 
comprovação vexatória de necessidade
IV – igualdade de direitos no acesso ao atendimento, 
sem discriminação de qualquer natureza, garantindo‑se 
equivalência às populações urbanas e rurais
IV – igualdade de direitos no acesso ao atendimento, 
sem discriminação de qualquer natureza, garantindo‑se 
equivalência às populações urbanas e rurais
V – divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e 
projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo 
poder público e dos critérios para sua concessão
V – divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e 
projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo 
poder público e dos critérios para sua concessão
Adaptado de: Brasil (1993b; 2004c).
73
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
As diretrizes da Pnas são baseadas na Constituição Federal e nas diretrizes da Loas. Pode‑se observar 
no quadro a seguir que duas diretrizes da Constituição Federal foram conservadas, no entanto, a Loas 
agregou a diretriz da primazia da responsabilidade do Estado, e, posteriormente, a Pnas/2004 incluiu a 
norma da família como foco para ações.
Quadro 8 – Diretrizes da Constituição Federal, Loas e Pnas
Constituição Federal 
(1988, art. 204) Loas (1993) Pnas (2004)
I – Descentralização 
político‑administrativa, cabendo a 
coordenação e as normas gerais à 
esfera federal e a coordenação e 
a execução dos respectivos programas 
às esferas estadual e municipal, bem 
como a entidades beneficentes e de 
assistência social
I – Descentralização 
político‑administrativa para os 
Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, e comando único das 
ações em cada esfera de governo
I – Descentralização 
político‑administrativa, cabendo 
a coordenação e as normas gerais 
à esfera federal e a coordenação e 
execução dos respectivos programas 
às esferas estadual e municipal, bem 
como a entidades beneficentes e 
de assistência social, garantindo o 
comando único das ações em cada 
esfera de governo, respeitando‑se 
as diferenças e as características 
socioterritoriais locais
II – Participação da população, por 
meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no 
controle das ações em todos os níveis
II – Participação da população, por 
meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no 
controle das ações em todos os níveis
II – Participação da população, por 
meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no 
controle das ações em todos os níveis
III – Primazia da responsabilidade do 
Estado na condução da política de 
assistência social em cada esfera 
de governo
III – Primazia da responsabilidade do 
Estado na condução da política de 
assistência social em cada esfera 
de governo
IV – Centralidade na família para 
concepção e implementação dos 
benefícios, serviços, programas 
e projetos
Adaptado de: Brasil (1988; 1993b; 2004c).
As populações beneficiadas pelas ações estabelecidas na Pnas são indivíduos e grupos populacionais 
que estão em situação de vulnerabilidade, o que envolve aspectos socioeconômicos como baixo nível de 
escolaridade, acesso escasso a serviços públicos, constituição desestruturada de família, características 
demográficas (socioterritoriais) e situações de risco, como agravos à saúde, gravidez precoce e jovens 
vítimas de homicídio.
É importante a criação de indicadores que respeitem bases territoriais para a definição de ações 
públicas que visam ao estabelecimento de processos de superação das desigualdades sociais. Assim, 
sob a iniciativa do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, em conjunto com o 
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e a Fundação João Pinheiro, foram desenvolvidos o Atlas do 
Desenvolvimento Humano no Brasil e o Índice de Vulnerabilidade Social (IVS). Este último é composto 
de três subíndices que sintetizam grande parte dos fatores sobre vulnerabilidade social: “i) Infraestruturaurbana; ii) Capital humano; e iii) Renda e trabalho” (Ipea, 2020).
74
Unidade II
O IVS é a média aritmética dos três subíndices, podendo variar em uma escala de 0 a 1, em 
que 0 corresponde à absoluta ausência de vulnerabilidade e 1 representa alta vulnerabilidade. 
Valores acima de 0,5 já correspondem às condições de alta vulnerabilidade; o desejável é ter uma 
população que se situe entre 0 e 0,2 (Ipea, 2020).
Conforme observado na figura a seguir, o IVS obtido no país em 2000 apresentava condição 
de alta vulnerabilidade (0,446). Em 2011, o Brasil passou a ter situação de baixa vulnerabilidade 
social (0,266), que praticamente se manteve até a última aferição, em 2017 (0,243). Na análise dos 
subíndices separadamente, em 2015, o IVS de Renda e Trabalho teve uma tendência de aumento 
até a última aferição.
1998 2000 2002 2004 2005 2008 2010 2012 2014 2016 2018
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
IVS IVS Infraestrutura Urbana IVS Capital Humano IVS Renda e Trabalho
Figura 20 – Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) e subíndices. Brasil (2000‑2017)
Adaptada de: Ipea (2020).
Os índices observados no Atlas de Vulnerabilidade Social mostram como as ações intersetoriais 
do Pnas são importantes para o desenvolvimento humano do Brasil e devem continuar 
acontecendo de forma progressiva.
A gestão da assistência social deve ser organizada de forma participativa e descentralizada. 
A Pnas institui a organização sob a forma de um sistema articulador e provedor de ações de 
proteção social básica e de proteção social especial a que se deu o nome de Sistema Único 
de Assistência Social (Suas). O Suas foi construído baseado nos textos da Constituição Federal, da 
Loas e da Pnas e implementado em 2005 por meio da Norma Operacional Básica (NOB/Suas), 
que definiu e normatizou o conteúdo do pacto federativo e legislativo. Em 2011, a Lei n. 12.435 
(Brasil, 2011b) alterou o texto da Loas, incluindo o Suas, as unidades de referência, os serviços e os 
programas socioassistenciais na legislação nacional.
75
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
 Saiba mais
Para saber mais sobre o Suas, assista ao vídeo indicado a seguir:
A PROTEÇÃO especial do SUAS em 5 minutos. 2022. 1 vídeo (5 min.). 
Publicado por Rede SUAS|SNAS. Disponível em: https://tinyurl.com/2f9bh53t. 
Acesso em: 6 maio 2024.
O Suas é um sistema constituído nacionalmente com direção única, caracterizado pela gestão 
e pelo financiamento compartilhado entre os entes federados (União, estados, Distrito Federal e 
municípios). O controle social é exercido pelos conselhos de assistência social dos municípios, 
estados e União. As ações organizadas pelo Suas têm como referência o território onde as pessoas 
moram, considerando suas demandas e necessidades.
 Observação
Território significa determinada porção do espaço, delimitada e 
construída a partir da coletividade. Já no Suas, território é delimitado pela 
relação de fatores socioeconômicos, setores censitários, situação de risco etc.
Assim, programas, projetos, serviços e benefícios devem ter a família como foco de atenção, seus 
membros e indivíduos, e o território como base de organização. Deve‑se identificar os problemas 
sociais, tendo as necessidades de cada território como ponto‑chave, utilizando os recursos financeiros 
disponíveis de forma eficiente e ampla e oferecendo cobertura social a todos que necessitarem. 
Os serviços socioassistenciais prestados devem ser realizados por ações continuadas e por tempo 
indeterminado, voltados à proteção social da população usuária da rede de assistência social.
As ações da assistência social, conforme estabelecido na Loas, são organizadas em dois tipos de 
proteção social (básica e especial), que podem se subdividir em média e alta complexidade.
A proteção social básica busca o fortalecimento de grupos em situação de risco social e a 
inserção dos indivíduos desses grupos nas políticas públicas, no mercado de trabalho e na vida em 
comunidade. De caráter preventivo, visa evitar o enfraquecimento dos vínculos sociais que possam 
ocorrer por situações de discriminação etária, étnica, de gênero ou por deficiência. Os usuários 
desse nível de proteção são segmentos da população que vivem em condições de vulnerabilidade 
social em razão da pobreza e da privação de renda e do precário ou nulo acesso aos serviços 
públicos. Os programas, os projetos e os serviços são desenvolvidos e coordenados pelo Centro de 
Referência da Assistência Social (Cras).
76
Unidade II
O Cras é uma unidade pública localizada em áreas de vulnerabilidade social, onde o atendimento 
da rede de serviços socioassistenciais se inicia. Possui inúmeras atribuições, tais como: orientar 
quanto ao convívio sociofamiliar e comunitário; prestar informação e orientação para a população 
de sua área de abrangência; articular a rede de proteção social local; promover a inserção das 
famílias nos serviços de assistência social local; mapear e organizar a rede socioassistencial de 
proteção social básica, sob orientação do gestor municipal de assistência social.
Os programas, os projetos e os serviços que podem ser oferecidos pelos Cras, por meio de 
estrutura governamental e não governamental, são os seguintes:
• Programa de Atenção Integral à Família;
• programa de inclusão produtiva e projetos de enfrentamento à pobreza;
• centros de convivência para pessoas idosas;
• serviços para crianças de 0 a 6 anos que visem ao fortalecimento dos vínculos familiares, ao direito 
de brincar, a ações de socialização e de sensibilização para a defesa dos direitos das crianças;
• serviços socioeducativos para crianças, adolescentes e jovens de 6 a 24 anos, visando à sua 
proteção, socialização e ao fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários;
• centros de informação e de educação para o trabalho voltados para jovens e adultos (Brasil, 2004c).
Por sua vez, a proteção social especial tem dimensão mais complexa, haja vista as fragilidades 
dos vínculos sociais e familiares sobre os quais se propõe a atuar, objetivando a manutenção da 
convivência no grupo de origem. Para reconstruir famílias e comunidades que foram desprovidas 
de seus direitos, exigem‑se atenção mais personalizada e processos protetivos de longa duração. 
Os indivíduos incluídos nessa proteção se encontram em situação de alta vulnerabilidade pessoal 
e social, decorrentes de abandono, maus‑tratos físicos e/ou psíquicos, abuso e exploração sexual, 
usuários de drogas; adolescentes em conflito com a lei e pessoas em situação de rua. Pode ser 
classificada em duas modalidades: média complexidade e alta complexidade (Brasil, 2004c).
A proteção social especial de média complexidade atende famílias e indivíduos com seus direitos 
violados, mas que ainda mantêm vínculos familiares e comunitários. Os programas, os projetos e os 
serviços que podem ser oferecidos são (Brasil, 2004c):
• serviço de orientação e apoio sociofamiliar;
• plantão social;
• abordagem de rua;
• cuidado no domicílio;
77
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
• serviço de habilitação e reabilitação na comunidade das pessoas com deficiência;
• medidas socioeducativas em meio aberto, que envolvem a prestação de serviços à comunidade e 
liberdade assistida.
A proteção social especial de alta complexidade atende famílias e indivíduos em situação de 
abandono, pessoas em situação de rua, entre outros, ou seja, sem referência familiar, bem como 
indivíduos em situação de ameaça, que precisam ser afastados de seu núcleo familiar e comunitário. 
Os programas, os projetos e os serviços que podem ser oferecidos à população nessa modalidade 
são (Brasil, 2004c):
• República, Casa Lar, Casa de Passagem e albergue;
• família substituta;
• família acolhedora;
• atendimento integral institucional;
• medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade (semiliberdade, internação provisória 
e sentenciada);
• trabalho protegido.
Tanto na média como na alta complexidade, os serviços são desenvolvidos e coordenados pelo 
Centro de ReferênciaEspecializado de Assistência Social (Creas), visando à orientação e ao convívio 
sociofamiliar e comunitário dirigido às situações de violação de direitos. O quadro a seguir mostra 
as principais diferenças entre os serviços prestados e o público‑alvo do Cras e do Creas.
Quadro 9 – Caracterização do Cras e do Creas
Cras Creas
Descrição
Busca prevenir a ocorrência de situações 
de risco por meio do desenvolvimento de 
potencialidades e aquisições, do fortalecimento 
de vínculos familiares e comunitários e da 
ampliação do acesso aos direitos de cidadania
Oferece apoio e orientação especializados 
a indivíduos e famílias vítimas de violência 
física, psíquica e sexual; negligência, 
abandono, ameaça, maus‑tratos e 
discriminações sociais
Público‑alvo
Famílias e indivíduos em situação grave de 
risco, pessoas com deficiência, pessoas idosas, 
crianças retiradas do trabalho infantil, pessoas 
inseridas no Cadastro Único e usuários de 
programas de transferência de renda
Trabalha com pessoas em que o risco já se 
instalou, cujos direitos foram violados, sendo 
vítimas de violência física, psíquica e sexual; 
negligência, abandono, ameaças, maus‑tratos 
e discriminações sociais
Adaptado de: Brasil (2004c).
78
Unidade II
O Cadastro Único (CadÚnico) para programas sociais do Governo Federal foi criado em 2001 
como forma de unificar o cadastro de famílias em situação de vulnerabilidade social. A inclusão 
das famílias ocorre nas escolas, nos Cras e por mecanismos de busca ativa, que visam identificar 
as pessoas em dificuldade que permanecem invisíveis à ação pública e inseri‑las no conjunto de 
políticas garantidoras de direitos.
O CadÚnico é um instrumento que identifica e caracteriza as famílias de baixa renda, permitindo 
que o governo conheça melhor a realidade socioeconômica dessa população. Nele, são registradas 
informações como características da residência, identificação de cada pessoa, escolaridade, 
situação de trabalho e renda, entre outras. A partir de 2003, tornou‑se a principal ferramenta 
governamental utilizada para a seleção e a inclusão de famílias nos programas federais, sendo 
usado para a concessão dos benefícios de transferência de renda. Para serem inscritas no CadÚnico, 
as famílias devem ter renda de até meio salário‑mínimo por pessoa. Para se inserir na maioria 
dos programas de proteção social do Governo Federal, o beneficiário deve estar com cadastro 
atualizado no CadÚnico.
Considerando a interseção necessária entre SUS, Suas e Sisan, a Portaria Interministerial 
n. 25/2023 (Brasil, 2023h) estabelece as orientações para integração e organização do fluxo de 
atendimento nos sistemas de saúde e assistência social de indivíduos ou famílias em insegurança 
alimentar e nutricional, que devem ser prioridade nos atendimentos dos equipamentos públicos 
de segurança alimentar e nutricional (exemplos: restaurantes populares, cozinhas comunitárias e 
banco de alimentos), assim como nos atendimentos de cuidado integral à saúde no âmbito do SUS, 
em especial na Atenção Primária à Saúde.
5.2 Programa Bolsa Família (PBF)
Programa de transferência de renda inovador, reconhecido internacionalmente, pois garante 
recurso material imediato e reforça o acesso aos serviços de educação, saúde e assistência social.
O PBF é um programa de transferência condicionada de renda e é voltado à população pobre, 
em especial, a extremamente pobre. Constituído em setembro de 2003, o programa foi baseado 
na junção de quatro programas de transferência de renda existentes na época: Bolsa Escola, 
Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio‑Gás. Em 2018, atendeu cerca de 14,1 milhões 
de famílias em todo o Brasil. Foi instituído pela Lei Federal n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004, 
e regulamentado pelo Decreto n. 5.209, de 17 de setembro de 2004. Os valores repassados são 
reajustados periodicamente (Brasil, 2015a).
Em agosto de 2017, o CadÚnico começou a ser utilizado para inclusão de beneficiários no 
PBF (Brasil, 2018c). No entanto, apenas o cadastro não garante a entrada imediata das famílias 
no programa; há uma seleção informatizada, sem interferências de pessoas, a partir dos dados 
informados (Brasil, 2015a). O programa é intersetorial e possui três eixos principais, como mostra 
a figura a seguir.
79
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Quadro 10 – Eixos do Programa Bolsa Família
Complemento de renda Acesso a direitos Articulação com outras ações
Mensalmente, as famílias 
recebem um benefício em 
dinheiro, que é transferido 
diretamente pelo Governo 
Federal. Esse eixo garante o 
alívio da pobreza
As famílias devem cumprir 
as condições do programa 
com o objetivo de reforçar o 
acesso à educação, à saúde e 
à assistência social. Busca‑se 
com esse eixo oferecer 
condições para as futuras 
gerações quebrarem o ciclo 
da pobreza
Capacidade de integrar e 
articular várias políticas 
sociais para estimular o 
desenvolvimento das famílias 
e a superação da situação de 
vulnerabilidade e de pobreza
Adaptado de: Brasil (2015a).
O programa atende a famílias que vivem em situação de pobreza e de extrema pobreza, sendo 
a renda o principal critério de seleção. Em 2020, o critério de renda eram famílias com renda per 
capita de até R$ 89,00 por mês (extremamente pobres) ou famílias pobres que recebessem entre 
R$ 89,01 e R$ 178,00 mensais por pessoa, desde que houvesse crianças ou adolescentes de 0 a 17 
anos nessas famílias (Brasil, 2015a). Após reformulação do programa em 2024, estabeleceu‑se que 
a renda familiar mensal para inserção no programa era de até R$ 218,00 per capita.
Dados obtidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social em 2017 mostraram que, 
aproximadamente, um terço da população de 11 estados brasileiros das regiões Norte e Nordeste 
do país e 21% da população total do Brasil viviam com benefícios do programa. Em 2020, os 
valores repassados pelo PBF variavam entre R$ 89,00 e R$ 390,00 por mês, dependendo do número 
de filhos, gestantes, lactantes e faixa de renda da família (extremamente pobre ou pobre). Esses 
valores representam parte importante da movimentação econômica dos municípios mais pobres 
do Brasil. O valor é pago aos beneficiários de acordo com os tipos de cadastros e de benefícios 
concedidos. Após reajustes dos recursos transferidos, os valores monetários repassados no ano de 
2024, conforme as características da família, são apresentados na figura a seguir. Ressalta‑se que 
toda família beneficiária recebe, no mínimo, R$ 600,00 por mês.
Renda Cidadã 
R$ 142,00 per capita/mês
Benefício Primeira 
Infância – famílias com 
crianças de 0 a 6 anos  
R$ 150,00 criança/mês
Benefício variável 
familiar: gestantes, 
nutrizes e famílias com 
crianças e adolescentes 
(7 a 18 anos)  
R$ 50,00 per capita/mês
Benefício complementar 
Valor complementar até 
R$ 600,00 para beneficiários 
que não atinjam esse valor 
mínimo mensal de repasse 
pela renda cidadã
Figura 21 – Benefícios do PBF: valores vigentes em março de 2024
Adaptada de: Brasil (2023a).
80
Unidade II
O beneficiário integrante do PBF precisa atender a algumas condições nas áreas de educação e 
saúde, cujo objetivo não é a punição, mas a busca pela garantia de que os direitos sociais básicos 
cheguem à população em situação de pobreza e extrema pobreza (figura a seguir). Na Atenção 
Primária à Saúde, as equipes envolvidas na oferta de ações relativas às condições são as equipes 
de Estratégia de Saúde da Família (ESF), eMulti e as equipes de UBS. É responsabilidade do poder 
público assegurar a oferta de tais serviços, e as famílias devem respeitar seus deveres.
Crianças ≤ 7 anos
‑ Cumprir calendário vacinal
‑ Acompanhamento do crescimento e do desenvolvimento
Gestantes
‑ Realização de pré‑natal
 Educação
 ‑ Crianças (4 a 5 anos): frequência escolar mínima de 60%
 ‑ Crianças e adolescentes (6 a 17 anos): frequência escolar mínima de 75%
Figura 22 – Condicionalidades do PBF
Adaptada de: Brasil (2023a).
O monitoramento individualizado das condicionalidades contribui para a identificaçãode 
quadros de vulnerabilidades entre as famílias que apresentam dificuldades em acessar esses serviços 
públicos. Dessa forma, é possível encaminhá‑las para a rede de assistência social, o que contribui 
para o desenvolvimento saudável das crianças e para a conclusão da educação básica, fornecendo 
melhores condições de romper o ciclo de pobreza (Brasil, 2015a).
Os objetivos do programa são contribuir para a inclusão social das famílias em situação de 
miséria, trazendo um alívio imediato, e estimular avanços em educação e saúde para impedir o 
crescimento da pobreza (figura a seguir).
81
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
PBF
Alívio imediato 
da fome
Garantia 
da segurança 
alimentar 
nutricional
Intersetorialidade 
de ações
Acesso a 
serviços públicos
Emancipação 
social
Combate 
à pobreza
Figura 23 – Objetivos a serem alcançados com o PBF
Adaptada de: Brasil (2015a).
Destaca‑se que entre outubro de 2021 a março de 2023, o PBF foi substituído pelo Auxílio 
Brasil, em um contexto de agravamento das desigualdades sociais em decorrência da pandemia 
de covid‑19. Essa sucessão correlacionou‑se com o aumento da cobertura da população atendida, 
devido a mudanças nos critérios de elegibilidade. No período de 2019 até 2024, os valores 
transferidos foram reajustados de acordo com a inflação, aumentando os gastos públicos para 
esse programa de forma considerável. No início de 2023, em uma nova gestão do Governo Federal, 
o programa volta a ser denominado Bolsa Família, com algumas mudanças da população atendida 
pelo benefício variável, critérios de elegibilidade e valores transferidos aos beneficiários.
5.3 Plano Brasil Sem Miséria (PBSM)
Em 2 de junho de 2011, foi lançado o Plano Brasil Sem Miséria (PBSM) com o objetivo de 
erradicar a extrema pobreza da população brasileira (renda per capita mensal inferior a R$ 70,00), 
que representava mais de 16 milhões de pessoas (8% da população), segundo dados do Censo 2010 
(IBGE, 2010c). Para isso, foram propostas a integração e a articulação de políticas, programas e ações.
Na época de sua implantação, o Brasil passava por momento de grande ampliação das ações 
de proteção e promoção, sob a gestão do Ministério do Desenvolvimento Social, responsável 
pela coordenação de 21 programas que operavam intersetorialmente nas áreas de transferência 
de renda, assistência social e segurança alimentar. Esses programas resultaram em importantes 
avanços em relação à seguridade social, por exemplo, a crescente incorporação de trabalhadores 
no mercado formal e relevante acréscimo na geração de empregos. Contudo, havia uma soma 
considerável de pessoas abaixo da linha da extrema pobreza; segundo dados do Censo 2010 (IBGE, 
2010c), 6,8 milhões de pessoas viviam sem qualquer rendimento, além de 11,4 milhões de brasileiros 
82
Unidade II
com renda média mensal entre R$ 1,00 e R$ 70,00 per capita, sendo que parte significativa dessa 
renda era proveniente do PBF. As camadas mais vulneráveis da população ainda tinham dificuldade 
de acesso aos programas governamentais e os valores transferidos pelos programas não eram 
suficientes para retirar a população da condição de extrema pobreza.
Assim, para atingir a população que ainda não superou a condição de vulnerabilidade social 
extrema, é necessário um aperfeiçoamento das políticas públicas sociais. Ressalta‑se que a carência 
monetária é um indicador importante de vulnerabilidade, mas não o único, já que fatores sociais, 
geográficos e biológicos podem ampliar ou minimizar as condições determinadas pelos rendimentos 
de cada pessoa. É possível observar que, entre os mais desfavorecidos, além da renda, também pode 
haver carência de informação, acesso à terra e insumos para produção, saúde, moradia, justiça, 
apoio familiar e comunitário, crédito e acesso a oportunidades (Brasil, 2020b).
Como forma de combate, o Governo Federal lançou o PBSM, para retirar a população 
extremamente pobre de sua condição, rompendo o círculo vicioso da exclusão social, e erradicar 
a extrema pobreza até 2014, tendo como público‑alvo a população em situação de extrema pobreza, 
ou seja, com renda mensal inferior a R$ 70,00.
 Observação
Para definição de extrema pobreza em 2011, ano de lançamento do 
PBSM, foi utilizado o valor de US$ 1,25/dia/pessoa, mesmo valor estipulado 
pelo Banco Mundial e adotado pela Organização das Nações Unidas (ONU) 
para analisar a pobreza em diversos países.
O plano articulava mais de 120 ações distribuídas em vinte ministérios, sob a coordenação 
do antigo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, renomeado para Ministério 
da Cidadania em 2019, por intermédio da extinta Secretaria Extraordinária para Superação da 
Extrema Pobreza. Seus objetivos são (Brasil, 2020b):
• Objetivo geral
— promover a inclusão social e produtiva da população extremamente pobre, tornando residual 
o percentual dos que vivem abaixo da linha da pobreza.
• Objetivos específicos
— elevar a renda familiar per capita;
— ampliar o acesso aos serviços públicos e às ações de cidadania e de bem‑estar social;
— ampliar o acesso às oportunidades de ocupação e renda por meio de ações de inclusão produtiva 
nos meios urbano e rural.
83
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Para atingir esses objetivos, o plano foi estruturado em três grandes eixos de atuação (figura  a 
seguir). O primeiro eixo é o de garantia de renda, relativo aos programas e às ações de transferência de 
renda para alívio imediato da condição de extrema pobreza. O segundo é o eixo de inclusão produtiva, 
com oferta de oportunidades de qualificação profissional, ocupação e renda, por meio de estratégias 
específicas para o campo e para a cidade. O terceiro é o eixo de acesso a serviços públicos, de modo 
a melhorar as condições de vida, saúde e assistência social (Brasil, 2020b).
Bolsa 
Família
Mapa da pobreza
Aumento de capacidades 
e oportunidades
Melhoria da renda 
Aumento do bem‑estar
1º eixo 
Garantia de renda
2º eixo 
Inclusão produtiva urbana e rural
3º eixo 
Acesso a serviços
Figura 24 – Eixos do Programa Brasil sem Miséria
Adaptada de: Brasil (2020g).
Por mais que existissem outros programas, como Brasil Carinhoso e o Benefício de Prestação 
Continuada, o principal programa de transferência de renda do primeiro eixo é o PBF (figura 24). 
Para a inclusão daquelas famílias excluídas, ou seja, fora da rede de proteção e promoção social, 
foram realizadas ações de busca ativa para cadastramento no CadÚnico. É importante ressaltar que 
a inclusão da família no primeiro eixo garante acesso aos demais.
Para garantir a eficácia do plano, o PBF foi ampliado, aumentando o valor repassado às 
famílias. Ampliou‑se o limite de filhos beneficiados pelo programa, de três para cinco crianças 
e/ou adolescentes, expandindo a eficácia no combate à extrema pobreza e protegendo as crianças e 
os adolescentes. Com essa estratégia, em 2014, segundo dados divulgados no documento Caderno 
de resultados: 3 anos do Plano Brasil sem Miséria (Brasil, 2014c), 22 milhões de brasileiros foram 
retirados da linha da extrema pobreza.
No terceiro eixo de atuação do plano, há a ampliação da oferta de serviços públicos, principalmente 
em áreas onde existe maior concentração de indivíduos no grupo de pobreza extrema. Pessoas em 
situação de vulnerabilidade extrema têm grande dificuldade de acesso à rede de bens e serviços 
públicos. Assim, além de garantir esse acesso, é necessário melhorar a qualidade dos serviços. 
O Cras, que era utilizado como ponto de atendimento dos programas que faziam parte do PBSM, 
foi ampliado para todo o território nacional. A ESF foi importante para a ampliação do acesso aos 
serviços de saúde. Na educação, essencial para a superação da pobreza, a Ação Brasil Carinhoso era 
um programa que oferecia estímulo financeiro aos municípios para aumentarem a quantidade de 
84
Unidade II
vagas ocupadas por crianças beneficiárias do PBF em creches (Brasil, 2020b). Há outros programas 
que foram importantes para a ampliação dos serviços,conforme quadro a seguir.
Quadro 11 – Alguns programas participantes do acesso 
aos serviços públicos do Plano Brasil sem Miséria
Programa Descrição
Estratégia Saúde da Família
(Ministério da Saúde)
Prioriza as ações de prevenção, promoção e recuperação da saúde das pessoas de forma 
integral e contínua. O atendimento é prestado na UBS ou no domicílio pelos profissionais 
(médicos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem e agentes comunitários de saúde) que 
compõem as equipes de ESF
Brasil Sorridente
(Ministério da Saúde)
Reúne uma série de ações em saúde bucal voltadas para cidadãos de todas as idades
Olhar Brasil
(Ministério da Saúde)
Identificar problemas visuais em alunos matriculados na rede pública de Ensino 
Fundamental (1ª a 8ª série), no programa Brasil Alfabetizado do MEC e na população acima 
de 60 anos de idade
Brasil Alfabetizado
(Ministério da Educação)
É desenvolvido em todo o território nacional e é voltado para a alfabetização de jovens, 
adultos e pessoas idosas
Mais Educação
(Ministério da Educação)
Aumenta a oferta educativa nas escolas públicas por meio de atividades optativas, as quais 
foram agrupadas em macrocampos, como acompanhamento pedagógico, meio ambiente, 
esporte e lazer; direitos humanos, cultura e artes; cultura digital, prevenção e promoção da 
saúde; educomunicação, educação científica e educação econômica
Rede Cegonha
(Ministério da Saúde)
Visa implementar uma rede de cuidados para assegurar às mulheres o direito ao 
planejamento reprodutivo e a atenção humanizada à gravidez, ao parto e ao puerpério e às 
crianças o direito ao nascimento seguro e ao crescimento e ao desenvolvimento saudáveis
Fonte: Brasil (2014b).
O eixo de inclusão produtiva foi subdividido, considerando a área que as famílias estão situadas 
(rural ou urbana). Conforme observado na figura 25, trata‑se, de maneira geral, de realinhar e 
ampliar políticas existentes para reforçar todos os mecanismos bem‑sucedidos e implementar 
novos programas e ações em áreas estratégicas como a formação profissional e a assistência 
técnica personalizada aos agricultores familiares.
Inclusão 
produtiva
Urbano
Rural
Geração de 
ocupação e renda
- Qualificação profissional
- Intermediação/oportunidades
- Economia solidária
- Microcrédito
- Microempreendedor individual (MEI)
- Acesso aos meios de produção
- Assistência técnica e 
acompanhamento das famílias
- Acesso aos mercados
- Autoconsumo
Aumento da 
produção
Figura 25 – Eixo de inclusão produtiva do Plano Brasil sem Miséria
Adaptada de: Brasil (2014b).
85
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
No meio rural, onde se concentravam 47% dos usuários do plano, as ações que compunham 
a estratégia eram de acesso à infraestrutura básica, como água e luz, e medidas de apoio à 
estruturação da produção e de ampliação de canais de comercialização (figura 26). Várias dessas 
ações já compunham políticas com resultados importantes no fortalecimento da agricultura 
familiar, no entanto, para efetivamente alcançar o público do PBSM, eram necessárias alterações 
em sua estrutura. O acompanhamento técnico e o repasse de recursos não reembolsáveis foram 
as inovações do PBSM, sob a forma de fomento para a estruturação produtiva. Isso permitiu 
melhorias na geração de renda familiar e produção dos alimentos. O público do PBSM no campo 
é formado por agricultores familiares, assentados da reforma agrária, acampados, extrativistas, 
pescadores, quilombolas, indígenas e outros povos e comunidades tradicionais (Brasil, 2014b).
Antes do Brasil sem Miséria
Famílias em extrema pobreza 
com produção insuficiente e em 
situação de insegurança alimentar
Aumento da produção 
Segurança alimentar 
Melhoria da renda familiar
Ampliação dos canais de 
comercialização
PAA e compras 
institucionais
Apoio à produçãoFomento e 
insumos
InfraestruturaÁgua e luz 
para todos
Dificuldade de acesso 
ao mercado
Baixa produtividade e 
insegurança alimentar
Escassez hídrica e 
falta de luz
Figura 26 – Rota de inclusão produtiva rural do Plano Brasil sem Miséria
Fonte: Brasil (2014b, p. 20).
Nas cidades, o PBSM tinha por objetivo gerar trabalho e renda, por meio do trabalho formal, 
autônomo ou associado, para indivíduos entre 18 e 65 anos de idade, ofertando cursos de 
qualificação profissional, intermediação de emprego, ampliação da política de microcrédito e 
incentivo à economia popular e solidária (figura 27).
86
Unidade II
O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), criado pelo Governo 
Federal em 2011 por meio da Lei n. 12.513, tinha por finalidade ampliar a oferta de cursos de 
Educação Profissional e Tecnológica, oferecendo‑os gratuitamente para o público de baixa renda. 
O PBSM também ampliou a política do microcrédito para participantes do plano, oferecido a custo 
reduzido, para a formalização sob a forma de microempreendedor individual (MEI) e ingresso no 
programa de assistência técnica e gerencial coordenado pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro 
e Pequenas Empresas (Sebrae). Além disso, o programa Crescer foi implementado para oferecer 
microcrédito produtivo orientado por bancos públicos federais com taxa de juros reduzida.
Ações complementares
— Emissão de documentos
— Olhar Brasil
— Brasil Sorridente
— Microcrédito
Mapa de oportunidades local
Economia popular 
e solidária
Microempreendedor 
individual
Qualificação
Intermediação de mão 
de obra
Ocupação e renda
Figura 27 – Inclusão produtiva urbana do Plano Brasil sem Miséria
Fonte: Brasil (2020g, p. 11).
 Lembrete
O PBSM surgiu em 2011 como forma de enfrentamento da miséria 
que atingia parcela significativa da população brasileira e teve sua ação 
realizada até 2014, com 120 ações e programas incorporados. A proposta 
do plano foi aliar a proteção social com a geração de trabalho e renda, 
aumentando as aptidões dos indivíduos.
É importante ressaltar que o plano trouxe importantes avanços à população a que se destinava. 
A saída do Mapa da Fome, em 2014, foi um marco importante, essencial para reduzir os índices 
de pessoas em situação de extrema pobreza. Apesar dos resultados positivos, alguns desafios 
permaneciam: a busca ativa de indivíduos em extrema pobreza, aperfeiçoamento dos programas 
87
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
de inclusão produtiva e maior acesso aos serviços públicos de qualidade. A partir de 2014, as 
ações foram desarticuladas e enfraquecidas, devido ao momento político e econômico que o 
país enfrentava.
5.4 Plano Brasil sem Fome
Com o retorno do Brasil ao Mapa da Fome em 2021/2022, em 2023 foi estabelecido como 
prioridade de governo mudar essa situação até 2030, com a redução progressiva das taxas de 
pobreza e de insegurança alimentar e nutricional, especialmente a manifestada de forma grave. 
O plano de ação foi baseado em estratégias já implantadas no país: Programa Fome Zero e Brasil 
Sem Miséria. Assim, foi sancionado o Decreto n. 11.679/23 (Brasil, 2023f), instituindo o Plano 
Brasil sem Fome.
O Comitê Gestor do Brasil Sem Fome está instituído no âmbito do Caisan, que coordena a 
implementação, execução, monitoramento e avaliação das 80 estratégias e 100 metas previstas. 
A  responsabilidade de cada estratégia foi compartilhada entre os diversos setores do governo, 
sendo organizadas em três eixos (Caisan, 2023):
• Acesso à renda, redução da pobreza e promoção da cidadania: valorização do salário‑mínimo, 
inclusão produtiva e capacitação profissional, novo Bolsa Família, busca ativa de indivíduos em 
insegurança alimentar e nutricional grave e fortalecimento de ações em alimentação no contexto 
do Suas (Sistema Único de Assistência Social).
• Alimentação adequada e saudável, da produção ao consumo: segurança alimentar nas 
cidades, fortalecimento da agricultura familiar e de base agroecológica, combate ao desperdício 
alimentar, reajustes dos valores repassados para o Programa Nacional de Alimentação Escolar 
(Pnae) e ampliação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA).
• Mobilização de combate à fome: fomentoà rede de iniciativas da sociedade civil para o combate 
à fome e aumento de municípios com adesão ao Sisan.
As principais estratégias do Plano Brasil sem Fome podem ser sintetizadas em: aumento de 
renda, inclusão da população vulnerável nas políticas de proteção social, ampliação da produção 
e acesso aos alimentos saudáveis e sustentáveis e articulação entre governo nas três esferas e a 
sociedade civil.
 
O combate à fome deve ser feito com alimentos adequados e saudáveis, 
enfrentando não apenas as desigualdades em suas variadas expressões, 
mas também os impactos decorrentes das transformações climáticas e 
dos sistemas alimentares, sem perder de vista a necessidade de fortalecer 
a participação social e o diálogo federativo como importantes pilares da 
democracia brasileira (Caisan, 2023, p. 15).
88
Unidade II
Entre as inovações desse novo plano, há maior integração entre SUS, Suas e Sisan para 
identificação e acolhimento de indivíduos em situações de insegurança alimentar e nutricional, 
implementação ou fortalecimento de ações em grandes centros urbanos (agricultura urbana e 
periurbana, PAA e Epsan), maior oferta de refeições aos usuários inseridos no Suas, fomento às 
ações da sociedade civil, maior mapeamento da insegurança alimentar, Epsan e programas públicos.
Em 2023, verificam‑se diversas mudanças instituídas por novas leis, decretos e portarias para 
que as metas propostas no Plano Brasil Sem Fome sejam alcançadas até 2030.
5.4.1 Estratégia nacional de segurança alimentar e nutricional nas cidades – 
Alimenta Cidades
Em termos absolutos (ou não percentuais), é nos grandes centros urbanos que se encontra o 
maior número de indivíduos em situação de insegurança alimentar grave. A estratégia Alimenta 
Cidades visa fornecer apoio técnico e institucional em grandes cidades, incluindo capitais, para 
ações de segurança alimentar e nutricional (estruturação, implementação, monitoramento e 
avaliação), tais como agricultura urbana e periurbana, controle de desperdícios de alimentos, 
fortalecimento das cozinhas solidárias e ações em educação alimentar e nutricional nos sistemas 
de saúde, educação e assistência social (Brasil, 2023g).
Em março de 2024, foram selecionados 59 municípios prioritários que podem voluntariamente 
solicitar a inserção no Alimenta Cidades. Os critérios adotados para a seleção foram municípios 
acima de 300 mil habitantes e com maior população de risco para insegurança alimentar 
e nutricional.
5.5 Políticas de incentivo à agricultura familiar
A agricultura familiar é um segmento com vasta diversidade cultural, social e econômica e foi 
ignorada até o final do século XX pelas políticas públicas. No período Pós‑Guerra, a Revolução Verde 
impôs uma modernização da produção no campo, com ampliação da produção e incorporação de 
avanços tecnológicos, principalmente nos latifúndios (grandes espaços de terra), com subsídios 
fiscais e de crédito. Assim, a estrutura fundiária brasileira foi promovendo a  marginalização 
dos pequenos produtores, gerando um padrão do meio rural excludente e desigual. Por muito 
tempo, a agricultura familiar foi uma atividade de subsistência, ou seja, a produção agrícola de 
algumas famílias tinha como objetivo obter o necessário para a sobrevivência do agricultor e 
de sua família.
No meio rural foram observadas desigualdades importantes da sociedade brasileira. Os dados da 
POF 2017‑2018 corroboram essa afirmação. A renda domiciliar per capita na área rural corresponde 
a pouco mais da metade (52,3%) da renda verificada nos domicílios urbanos (IBGE, 2019c). O Censo 
Agropecuário 2017 apontou que 77% dos estabelecimentos agrícolas eram de agricultura familiar 
e ocupavam 23% da área total dos estabelecimentos agropecuários brasileiros (IBGE, 2019a).
89
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
É possível verificar a desigualdade no campo quando se observa a segurança alimentar e 
nutricional em pesquisas nacionais (IBGE, 2019b; Rede Penssan, 2022). A insegurança alimentar 
é sempre mais alta no meio rural, independentemente do ano.
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2004 20042009 20092013
Urbano Rural
20132022 20222017/2018 2017/2018
Segurança alimentar Insegurança alimentar
Figura 28 – Evolução da prevalência de segurança alimentar e insegurança alimentar total 
nos domicílios particulares, segundo a situação do domicílio. Brasil (2004‑2022)
Adaptada de: IBGE (2019b); Rede Penssan (2022).
O cenário atual da agricultura familiar do país já não corresponde a uma economia de 
subsistência, pois a produção gerada por esse setor cresceu e boa parte dos alimentos consumidos 
no Brasil é produzida por agricultores familiares. Os movimentos sociais de agricultores familiares 
reivindicaram a formulação de políticas que propiciassem o fortalecimento da produção agrícola 
familiar no Brasil, até que, em 1996, surgiu o Pronaf.
O Pronaf foi criado pelo Governo Federal para promover o desenvolvimento rural e a segurança 
alimentar, tendo as seguintes diretrizes:
 
a) melhorar a qualidade de vida no segmento da agricultura familiar, 
mediante promoção do desenvolvimento rural de forma sustentada, 
aumento de sua capacidade produtiva e abertura de novas oportunidades 
de emprego e renda;
b) proporcionar o aprimoramento das tecnologias empregadas, mediante 
estímulos à pesquisa, desenvolvimento e difusão de técnicas adequadas à 
90
Unidade II
agricultura familiar, com vistas ao aumento da produtividade do trabalho 
agrícola, conjugado com a proteção do meio ambiente;
c) fomentar o aprimoramento profissional do agricultor familiar, 
proporcionando‑lhe novos padrões tecnológicos e gerenciais;
d) adequar e implantar a infraestrutura física e social necessária ao melhor 
desempenho produtivo dos agricultores familiares, fortalecendo os serviços 
de apoio à implementação de seus projetos, à obtenção de financiamento 
em volume suficiente e oportuno dentro do calendário agrícola e o seu 
acesso e permanência no mercado, em condições competitivas;
e) atuar em função das demandas estabelecidas nos níveis municipal, 
estadual e federal pelos agricultores familiares e suas organizações;
f) agilizar os processos administrativos, de modo a permitir que os benefícios 
proporcionados pelo Programa sejam rapidamente absorvidos pelos 
agricultores familiares e suas organizações;
g) buscar a participação dos agricultores familiares e de seus representantes 
nas decisões e iniciativas do programa;
h) promover parcerias entre os poderes públicos e o setor privado para 
o desenvolvimento das ações previstas, como forma de se obter apoio e 
fomentar processos autenticamente participativos e descentralizados;
i) estimular e potencializar as experiências de desenvolvimento que estejam 
sendo executadas pelos agricultores familiares e suas organizações nas 
áreas de educação, formação, pesquisas e produção, entre outras (Brasil, 
1996a, art. 2º).
O programa tem o compromisso de promover o desenvolvimento rural sustentável, estimular 
a pesquisa para o desenvolvimento, difundir tecnologias adequadas, proporcionar incentivo ao 
aprimoramento profissional, à atuação das demandas locais dos agricultores e de suas organizações. 
O Pronaf oferece crédito rural subvencionado aos projetos individuais ou coletivos que gerem renda 
aos agricultores familiares e assentados da reforma agrária, com taxas de juros prefixadas e garantia de 
valor mínimo no mercado.
Famílias de pequenos agricultores com produção agroecológica, responsável pela família do sexo 
feminino e jovens têm preferência no programa. Todos beneficiários devem ter a Declaração de Aptidão 
ao Pronaf (DAP) ou estar inserido no Cadastro Nacional da Agricultura Familiar (CAF‑Pronaf). Em 2023 
foi publicada a ampliação do Pronaf com a instituição do Plano Safra 2023/2024, aumentando os 
recursos para o crédito rural.
91
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
Outro marco foi a instituição da Lei da Agricultura Familiar (Lei n. 11.326, de 24 de julho de 
2006), que regulamenta a Política Nacional deAgricultura Familiar e Empreendimentos Familiares 
Rurais, estabelecendo que agricultores familiares são aqueles que desenvolvem atividades no meio 
rural, têm área de até quatro módulos fiscais, mão de obra da própria família, renda vinculada 
ao próprio estabelecimento e gestão própria ou feita por empreendimento de parentes. Também 
fazem parte dessa classificação silvicultores, agricultores, extrativistas, pescadores, indígenas, 
quilombolas e assentados da reforma agrária (Brasil, 2006a).
 Saiba mais
Conheça a Lei n. 11.326, de 24 de julho de 2006:
BRASIL. Lei n. 11.326, de 24 de julho de 2006. Brasília, 2006a. Disponível em: 
https://bit.ly/3vBBTvj. Acesso em: 3 maio 2024.
Outra iniciativa importante no fortalecimento da agricultura familiar é o Programa Fomento 
Rural, que foi criado pela Lei n. 12.512 (Brasil, 2011c) e regulamentado pelo Decreto n. 9.221 de 
2017. Esse programa está organizado de forma a realizar o acompanhamento social e produtivo das 
famílias participantes e a transferência direta de recursos financeiros às famílias para investimento 
em projeto produtivo, no valor de R$ 4,6 mil, divididos em duas parcelas (início e após três meses). 
Até 2023, mais de 300 mil famílias foram beneficiadas com o programa, sendo a maioria nas 
regiões Nordeste e Norte (Programa… [s.d]).
O objetivo do programa é apoiar a estruturação produtiva das famílias rurais mais pobres e o 
desenvolvimento de projetos produtivos, para ampliarem e diversificarem a produção de alimentos e 
as atividades que possam gerar renda, contribuindo para a melhoria da segurança alimentar 
e nutricional e para a superação da situação de pobreza. As famílias beneficiadas (inscritas no 
CadÚnico e com renda per capita mensal menor que R$ 218,00), além do recurso financeiro, 
recebem apoio técnico com visitas periódicas para o acompanhamento do projeto produtivo até 
dois anos após inserção no programa (Programa… [s.d]).
5.6 Política Nacional de Redução de Agrotóxicos
O uso abusivo de agrotóxicos gera prejuízos para o meio ambiente e também pode estar 
relacionado a graves problemas na saúde humana, principalmente de pequenos produtores que 
trabalham sem proteção adequada. Em 2012, o Brasil era o país com o maior consumo mundial de 
agrotóxicos (Brasil, 2014d). A figura a seguir mostra o aumento da comercialização de agrotóxicos 
no Brasil no período de 2010 a 2022, possibilitando a inferência de que o uso desses produtos na 
agricultura duplicou nesse período.
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Unidade II
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Figura 29 – Quantidade de agrotóxicos comercializados no Brasil entre 2010 e 2022
Adaptada de: Ibama (2023).
Em 2012 foi instituída a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Pnapo), por 
meio do Decreto n. 7.794 (Brasil, 2012a), para integrar, articular e adequar políticas, programas e 
ações a favor da produção agroecológica e orgânica. O principal instrumento dessa política é o 
Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Planapo), lançado em 2013, estruturado 
em quatro eixos. O eixo 1 tem como objetivo “a ampliação e o fortalecimento da produção, 
manipulação e processamento de produtos orgânicos e de base agroecológica” (Brasil, 2014d, p. 3). 
Para atingir esse objetivo, o Governo Federal desenvolveu o Programa Nacional para Redução do 
Uso de Agrotóxicos (Pronara).
O Pronara estabelece princípios e diretrizes para diminuir a utilização de agrotóxicos que 
possam causar prejuízos à saúde humana e ao meio ambiente. Foi criado em 2013 pela Comissão 
Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Cnapo), constituída por representantes do 
governo e da sociedade civil. Para sua formulação foram utilizados dados e propostas de diferentes 
conferências e associações sobre agrotóxicos, como a Conferência Nacional de Saúde, Trabalho e 
Emprego; a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, e Associação Brasileira de 
Saúde Coletiva.
O programa propõe que os agrotóxicos devam ser registrados, obrigando que sejam 
feitos controle e monitoramento de toda a cadeia produtiva. Também impõe medidas para 
desenvolvimento de alternativas viáveis que protejam a produção agroecológica e orgânica. 
O Pronara teve intensa oposição de latifundiários que mantêm o monopólio da produção rural, 
pois utilizam abusivamente agrotóxicos.
O Pronara foi suspenso pelo Ministério da Agricultura. Movimentos civis organizados 
transformaram o programa em projeto de lei, formalizado como PL6670 em 2016, mas não houve 
93
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
andamento até 2024. Em paralelo, tramitava outro projeto de lei de autoria da bancada ruralista 
para flexibilizar regras de aprovação, registro e comercialização de agrotóxicos, conhecido como 
“Pacote do Veneno”. Em 2023, após 17 vetos do projeto de lei aprovado no Senado, a Lei n. 14.785 
foi sancionada pelo presidente Lula, destacando a manutenção do sistema tripartite para registro 
e controle de agrotóxicos, ou seja, permanece a necessidade de análise e aprovação de órgãos 
públicos das pastas da agricultura, ambiente e saúde (Brasil, 2023b).
5.7 Política Nacional de Abastecimento Alimentar (Pnaab)
A Pnaab foi instituída pelo Decreto n. 11.820, de 12 de dezembro de 2023, para a promoção 
de um sistema integrado de abastecimento alimentar (produção, beneficiamento, armazenagem, 
transporte, distribuição, comercialização e consumo de alimentos) que promova soberania 
alimentar e segurança alimentar e nutricional. Entre as diretrizes dessa política, destaca‑se o 
incentivo a práticas alimentares promotoras da saúde, da agroecologia e da sociobiodiversidade, 
com o fortalecimento da agricultura familiar, urbana e periurbana (Brasil, 2023c).
A Pnaab prevê a elaboração de um Plano Nacional de Abastecimento Alimentar como 
instrumento de concretização dessa politíca, revisado a cada quatro anos, construído pelo Caisan, 
com a participação e o controle social. Esse plano deve definir programas e ações, mecanismos de 
diagnóstico, monitoramento e avaliação, além de indicadores, metas e prazos (Brasil, 2023c).
A responsabilidade da elaboração do Plano Nacional de Abastecimento Alimentar é  do 
Comitê Gestor da Política Nacional de Abastecimento Alimentar, coordenado pelo Ministério 
do  Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar e composto por representantes de diversos 
órgãos da gestão pública, centrais de abastecimento e Consea. Até o início de 2024, o plano estava 
em fase de elaboração.
5.8 Programa Cisternas
O acesso à água potável para o consumo humano faz parte de uma alimentação adequada e 
saudável, pois o consumo adequado de água é essencial para a manutenção das atividades vitais 
do ser humano. Dessa maneira, é direito de qualquer cidadão ter água em quantidade e qualidade 
suficientes, a fim de garantir a segurança alimentar.
No Brasil, ainda há regiões sem abastecimento de água pela rede pública ou com acesso 
precário à água potável, principalmente em regiões mais afastadas de centros urbanos. Dados do 
censo evidenciaram que 82,85% e 77,82% dos domicílios brasileiros eram abastecidos pela rede 
geral de distribuição de água em 2010 e 2000, respectivamente. Esse abastecimento é menor nas 
regiões Norte e Nordeste, com índices de 54,48% e 76,61%, respectivamente. Entre os domicílios 
brasileiros em 2010, poços artesianos ou nascentes de água estavam presentes em 31,59% na 
região Norte e 7,92% no Nordeste. Em torno de 15% dos domicílios dessas duas regiões tinham 
outra forma de acesso à água, possivelmente por meio de carros‑pipas ou cisternas (IBGE, 2010c).
94
Unidade II
Condições climáticas desfavoráveis (calor intenso), distância dos centros urbanos, poluição de 
rios e lagos, entre outras situações adversas, tornam as populações com essas formas de acesso 
a água mais vulneráveis à insegurança alimentar. Em geral, essas famílias vivem em condições de 
pobreza extrema, com acesso a alimentos produzidos pela agriculturade subsistência.
 
O atendimento dessa população é difícil de ser operacionalizado por 
meio de grandes obras hídricas, uma vez que sua dispersão no território 
torna inviável ou muito difícil o abastecimento por meio da rede pública. 
A responsabilidade local geralmente é delegada para concessionárias 
estaduais, que não assumem efetivamente o saneamento rural, resultando 
na falta de acesso ou em um acesso precário à água, que incide diretamente 
sobre as famílias mais pobres (Santana; Arsky; Soares, 2011, p. 2).
Situações de risco à saúde são maiores quando indivíduos necessitam caminhar longas 
distâncias para obter água para consumo. A OMS (Howard; et al., 2020) considera que não há 
acesso à água se indivíduos necessitam caminhar (considerando ida e volta) mais de trinta minutos 
para a captação de água e se a quantidade coletada é menor que 5 litros de água/pessoa.
Gomes e Heller (2016) realizaram estudo com 623 famílias residentes no semiárido de Minas 
Gerais sem acesso à rede pública de abastecimento de água e verificaram o seguinte: para captação 
e transporte de água, 29% das famílias gastavam mais de trinta minutos (entre ida e volta), 
atividade cuja realização era feita principalmente por mulheres (73%) e crianças acompanhadas 
por adultos (42%).
Por não estar associada a uma prestação de serviço institucionalizada pela gestão pública 
local, a dependência de carros‑pipas para obtenção de água para famílias sem acesso a esse bem 
essencial para a sobrevivência humana pode estar relacionada a interesses políticos, pois muitas 
vezes visam garantir votos em períodos de campanhas eleitorais. Dessa maneira, ter o abastecimento 
de água por outros meios significa maior empoderamento e autonomia para as famílias rurais 
mais vulneráveis.
Desde 2003, o Governo Federal financiou a construção de cisternas pelo Programa Nacional 
de Apoio à Captação de Água de Chuva (Programa Cisternas) e outras tecnologias sociais. A água 
captada é utilizada para o consumo humano, criação de animais e produção de alimentos. 
A  tecnologia necessária para o alcance do objetivo proposto é simples e de baixo custo. 
O público‑alvo são famílias rurais de baixa renda com acesso precário à água potável, especialmente 
povos e comunidades tradicionais (indígenas, quilombolas e ribeirinhas) e do semiárido brasileiro. 
As famílias beneficiadas devem estar inscritas no CadÚnico para programas sociais do Governo 
Federal (Programa…, 2019).
Cisternas são grandes reservatórios de água, construídas com placas de cimento, para armazenar 
água da chuva. Essa água é proveniente de telhados de casas ou outros tipos de construções, sendo 
captada por calhas e direcionada para as cisternas, que são classificadas em (Programa…, 2019):
95
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
• Cisterna familiar: água para consumo humano (primeira água), instalada ao lado dos domicílios 
e com capacidade de armazenamento de 16 mil litros.
• Cisterna escolar: água para consumo humano (primeira água), instalada em escolas do meio 
rural e com capacidade de armazenamento de 52 mil litros.
• Cisterna para produção: água direcionada para a produção agropecuária (segunda água), com 
capacidade de armazenamento de 52 mil litros e é de uso coletivo ou individual.
Esse programa utiliza a implementação por tecnologia social, que envolve três etapas, conforme 
mostra a figura a seguir.
Mobilização social: 
escolha das comunidades 
e famílias beneficiadas
Capacitação: 
treinamento dos 
beneficiados, com 
metodologias de 
ensino adequadas
Implementação: 
construção das cisternas 
com mão de obra da 
própria comunidade
Figura 30 – Metodologia empregada para a construção de cisternas
Adaptada de: Brasil (2020b).
A seleção dos beneficiados é feita pela entidade executora (órgãos públicos municipais/estaduais 
ou entidades privadas sem fins lucrativos) com a participação de instituições representativas da 
comunidade. A capacitação busca informar sobre a gestão e o tratamento da água aos beneficiários, 
por meio de atividades educativas adaptadas ao público‑alvo. A mão de obra para a construção 
das cisternas é preferencialmente constituída de residentes da comunidade contemplada, com 
o intuito de promover maior valorização do equipamento construído, gerando um sentimento 
de pertencimento.
 Observação
O investimento necessário para a construção de uma cisterna com 
capacidade para 16 mil litros de água é, aproximadamente, mil dólares 
(Gomes; Heller, 2016).
96
Unidade II
Após a construção das cisternas para o abastecimento de água de 623 famílias residentes do 
semiárido de Minas Gerais, 64% não precisavam mais buscar água em outras localidades, e as 
mulheres, que antes eram as principais responsáveis por esse trabalho, puderam direcionar seu 
tempo para outras atividades, inclusive as que geram renda, melhorando as condições econômicas 
da família (Gomes; Heller, 2016).
Luna et al. (2011) compararam a frequência de episódios de diarreia em domicílios sem acesso 
à rede pública de abastecimento, com e sem cisternas, em áreas rurais do agreste de Pernambuco. 
A redução do risco de ocorrência de diarreia entre os moradores de domicílios com cisternas foi de 
73% quando comparados aos moradores sem cisternas. A ocorrência média de diarreia foi 1,5 vez 
maior nos domicílios sem cisternas.
De 1.628 municípios brasileiros analisados no estudo MapaSan (Brasil, 2023j), 48% declararam 
que implantaram cisternas para a população ter acesso à água, sendo a região Nordeste a que 
apresentou maior frequência dessa ação (74%). Aproximadamente metade dos municípios inseridos 
no Programa Cisternas informou que a fonte de recursos é exclusivamente proveniente do Governo 
Federal. Essa ação foi mais frequente em municípios de pequeno e médio portes (Brasil, 2015a).
Desde o início, o Programa Cisternas já favoreceu a construção de 1,3 milhão de estruturas para 
captação de água da chuva, que beneficiou cerca de 5 milhões de pessoas. Apesar da melhoria 
das condições de saúde e da autonomia proporcionada à população abastecida por cisternas, ao 
longo dos anos foi observada redução de recursos investidos. Em 2020 foi previsto o investimento 
de, aproximadamente, R$ 51 milhões, o valor mais baixo desde a sua criação. Dessa maneira, já foi 
identificado um número menor de cisternas implantadas. Em 2017 e 2019 foram 55 mil e 24,8 mil 
equipamentos construídos, respectivamente (Programa…, 2020).
Em 2023, o Governo Federal retoma o fortalecimento desse programa, com maior investimento 
para a construção de cisternas, além da capacitação e da assistência técnica às famílias em Minas 
Gerais, Região Amazônica e nove estados da região Nordeste.
5.9 Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)
O PAA foi instituído em 2003 pela Lei n. 10.696, no âmbito do programa Fome Zero, alterada 
pela Lei n. 14.628, de 20 de julho de 2023 (Brasil, 2023d). O programa tem gestão descentralizada, 
ou seja, é executado por estados e municípios em parceria com o Ministério da Cidadania e 
Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), empresa pública vinculada ao Ministério da 
Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa).
O PAA possui dois objetivos principais: promover alimentação adequada e saudável e gerar 
renda aos pequenos produtores da agropecuária contemplados pelo Pronaf. Para isso, instituições 
públicas governamentais compram alimentos com dispensa de licitação de pequenos produtores 
locais e os destina para pessoas em vulnerabilidade alimentar atendidas pela rede assistencial, para 
equipamentos públicos de segurança alimentar, escolas da rede pública ou filantrópicas e estoques 
públicos de alimentos para situações emergenciais.
97
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA 
A ação realizada pelo PAA relaciona‑se com a sustentabilidade ambiental, econômica e social; 
pois fortalece a economia local, a biodiversidade e a produção orgânica e agroecológica de 
alimentos, além de incentivar hábitos alimentares saudáveis.
Os beneficiários do PAA são os fornecedores e os consumidores.