Capitulo_12_Teoria_Orcamento

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Capítulo ��: Teoria Geral do Orçamento
Público
�. Doutrina: Conceitos Fundamentais
O Orçamento Público é o instrumento de planejamento e execução das finanças
públicas. É a lei formal que estima as receitas e fixa as despesas do Estado para um
determinado período (exercício financeiro).
Natureza Jurídica do Orçamento
No Brasil, o orçamento tem natureza de lei formal (aprovada pelo Legislativo), mas de
efeitos materiais administrativos.
Para as Receitas: É mera estimativa. O Estado não está obrigado a arrecadar
exatamente o valor previsto, nem está limitado a ele.
Para as Despesas: É uma autorização (teto). O Estado não pode gastar mais do
que o fixado, mas, em regra, não é obrigado a gastar tudo (orçamento
autorizativo). Nota: A EC ��⁄���� e a EC ���⁄���� introduziram o “Orçamento
Impositivo” para as emendas parlamentares, obrigando sua execução.
Princípios Orçamentários
�. Legalidade: O orçamento deve ser aprovado por lei.
�. Anualidade (Periodicidade): O orçamento vigora por um ano (exercício
financeiro, que coincide com o ano civil).
�. Unidade: Deve existir apenas um orçamento para cada ente da Federação.
�. Universalidade: O orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas
do ente.
�. Exclusividade: A lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa (exceções: autorização para créditos
suplementares e operações de crédito).
�. Não Afetação (Não Vinculação): É vedada a vinculação da receita de impostos a
órgão, fundo ou despesa (com exceções constitucionais como saúde e
educação).
�. Legislação Aplicável (Texto Completo)
Constituição Federal de ����
Art. ���. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. § �º A lei orçamentária
anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas
as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. § �º A lei
orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.
Lei nº �.���⁄����
Art. �º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a
evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do govêrno,
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
�. Jurisprudência Relevante
Supremo Tribunal Federal (STF)
Tema: Princípio da Exclusividade Orçamentária (“Caudas Orçamentárias”)
Ementa: ADI �.��� / DF AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
ORÇAMENTÁRIA ANUAL. INCLUSÃO DE MATÉRIA ESTRANHA. PRINCÍPIO DA
EXCLUSIVIDADE. A inclusão, na Lei Orçamentária Anual, de dispositivo que altera a
legislação tributária ou cria cargos públicos viola o princípio da exclusividade
orçamentária (art. ���, § �º, da CF). A LOA não pode ser utilizada como veículo para
aprovação de matérias estranhas à previsão de receitas e fixação de despesas,
prática historicamente conhecida como “caudas orçamentárias”. (STF - ADI ����,
Relator: Min. Cármen Lúcia, Julgamento: ��/��/����)
Análise: O STF aplica rigorosamente o princípio da exclusividade para evitar que o
Executivo “contrabandeie” leis impopulares ou complexas dentro da lei orçamentária,
que tem rito de aprovação mais rápido e obrigatório.
Tema: Natureza Autorizativa vs. Impositiva do Orçamento
Ementa: ADPF ��� / DF ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL. SISTEMA PENITENCIÁRIO. ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL.
CONTINGENCIAMENTO DO FUNPEN. O orçamento público brasileiro tem, em regra,
natureza autorizativa. Contudo, o contingenciamento de recursos de fundos
vinculados a direitos fundamentais (como o Fundo Penitenciário Nacional -
FUNPEN) configura desvio de finalidade e violação a preceitos fundamentais
quando impede a superação de um “estado de coisas inconstitucional”. (STF - ADPF
��� MC, Relator: Min. Marco Aurélio, Julgamento: ��/��/����)
Análise: Embora a regra geral seja o orçamento autorizativo (o governo gasta se
quiser/puder), o STF determinou que, para garantir direitos fundamentais mínimos
(como a dignidade no sistema prisional), a execução da despesa orçamentária torna-
se obrigatória, limitando o poder de contingenciamento do Executivo.