Tema 7 - Controle e Responsabilidade da Administração Pública

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Controle e responsabilidade da
administração pública
Apresentação da base teórica, normativa e jurisprudencial sobre o controle administrativo, legislativo e
judicial e as regras sobre responsabilidade civil da Administração Pública.
Prof. Renato Toledo Cabral Junior
1. Itens iniciais
Propósito
Compreender os conceitos básicos, apresentar os elementos do ordenamento jurídico e discutir a
compreensão dos tribunais brasileiros acerca da temática do controle da Administração Pública e a
responsabilidade civil estatal.
Preparação
Antes de iniciar o conteúdo, tenha à mão um vade-mécum ou compilado de legislações sobre Direito
Administrativo.
Objetivos
Descrever as diferentes formas de controle da Administração Pública.
Identificar os instrumentos processuais de controle judicial da Administração Pública.
Identificar o regime da responsabilidade civil do Estado.
Introdução
O controle da Administração Pública revela um conjunto de mecanismos jurídicos pelos quais se exerce a
fiscalização e a revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder (isto é, os poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário), além do controle exercido por entidades constitucionalmente
independentes, a exemplo do Ministério Público e dos tribunais de contas.
 
Em um primeiro momento, analisaremos as diferentes formas de controle da Administração Pública, sejam elas
administrativas, legislativas ou judiciais, explorando também o controle exercido pelos tribunais de contas.
 
No segundo módulo, exploraremos os instrumentos processuais mais utilizados para o controle judicial na
Administração Pública, identificando os atos, natureza e prescrição, além de abordar seus principais
instrumentos, como o mandado de segurança, a ação popular e a ação civil pública.
 
Por fim, vamos tratar da responsabilidade civil, dos atos legislativos e judiciais do Estado à luz da legislação
brasileira.
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1. As diferentes formas de controle da Administração Pública
Introdução ao controle
A doutrina apresenta quatro critérios de classificação do controle da Administração Pública. Critérios esses
que se interpenetram e se combinam, ou seja, não são formas de controle distintas ou independentes umas
das outras. Veremos essas classificações a seguir.
Controle quanto à função do órgão de controle
Pode ser:
Controle administrativo
A Administração Pública no Brasil tem seus atos fiscalizados e/ou corrigidos
pela atuação da própria administração em um controle de natureza interna ao
próprio órgão que praticou o ato controlado.
Controle legislativo
É exercido pelo Parlamento, isto é, pelos membros do Poder Legislativo em
todas as esferas da Federação.
Controle judicial/jurisdicional da atividade da Administração
Pública
O controle jurisdicional, que existe no Brasil em função da natureza una da
nossa jurisdição, permite que o Poder Judiciário controle a juridicidade dos
atos da Administração Pública, diferentemente de países como a França e a
Itália, que possuem jurisdição própria para o julgamento dos atos
administrativos.
Controle quanto ao momento
O segundo critério diz respeito ao momento de exercício do ato de controle.
Controle prévio
Ocorre sempre que houver previsão normativa de que, para que um ato possa produzir efeitos, ele
seja objeto de prévia manifestação de uma autoridade específica, que exercerá, por conseguinte, o
controle prévio do ato.
Um exemplo desse tipo de controle são os casos de atos compostos, que dependem de uma
sucessão de atos para que se alcance um ato e realize o objetivo final da Administração Pública. É o
caso dos atos de nomeação para órgãos que dependem da anuência de outra autoridade da própria
administração ou do Poder Legislativo (por exemplo, nomeação de dirigentes de agências
reguladoras).
Controle concomitante
Dá-se pela prática de atos complexos: são aqueles que dependem de um prévio acordo de vontades
das autoridades competentes para que existam. Há uma espécie de união de vontades das
autoridades competentes para que isso ocorra. Nesses casos, não há propriamente um controle
prévio, mas sim, um controle concomitante que uma autoridade exerce sobre o ato.
Controle sucessivo
O controle sucessivo (ou a posteriori) constitui aquele que ocorre após a prática do ato editado. Parte
relevante do estudo do controle sobre a Administração Pública envolve o estudo do controle
sucessivo.
Controle quanto à iniciativa
Pode ser:
Por provocação
É aquele em que a entidade que exercerá o controle o faz por impulso de terceiro. Significa dizer que
a entidade não está obrigada a agir e sua ação é condicionada por ato deflagrado por outra pessoa,
seja ela uma entidade da Administração Pública (em sentido amplo), seja um particular.
De ofício
É impulsionado pela própria entidade, que pode agir independentemente de provocação (ao contrário
do que acontece, por exemplo, no Poder Judiciário, que é regido pelo princípio da inércia).
Segundo a Lei de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999), os processos administrativos
são regidos pelo princípio da oficialidade, no sentido de que os procedimentos da Administração
Pública poderão ser sempre deflagrados por impulso próprio, sem prejuízo da atuação dos
interessados (art. 2º, parágrafo único, inciso XII).
Compulsório
É deflagrado de ofício pela Administração Pública, de caráter obrigatório. Nesses casos, a entidade
de controle é responsável por instaurar o processo de controle de forma compulsória, sendo tal ato
vinculado. Não há margem de discricionariedade para instauração do processo de controle.
Um exemplo de ato de controle compulsório é previsto nos processos de licitação, em que a
autoridade superior é obrigada a homologar ou não o procedimento realizado pela comissão de
licitação ou pelo pregoeiro.
Controle quanto à extensão
Neste caso, há o controle:
Interno
É formalizado dentro da esfera de determinado Poder (Executivo, Legislativo ou Judiciário).
Externo
É o controle exercido por outro Poder ou pela sociedade, nos termos, por exemplo, do art. 37, § 3º, da
Constituição Federal de 1988 (CF/1988), que prevê:
A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta,
regulando especialmente:
"I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção
de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos
serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou
função na administração pública."
Quanto ao parâmetro de controle
Controle de legalidade
Abarca a constitucionalidade, a legalidade em sentido estrito e a regularidade do ato (isto é, a
compatibilidade do ato com os seus regulamentos, com atos infralegais que existam sobre a matéria).
Controle de mérito
É exercido sobre as razões de conveniência e oportunidade que levaram a autoridade administrativa a
agir. Geralmente, esse tipo de controle ocorre sobre atos de natureza discricionária.
A doutrina majoritária, por muito tempo, defendia que os atos discricionários não seriam passíveis de controle,
de modo que o mérito administrativo não seria sindicável. Todavia, autores mais modernos do direito
administrativo (a exemplo de Marçal Justen Filho, Alexandre Santos de Aragão, Carlos Ari Sundfeld, Egon
Bockmann Moreira, Gustavo Binenbojm, Floriano de Azevedo Marques Neto, entre outros) desenvolveram
aportes teóricos no sentido de que esse juízo de conveniência e oportunidade está submetido a uma esfera
de controle específica.
 
Mais especificamente, a doutrina mais atual do direito administrativo entende que, embora exista um espaço
de reserva de poder decisório para as autoridades públicas, deve haver um espaço também para o controle
de juridicidade da atividade administrativa a partir dos princípios da Administração Pública,e que seus comandos são abstratos,
gerais e impessoais, de modo a ser suportados com igual proporção por toda a sociedade.
Não é possível responsabilizar objetivamente o Estado por todo e qualquer dano sofrido por um particular em
razão dos efeitos de determinada medida legislativa, até porque é natural que leis de caráter restritivo gerem
prejuízos ao particular. Assim, a responsabilização por atos legislativos é limitada a algumas hipóteses.
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A primeira delas é a responsabilidade por leis inconstitucionais. Entende-se que a lei inconstitucional é um ato
ilícito, cuja reparação deverá ser feita de forma integral. A responsabilização também pode ocorrer quando se
trata de leis de efeitos concretos ou leis que, embora de caráter geral e abstrato, sejam suportados
especificamente por grupos específicos como um sacrifício de direito.
RESPONSABILIDADE CIVIL. ATO LEGISLATIVO. A responsabilidade civil em razão do ato legislativo só é
admitida quando declarada pelo STF a inconstitucionalidade da lei causadora do dano a ser ressarcido,
isso em sede de controle concentrado. Assim, não se retirando do ordenamento jurídico a Lei nº
8.024/1990, não há como se falar em obrigação de indenizar pelo dano moral causado pelo Bacen no
cumprimento daquela lei. Precedente citado: REsp 124.864-PR, DJ 28/9/1998. (STJ, REsp nº 571.645, rel.
min. João Otávio de Noronha, j. em 21/9/2006).
Lei nº 8.024/1990
Reparação do dano e direito de regresso
A reparação do dano no caso de responsabilidade do Estado deve ser integral. Significa dizer que, uma vez
comprovado o nexo de causalidade entre uma ação ou omissão estatal e o dano sofrido por um particular,
caberá ao Estado recompor integralmente as perdas e os danos sofridos, conforme regras e entendimentos
aqui descritos.
 
O direito de regresso do Estado perante o servidor responsável pelo dano está previsto no art. 37, § 6o, da CF/
1988. O STF assentou o entendimento de que o servidor não pode ser chamado a responder diretamente pelo
dano. Por não haver solidariedade entre o Estado e o servidor, a demanda não pode ser intentada diretamente
em face do agente público. A teoria da dupla garantia foi assim ementada:
Magna Carta
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA DO ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA.
ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE PÚBLICO (EX-PREFEITO).
PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE INTERVENÇÃO. O
§ 6º do art. 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as
pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito
privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder,
objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou
omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes
públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo
constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do
particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica
de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado
que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do
dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do
servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente
perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso
extraordinário a que se nega provimento. (STF, RE 327904, rel. min.
Carlos Britto, j. em 15/8/2006, DJe 8/9/2006, grifo nosso).
Há a possibilidade, contudo, de que a Administração Pública possa realizar a denunciação da lide em face dos
servidores para que exerça o seu direito de regresso. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) entende que a
denunciação é uma faculdade que pode ser exercida quando não tumultuar o procedimento. Essa ressalva
evita prejuízo à celeridade e à economia processual por meio da ampliação da discussão sobre a
responsabilidade subjetiva do agente público.
 
Quando o agente público não figura no polo passivo da ação de responsabilidade civil do Estado, é possível
que o Estado cobre o valor em caso de dolo ou culpa por meio de ação de regresso. Trata-se de ação judicial
específica com o propósito de cobrança de tal valor, em que se apurará o aspecto subjetivo da conduta do
agente.
Verificando o aprendizado
Questão 1
Qual dessas teorias confere base para a responsabilidade civil do Estado prevista no art. 37,
§6º da Constituição Federal?
A Teoria da irresponsabilidade.
B Teoria da responsabilidade subjetiva dos agentes públicos.
C Teoria da responsabilidade subjetiva do Estado.
D Teoria da falta do serviço.
E Teoria do risco administrativo.
A alternativa E está correta.
A teoria do risco administrativo poder dispensar a verificação do elemento subjetivo, bastando a apuração
do dano suportado por alguém e do nexo de causalidade que configure o dano como resultado direto e
imediato de um comportamento estatal comissivo ou omissivo, lícito ou ilícito. É essa ideia do risco
administrativo que justifica a responsabilidade do Estado de forma objetiva. A ideia subjacente a essa teoria
é a de que, se o Estado age em proveito de todos, aquele que eventualmente sofrer o ônus da conduta
estatal não deve ser prejudicado em proveito de toda a coletividade. A coletividade que agiu através do
Estado e perpetrou esses danos deve indenizar esses danos como uma forma de distribuição equitativa
dos ônus das ações estatais, sejam elas lícitas ou ilícitas. Buscou-se na solidariedade e na garantia social
um fundamento verdadeiramente próprio da responsabilidade pública.
Questão 2
(Adaptada de FCC – 2012 – TRF – 5ª REGIÃO – Analista Judiciário – Área Judiciária)
Determinado cidadão sofreu prejuízos em razão da conduta de agente público federal
atuando nessa qualidade. De acordo com a CF/1988:
A A União é obrigada a reparar o dano, podendo exercer o direito de regresso em face do servidor
somente no caso de comprovada sua conduta dolosa.
B A União é obrigada a reparar o dano, respondendo o agente perante a União, em ação regressiva, caso
comprovado ato comissivo ou omissivo, doloso ou culposo.
C A União é obrigada a reparar o dano, desde que comprovada a conduta dolosa ou culposa do agente.
D O servidor é obrigado a ressarcir a Fazenda Pública, em ação regressiva, sempre que a União for
condenada a reparar o dano.
E O servidor é obrigado a ressarcir a Fazenda Pública, em ação regressiva, somente na hipótese de
comprovada conduta comissiva, dolosa ou culposa.
A alternativa B está correta.
A reparação do dano no caso de responsabilidade do Estado deve ser integral. Significa dizer que, uma vez
comprovado o nexo de causalidade entre uma ação ou omissão estatal e o dano sofrido por um particular,
caberá ao Estado recompor integralmente as perdas e os danos sofridos.
O direito de regresso do Estado perante o servidor responsável pelo dano está previsto no art. 37, § 6o, da
CF/1988. O STF assentou o entendimento de que o servidor não pode ser chamado a responder
diretamente pelo dano. Por não haver solidariedade entre o Estado e o servidor, a demanda não pode ser
intentada diretamente em face do agente público. É possível, pois, que o Estado cobre o valor em caso de
dolo ou culpa por meio de ação de regresso.
4. Praticando
Responsabilidade Civil do Estado e Controle
Administrativo
Imagine que, em uma pequena cidade do interior, ocorreu uma enchente que resultou em diversos danos aos
moradores e ao patrimônio público e privado. Uma das principais causas do desastre foi a falta de
manutenção em uma barragem pública, que já apresentava sinais de desgaste há mais de uma década. A
administração municipal havia recebido laudos técnicos, tanto do Tribunal de Contas quanto de uma
consultoria privada, recomendando reformas urgentes na barragem. Entretanto, os gestores públicos
decidiram alocar os recursos financeiros para outras finalidades, alegando a falta de orçamento suficiente.
 
Com o rompimento da barragem, vários cidadãos ficaram desabrigados, além de haver perda de vidas e
prejuízos econômicos significativos.Diante do ocorrido, os moradores afetados, com auxílio do Ministério
Público, decidiram ingressar com ações contra a administração municipal, alegando omissão e requerendo
indenizações por danos materiais e morais.
 
Além disso, o Tribunal de Contas instaurou um procedimento administrativo para apurar a responsabilidade
dos gestores e avaliar a possibilidade de sanções administrativas.
1. Fundamentação Jurídica
A responsabilidade civil do Estado, no Brasil, está fundamentada no art. 37, §6º, da Constituição Federal, que
estabelece a responsabilidade objetiva do Estado em caso de danos causados a terceiros por seus agentes,
independentemente da comprovação de dolo ou culpa. A norma estabelece que as pessoas jurídicas de
direito público responderão pelos danos causados por seus agentes, assegurado o direito de regresso contra
os responsáveis diretos nos casos de dolo ou culpa.
 
Além da Constituição, a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal, define as obrigações
e os procedimentos para atuação dos agentes públicos, estabelecendo, inclusive, o direito de recurso e
revisão dos atos administrativos.
 
Neste caso, a administração pública falhou ao não agir preventivamente, incorrendo em uma omissão
específica, uma vez que existiam laudos apontando o risco de rompimento. A doutrina e a jurisprudência
brasileira destacam que, embora o Estado tenha responsabilidade objetiva, quando a causa do dano envolve
uma omissão, exige-se que o dano decorra de um dever específico de agir que tenha sido negligenciado, o
que se verifica claramente neste contexto.
2. Jurisprudência
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem consolidado o entendimento de que a
responsabilidade do Estado por omissão específica é objetiva. Um caso relevante é o julgamento do REsp
1.325.709/RJ, no qual o STJ reconheceu a responsabilidade do Estado pela falta de manutenção de uma
infraestrutura pública, resultando em um acidente fatal. Neste precedente, o STJ reafirmou que, embora a
responsabilidade estatal seja objetiva, nos casos de omissão, é necessário que exista um vínculo entre o
dever de agir e a omissão causadora do dano, o que claramente se aplica ao caso em questão.
3. Discussão Doutrinária
A doutrina administrativa moderna, representada por autores como Marçal Justen Filho e Carlos Ari Sundfeld,
defende que o Estado deve atuar com eficiência, moralidade e proporcionalidade em sua gestão dos bens e
serviços públicos. Essa doutrina estabelece que, ao optar por desviar recursos de uma obra cuja manutenção
é crítica, a administração pública fere os princípios da moralidade e da eficiência, sendo passível de controle
pelos órgãos competentes, como o Tribunal de Contas e o Judiciário.
 
Segundo Floriano de Azevedo Marques Neto, a discricionariedade administrativa possui limites impostos pela
conveniência e oportunidade, devendo sempre observar a legalidade e a razoabilidade das decisões tomadas,
especialmente em casos que envolvam potencial risco à coletividade. A doutrina enfatiza que, nesses casos, o
poder de autotutela permite à administração pública revisar e corrigir suas decisões, assegurando que elas
sejam compatíveis com o interesse público.
 
Em termos de controle administrativo, o princípio da autotutela autoriza a administração a anular seus próprios
atos administrativos quando ilegais ou a revogá-los por conveniência e oportunidade, como regulamentado
pela Lei nº 9.784/1999. Contudo, como argumenta Egon Bockmann Moreira, a discricionariedade não é
ilimitada, e os atos administrativos devem sempre se submeter ao crivo da legalidade e da eficiência,
sobretudo diante de riscos à segurança da população.
Questão 1
Na qualidade de advogado(a) de um dos cidadãos afetados pelo deslizamento, elabore uma argumentação
cabível para defender os interesses de seu cliente, no caso jurídico proposto. Utilize os componentes
essenciais da argumentação jurídica: base factual do caso, normas legais pertinentes, jurisprudência aplicável,
doutrina relevante e um raciocínio lógico que conecte os fatos à conclusão defendida. Fundamente sua
argumentação com referência nos termos da legislação brasileira vigente.
Chave de resposta
Base Factual do Caso
Em uma pequena cidade do interior, uma enchente devastadora ocorreu em razão do rompimento de uma
barragem pública que já apresentava sinais de desgaste há mais de uma década. A administração
municipal, embora tivesse recebido laudos técnicos do Tribunal de Contas e de uma consultoria privada
recomendando reformas urgentes, alegou a falta de orçamento e decidiu alocar recursos em outras áreas.
O rompimento da barragem resultou em danos materiais, desabrigados e perda de vidas, afetando a
população local de maneira significativa. Diante do ocorrido, os moradores afetados, com o apoio do
Ministério Público, ajuizaram ações judiciais contra a administração municipal, buscando indenizações por
danos materiais e morais. Além disso, o Tribunal de Contas instaurou um procedimento administrativo para
apurar a responsabilidade dos gestores públicos e a possibilidade de sanções administrativas.
Normas Legais Pertinentes
A questão jurídica central neste caso refere-se à responsabilidade civil do Estado, que no Brasil é
regida pelo artigo 37, §6º da Constituição Federal. Este dispositivo estabelece a responsabilidade
objetiva do Estado pelos danos causados por seus agentes, independentemente de comprovação
de dolo ou culpa. Ou seja, o Estado responde diretamente pelos danos causados à população,
mesmo quando não há intenção de prejudicar ou falha consciente dos agentes públicos. O Estado
pode, no entanto, buscar o direito de regresso contra o agente público responsável quando houver
dolo ou culpa. No caso em questão, o município é claramente responsável pelos danos causados,
pois falhou em garantir a manutenção adequada de uma infraestrutura pública essencial, deixando
a população vulnerável ao risco iminente de rompimento da barragem.
Além do dispositivo constitucional, a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no
âmbito da administração pública federal, também se aplica neste contexto. A lei estabelece
princípios fundamentais que norteiam a atuação dos agentes públicos, como a legalidade,
moralidade, eficiência e razoabilidade. A administração pública, ao optar por não realizar as
reformas necessárias na barragem, contrariou os princípios da eficiência e da moralidade, uma vez
que priorizou outras despesas em detrimento da segurança da população. A falha na gestão de
recursos e a negligência com a manutenção da barragem evidenciam a omissão dos gestores
públicos diante de uma situação de risco, o que justifica a responsabilidade objetiva do Estado
pelos danos causados.
Jurisprudência Aplicável
A omissão da administração pública, em particular, configura um caso clássico de responsabilidade
civil do Estado por omissão específica. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem
consolidado o entendimento de que, quando a omissão do Estado é relacionada a um dever
específico de agir, caracteriza-se a responsabilidade objetiva, ou seja, não é necessário comprovar
dolo ou culpa. Em um precedente relevante, o REsp 1.325.709/RJ, o STJ reconheceu a
responsabilidade do Estado pela falta de manutenção de uma infraestrutura pública, que resultou
em um acidente fatal. Nesse julgamento, ficou claro que a omissão do Estado, ao não atender a um
dever específico de agir, gera a responsabilidade objetiva, sem que seja necessário comprovar
intenção ou falha por parte dos agentes públicos. No presente caso, a omissão da administração
municipal, ao ignorar os laudos técnicos e deixar de agir para evitar o rompimento da barragem,
claramente se encaixa nesse entendimento jurisprudencial.
Doutrina Relevante
Além da jurisprudência, a doutrina administrativa também oferece subsídios importantes para a
análise do caso. Autores como Marçal Justen Filho e Carlos Ari Sundfeld defendem que a
administração pública deve agir com eficiência, moralidadee proporcionalidade, sendo sua atuação
limitada pelos princípios da legalidade e razoabilidade. A decisão dos gestores públicos de destinar
recursos a outras áreas, sem atender à urgência das reformas na barragem, fere os princípios da
eficiência e moralidade administrativa, resultando em prejuízos irreparáveis à população. Floriano
de Azevedo Marques Neto, por sua vez, destaca que a administração pública deve sempre atuar
com previsão de riscos, especialmente em situações que envolvem a segurança da coletividade.
Nesse caso, a omissão do poder público em não agir, mesmo diante dos alertas, configura uma
falha grave e um desrespeito aos deveres constitucionais.
Outro ponto importante é o princípio da autotutela, que autoriza a administração pública a anular
ou revisar seus próprios atos quando estes forem ilegais ou prejudiciais ao interesse público. A Lei nº
9.784/1999 também regulamenta essa prerrogativa, permitindo que a administração pública revisite
suas decisões, sobretudo em situações de risco à segurança pública. O poder de autotutela,
conforme explicado por Egon Bockmann Moreira, tem limites, e deve ser exercido com base em
legalidade, eficiência e razoabilidade, especialmente quando há danos à coletividade. A
administração pública tem o dever de corrigir falhas, e neste caso, a revisão da decisão de alocar
recursos em áreas não essenciais poderia ter evitado o desastre.
Raciocínio Lógico e Conclusão Defendida
Com base nos elementos apresentados, é possível concluir que a administração pública municipal deve ser
responsabilizada objetivamente pelos danos causados pela enchente resultante do rompimento da
barragem. A negligência da administração, ao desconsiderar os laudos técnicos e não realizar as reformas
necessárias, caracteriza uma omissão específica, que resultou em danos materiais, morais e até a perda de
vidas. A responsabilidade do Estado é objetiva, conforme disposto na Constituição Federal e reforçada
pela jurisprudência do STJ, que reconhece a falha do Estado em casos de omissão. A doutrina
administrativa também aponta que a administração pública violou os princípios constitucionais da
eficiência e moralidade ao priorizar outras despesas em detrimento da segurança da população.
Portanto, é cabível que os cidadãos afetados sejam indenizados por danos materiais e morais, e a
administração pública deve responder pelos prejuízos causados. A responsabilidade do Estado é clara, e
as ações dos gestores municipais devem ser devidamente apuradas e corrigidas, com a adoção das
sanções administrativas cabíveis. A conclusão é de que a omissão da administração pública gerou um
grave risco à população e, por isso, os responsáveis devem ser devidamente responsabilizados, de acordo
com os princípios legais, jurisprudenciais e doutrinários aplicáveis.
Assista ao vídeo a seguir para obter mais explicações sobre o assunto.
Conteúdo interativo
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Tema: Controle e Responsabilidade da administração pública
Módulo 3: O regime da responsabilidade civil do Estado
Título: Responsabilidade objetiva, atos legislativos e atos judiciais
“A responsabilidade do Estado por ação é, como visto, objetiva (art. 37, § 6o, da CF/1988). Bastam, para
sua configuração, o dano e o nexo de causalidade entre este e a conduta imputável à Administração
Pública. A jurisprudência apresenta uma tendência à objetivação excessiva, o que provoca críticas; afinal,
são os próprios cidadãos que arcam com essas indenizações, o que gera aumento dos custos do Estado.
A primeira ressalva se dá em relação aos atos omissivos. Segundo a doutrina e a jurisprudência, não há
ampla responsabilidade objetiva do Estado por sua omissão genérica. Para que o Estado possa ser
responsabilizado, deverá haver omissão específica, julgada a partir de um dever de agir igualmente
específico (art. 37, § 6o, da CF/1988).
Desafio 1
Diante do caso da barragem rompida na pequena cidade do interior, os moradores afetados, juntamente com
o Ministério Público, ingressaram com ações contra a administração municipal, alegando omissão e
requerendo indenizações. Sobre a responsabilidade civil do Estado, é correto afirmar que:
A A responsabilidade civil do Estado, por omissão, é subjetiva, exigindo a comprovação de dolo ou
culpa. 
B O Estado é sempre isento de responsabilidade civil por atos de omissão, salvo quando há dolo
comprovado. 
C
A responsabilidade do Estado por omissão específica, como a falta de manutenção da barragem, é
objetiva, desde que exista um nexo de causalidade com o dano. 
D A responsabilização do Estado por omissão só ocorre em casos de atos de improbidade
administrativa. 
E A responsabilidade civil objetiva do Estado é aplicável apenas a atos comissivos que resultem em
danos.
A alternativa C está correta.
A responsabilidade civil do Estado por omissão específica é objetiva, desde que haja um nexo causal entre
o dano e o dever específico de agir não cumprido. O art. 37, § 6º, da Constituição Federal estabelece a
responsabilidade objetiva, mas a doutrina e jurisprudência exigem que, nos casos de omissão, seja provado
que o Estado deixou de cumprir um dever específico, como no caso da barragem.
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Tema: Controle e Responsabilidade da administração pública
Módulo 3: O regime da responsabilidade civil do Estado
Título: Responsabilidade objetiva, atos legislativos e atos judiciais
“A responsabilidade do Estado por ação é, como visto, objetiva (art. 37, § 6o, da CF/1988). Bastam, para sua
configuração, o dano e o nexo de causalidade entre este e a conduta imputável à Administração Pública. A
jurisprudência apresenta uma tendência à objetivação excessiva, o que provoca críticas; afinal, são os
próprios cidadãos que arcam com essas indenizações, o que gera aumento dos custos do Estado.
A primeira ressalva se dá em relação aos atos omissivos. Segundo a doutrina e a jurisprudência, não há
ampla responsabilidade objetiva do Estado por sua omissão genérica. Para que o Estado possa ser
responsabilizado, deverá haver omissão específica, julgada a partir de um dever de agir igualmente
específico (art. 37, § 6o, da CF/1988)
Desafio 2
O Tribunal de Contas instaurou um procedimento administrativo para apurar a responsabilidade dos gestores
que deixaram de executar as reformas na barragem, desviando recursos para outras finalidades.
Considerando o controle administrativo, é correto afirmar que:
A O Tribunal de Contas possui competência apenas consultiva e não pode aplicar sanções aos
gestores. 
B O controle exercido pelo Tribunal de Contas é externo e pode resultar na aplicação de sanções
administrativas. 
C O Tribunal de Contas não possui competência para fiscalizar o desvio de recursos públicos. 
D O controle administrativo exercido pelo Tribunal de Contas é hierárquico, vinculado a decisões do
Poder Executivo. 
E A competência do Tribunal de Contas limita-se a fiscalizar obras públicas concluídas, sem poder sobre
atos em andamento.
A alternativa B está correta.
O Tribunal de Contas exerce controle externo e pode aplicar sanções administrativas. Sua atuação vai além
de uma função consultiva, abrangendo o controle de legalidade e legitimidade. Segundo o PDF, o controle
exercido pelo Tribunal é amplo, incluindo a fiscalização e sanção por irregularidades na gestão de recursos
públicos.
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Tema: Controle e Responsabilidade da administração pública
Módulo 1: As diferentes formas de controle da Administração Pública
Título: Controle exercido pelos Tribunais de Contas
"O controle exercido pelos tribunais de contas é amplo, abrangendo qualquer entidade que receba recursos
públicos. Diz-se que o controle exercido pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pelos tribunais de
contas estaduais (TCEs) é um controle financeiro/orçamentário (salvo em relação à presidência da
República e os demais chefes do Poder Executivo, cujas contas são aprovadas diretamentepela Casa
Legislativa)."
5. Conclusão
Considerações finais
Como foi possível observar ao longo dos módulos, o Estado brasileiro está sujeito a uma série de regras de
controle e de responsabilização.
 
O sistema normativo brasileiro dá concretude ao princípio republicano e busca encontrar diferentes
mecanismos de controle para que a Administração Pública brasileira possa ser controlada por diferentes
entidades e pela sociedade, além de ser responsabilizada em caso de atos que possam gerar danos a
terceiros.
Podcast
Agora com a palavra o professor Renato Toledo, relembrando tópicos abordados em nosso estudo.
Vamos ouvir!
Conteúdo interativo
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Sobre o mandado de segurança e a ação popular, assim como as regras processuais quando a Administração
Pública é parte de um processo judicial, ver RODRIGUES, M. A. A fazenda pública no processo civil. 2. ed. São
Paulo: Atlas, 2016.
 
Sobre a responsabilidade civil do Estado, ver BRAGA NETTO, F. Manual da responsabilidade civil do Estado. 5.
ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
Referências
ARAGÃO, A. S. Controle jurisdicional de políticas públicas. Revista de Direito Administrativo e Constitucional, n.
42, p. 99-104, 2010.
 
BINENBOJM, G. Uma teoria do direito administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2014.
 
CARVALHO FILHO, J. S. Processo administrativo federal. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
 
JUSTEN FILHO, M. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018.
 
MARQUES NETO, F.; PALMA, J. B. Os sete impasses do controle da administração pública no Brasil. In: PEREZ,
M.; PAGANI, R. Controle da administração pública. Belo Horizonte: Fórum, 2017. p. 21-38.
 
MOREIRA, E. B. Processo administrativo. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.
 
SUNDFELD, C. A. Direito administrativo para céticos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.tais como os de
moralidade, eficiência, proporcionalidade, razoabilidade etc.
Atenção
É importante mencionar que o controlador não pode substituir um juízo de discricionariedade próprio da
autoridade administrativa por um juízo de conveniência e oportunidade que lhe é próprio. A ampliação do
controle da Administração Pública serve para que os juízos discricionários sejam exercidos dentro de
critérios jurídicos legítimos. 
Controle administrativo
O controle administrativo da Administração Pública é aquele exercido no âmbito interno da estrutura
administrativa que praticou ou de onde emanou o ato controlado. Trata-se, portanto, de um controle interno
de juridicidade ou de mérito exercido por órgãos no desempenho de função administrativa.
Atenção
Lembre-se que a função administrativa é exercida por quaisquer dos poderes do Estado (Executivo,
Legislativo ou Judiciário) ou dos órgãos constitucionalmente autônomos (Tribunal de Contas e Ministério
Público). É assim que, por exemplo, o controle exercido por uma corregedoria sobre atos funcionais de
magistrados é considerado um controle administrativo. Da mesma forma, quando o Poder Legislativo,
por exemplo, realiza uma licitação para a contratação futura de obras no seu edifício-sede e há uma
inabilitação de determinado licitante, esse também é um ato de controle administrativo. 
Há diversos fundamentos para o controle administrativo:
Princípio da autotutela
O primeiro fundamento é o princípio da autotutela, segundo o qual a
Administração tem poder-dever de anular os próprios atos que considere
antijurídicos, revogar aqueles que considere inconvenientes e/ou
inoportunos.
Isto é, a autotutela administrativa consiste no juízo da Administração Pública
de qualquer um dos poderes sob seus próprios atos, que pode ter como
parâmetro o controle de juridicidade ou o controle de mérito.
Organização administrativa
O segundo fundamento é o da organização administrativa. Isso porque, o
controle administrativo, muitas vezes, é exercido em razão do poder
hierárquico que um órgão da autoridade administrativa possui sobre outro
órgão. Desse modo, o controle é exercido em razão da hierarquia funcional
existente na estrutura da entidade pública.
Direito de petição
Já o terceiro fundamento é o direito de petição, previsto constitucionalmente
no art. 5º, inciso XXXIV, alínea “a” da Carta Magna:
"CF/1988, art. 5º – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País
a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de
taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra
ilegalidade ou abuso de poder (...)"
Recursos administrativos
A forma mais corriqueira para o exercício do controle administrativo é por meio de recursos administrativos.
 
Vejamos:
Administração
No âmbito da administração, tal recurso é visto como uma forma pela qual a administração tem a
oportunidade de exercer a sua autotutela, geralmente, por autoridade hierarquicamente superior
àquela que proferiu a decisão controlada.
Administrado
No ângulo do administrado, o recurso é um meio de defesa de direitos individuais, coletivos ou
difusos. No sentido mais amplo, o recurso administrativo deve ser entendido como uma espécie do
direito de petição, nos termos da previsão constitucional.
Entende-se que direito de interposição de recurso administrativo é uma manifestação do direito de petição
perante a Administração Pública que haja praticado ato ou que se encontre na eminência de praticá-lo. Trata-
se de direito de obter uma resposta devidamente fundamentada daquela Administração Pública que tenha
praticado determinado ato, ou esteja na eminência de praticá-lo, que importe lesão a direitos individuais,
difusos ou coletivos, além de estar na esfera de legitimidade recursal de quem fez uso do recurso
administrativo.
A legitimidade recursal é prevista no art. 58 da Lei do Processo Administrativo Federal (Lei nº
9.784/1999), fazendo a previsão de que tanto a defesa de direitos individuais quanto coletivos e
difusos conferem legitimidade ao indivíduo ou a associações para a interposição de recurso
administrativo.
A legitimidade no processo administrativo é encarada de forma mais ampla que no processo judicial, de modo
que qualquer interessado poderá participar do procedimento e recorrer de decisões administrativas que sejam
do seu interesse.
Os prazos para o exercício da pretensão
recursal são previstos no art. 59 da Lei do
Processo Administrativo Federal (Lei nº
9.784/1999). O prazo geral para a interposição
de recursos é de dez dias para o manejo do
recurso e de 30 dias para que a administração
profira a sua decisão
 
Sem prejuízo de tal circunstância, a Lei nº
9.784/1999 possibilita que a autoridade
administrativa, no exercício da autotutela,
exerça o controle do ato de ofício mesmo
quando o prazo não foi cumprido pelo interessado, desde que não tenha ocorrido a coisa julgada
administrativa.
Os recursos administrativos possuem apenas o efeito devolutivo, sem prejuízo que a autoridade administrativa
atribua efeito suspensivo ao recurso (cf. art. 61 da Lei nº 9.784/1999). Há duas formas distintas de a lei
administrativa excepcionar esse efeito meramente devolutivo:
 
Nos casos em que a própria lei irá prever que o recurso terá efeito suspensivo (ex.: lei de licitações, Lei nº
8666/93, prevê originalmente, como regra, que os recursos quanto à inabilitação, quanto ao julgamento das
propostas, têm efeito suspensivo, além do devolutivo).
 
O efeito suspensivo poderá ser concedido ou não pela autoridade administrativa que processar o recurso (art.
61, parágrafo único), diferentemente da primeira hipótese, em que a simples interposição do recurso já produz 
ex vi legis o efeito direto da previsão: o efeito suspensivo.
 
O recurso administrativo é gênero de diferentes espécies, sendo elas:
 
Pedido de reconsideração.
Recurso hierárquico.
Revisão.
 
O pedido de reconsideração é recurso dirigido à própria autoridade administrativa que praticou o ato. Como o
nome indica, essa espécie ensejará a oportunidade para que a essa autoridade mantenha seu ato ou o
reconsidere no todo ou em parte. Na sistemática da Lei nº 9784/1999, todo recurso administrativo contém em
si um pedido de reconsideração, pois todos eles, embora almejem se tornar recurso hierárquico, são
interpostos perante a própria autoridade que praticou o ato, logo, esta terá a oportunidade de exercer o juízo
de reconsideração.
 
• 
• 
• 
Se o exercer integralmente, ou seja, se o ato for reconsiderado in totum, o recurso logrou seu objetivo. Se for
reconsiderado apenas em parte ou nem for reconsiderado, isto é, se a decisão for integralmente mantida, o
recurso será enviado à instancia superior, tornando-se recurso hierárquico, sendo aquele que será julgado por
autoridade administrativa hierarquicamente superior àquela que praticou o ato recorrido.
 
Os recursos hierárquicos podem ser:
Próprios
Dirigidos à uma autoridade que se encontre na linha hierárquica àquela que praticou o ato, ou seja, a
autoridade a quo é subordinada hierarquicamente à autoridade ad quem.
Impróprios
Dirigidos à autoridade que não guarda essa relação de superioridade hierárquica àquela que praticou
o ato (por exemplo, o ato praticado por uma autarquia ser objeto de interposição de recurso a um
ministro de Estado ou ao presidente da República).
Atenção
A possibilidade de interposição de recurso hierárquico impróprio no Brasil é controversa. Por muito
tempo, discutiu-se se seria juridicamente válido e, em outras oportunidades, se referido recurso
demandaria previsão legal. A discussão foi pacificada pela Advocacia Geral de União (AGU) que, ao
interpretar o princípio da supervisão ministerial previsto na CF/1988, entendeu válida a possibilidade de
interposição do recurso hierárquico impróprio, independentementede previsão legal. 
A revisão, por fim, é recurso administrativo especial no âmbito dos chamados processos administrativos
sancionatórios. São aqueles processos disciplinares de servidores públicos e também outros processos que
podem resultar em sanções aos particulares – processo sancionatório no âmbito do direito ambiental, do
direito da concorrência, no âmbito da CVM ou no sistema financeiro, por exemplo.
 
Referido recurso é previsto no art. 65 da Lei nº 9.784/1999:
Art. 65: Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo,
a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar
a inadequação da sanção aplicada.Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar
agravamento da sanção.
art. 65 da Lei nº 9.784/1999:
O pedido de revisão é uma espécie de ação
rescisória do direito administrativo. Trata-se de
recurso administrativo pelo qual a
administração, através da revelação de fatos
novos, poderá rever ato sancionatório
anteriormente aplicado, independentemente do
prazo transcorrido. O mesmo acontece em
qualquer outro processo de natureza
sancionatória.
O parágrafo único do art. 65 envolve um grande
debate sobre a existência da reformatio in pejus
no controle administrativo. A indagação envolve
a possibilidade ou não de a Administração
Pública agravar a situação do recorrente em um recurso administrativo. A resposta, contudo, está na leitura
sistemática do dispositivo com o parágrafo único do art. 64, que dispõe:
Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total
ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.Parágrafo único. Se da
aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser
cientificado para que formule suas alegações antes da decisão.
art. 64 da Lei nº 9.784/1999:
Portanto, pela sistemática da lei federal, o agravamento da posição do recorrente:
 
É possível em recursos hierárquicos, desde que tenha sido exercido o prévio contraditório pelo recorrente
sobre a possibilidade de tal circunstância, em concretude ao princípio da não surpresa.
 
Em relação à revisão, a lei expressamente prevê que não cabe nunca a reformatio in pejus.
Controle legislativo
O controle legislativo é aquele exercido pelo Poder Legislativo como meio de controle externo. Pode ser
exercido pelo Congresso Nacional, pelas assembleias legislativas e pelas câmaras municipais, nas condições
estabelecidas pela CF/1988, por meio do qual o Legislativo fiscaliza e, eventualmente, até prática atos de
suspensão ou anulação de atos administrativos previamente praticados.
Exemplo
A sustação de atos administrativos que extrapolam o poder regulamentar ou no controle sobre a
nomeação de dirigentes de agências reguladoras, que devem ser previamente aprovados pelo Senado. 
Quando se fala de controle legislativo da Administração Pública, diz-se que o Poder Legislativo pode
fiscalizar e controlar não apenas o Poder Executivo, mas a Administração Pública dos outros
Poderes – aí incluídas as atividades administrativas desempenhadas pelo Poder Judiciário e pelos
órgãos constitucionalmente autônomos, como o Ministério Público e os tribunais de contas.
Por se tratar de uma interferência de um Poder sobre o outro no sistema de freios e contrapesos, entende-se
que esse controle deve ser exercido apenas em casos e condições expressamente previstos na CF/1988 ou
quando a lei prevê essa forma de controle mediante permissivo constitucional expresso.
 
Dito de outra forma, esse tipo de controle deve ser encarado como uma circunstância excepcional. Caso
contrário, formas de controle não previstas expressamente representarão violação ao princípio da separação e
da harmonia entre os Poderes.
 
O controle legislativo pode ser exercido por meio de autorizações ou aprovações, conforme previsto nos arts.
49, incisos X, XII, XIV, XVI, XVII (para o Congresso Nacional como um todo) e 52, incisos III a XIV (para o
Senado, especificamente).
A CF/1988 prevê um conjunto de autorizações/
aprovações exercidas pelo Congresso Nacional
por deliberação bicameral ou pelo Senado por
deliberação unicameral. São ou anuências
prévias, ou consentimentos a posteriori que
interferem sobre atividades que, por sua
natureza, seriam tipicamente administrativas. É
o caso, por exemplo, de nomeações para
determinados cargos públicos ou designações
para missões diplomáticas.
O controle legislativo também pode ser
exercido por meio de convocação de Ministro
de Estado e Autoridades diretamente
subordinadas a ele para prestação de esclarecimentos, nos termos do art. 50, caput da CF/1988. Também é
possível que sejam requeridas informações por escrito, nos termos do § 2º do art. 50.
 
Além disso, a CF/1988 prevê, no inciso V do art. 49, a possibilidade de sustação de atos normativos. Tal
competência é chamada por alguns doutrinadores de veto legislativo, por meio do qual o Poder Legislativo
invalida atos administrativos que exorbitam seu poder regulamentar.
Exemplo
O Congresso Nacional pode editar decretos legislativos, sustando, decretos regulamentares do
presidente da República que ultrapassem os limites da lei que pretende regulamentar, mas também
sustar resolução que também ultrapasse os limites da lei que instituiu a agência que está sendo por ela
regulamentada. 
O Supremo Tribunal Federal (STF) já teve a oportunidade de afirmar que essa competência de sustação de
atos normativos é juridicamente vinculada, não uma competência politicamente livre, outrora uma
competência discricionária. Isso significa dizer que a sustação de eventual Lei Delegada ou de ato
regulamentar de outro poder deve ser juridicamente fundamentada na ultrapassagem dos limites do poder
regulamentar ou da edição da Lei Delegada, e nunca em uma competência política de preferência, de
discordância quanto ao conteúdo político do ato normativo sustado.
Ação direta de inconstitucionalidade
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO SUL – DECRETO LEGISLATIVO –
CONTEÚDO NORMATIVO – SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DE ATO EMANADO
DO GOVERNADOR DO ESTADO – CONTROLE PARLAMENTAR DA
ATIVIDADE REGULAMENTAR DO PODER EXECUTIVO (CF, ART. 49, V) –
POSSIBILIDADE DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – AÇÃO
DIRETA CONHECIDA. (...) O EXAME DE CONSTITUCIONALIDADE DO
DECRETO LEGISLATIVO QUE SUSPENDE A EFICÁCIA DE ATO DO PODER
EXECUTIVO IMPÕE A ANÁLISE, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,
DOS PRESSUPOSTOS LEGITIMADORES DO EXERCÍCIO DESSA
EXCEPCIONAL COMPETÊNCIA DEFERIDA À INSTITUIÇÃO
PARLAMENTAR. CABE À CORTE SUPREMA, EM CONSEQUÊNCIA,
VERIFICAR SE OS ATOS NORMATIVOS EMANADOS DO EXECUTIVO SE
AJUSTAM, OU NÃO, AOS LIMITES DO PODER REGULAMENTAR OU AOS
DA DELEGAÇÃO LEGISLATIVA. A FISCALIZAÇÃO ESTRITA DESSES
PRESSUPOSTOS JUSTIFICA-SE COMO IMPOSIÇÃO DECORRENTE DA
NECESSIDADE DE PRESERVAR, HIC ET NUN, A INTEGRIDADE DO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. (...) (ADI 748 MC, rel. min. Celso
de Mello, Tribunal Pleno, j. em 1/7/1992, DJ 6/11/1992).
Outra forma de controle legislativo se dá por
meio das comissões parlamentares de
inquérito, mais conhecidas como CPIs,
previstas no art. 58, § 3º da CF/1988. A CPI é
um instrumento típico de investigação das
autoridades públicas, no exercício da função
administrativa. As comissões possuem várias
prerrogativas, sendo-lhes atribuídas funções
quase-jurisdicionais.
Controle exercido pelos
tribunais de contas
Os tribunais de contas são entidades constitucionalmente autônomas, conforme previsão dos arts. 70 e
seguintes da CF/1988. De todo modo, a doutrina majoritária entende que o tribunal de contas é uma entidade
que atua como auxiliadora da função fiscalizadora do Poder Legislativo.
 
A despeito disso, o controle exercido pelo Tribunal de Contas é entendido como um controle externo
administrativo – uma situação sui generis no direito administrativo brasileiro.
O controle exercido pelos tribunais de contas é
amplo, abrangendoqualquer entidade que
receba recursos públicos. Diz-se que o controle
exercido pelo Tribunal de Contas da União
(TCU) e pelos tribunais de contas estaduais
(TCEs) é um controle financeiro/orçamentário
(salvo em relação à presidência da República e
os demais chefes do Poder Executivo, cujas
contas são aprovadas diretamente pela Casa
Legislativa).
Todavia, os tribunais de contas – em especial, o
TCU – têm avançado e ampliado muito seu
poder e suas prerrogativas, atuando com um
controle amplo de juridicidade e legitimidade da atuação pública. Essa expansão do poder de controle vem
sendo objeto de muitas críticas e parte delas foram endereçadas na recente alteração feita na Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro (arts. 20 a 30), com o objetivo de trazer mais segurança jurídica à
atividade de controle.
 
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo aborda o controle pelo Legislativo, assim como pelo Tribunal de
Contas, em razão do auxílio que realiza à fiscalização pelo Legislativo. Vamos assistir!
Conteúdo interativo
Acesse a versão digital para assistir ao vídeo.
Verificando o aprendizado
Questão 1
(FCC – 2013 – TRT – 1ª REGIÃO (RJ) – Analista Judiciário – Execução de Mandados) A
Administração pública submete-se, nas suas atividades típicas, nos termos da lei, ao controle
do:
A Tribunal de Contas no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, excluída apreciação de
economicidade e legalidade, exclusivos do poder Legislativo.
B Judiciário, no que concerne aos aspectos de oportunidade e conveniência, e do Legislativo, no que
concerne aos aspectos de legalidade.
C Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, que promove controle de legalidade e economicidade,
entre outros aspectos, nos termos da lei.
D Judiciário, quanto aos aspectos de legalidade e discricionariedade, e da própria administração, em nível
superior, quanto aos aspectos de discricionariedade.
E Legislativo, no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, e ao Tribunal de Contas, no que
concerne à legalidade de seus atos.
A alternativa C está correta.
A doutrina majoritária entende que o Tribunal de Contas é uma entidade que atua como auxiliadora da
função fiscalizadora do Poder Legislativo, sendo entendido como um controle externo administrativo – uma
situação sui generis no Direito Administrativo brasileiro. O referido controle exercido pelos Tribunais de
Contas é um controle amplo, abrangendo qualquer entidade que receba recursos públicos. Diz-se que o
controle exercido pelo TCU e pelos TCEs é um controle financeiro/orçamentário.
Questão 2
Qual a classificação de um ato promovido pela comissão de licitação de um Tribunal de
Justiça que revogou edital de licitação por motivos de conveniência e oportunidade?
A Administrativo, concomitante, de ofício, interno e de mérito.
B Judicial, concomitante, provocado, interno e de mérito.
C Judicial, prévio, provocado, externo e de mérito.
D Administrativo, prévio, de ofício, interno e de legalidade.
E Administrativo, concomitante, de ofício, externo e de mérito.
A alternativa A está correta.
O controle de mérito é aquele exercido sobre as razões de conveniência e oportunidade que levaram a
autoridade administrativa a agir. Geralmente, esse tipo de controle ocorre sobre atos de natureza
discricionária.
É importante mencionar que o controlador não posse substituir um juízo de discricionariedade, que é
próprio da autoridade administrativa, por um juízo de conveniência e oportunidade que lhe é próprio. A
ampliação do controle da Administração Pública serve para que os juízos discricionários sejam exercidos
dentro de critérios jurídicos legítimos.
2. Os instrumentos processuais de controle judicial da Administração Pública
Atos, natureza, instrumentos de controle e prescrição
O controle judicial é aquele exercido pelo Poder Judiciário (e, em uma visão mais contemporânea, também por
tribunais arbitrais) como meio de controle externo.
 
A primeira consideração sobre o controle jurisdicional da Administração Pública no Brasil parte da constatação
de que no Brasil se adota desde a Constituição de 1891 o sistema de jurisdição una – o judicial review – em
oposição ao sistema consagrado na Europa continental, a partir do modelo francês, de jurisdição dupla.
 
Nesse modelo, há uma jurisdição administrativa que julga, com exclusividade, os litígios entre os particulares e
a Administração Pública, produzindo coisa julgada e insuscetível de revisão pela chamada jurisdição comum,
que é o Poder Judiciário. Esse modelo de jurisdição dupla não é adotado no Brasil desde 1891. Há vantagens e
desvantagens em ambos os modelos.
No Brasil, a jurisdição é regida pelo princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º,
inciso XXXV da Constituição – CF/1988). Segundo tal cláusula, a lei não poderá afastar da apreciação
do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito
Em relação ao controle jurisdicional da Administração Pública, entende-se como sendo uma cláusula que
impede qualquer medida legislativa, qualquer disposição legal, que pretenda conferir, à própria Administração
Pública, a última palavra, em relação à matéria jurídica, sobre litígios envolvendo particulares e a própria
Administração Pública. Portanto, toda atividade pública é sujeita ao controle judicial.
 
Isso não significa que inexistam limites materiais ao controle judicial da Administração Pública. Com efeito, a
doutrina busca encontrar parâmetros adequados para que o Poder Judiciário possa controlar a atividade da
Administração Pública.
 
O controle judicial da Administração Pública é preferencialmente um controle de legalidade. Nesse sentido,
dois limites identificados pela doutrina são relativos aos:
Atos políticos
Envolvem juízos políticos qualificados, tais como aqueles praticados no âmbito das relações
internacionais do Estado. Exemplo disso são os atos de extradição, em que o Poder Judiciário (no
caso, o Supremo Tribunal Federal – STF) apenas autoriza o ato de extradição, que depende de um
juízo político do Presidente da República que é insindicável.
Outro exemplo é o veto presidencial por motivos de interesse público, considerado pelo STF um ato
que não é passível de controle judicial. De igual forma, os atos de declaração de utilidade pública para
fins de desapropriação também são entendidos como atos políticos. Todavia, os atos políticos nem
sempre são imunes de controle. Mais recentemente, o Poder Judiciário teve a oportunidade de
invalidar, por exemplo, atos de nomeação de ministro por desvio de finalidade e por violação ao
princípio da moralidade.
Atos discricionários
Também têm limites para o controle judicial em razão do mérito administrativo. Conforme destacado
anteriormente, há um movimento de ampliação do controle do mérito administrativo por motivos de
juridicidade. De todo modo, há limites substantivos para que juízes possam reavaliar elementos
técnicos e políticos das medidas adotadas pela Administração Pública quando do exercício da função
jurisdicional.
A doutrina tem identificado a necessidade de que o Poder Judiciário seja deferente à Administração
Pública sempre que se entender que o magistrado não possui capacidade institucional para revisão
do entendimento firmado no âmbito administrativo, sobretudo para questões de alta complexidade
técnica.
Atenção
O controle judicial da Administração Pública se difere do controle administrativo em razão da inexistência
de voluntariedade. O controle judicial da Administração Pública é necessariamente um controle por
provocação ante o princípio da inércia que rege a sistemática processual brasileira. Além disso, salvo em
casos excepcionais, não é necessário aguardar o exaurimento da via administrativa para que se ajuíze
um processo judicial em face da Administração Pública. 
Os instrumentos de controle da Administração Pública são amplos e variados na via judicial, de modo que o
controle pode ser exercido:
 
Por ações ordinárias (a exemplo de ações anulatórias de atos administrativos ou ações indenizatóriasem face
da Fazenda Pública).
 
Por ações específicas, inclusive aquelas dotadas de status constitucional, a exemplo do mandado de
segurança, do mandado de injunção, do habeas data, entre outros.
 
Em razão dos interesses envolvidos e das dificuldades institucionais da Administração Pública, o ordenamento
reconhece algumas prerrogativas específicas para a Fazenda Pública no bojo de um processo judicial.
Vejamos:
 
A Fazenda Pública é entendida como a Administração Pública direta e indireta autárquica e fundacional, isto é,
a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, além das respectivas autarquias e fundações públicas.
Todavia, a jurisprudência do STF tem estendido parte de tais prerrogativas a empresas públicas e sociedades
de economia mista prestadoras de serviço público em regime monopolista.
 
A Fazenda Pública possui juízos privativos para resolução de seus conflitos (a exemplo da Justiça Federal para
a União, cf. art. 109, inciso I da CF/1988; e varas de Fazenda Pública em juízos estaduais); e prazos mais
dilatados para se manifestar em relação àqueles ordinariamente previstos no Código de Processo Civil (CPC).
 
Entende-se que não se aplicam à Fazenda Pública os efeitos da revelia e, em relação ao processo de
execução, a Administração Pública está sujeita ao regime de precatório (art. 100 da CF/1988), impossibilitando
que bens públicos venham a ser penhorados e executados.
 
A Fazenda Pública também possui regras especiais de prescrição, a saber:
Ações protetivas de direitos pessoais
Aplica-se o prazo prescricional de cinco anos, conforme previsto no art. 1º do Decreto nº
20.910/1932, recepcionado com força de lei pela CF/1988.
Ações de reparação civil extracontratual
Entende-se pela aplicabilidade do prazo de três anos previsto no art. 206, §3º, inciso V do Código
Civil (CC).
Ações protetivas de direitos reais
Entende-se pela aplicação do prazo de dez anos, nos termos do art. 205 do CC.
Leia abaixo o que determina o julgamento do Recurso Especial de relatoria do Ministro Castro Meira:
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO. DECRETO Nº 20.910/32.
ADVENTO DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. REDUÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA TRÊS ANOS.1. O
legislador estatuiu a prescrição de cinco anos em benefício do Fisco e, com o manifesto objetivo de
favorecer ainda mais os entes públicos, estipulou que, no caso da eventual existência de prazo
prescricional menor a incidir em situações específicas, o prazo quinquenal seria afastado nesse
particular. Inteligência do art. 10 do Decreto nº 20.910/32.2. O prazo prescricional de três anos relativo à
pretensão de reparação civil – art. 206, § 3º, V, do Código Civil de 2002 – prevalece sobre o quinquênio
previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910/32.3. Recurso especial provido. (Resp nº 1.137.354, rel. min.
Castro Meira, j. em 2009).
Decreto nº 20.910/32.
Mandado de injunção
O mandado de injunção é um remédio
constitucional inaugurado pela CF/1988. Trata-
se de uma medida judicial que tem por objetivo
a obtenção, pela via do Poder Judiciário, de
norma necessária para garantir a eficácia de
direitos e liberdades constitucionais em face da
omissão de autoridades públicas em sua
regulamentação.
Nesses casos, portanto, o controle se dá pelo
preenchimento do espaço deixado pela
omissão das autoridades públicas mediante
emissão de regulamentação pelo próprio Poder
Judiciário. Referido remédio está previsto no
art. 5º, inciso XXI, da CF/1988:
Art. 5º, LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne
inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania (...)
art. 5º, inciso XXI, da CF/1988.
O cabimento do mandado de injunção, portanto, está sujeito a objetos que estejam relacionados a direitos
fundamentais de alta relevância. Não é possível pleitear qualquer regulamentação pela via do mandado de
injunção. A ideia é que o instrumento constitucional não seja banalizado a ponto de que o Poder Judiciário
tenha que suprir toda e qualquer omissão regulatória das autoridades legislativas e administrativas.
Saiba mais
Inicialmente, entendia-se que o mandado de injunção seria cabível apenas para que o Poder Judiciário
ordenasse a autoridade coatora a editar a regulamentação objeto da omissão. Todavia, ante a
inefetividade de tal entendimento, o STF passou a acolher a possibilidade de que o próprio Poder
Judiciário venha a suprir a omissão, editando ato próprio (cf. MI (mandado de njunção) nº 670/ES e 708/
DF). 
Quanto à legitimidade do mandado de injunção:
Legitimidade ativa
Pode ser tanto para demandas individuais como para demandas coletivas. Qualquer pessoa física tem
legitimidade para o ajuizamento de mandado de injunção, sem prejuízo de que legitimados
extraordinários o façam em nome de uma coletividade.
Legitimidade passiva
São as autoridades responsáveis pela edição do regulamento desejado. E isso se reflete diretamente
na competência para o seu julgamento – quando a norma for atribuição do presidente da República,
do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das mesas de uma das casas
legislativas federais, do Tribunal de Contas da União (TCU), de um dos tribunais superiores ou do
próprio STF, a competência para seu julgamento será do STF, nos termos do art. 102, inciso I, alínea
“q” da CF/1988.
Já quando a norma a ser editada envolver entidade federal da administração direta ou indireta,
excetuados os casos de competência dos demais tribunais, a competência será do STJ, nos termos
do art. 105, inciso I, alínea “h” da CF/1988.
O mandado de injunção se relaciona especialmente a direitos subjetivos. Daí, porque esse instrumento não se
cofunde com a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, que serve para a tutela do ordenamento sob
uma perspectiva objetiva.
Habeas data
O habeas data é um remédio constitucional
inaugurado pela CF/1988 para a defesa dos
dados pessoais, sendo tais dados de qualquer
ordem – saúde, nome, escolaridade, trabalho,
estado civil etc.
Referido remédio está previsto no art. 5º, inciso
LXXII, da CF/1988:
Art. 5º, LXXII – conceder-se-á habeas data:a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à
pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de
caráter público;b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso,
judicial ou administrativo (...)
art. 5º, inciso LXXII, da CF/1988.
Portanto, o habeas data tem cabimento específico na CF/1988: ele se dá para que o autor da ação:
Tenha conhecimento de dados pessoais ou possa retificar dados pessoais já conhecidos, mas que estejam
incorretos nos bancos de dados públicos.
 
O habeas data foi regulamentado pela Lei nº 9.507/1997 e trouxe uma terceira finalidade, que é de
complementar informações que estejam corretamente previstas nos bancos de dados, porém de forma
lacunosa ou incompleta. Embora essa hipótese não esteja prevista constitucionalmente, entende-se que se
adéqua ao conceito amplo de retificação de dados, de modo que a previsão legal é compatível com a Carta
Magna.
Não cabe habeas data para requerimento de certidão ou para pleitear acesso a processo
administrativo que não envolva dados pessoais. Para tanto, é possível o manejo de outras medidas
judiciais, a exemplo do mandado de segurança.
Manejo de outras medidas judiciais
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. HABEAS DATA. CABIMENTO. OBTENÇÃO DE CERTIDÃO
JUNTO AO INSTITUTO MILITAR DE ENGENHARIA – IME. CONTAGEM PARA O BENEFÍCIO DO
ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. DIREITO À INFORMAÇÃO. ART. 5º, XXXIII, DA CARTA MAGNA
DE 1988. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA. PLEITO QUE DEVE SER DEDUZIDO EM SEDE DE WRIT OF
MANDAMUS. (...) 4. Embora o art. 5º, XXXIII, da Carta Magna de 1988, tutele o direito à informação, de
interesse particular ou coletivo, não se pode afirmar que o habeas data o resguarde. Deveras, o
direito à informação abrange os mais variadostemas, como, in casu, o direito de petição junto à
Administração Pública; enquanto que o habeas data visa assegurar o acesso à informações
pertinentes a própria pessoa do impetrante e desconhecidas pelo mesmo. Daí, exsurge a
possibilidade de retificação, ou mesmo a exclusão, dos dados, obstando o seu uso indevido. Ademais,
o habeas data é servil a garantir o acesso a banco de dados mantidos por entidades governamentais,
aí incluídos concessionárias, permissionários, exercentes de atividades autorizadas, órgãos de
restrição ao crédito e até mesmo empresas de colocação de profissionais no mercado de trabalho,
tutelando o que parte da doutrina denomina liberdade informática. Nesse sentido é a doutrina
administrativista pátria que oportunamente se traz à baila: Não se pode dizer que ele constitua
garantia do direito à informação previsto no art. 52, inciso XXXIII, segundo o qual ‘todos têm direito a
receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular; ou de interesse coletivo ou
geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado’. (STJ, REsp 781.969/RJ, rel. min. Luiz
Fux, Primeira Turma, j. em 8/5/2007, DJ 31/5/2007, grifo nosso).
Com relação à legitimidade do habeas data:
Legitimidade ativa
A legitimidade ativa do habeas data é a do titular do dado, seja ele
pessoa física ou jurídica. A jurisprudência admite que herdeiros de
pessoas falecidas podem pleitear via habeas corpus o dado do de cujus.
Legitimidade passiva
A legitimidade passiva é não apenas de autoridades que fazem parte da
estrutura administrativa, mas também de entidades privadas de caráter
público, a exemplo de bureaus de dados como o Serviço de Proteção ao
Crédito (SPC) e Serasa.
Segundo o art. 1º, parágrafo único da Lei nº 9.507/1997, considera-se “de caráter público todo registro ou
banco de dados contendo informações que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que não
sejam de uso privativo do órgão ou entidade produtora ou depositária das informações”.
 
De todo modo, esse caráter público não é totalmente amplo. Nessa lógica, o STF decidiu no sentido de que o
habeas data não pode ser manejado para pleitear informações de empregados em empresas privadas, tendo
em vista que sua repartição de recursos humanos não tem caráter público. A competência é fixada de acordo
com a autoridade coatora.
O habeas data também tem requisito próprio para o interesse de agir. É que, segundo o art. 8º da Lei nº
9.507/1997, a petição inicial deve vir acompanhada da prova da recusa ao acesso à informação ou da recusa à
retificação da informação desejada.
 
Isso não significa que a instância administrativa tenha que ter sido exaurida, mas a prova da negativa é
elemento necessário para a petição inicial da ação. Segundo a Súmula nº 2 do STF, “[n]ão cabe o habeas data
(CF, Art. 5º, LXXII, letra a) se não houve recusa de informações por parte da autoridade administrativa”.
Habeas corpus
O habeas corpus (HC) é um remédio constitucional de grande relevância na história constitucional brasileira.
Trata-se de instrumento salutar para a defesa das garantias individuais e o direito à liberdade, sendo previsto
no art. 5º, inciso LXVIII da CF/1988:
Art. 5º, LXVIII – Conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de
sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder (...)
art. 5º, inciso LXVIII da CF/1988
O HC está relacionado, na maioria das vezes, à defesa de réus e investigados em ações penais. Todavia, é
possível que seja impetrado em circunstâncias específicas que envolvam o controle judicial da Administração
Pública. De forma mais específica, sempre que a matéria envolver o direito à locomoção, o HC será cabível.
Todavia, considerando o desenvolvimento da doutrina nacional e dos instrumentos positivados, o HC se
desenvolveu e deu origem à figura do mandado de segurança, atualmente utilizado com mais higidez para o
controle judicial da Administração Pública.
Mandado de segurança
O mandado de segurança é um dos instrumentos de controle da Administração Pública mais relevantes no
ordenamento jurídico brasileiro. Sua origem remonta à doutrina brasileira do HC, desenvolvida por Ruy
Barbosa, em que o mandado de segurança surge como um instrumento para corrigir ilegalidades praticadas
pela Administração Pública.
 
Previsto expressamente no ordenamento constitucional desde 1934, o mandado de segurança é atualmente
estipulado na CF/1988 em seu art. 5º, inciso LXIX, e regulamentado, atualmente, pela Lei nº 12.016/2009:
Art. 5º, LXIX – Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder
for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (...)
art. 5º, inciso LXIX, pela Lei nº 12.016/2009.
Trata-se, portanto, de ação civil destinada a proteger direito líquido e certo não amparado por HC (destinado
à tutela de direitos de liberdade de locomoção) e habeas data (relacionada ao acesso e à retificação de
dados), de modo que o seu cabimento é delimitado de maneira residual.
O mandado de segurança, assim, se destina a sindicar atos de autoridades públicas (ou agentes
privados delegatários de atribuições do Poder Público) que tenham sido praticados de forma ilegal
ou com abuso de poder.
O mandado de segurança é cabível tanto contra atos comissivos como contra atos omissivos. De mais a mais,
o mandado de segurança poderá ser:
Preventivo
Quando há ameaça de lesão a direito líquido e
certo, ainda potencial.
Repressivo
Quando a violação ao direito já se materializou.
Nos casos de mandados de segurança repressivos, o cabimento da ação está sujeito a um prazo decadencial
de 120 dias, conforme delimitado no art. 23 da Lei nº 12.016/2009.
Além dos casos em que o HC ou habeas data são cabíveis, o mandado de segurança também requer a
observância de outras regras de cabimento. Segundo o art. 5º da Lei nº 12.016/2009, não será cabível o
mandado de segurança nos casos em que:
 
Couber recurso administrativo com efeito suspensivo, pois se entende que a lesão ao direito ainda é
potencial.
A decisão judicial é passível de recurso com efeito suspensivo.
Quando a decisão judicial transitou em julgado.
Contra atos de gestão comercial praticados por empresas públicas, sociedades de economia mista e
concessionárias de serviço público (cf. art. 1º, § 2º da Lei nº 12.016/2009), do que se induz que os atos
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de autoridade praticados por tais entidades são passíveis de impetração do mandamus (cf. Súmula nº
333 do STJ).
 
Saiba mais
Súmula nº 333 “Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por sociedade
de economia mista ou empresa pública”. 
Outro ponto relevante quanto ao cabimento do mandado de segurança se refere aos efeitos econômico-
financeiros dos pedidos. Entende-se, nesse ponto, que o mandado de segurança não pode ser sucedâneo
para ação de cobrança ou para pleitos indenizatórios. É essa a orientação do STJ, que delimita os parâmetros
de cabimento para o remédio constitucional e suas repercussões econômicas:
Direito líquido e certo 
O direito líquido e certo a que faz menção a CF/1988 e a legislação se refere a direitos que não
demandam dilação probatória ou que têm sua prova pré-constituída no momento do ajuizamento da
ação. Considerando a importância do mandado de segurança, lhe foi atribuído um rito sumário que
não é compatível com a fase probatória de um processo ordinário. Assim, apenas direito autoevidente
ou cuja prova já foi apresentada nos autos serão passíveis de pleito pela via do writ (termo em inglês
para mandato ou ordem por escrito). Tal orientação é estipulada no art. 6º, § 1º, da Lei nº
12.016/2009, e confirmada pela Súmula nº 625 do STF. O descumprimento de tais requisitos leva à
denegação do mandado de segurança.Legitimidade ativa
A legitimidade ativa do mandado de segurança é ampla. Qualquer titular de um direito líquido e certo
poderá pleitear a tutela – inclusive estrangeiros. Além disso, o mandado de segurança poderá ser
individual, impetrado por qualquer pessoa física ou jurídica, ou coletivo, impetrado por legitimados
extraordinários (partido político com representação no Congresso Nacional ou organização sindical,
entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano,
em defesa dos interesses de seus membros ou associados, nos termos do art. 5º, inciso LXX. da CF/
1988).
Legitimidade passiva
A legitimidade passiva envolve qualquer autoridade pública que tiver praticado ou ordenado a prática
do ato (art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009). Circunstância peculiar do mandado de segurança envolve
o sujeito passivo da ação: a autoridade coatora é o órgão responsável pela ação ou omissão, e não a
pessoa jurídica a que ele pertence. Dadas a importância do remédio constitucional e a complexidade
da estrutura da Administração Pública (muitas vezes com competências comuns e sobrepostas), a
jurisprudência tem admitido uma flexibilização da indicação do legitimado passivo para os mandados
de segurança, com a possibilidade de prosseguimento da ação, mesmo que tenha sido indicada
autoridade equivocada. Nesses casos, aplica-se a teoria da encampação – que ocorre quando o
impetrante indica errônea autoridade coatora, mas a autoridade notificada encampa a impugnação e
oferece contestação.
Os pressupostos para a aplicação da teoria, segundo José dos Santos Carvalho Filho (2013), são a
autoridade notificada enfrentar o mérito da causa e ter vínculo hierárquico entre a autoridade
indevidamente apontada e aquela que efetivamente deveria constar da ação. Referida teoria foi
acolhida pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) no âmbito do MS nº 12.149, de relatoria do ministro
Luiz Fux.
Competência 
A competência é fixada de acordo com a autoridade coatora.
Saiba mais
O mandado de segurança possui rito próprio, conforme disciplinado na Lei nº 12.016/2009. Após a
prestação de informações pela autoridade coatora, caberá a oitiva do Ministério Público para que, logo
em seguida, seja prolatada sentença. É cabível recurso de apelação sem efeito suspensivo, embora,
caso a segurança seja concedida, a sua eficácia esteja condicionada ao duplo grau de jurisdição. No
caso de mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente aos membros do
grupo ou categoria substituídos pelo impetrante. 
Ação popular
A ação popular é outro instrumento de controle da Administração Pública de grande relevância no
ordenamento jurídico brasileiro. Trata-se do primeiro instrumento do direito processual brasileiro que
promoveu a ampliação do direito de ação, desvinculando-o da tutela de um direito subjetivo (defesa de
direitos difusos).
 
Prevista expressamente no ordenamento constitucional desde 1934 (embora tenha sido revogada entre as
constituições de 1937 e 1946), a ação popular é atualmente estipulada na CF/1988 em seu art. 5º, inciso
LXXIII, e regulamentada pela Lei nº 4.717/1965.
Art. 5º, LXXIII – Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo
ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência (...)
art. 5º, inciso LXXIII, pela Lei nº 4.717/196
A ação popular é cabível contra atos nulos da Administração Pública em razão de vícios legais passíveis de
lesar o patrimônio público. Há necessidade, assim, de demonstração do binômio ilegalidade/lesividade.
 
No entanto, a jurisprudência dispensa a demonstração da lesividade econômica quando existe ilegalidade
flagrante. Nessa hipótese, a lesividade é presumida ante a ilegalidade do ato.
 
De mais a mais, atualmente, a compreensão sobre a ação popular se expandiu, permitindo que o remédio
constitucional seja ajuizado para tutelar a moralidade administrativa.
 
A ação popular é cabível tanto contra atos comissivos como contra atos omissivos. De mais a mais, ela pode
ser:
Preventiva
Quando há ameaça de lesão a direito líquido e certo, ainda potencial.
Repressiva
Quando a violação ao direito já se materializou. Nesse caso específico, o ajuizamento da ação popular
está sujeito a prazo prescricional de cinco anos, nos termos do art. 21 da Lei nº 4.717/1965.
No que tange à legitimidade:
Legitimidade ativa
Qualquer cidadão tem legitimidade ativa para o ajuizamento de ação
popular. Assim, para que o remédio seja levado à autoridade judicial, é
necessária a apresentação de título de eleitor e comprovada a quitação
eleitoral, nos termos do art. 1º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965. Assim,
estrangeiros e pessoas jurídicas não podem ajuizar ação popular (cf.
Súmula nº 365 do STF).
Legitimidade passiva
Na ação popular, a legitimidade passiva é da pessoa física do agente
público, e não do órgão administrativo. O agente político, a pessoa
jurídica de direito público ou privado, particulares e beneficiários diretos
do ato, além de todos aqueles que derem causa à lesão, deverão ser
litisconsortes necessários.
Segundo a sistemática do art. 6º, §3º, a pessoa jurídica de direito público cujo ato é reputado ilegal é inserida
no polo passivo da ação. No entanto, ela poderá optar por:
 
Contestar a ação.
Manter-se neutra (não contestar).
Mudar para o polo ativo, atuando ao lado do autor popular.
 
A competência é das instâncias ordinárias em que o ato foi praticado. Não há foro privilegiado para a ação
popular. Caso entidades da União venham a figurar no polo passivo da ação, a ação popular deverá ser
ajuizada na Justiça Federal.
 
A ação popular terá o Ministério Público atuando como fiscal da lei. No entanto, em caso de desistência, o MP
poderá atuar como autor da ação, substituindo o autor popular desistente (cf. arts. 9º e 16 da Lei nº
4.717/1965). A sentença da ação popular produzirá efeitos erga omnes, salvo quando for julgada improcedente
por ausência de provas (coisa julgada secundum eventum probatio.
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Ação civil pública
A ação civil pública foi criada a partir da Lei nº 7.347/1985 e consagrada constitucionalmente a partir do art.
129, inciso III e § 1º da CF/1988 como um dos mecanismos de função institucional do Ministério Público.
 
É muito similar à ação popular, porém, com procedimentos e legitimidades ativos específicos. De todo modo, a
legitimidade passiva e o objeto passível de impugnação pela via da ação popular e da ação civil pública
tendem a ser similares.
 
O cabimento da ação popular é previsto no art. 1º da Lei nº 7.347/1985, sendo essa ação cabível para
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
 
Ao meio ambiente.
Ao consumidor.
Aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Por infração da ordem econômica e da economia popular.
À ordem urbanística.
A qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
 
A exceção estipulada em lei se refere a pretensões de ordem fiscal, como cobrança de tributos, contribuições
previdenciárias, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ou outros fundos de natureza institucional
cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.
 
De todo modo, a jurisprudência tem admitido o manejo da ação civil pública para interesses individuais
homogêneos sobre outras matérias, tal como direito do consumidor, e, por vezes, para tutelar interesses
individuais para tutelas específicas, tal como o direito à saúde.
 
Como exemplo, vejamos o julgamento de uma ação civil pública com relação à limitação do número de
concessões de isenção de taxas para exame em universidades federais:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VESTIBULAR. LIMITAÇÃO DO NÚMERO DE CONCESSÕES DE
ISENÇÃO DE TAXAS PARA EXAME EM UNIVERSIDADES FEDERAIS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO
PÚBLICO. 1. A jurisprudênciadesta Corte vem se sedimentando em favor da legitimidade ministerial para
promover ação civil pública visando à defesa de direitos individuais homogêneos, ainda que disponíveis
e divisíveis, quando na presença de relevância social objetiva do bem jurídico tutelado (a dignidade da
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pessoa humana, a qualidade ambiental, a saúde, a educação, apenas para citar alguns exemplos) ou
diante da massificação do conflito em si considerado. Precedentes. 2. Oportuno notar que é evidente
que a Constituição da República não poderia aludir, no art. 129, inc. II, à categoria dos interesses
individuais homogêneos, que só foi criada pela lei consumerista. Contudo, o Supremo Tribunal Federal já
enfrentou o tema e, adotando a dicção constitucional em sentido mais amplo, posicionou-se a favor da
legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública para proteção dos mencionados direitos.
3. No presente caso, pelo objeto litigioso deduzido pelo Ministério Público (causa de pedir e pedido), o
que se tem é pretensão de tutela de um bem divisível de um grupo: a suposta invalidade da limitação do
número de concessões de isenção de taxas para exame vestibular de universidades federais em
Pernambuco. Assim, atua o Ministério Público em defesa de típico direito individual homogêneo, por
meio da ação civil pública, em contraposição à técnica tradicional de solução atomizada, a qual se
justifica não só por dizer respeito à educação, ao interesse social relevante, mas sobretudo para evitar
as inumeráveis demandas judiciais (economia processual), que sobrecarregam o Judiciário, e evitar
decisões incongruentes sobre idênticas questões jurídicas. 4. Nesse sentido, é patente a legitimidade
ministerial, seja em razão da proteção contra eventual lesão ao interesse social relevante de um grupo
de consumidores ou da massificação do conflito. 5. Recurso especial provido. (STJ, REsp 1225010/PE,
rel. min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. em 1/3/2011, DJe 15/3/2011, grifo nosso).
Agora, vamos observar um exemplo de julgamento de ação civil pública baseada no direito à saúde:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. TRATAMENTO MÉDICO. DIREITO INDIVIDUAL INDISPONÍVEL. LEGITIMIDADE ATIVA DO
MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DE INTERESSES OU DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS.
CONFIGURAÇÃO. PRECEDENTE DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A Primeira Seção do
Superior Tribunal de Justiça consolidou seu entendimento pela legitimidade do Ministério Público para
ajuizar ação civil pública ‘com o intuito de garantir fornecimento de prótese auditiva a portador de
deficiência’ (REsp 931.513/RS, rel. p/ acórdão min. Herman Benjamin, DJe 27/9/10). 2. Agravo não
provido. (STJ, AgRg no REsp 1086805/RS, rel. min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, j. em 2/8/2011,
DJe 15/9/2011).
A legitimidade ativa da ação civil pública é definida no art. 5º da Lei nº 7.347/1985. Assim, poderá ser ajuizada,
em sua redação atual, pelo(a):
 
Ministério Público que, caso não atue como parte, necessariamente atuará como fiscal da lei e, em
caso de desistência ou abandono do autor, sucederá a posição no polo ativo da ação.
Defensoria Pública.
União, estados, Distrito Federal e municípios.
Autarquias, empresa públicas, fundações e sociedade de economia mista.
Associações civis que, concomitantemente: a) estejam constituídas há pelo menos 1 (um) ano nos
termos da lei civil; e b) incluam, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e
social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de
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grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico.
 
Todos os potenciais legitimados ativos para o ajuizamento de ação civil pública poderão habilitar-se como
litisconsortes de quaisquer das partes.
 
Segundo o art. 2º da Lei nº 7.347/1985, a ação civil pública tem como competência o local da ocorrência do
dano. Ela será ajuizada necessariamente em primeira instância na Justiça Federal (caso envolva entidades da
União) ou na Justiça comum.
 
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo faz uma abordagem das diferentes ações judiciais para controle
da Administração, explicando o cabimento das mais importantes com exemplos. Vamos assistir!
Conteúdo interativo
Acesse a versão digital para assistir ao vídeo.
Verificando o aprendizado
Questão 1
João teve o direito de acesso a um processo administrativo disciplinar em que poderia sofrer a
pena de demissão negado pela autoridade administrativa. Qual remédio constitucional poderá
ser impetrado por João contra a conduta da Administração Pública que lhe negou o acesso ao
procedimento?
A Habeas data.
B Habeas corpus.
C Mandado de injunção.
D Mandado de segurança.
E Ação civil pública.
A alternativa D está correta.
O mandado de segurança, assim, se destina a sindicar atos de autoridades públicas (ou agentes privados
delegatários de atribuições do Poder Público) que tenham sido praticados de forma ilegal ou com abuso de
poder.
Questão 2
(FCC – 2012 – MPE-AL – Promotor de Justiça) Analise as situações apresentadas a seguir:
I. O governo de determinado Estado-Membro da federação brasileira deixou de aplicar o
mínimo exigido constitucionalmente da receita resultante de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
II. O sindicato dos servidores da Receita Federal entende que sua categoria deveria entrar em
greve e pretende encontrar uma forma de assegurar o exercício desse direito, na medida em
que a norma constitucional que o prevê ainda depende de regulamentação.
III. Lei federal relacionada à matéria de direito civil estabelece benefícios decorrentes do
cumprimento de determinada obrigação e estabelece que outra lei federal especificará os
requisitos para a obtenção desses benefícios. Caio, interessado em tais vantagens, descobre
que a referida lei federal ainda não fora promulgada.
O mandado de injunção é remédio constitucional adequado na situação relatada em:
A I, II e III
B II, apenas
C II e III
D I, apenas
E I e II
A alternativa B está correta.
O mandado de injunção é um remédio constitucional inaugurado pela CF/1988. Trata-se de uma medida
judicial que tem por objetivo a obtenção, pela via do Poder Judiciário, de norma necessária para garantir a
eficácia de direitos e liberdades constitucionais em face da omissão de autoridades públicas em sua
regulamentação. Nesses casos, portanto, o controle se dá pelo preenchimento do espaço deixado pela
omissão das autoridades públicas mediante emissão de regulamentação pelo próprio Poder Judiciário.
3. O regime da responsabilidade civil do Estado
Introdução e evolução da responsabilidade no Brasil
A responsabilidade civil do Estado envolve um conceito bastante amplo que é o conjunto de obrigações. A
responsabilidade civil como gênero da qual a responsabilidade civil do Estado é espécie traduz uma fonte de
obrigações consistente na reparação de danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos
comissivos ou omissivos – isto é, danos que decorram de uma ação direita ou de uma inação que propicie o
resultado danoso em favor do titular.
No caso do Estado e de algumas atividades
econômicas, comportamentos comissivos ou
omissivos, ilícitos ou lícitos que possam ser
imputados aos agentes públicos ou de forma
anônima ao Estado como um todo e que
tenham causado um dano a terceiro poderão
deflagrar o mecanismo de responsabilização do
Estado.
A responsabilidade civil subjetiva é aquela que
se baseia no tripé ato ilícito – dano – nexo
causal, e que decorre necessariamente da
apuração:
 
Da ilicitude de uma conduta qualificada pelo elemento subjetivo do agente (o dolo ou a culpa).
 
De um dano sofrido ou experimentado pela vítima, sendo o dano material caracterizado como aquilo
que a vítima perdeu ou deixou de ganhar em termos patrimoniais (dano emergentee lucros cessantes),
e sendo o dano de natureza moral caracterizado como uma experiência de sofrimento psicológico ou
moral.
 
Do nexo de causalidade, que exige que o dano seja um resultado direto e imediato de determinado
comportamento imputável à Administração Pública.
 
Ao lado dessa estrutura da responsabilidade civil subjetiva, existe a estrutura da responsabilidade civil
objetiva. Nesse caso, sua caracterização demanda apenas a verificação do elemento dano e do elemento
nexo causal, prescindindo, portanto, da verificação do elemento subjetivo (dolo ou culpa) e da ilicitude do ato
causador do dano como pressuposto para a existência da responsabilidade civil.
 
Essa segunda estrutura é especialmente importante para o direito administrativo, porque há uma tendência de
ampliação do espaço da responsabilidade civil do Estado com o objetivo de redução dos campos em que
ainda se exige a caracterização da responsabilidade civil do Estado a partir do elemento subjetivo.
 
A esse propósito, registre-se que a CF/1988 prevê, em seu art. 37, § 6º, a responsabilidade civil objetiva do
Estado em assuntos extracontratuais:
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Art. 37, §6º – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Artigo 37, §6º, da Constituição Federal de 1988 (CF/88)
A aplicação dos conceitos da responsabilidade civil sobre a atuação estatal, todavia, nem sempre foi de fácil
compreensão. A ideia da responsabilização civil do Estado perante os seus próprios “súditos” passou por uma
evolução histórica marcada por fases, com avanços e retrocessos.
Irresponsabilidade
A primeira grande fase é a chamada fase da irresponsabilidade. Ela existiu em sua plenitude nos
Estados absolutistas e permaneceu após as revoluções liberais do século XVII como uma espécie de
atavismo histórico.
As primeiras leis editadas nos Estados Unidos e na Inglaterra que permitiram alguma espécie de
responsabilização do Estado perante o cidadão datavam de 1946 e 1947, respectivamente.
Na Europa continental, essa responsabilização começou a ser possível na segunda metade do século
XIX. O Estado se situava num plano extrajurídico, não havendo possibilidade de sua atuação ser
conformada pelo direito.
Responsabilidade subjetiva dos agentes públicos
A segunda grande fase é a da responsabilidade subjetiva dos agentes públicos. O Código Civil (CC)
passa a ser aplicado e as condutas de agentes públicos passam a ser objeto de responsabilização
perante o particular.
No Brasil, tal ideia chegou a ser positivada no art. 15 do CC de 1916, que previa um dispositivo em que
se impunha a necessidade de comprovação da ilicitude do ato para que o particular pudesse
ingressar em juízo diretamente contra o agente público. Essa responsabilização partia da noção de
que agentes públicos eram representantes ou mandatários da Administração Pública.
Responsabilidade subjetiva do Estado
A terceira fase é a da responsabilidade subjetiva do Estado. A culpa lato sensu do agente público
deveria gerar não apenas a responsabilidade do agente público como pessoa natural, mas também a
responsabilidade do Estado como pessoa jurídica – afinal, o agente havia sido selecionado pelo
Estado, investido de funções públicas pelo Estado e apresentado pelo Estado perante a sociedade
como seu longa manus.
A ideia que se sustentava era a da culpa in eligendo, que é a culpa de alguém que elege um
empregado e se responsabiliza pelos atos dele, ou de alguém que se responsabiliza pelos atos do seu
procurador.
Culpa administrativa
A quarta fase é da culpa administrativa. Com essa nova teoria, buscava-se afastar a responsabilidade
do Estado a partir da caracterização individualizada da culpa de um agente público específico.
No campo das relações estatais, o que se pretendia era mostrar que o Estado atuava de forma
praticamente onipresente, por meio de comandos dados aos seus agentes ou de ações que não eram
individualizadas. Essas condutas do Estado poderiam gerar responsabilização, ainda que a vítima não
conseguisse encontrar o agente público responsável. Trata-se de um caminho que sugere a
responsabilidade civil do Estado anônima.
Risco administrativo
A quinta e última fase é a do risco administrativo. O grande divisor de águas que vem da doutrina
francesa, adotada pelo direito brasileiro, é a teoria do risco administrativo poder dispensar a
verificação do elemento subjetivo, bastando a apuração do dano suportado por alguém e do nexo de
causalidade que configure o dano como resultado direto e imediato de um comportamento estatal
comissivo ou omissivo, lícito ou ilícito.
É justamente essa ideia do risco administrativo que justifica a responsabilidade do Estado de forma
objetiva. A ideia subjacente a essa teoria é a de que, se o Estado age em proveito de todos, aquele
que eventualmente sofrer o ônus da conduta estatal não deve ser prejudicado em proveito de toda a
coletividade.
Por fim, a coletividade que agiu através do Estado e perpetrou esses danos deve indenizar como uma
forma de distribuição equitativa dos ônus das ações estatais, sejam lícitas ou ilícitas. Buscou-se na
solidariedade e na garantia social um fundamento verdadeiramente próprio da responsabilidade
pública.
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo fala sobre o conceito de responsabilidade civil e de qual
teoria foi adotada, com exemplos, mencionando, ainda, o caso dos atos omissivos. Vamos assistir!
Conteúdo interativo
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Responsabilidade objetiva, atos legislativos e atos judiciais
A responsabilidade do Estado por ação é, como visto, objetiva (art. 37, § 6o, da CF/1988). Bastam, para sua
configuração, o dano e o nexo de causalidade entre este e a conduta imputável à Administração Pública.
A jurisprudência apresenta uma tendência à objetivação excessiva, o que provoca críticas; afinal, são os
próprios cidadãos que arcam com essas indenizações, o que gera aumento dos custos do Estado.
A primeira ressalva se dá em relação aos atos omissivos.
Segundo a doutrina e a jurisprudência, não há ampla responsabilidade objetiva do Estado por sua
omissão genérica. Para que o Estado possa ser responsabilizado, deverá haver omissão específica,
julgada a partir de um dever de agir igualmente específico.
art. 37, § 6o, da CF/1988
Outro ponto de embate envolve a responsabilização objetiva do Estado por atos legislativos e judiciais.
 
A responsabilidade civil por ato jurisdicional é contestada por dois fundamentos:
 
A soberania do Estado.
O princípio da recorribilidade.
Atenção
A responsabilidade do Estado por ato jurisdicional típico é excepcional, pois todo ato decisório do juiz
causa prejuízo a alguém, isto é, à parte contra quem se proferiu a decisão. Por isso, só se cogita
responsabilizar o Estado por ato jurisdicional uma vez provada a existência de erro judiciário – e, mesmo
assim, só em casos muito extremos (pois para corrigir os erros do juiz o ordenamento põe à disposição o
sistema recursal). Aplica-se, assim, a teoria subjetiva. 
Atualmente, a responsabilidade civil por atos jurisdicionais é prevista no art. 143 do Código de Processo Civil
(CPC). Segundo o dispositivo, o juiz responderá, civil e regressivamente, por perdas e danos quando:
 
No exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude.
Recursar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a
requerimento da parte.
 
Sistemática similar é prevista no art. 49 da Lei Orgânica da Magistratura (LOMAN). Além disso, o art. 5º, LXXV,
da CF/1988 determina a responsabilização do Estado quando o particular é condenado criminalmente por erro
judiciário ou permanece além do tempo fixado em sentença.
A responsabilidade civil por ato legislativo também é encarada de forma excepcional. Entende-se
que as leis são dotadas de presunção de constitucionalidade