Apostila Dir Administrativo - A

Prévia do material em texto

�PAGE �73�
DIREITO ADMINISTRATIVO I
1ª G1 - 13 / 05
2ª G1 - 21 / 06
Referências bibliográficas:
Hely Lopes Meirelles, Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Silvia Zanella Di Pietro, Ruy Cirne Lima, Juarez Freitas, Lúcia Valle de Figueiredo, Celso Ribeiro Bastos, Cretella Junior.
_________________________________________________________________________________________
04/03/99
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (AP)
A atividade administrativa nos acompanha desde o nascimento até a morte.
A atividade administrativa é complexa, faz com que sua compreensão seja difícil, por este motivo alguns autores preferem caracterizá-la do ponto de vista do ente público que realiza a atividade (aspectos subjetivos). Outros preferm utilizar critérios materiais, etc.
A AP é compreendida por 2 palavras:
Administração
Pública (que qualifica a administração, define de que tipo de administração estamos falando)
Existe a administração pública e a Administração Pública. A primeira trata da atividade administrativa em si, a segunda, com letras maiúsculas, define o ente público que irá realizar a atividade administrativa pública (é uma pessoa jurídica do setor público).
A AP abrange tanto o ente que exerce a atividade administrativa pública, como a atividade adm. em si considerada. São como dois lados da mesma moeda.
ATIVIDADE DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Diz respeito a uma função do Estado. A palavra pública qualifica a expressão.
Administrar, o que significa isso? 			E administração, o que significa?
Administrar compreende diversas atividades (gerência, coordenação, planejamento, estruturação, previsão da utilização de receitas e bens para o atendimento de diversas atividades) voltadas à satisfação de diversas necessidades.
Administração é a atividade de quem não é dono, de quem está ligado a um conjunto de bens e valores por uma finalidade, diferentemente do proprietário, que pode lidar com estes bens conforme sua vontade. É a atividade de quem não é dono, voltada a uma finalidade que obrigatoriamente deve ser alcançada (Ruy Cirne Lima).
NECESSIDADE		(Marcelo Caetano)
Individuais e Coletivas.
1. Necessidade individual: são aquelas que nós temos estando ou não vivendo em coletividade (ex.: necessidade de alimentar-se, de matar a sede, de se proteger do frio, etc.)
2. Necessidade coletiva: são aquelas que decorrem do convívio em sociedade. Há 2 tipos: essenciais e acidentais.
Essenciais - são aquelas que surgem do convívio social, só existem porque há uma sociedade. Fazem parte da existência em sociedade. Exemplos: necessidade de comunicação, necessidade de segurança, etc.
Acidentais - ou tb chamadas instrumentais, são aquelas que originariamente eram necessidades individuais, mas acabam por se tornarem coletivas em função do desenvolvimento da sociedade. Ex.: todo indivíduo tem necessidade de saciar a sede, digamos que exista apenas uma fonte de água potável, a medida que a população aumenta, haverá a necessidade de se encontrar novas fontes ou de tornar as fontes impuras potáveis. O Estado passa a se preocupar em relação isso, deixa de ser uma preocupação individual e passa a ser uma preocupação do Estado encontrar meios suficientes para atender esta necessidade. Decorrem da exigência que se passa a fazer do Estado, que instrumentos coletivos passem a saciar a sede (rede de abastecimento de água, centros de tratamento da água para torná-la potável para todos, etc.)
Esta atividade depende da existência do ente estatal.
Administração pública (AP)
Quando se dá conotação pública a esta atividade de administração, significa que será uma das funções do Estado, será atividade estatal.
Na nossa atual estrutura constitucional, as atividades estatais são bastante significativas (função legislativa, função judiciária, função administrativa ou executiva). 
Quando usamos a palavra AP estamos nos referindo a função executiva (administrativa) do Estado.
Não podemos dizer simplesmente que AP é aquela atividade prestada pelo Estado, pois, como já vimos, o Estado tb realiza outras atividades (judiciária, legislativa). Dizer que a AP é aquela prestada por ente público é caracterizar apenas uma parte dela, pois há outras atividades exercidas por entes públicos. Nem toda função estatal será função administrativa.
O critério a ser analisado seria o critério material. Tão imensa é a gama de necessidades que surge a cada momento com a evolução social que seria bem melhor usarmos um critério material negativo para definir a AP: “AP é a função do Estado que não seja função jurisdicional (de juris dictio = dizer o direito), nem função legislativa.
MAS, muitas atividades públicas são hoje realizadas por pessoas de Direito Privado (concessões da atividade pública para a iniciativa privada). São de Direito Privado, mas atendem às necessidades coletivas. Então, o nosso conceito de AP deve ser bem mais elástico do que dizer que: “é uma função estatal, excetuando a função legislativa e a função jurisdicional.”
A AP engloba um número enorme de atividades, ela é dinâmica.
Temos de ter em vista tb o aspecto formal; atos que obedeçam as formalidades para o desempenho da atividade administrativa pública.
Como se dá o desempenho das atividades administrativas públicas ?
A AP é realizada através de órgãos, agentes e entidades administrativas (pessoa jurídica de Direito Público e de Direito Privado prestadora de atividade pública). 
O Estado, como pessoa jurídica, tem personalidade jurídica, mas age através dos seus órgãos, agentes e entidades administrativas.
Órgãos - são centros de competência. Segundo Ely Lopes Meirelles, os órgãos públicos seriam isso: centros de competência destinados à realização da atividade estatal através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.
Por que Ely L. Meirelles fala em centros de competência ? pq o órgão NÃO tem personalidade jurídica, quando age, não age por si e sim pelo todo. Não se pode imputar a ele a responsabilidade e sim ao todo, porque ele é despersonalizado (a menos que se dê a ele personalidade jurídica, mas aí não como órgão e sim enquanto pessoa).
Uma Secretaria (ex.: Secretaria municipal da Saúde), é um órgão, atua em nome do município. Um ministério é um órgão, atua em nome da União. Outro exemplo: a Brigada Militar atua em nome do Estado, é o Estado do RS atuando através daquele órgão vinculado. Se de algum ato da Brigada resultar responsabilidade, quem responde por isto é o Estado e não a Brigada.
Entidades administrativas - tem personalidade jurídica.
Podem ser divididas em : 1) Pessoas administrativas 2) Entidades paraestatais
Isto nos leva a noção de AP direta e indireta.
Na AP direta, temos o Estado realizando diretamente a atividade administrativa através dos entes federados: União, Estados, Municípios e Distrito Federal. É o Poder Público realizando ele mesmo a atividade administrativa. São pessoas jurídicas de Direito Público.
A prestação indireta se dá através de pessoas que são criadas para o desempenho de determinadas atividades. Há pessoas jurídicas de Direito Público (autarquias e fundações públicas) e pj de Direito Privado ( entidades paraestatais , empresas públicas e sociedades de economia mista).
Toda pessoa administrativa tem personalidade jurídica de Direito Público. Toda entidades paraestatal tem personalidade jurídica de Direito Privado.
Quando o DAER ou o Banco Central atuam, não é o todo, não é o Estado ou a União que respondem se houver erros e sim eles próprios, pois têm personalidade jurídica.
Agentes - são aquelas pessoas físicas a quem, por lei, se dá competência para atuar representando as pessoas administrativas.
Neste trio - órgãos, entidades adm. e agentes - gira um ciclo de competência. Temos pessoas físicas que agem em nome de entidade administrativa; temos órgãos que atuam como partes dos entes da administração direta e indireta, todos ligados por regras de competência. Cada órgão terá sua área de competência estabelecida na lei. Cada agente terá sua esfera decompetência estabelecida na lei. Cada pessoa administrativa, cada entidade paraestatal terá suas finalidades, sua competência estabelecida na lei.
Entre a finalidade a ser atingida pela atuação e a atuação em si, é a lei que dará a competência. É a lei que cria a estrutura orgânica de cada entidade administrativa, etc.
A função administrativa é uma função de execução da regra jurídica; é uma atividade subordinada a lei, dependente da lei, só é aceita quando houver previsão legal. Quando apartada da lei, a atividade administrativa pública fica viciada. A AP trata-se de uma atividade de execução da vontade normativa.
AP x Atividade Jurisdicional (função jurisdicional do Estado)
A atividade jurisdicional tb é subordinada a lei, tb é atividade de execução da vontade normativa, PORÉM, o Poder Judiciário diz o Direito no caso concreto. Além disso, sempre a atividade jurisdicional será uma atividade mediada, depende da provocação, já a AP, que atende as necessidade coletivas, será sempre imediata, de iniciativa própria do Poder Público.
_________________________________________________________________________________________
08 / 03
ENTIDADES ADMINISTRATIVAS
As entidades administrativas (EA) são aqueles entes que prestam serviços públicos. Por EA entende-se aquelas pessoas jurídicas de D. Público ou Direito Privado que irão responder, se responsabilizar, no âmbito da atividade administrativa. Podem ser subdivididas em 2 grandes grupos: pessoas administrativas e entidades paraestatais.
Pessoas administrativas = têm personalidade jurídica de Direito Público: os entes federados (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), autarquias e fundações públicas.
Obs.: existem fundações privadas instituídas pelo Poder Público (foram instituídas pelo Poder Público, mas têm personalidade jurídica de Direito Privado) – são criadas pelo Poder Público, mas não têm personalidade jurídica de Direito Público - Ex. : Fundação do Teatro São Pedro. Não são pessoas administrativas.
Entidades paraestatais.= são pessoas jurídicas de Direito Privado, tem personalidade jurídica de Direito Privado: empresas públicas e sociedades de economia mista
Toda pessoa administrativa tem personalidade jurídica de Direito Público. Toda entidade paraestatal tem personalidade jurídica de Direito Privado.
	
	ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
	ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
	PESSOAS ADMINISTRATIVAS
(são pj de Direito Público)
	
	
	Entes federados (União, estados, etc.)
	X
	
	Autarquias
	
	X
	Fundações Públicas
	
	X
	
	ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
	ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
	ENTIDADES PARAESTATAIS
(são pj de Direito Privado)
	
	
	Empresas Públicas
	
	X
	Sociedade de economia mista
	
	X
Pessoas administrativas	(PA)
Numa visão mais restrita, seriam apenas as pessoas jurídicas (pj) de Direito Público. Para Cirne Lima, são as pj de DPúb prepostas de modo imediato à atividade de administração pública. Com este conceito, nós temos que as PA tem de ser, em primeiro lugar, pj de DPúb – não entram dentro desta noção as pj de D. Privado. Segundo, devem ser prepostas de modo imediato à atividade de administração pública (realização, por competência própria, das atividades de administração pública.
As PA podem ser subdivididas em 2 grandes grupos:
	Pessoas administrativas de natureza política e existência necessária – são aquelas que nascem num plano político em face de um mandamento normativo maior – o mandamento normativo da Constituição Federal (CF). Nascem com a CF, e é ela que lhes dá estrutura e competência. Ex.: os entes federados ( a União, os estados, os Municípios e o Distrito Federal) – são pessoas de natureza política e existência necessária.
	Pessoas administrativas de natureza meramente administrativa e existência contingente – (autarquias e fundações públicas) - está prevista sua criação na CF, que se dará através de uma norma inferior a CF. Art. 37, inciso XIX da CF: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia ...”. A lei tb pode extingui-las ou autorizar a sua extinção, dependendo do caso.
Quando a CF quiser que seja uma lei complementar que determine a criação, isto estará previsto na própria CF. Se a CF fala em lei, sem determinar que tipo de lei , ou, se não fala nada a respeito, devemos entender que trata-se de lei ordinária.
Ex.: art 37 da CF, inciso I- “os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros na forma da lei” - é lei ordinária
A lei ordinária tem um processo legislativo mais elaborado, exige um maior número de parlamentares para ser aprovada, etc.
Obs.: a constituição do RS prevê que através de lei complementar se pode criar e extinguir fundação pública e autarquia
Entidades paraestatais
(EP)
Paraestatal vem de paralelismo (ao lado) = ao lado do estado, sem com ele se confundir
São pj de D. Privado que realizam atividade de interesse público ou exploram atividade econômica pelo Poder Público.
A CF, no art. 173, §1º, traz claramente esta personalidade jurídica de D. Privado. O art. 173 mudou com a Emenda 19: “ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo...”
Art. 173, §1º : “a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços...”
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são de 2 tipos:
	As que exploram a atividade econômica
	As que prestam serviço público
Na redação anterior à Emenda 19, estava dito que as empresas públicas, as sociedades de economia mista e outras, estavam sujeitas ao mesmo regime das privadas. Se referia a exploração da atividade econômica e não a prestação de serviços públicos, pois, se o regime privado (jus privatistico) se aplicasse por inteiro, haveria a possibilidade de penhora – poderiam penhorar bens voltados a prestação de serviço público – poderia, por exemplo, ser feita a penhora de uma torre de transmissão de energia elétrica, ou da rede de abastecimento de água, etc.
A atual redação, com a Emenda 19, não daria, em princípio, margem para um estabelecimento diferenciado, mas devemos analisar o que está disposto no art. 173, §1º, II:
Art. 173, §1º : “a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: ”
II - “a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais,...”
A lei é que vai estabelecer o estatuto jurídico destas entidades, e é a lei que deverá fazer a preservação de certas características . Art. 173, §1º - “...dispondo sobre: ”	III –“licitação e contratação de obras, serviços , compras e alienações...”
_________________________________________________________________________________________
OBS.:
Num primeiro momento, as autarquias foram usadas como um meio de fuga para o Direito Privado. Seriam um ente autônomo com personalidade jurídica própria, diferenciada do ente centralizado. Quando se deram conta, estenderam para as autarquias os mesmos instrumentos de controle da administração indireta. As fundações públicas, pelo Decreto 1200, eram de Direito Privado, depois, com a CRFB/88, passaram a ser de Direito Público ( Decreto - Lei 900) – primeiro houve uma restrição à utilização das fundações públicas, depois se abriu de novo o sistema.
As empresas públicas e as sociedades de economia mista tb foram usadas como instrumentos de fuga, por terem pj de Direito Privado, não faziam concurso público para prover suas vagas, não faziam licitação, etc.. Por isso estenderam a elas algumas regulamentações(exigir licitação, etc.). Com a Emenda 19 fica disposto que a licitação se regerá por regras próprias.
_________________________________________________________________________________________
11 / 03
AUTARQUIA
Criada por lei. O instrumento de criação da autarquia é a lei. A lei desde logo dá personalidade jurídica a autarquia, no momento ela mesma indica sua vigência. A autarquia tb só pode ser extinta por lei.
A lei que cria a autarquia define tb a sua área de atuação, dá competência a esta entidade para que ela atue e viabiliza que ela passe desde logo a operar. A lei que extingue uma autarquia, a extingue desde logo ou determina quando será extinta. No momento da extinção, naturalmente retornam para o ente criador todos os seus bens, etc.
A autarquia tem personalidade jurídica de Direito Público, é pessoa jurídica de D. Púb. Sendo pessoa jurídica, tem personalidade distinta do ente criador. É uma personalidade distinta, mas é de D. Público também, isto significa que a autarquia tem poder de atuação estatal, pode exercitar regularmente o poder de polícia e pode atuar como Estado. Se está dando a este ente todo o potencial de produção de efeitos enquanto ente público. Os serviços por ela realizados só não são realizados pelo ente criador por uma questão de conveniência administrativa. A autarquia realiza serviço público estatal, serviço próprio do Estado.
Se a autarquia tem uma personalidade jurídica distinta do ente criador, como atua como se fosse o ente público ? se diz que tem uma personalidade jurídica diferente da do ente criador apenas para salientar que não é o ente federado. O ente criador a faz nascer, cria uma nova pessoa jurídica de Direito Público que não é a União, o Estado, os Municípios ou o Distrito Federal, apesar de receber poderes para atuar como ente público.
A autarquia realiza serviço público típico (próprio) do Estado (sentido amplo), por isso, Ely Lopes Meirelles diz que a autarquia é como uma “longa manus” (longa mão) do poder público. Os atos praticados pelas autarquias são atos jurídicos estatais, são considerados atos administrativos (têm imperatividade, presunção de legitimidade e auto executoriedade).
Obs.: Só pessoa jurídica de Direito Público pode realizar atos administrativos (entre os vários requisitos para ser ato administrativo)
Os bens das autarquias são considerados bens públicos e participam integralmente do regime jurídico próprio dos bens públicos – seus bens são inalienáveis, imprescritíveis, não oneráveis (não podem recair ônus sobre eles: não podem ser penhorados, hipotecados, etc.), etc. Isto porque uma autarquia é criada com finalidade pública.
E os agentes da autarquia; agentes são aquelas pessoas físicas a quem, por lei, se dá competência para atuar representando as pessoas administrativas, como eles são considerados ? são considerados servidores públicos
Os servidores da administração direta têm um regime jurídico e os servidores das autarquias (administração indireta) poderão ter outro regime jurídico, mas ambos são regimes de servidor público. Se não fosse assim, haveria uma incompatibilidade com os artigos 37 e 39 da CRFB/88.
Obs.: antes existia um regime jurídico único para os servidores públicos, hoje não há mais. Apesar de não haver mais um regime jurídico único, tem de ser um regime de servidor público. 
As autarquias participam dos privilégios e restrições administrativas conferidos à entidade mãe. Na noção de Poder Público, de Fazenda Pública, estão incluídas as autarquias, o que quer dizer isso ? uma lei que estabeleça um privilégio de natureza administrativa estará estendendo este para as autarquias. Ex.: prazo em dobro para recorrer e quádruplo para contestar.
Tb são conferidas as autarquias as restrições que se faz ao Poder Público: obrigatoriedade de concurso público para completar vagas, licitações, etc.
Então, temos como características das autarquias: 
	São criadas e extintas por lei
	Têm finalidade pública
	Têm personalidade jurídica de Direito Público
	Têm uma personalidade jurídica distinta do ente criador, mas atua como se fosse o ente público 
	Realiza serviço público típico (próprio) do Estado
	Os bens das autarquias são considerados bens públicos e participam integralmente do regime jurídico próprio dos bens 
	Os agentes da autarquia são considerados servidores públicos
	As autarquias participam dos privilégios e restrições administrativas conferidos à entidade mãe
FUNDAÇÃO PÚBLICA
Pelo decreto-lei 200, foram concebidas, inicialmente, como pessoas jurídicas de Direito Privado (mesmo sendo Fundações Públicas). O que aconteceu, na prática, que fez isto ser modificado (ganharam personalidade jurídica de D. Púb.) ? algumas fundações públicas eram criadas da mesma maneira que uma autarquia ( com finalidade pública, criadas por lei, etc.), estas acabaram merecendo do STF um tratamento diferenciado, como fundação autárquica (antes da CRFB/88). Além disso, quando apareciam problemas judiciais, a Justiça Comum é que tinha a competência para resolver questões sobre fundações privadas . Para as fundações públicas a competência era da Justiça Federal (se fosse fundação federal), Estadual, (se fosse fundação estadual), etc. Sendo assim, com a CRFB/88, ficou claro que as fundações teriam personalidade jurídica de Direito Público.
Alguns autores sustentavam que as fundações seriam instituições eminentemente civis, criadas a luz do Direito Civil, e, portanto, não poderiam jamais ser pj de Direito Público. Outros acham que toda fundação que foi instituída pelo Direito Público deve ter pj de D. Púb.. E há ainda outros que acham que podem ser instituídas pelo Poder Público e ter pj de Direito Privado, se a lei a criou como pj de D. Privado. - o RS adota este último posicionamento: se a lei criou como pj de D. Privado, deve ser de Direito Privado.
Exemplo de fundação instituída pelo Poder Público, mas com personalidade jurídica de Direito Privado: Fundação do Teatro São Pedro.
Segundo a opinião do professor: o critério para determinar se será uma fundação com personalidade jurídica pública ou privada, não deve ser o da personalidade jurídica que lhe foi determinada no momento da sua criação e sim a natureza da atividade que será exercida por ela. Por exemplo: a FEBEM, quando foi criada, recebeu personalidade jurídica de Direito Privado, mas é difícil ver a FEBEM como Fundação Privada do Poder Público. A FEBEM tem acometimentos eminentemente públicos, por isso deveria ser considerada Fundação Pública. Já a Fundação do Teatro São Pedro, por exemplo, tem finalidades que se enquadram bem no privado, ela realmente é uma Fundação Privada instituída pelo Poder Público.
No entendimento do professor, se tiverem características de autarquia, devem ser consideradas Fundações Públicas, se não possuem tais características, devem ser consideradas Fundações Privadas instituídas pelo Poder Público. Todas as fundações criadas após a CRFB/88 merecem este tratamento.
Obs.: existem fundações privadas instituídas por particulares, estas sempre têm personalidade jurídica de Direito Privado. Ex.: a irmã do Ayrton Sena, após sua morte, pegou parte da fortuna dele e criou a Fundação Ayrton Sena.
Rui Cirne Lima diz que a Fundação é uma instituição em função da “rem” (coisa), ou seja, ela existe em função daquele patrimônio ao qual se quer dar uma finalidade. Quando a finalidade é pública (realizar um serviço que o Estado tem de realizar) a fundação deve ser pública.
Art. 37, inciso XIX
“somente por lei complementar poderá ser criada autarquia ... cabendo a lei complementar, neste último caso ( no caso de ser fundação), dispor sobre suas áreas de atuação”
_________________________________________________________________________________________
15 / 03
ENTIDADES PARAESTATAIS
São entes de cooperação, são um meio termo entre público e privado. 
Em relação a criação: são autorizadas por lei a se constituírem ( na autarquia, a lei desde logo a cria e lhe confere personalidade jurídica, isso necessariamentenão ocorre nas entidades paraestatais – nelas, a lei autoriza sua criação e , eventualmente, poderá desde logo atribuir personalidade jurídica a ela, mas esta não é a regra). Tb são autorizadas por lei a se extinguirem. Esta característica, por força da Emenda 19, ficou bastante clara. A ressalva final do art 37, XIX, da CF. “... lei complementar ...” = refere-se as fundações públicas e não as sociedades de economia mista e as empresas públicas. Ver art. 173 da CF.
São pessoas jurídicas de Direito Privado, logo, a lei que autoriza sua criação não está autorizando-a a agir como Poder Público, não está lhe atribuindo poder de polícia (que só as pj de D. Púb. possuem). As entidades paraestatais NÃO podem desempenhar atividades que sejam exclusivas do Poder Público. Art. 173, parágrafo primeiro, inciso II, da CRFB/88.
Obs.: está correto que agentes de entidades paraestatais apliquem sanções (ex: “azuizinhos” aplicando multas) ? na opinião deste professor não, mas, para alguns, parece que pode. A maioria da jurisprudência diz que não há como atribuir poder de polícia as entidades sem personalidade jurídica de Direito Público. Os azuizinhos são empregados de uma empresa pública (entidade paraestatal), portanto, não poderiam multar. O Código Nacional de Trânsito permitiu que o Município aplicasse multas, mas não estendeu esta permissão para entidades paraestatais – há uma explícita ilegalidade ao permitir que os azuizinhos apliquem sanções. Sanção deve decorrer de atos administrativos (que demandam a presença do ente público). Qual o argumento que dão para manter os azuizinhos ? dizem que eles não aplicam as sanções, apenas preenchem os autos de infração. 
Há coisas que são indeléveis, entre estas está o poder de polícia do Estado, permitir que uma entidade paraestatal aplique sanções e um vício de competência.
As entidades paraestatais realizam serviço público de interesse do Estado, é um serviço público atípico, é de interesse do Estado e não exclusivo do Estado.
Os funcionários das entidades paraestatais, por determinação constitucional, são regidos pela CLT ( Consolidação das Leis Trabalhistas). Não são servidores públicos. Quando uma entidade paraestatal admite funcionários, se coloca na posição de empregador. Mas atenção, é uma relação de emprego, mas é emprego público, tem de ter concurso, etc. (mesmo que a admissão seja no regime da CLT). Por ser conforme as regras da CLT, não há estabilidade.
Na autarquia, com a sua extinção seus agentes são reconduzidos à administração central. Nas entidades paraestatais, quando extintas, seus funcionários perdem os empregos.
Os bens das autarquias são considerados bens públicos e participam integralmente do regime jurídico dos bens públicos. Os bens das entidades paraestatais são considerados públicos, mas NÃO participam integralmente do regime jurídico dos bens públicos (há uma participação parcial).
Quando uma lei extingue uma autarquia, os bens voltam para o ente criador, o mesmo ocorre com seus agentes, com sua competência, etc. Nas entidades paraestatais, a extinção não se dá de forma imediata, mas em um processo de liquidação e extinção. Seus bens, se já estavam por algum motivo constritos (com algum ônus, penhora, por exemplo), se mantêm nesta posição. No mais, o processo vai depender do caso, se é sociedade de economia mista, alguns bens podem voltar para os sócios, se é empresa pública, os bens disponíveis voltam para a entidade estatal (Município, Estado, etc.).
O que ocorre com os bens de uma entidade paraestatal se ela se endivida e os seus bens são os usados para prestação de serviço público (ex.: Corsam) ? estes bens não podem ser penhorados, se a Corsam se endivida, a penhora vai recair sobre bens que não estão ligados ao abastecimento de água (não se pode penhorar, por exemplo, os tanques de purificação da água). Pode-se pegar uma propriedade da Corsam, uma fazenda, um prédio, etc. Há uma proteção aos bens voltados para satisfação de necessidades públicas.
Os atos das entidades paraestatais são considerados administrativos ? há duas correntes:
A) Acham que as entidades paraestatais praticam atos administrativos atípicos (não tem presunção de legitimidade, imperatividade, etc.) – a lei, para alguns efeitos, os equipararia aos atos administrativos.
B) Não praticam atos administrativos – porque para ser ato administrativo deve ter os atributos que o caracterizam como tal, senão é um ato jurídico comum. O fato da lei, para alguns efeitos, os equiparar a atos administrativos, não os leva a condição de ato administrativo. A equiparação só confirma a regra de que não são atos administrativos.
Com relação a participação ou não em privilégios e restrições administrativas conferidos ao ente central, as entidades paraestatais não participam dos privilégios e restrições conferidos à entidade mãe. Isto só ocorrerá se a lei que concede o privilégio à entidade mãe especificamente o estender às entidades paraestatais. Ex.: prescrição qüinqüenal – o decreto-lei n. xxx disse que ela se aplica as empresas públicas e sociedades de economia mista.
Art. 37, II da CF – se não fosse este artigo, ao lermos o art. 173, parágrafo primeiro, poderíamos entender que não haveria necessidade de concurso público.
Então, as entidades paraestatais têm as seguintes características gerais: 
	São autorizadas por lei a se constituírem e se extinguirem
	São pessoas jurídicas de Direito Privado
	Realizam serviço público de interesse do Estado, é um serviço público atípico
	Os funcionários das entidades paraestatais são regidos pela CLT
	Os bens das entidades paraestatais participam parcialmente do regime jurídico dos bens públicos
	As entidades paraestatais não participam dos privilégios e restrições conferidos à entidade mãe (a menos que isto venha determinado em lei) 
As entidades paraestatais são o gênero do qual as espécies mais comuns são a empresa pública e a sociedade de economia mista. Mais comuns porque, excepcionalmente, antes da CRFB/88, algumas entidades criadas pelo Poder Público foram consideradas paraestatais, e não eram empresa pública ou sociedade de economia mista.
Quais as diferenças entre empresa pública e sociedade de economia mista.
	
	FORMA
	CAPITAL
	
EMPRESA PÚBLICA
	
Pode adotar qualquer forma admitida em lei. Tem liberdade de forma (pode ser: sociedade limitada, sociedade anônima, etc.).
A maioria é entidade unipessoal.
	
Exclusivamente capital público, não pode Ter participação privada.
	
SOCIEDADE DE ECON. MISTA
	
Será sempre um sociedade anônima (S/A). Não pode adotar outra forma.
	
Tem sempre o capital misto, há participação pública e privada. Só que o Poder Público tem de Ter o controle acionário (tem de Ter a maioria das ações com direito a voto).
Obs.: maioria é um número inteiro imediatamente superior a metade.
Como o ente central determina o que criar: empresa pública ou sociedade de economia mista ? temos de verificar se há interesse ou não na existência de participação privada. Se deve haver participação privada, se exclui de cara a empresa pública (e vice-versa). 
E o que ocorre se uma delas é privatizada ? não é mais entidade paraestatal 
_________________________________________________________________________________________
18 / 03
AS PESSOAS ADMINISTRATIVAS (AGENTES PÚBLICOS)
A expressão agentes públicos é um gênero de uma série de categorias de agentes que prestam atividades para o Poder Público.
Recebem competência para atuar pelas entidades administrativas, recebem determinadas atribuições específicas e têm a responsabilidade de representá-las.
Antes de analisarmos os agentes, devemos Ter uma noção do que é cargo, emprego e função.
	Cargo público – seria o lugar na estrutura administrativa em que está situado um determinado agente administrativo. É o local ocupado por um agente administrativo. É dado um conjunto de atribuições próprias e competência específica. A lei costuma dar um conceito de cargo mais voltado à função: “cargo é um conjunto de atribuições conferidasa um determinado agente, com número certo, atribuições e denominações específicas” (estes 3 últimos requisitos são importantes: número certo, significa que um mesmo cargo não pode ser ocupado por mais de uma pessoa e, só enquanto estiver investido nele, é que esta pessoa poderá agir em seu nome. Atribuição e denominações determinada – cada cargo tem sua respectiva denominação e seu conjunto de atribuições.
	Emprego público – é a relação de trabalho regida pela CLT no âmbito do Poder Público. Um regime em que a relação é de empregado e empregador (ex.: entidade paraestatal).
	Função pública – é o conjunto de atribuições isoladamente. É possível que o ocupante de um cargo tenha várias funções diferenciadas. Tb pode haver função sem cargo – ex.: agente transitório, aqueles agentes que realizam determinada atividade transitória, sem Ter necessariamente um cargo específico (ex.: componentes de um órgão de deliberação coletiva).
Dentro do gênero agente público, temos diversos segmentos, comporta um grande número de subdivisões (classificações) : agentes políticos, agentes institucionais, servidores públicos – civis e militares, empregados públicos, contratados administrativamente, componentes de órgão de deliberação coletiva.
Agentes políticos – são os de representação, aqueles que recebem competência para modificação do sistema jurídico. São os que representam os poderes, são agentes de formação. Por este caráter de representatividade têm tratamento diferenciado e tb têm determinadas limitações, algumas até de caráter moral. Nesta categoria estão: Presidente da República, seus ministros, os parlamentares em geral (deputados, vereadores, etc.), os membros dos tribunais superiores. Nos exemplos dados temos que tipo de investidura ? depende do tipo de representatividade, a investidura vai ser diferenciada entre eles. Pode ser pelo sufrágio universal (voto) ou pela confiança (ministros). Ou seja, a forma de provimento é diferenciada, vai depender da responsabilidade, tem conotação política.
Agentes institucionais – por exemplo, membros da magistratura que não pertencem aos tribunais superiores, membros do Ministério Público, membros dos Tribunais de Contas, membros da Defensoria Pública, da advocacia pública. Uns dizem que são agentes políticos, outros que não, dizem que a investidura é diferente da dos cargos políticos, por isto esta classificação diferenciada. Eles não têm a limitação temporal que os agentes políticos têm. Os agentes institucionais são funcionários de carreira e o provimento é semelhante ao do servidor público.
Servidores públicos – civis e militares
São os componentes do regime básico. São os ocupantes de cargos públicos de caráter permanente. Estão submetidos ao regime jurídico estatutário (Estatuto dos servidores públicos). Têm características próprias, direitos e deveres próprios do servidor público. A eles podem ser atribuídas atividades que digam respeito ao exercício regular do Poder de Polícia.
Subdividem-se em civis e militares. Os civis ainda se subdividem em: de provimento efetivo e de provimento em cargo em comissão.
A Emenda Constitucional n. 20 determinou que os servidores civis detentores de cargos em comissão devem se aposentar de acordo com o regime previdenciário geral ao qual estão submetidos. Antes desta Emenda, poderiam aposentar-se no cargo em que estivessem, mesmo sendo o cargo em comissão provisório.
Esta Emenda tb determinou que o que vale é o tempo de contribuição.
Na CRFB/88 foi determinado para os servidores públicos um regime jurídico único (para União, Estados, etc.), mas a Emenda n. 19 mudou isto, retirou a exigência do regime único, ela determina que não é obrigatório ser regime único, permite que os entes federativos possam estabelecer, por lei (infraconstitucional), regimes diferenciados. Ou seja, enquanto a legislação infraconstitucional não alterar, permanece o regime único.
Servidores públicos civis de provimento efetivo – são os concursados. São os que gozam, após 3 anos de efetivo exercício, de estabilidade (antes era 2 anos,, mas com a Emenda 19 passou para 3. Tb mudou as causas para rompimento da estabilidade, hoje tb é possível acabar com a estabilidade por desempenho insuficiente.
Servidores públicos civis de provimento em cargo em comissão – têm relação estatutária, mas não têm estabilidade, são de livre nomeação e exoneração. A CF, com a Emenda 19, trouxe 2 exigências em relação ao cargo em comissão: devem ser servidores ocupantes de cargo efetivo e servidores de carreira (art. 37, V) – pq os cc são exclusivamente de direção, chefia e acessoramento. Obs.: antes da Emenda dizia apenas que deviam ser ocupados preferencialmente por agentes com carreira técnica.
Mas, e como fica o motorista do carro do Presidente da República, é um cargo de confiança e não é um cargo de chefia – ou seja, em alguns casos a interpretação da norma é prejudicada.
Empregados públicos – exercem uma relação de emprego com um ente da administração pública. Ex.: funcionários das empresas públicas ou das sociedades de economia mista. O Poder Público se coloca na posição de empregador. O empregado público tem direito a FGTS 9que o servidor público não tem), mas, em compensação, não tem estabilidade.
Contratados administrativamente – nesta categoria estão tb os contratados por força do art. 37, IX, da CF : “a lei estabelecerá os casos de contratação...” esta contratação não é uma contratação trabalhista (pela CLT), é uma contratação administrativa para uma relação estatutária precária e temporária. São transitórias, para provimento excepcional e temporário. (O STF é pacífico neste ponto, mas ainda há quem entre com reclamatórias trabalhistas ).
Componentes de órgão de deliberação coletiva - Ex.: conselheiros de conselhos de deliberação coletiva (Conselho da AGERGS, por exemplo).
_________________________________________________________________________________________
22 / 03
PODERES ADMINISTRATIVOS
Estamos nos referindo a poderes estatais, poderes que só o Estado tem. Os PA estão entre os poderes que decorrem da soberania estatal, são os poderes que o Poder Público dispõe para prestação de serviço público, etc. Dizem respeito a uma atividade própria que é a atividade administrativa pública. São necessários para o desempenho da atividade administrativa.
São divididos nos seguintes e agem em conjunto: poderes vinculados, poderes discricionários, poder hierárquico, poder disciplinar, poder regulamentar e poder de polícia.
Poderes vinculados – o Poder Público tem no princípio da legalidade uma forma de restringir sua atuação – só pode realizar aquilo que está previsto em lei (enquanto os particulares podem fazer tudo o que não está proibido em lei). A lei traz poderes que estão vinculados a ela, a atuação administrativa é uma atuação dependente da lei. A lei diz o que o administrador pode fazer. Quando falamos em administrador, estamos falando que, no exercício destes poderes, o administrador é um aplicador da lei, ele não tem liberdade de atuação.
Poderes discricionários – são aqueles recebidos por lei, mas a própria lei dá ao administrador a competência para realizar ou não a atividade. Dá a possibilidade de escolha em relação a forma como irá atuar, ao momento em que irá atuar e se irá ou não atuar. O poder discricionário é uma faculdade que é atribuída ao poder público (irá realizar ou não).
Obs.: não pode ser confundido com o poder arbitrário, o poder discricionário tem liberdade, mas esta liberdade é dentro dos limites da lei. Arbitrariedade é excesso de poder, desvio de poder.
Como compatibilizar o poder vinculado (no sentido do executor ser um mero executor da vontade normativa, não tem faculdade, é obrigado a atuar daquela forma) com o poder discricionário (tem liberdade de atuação dentro da sua competência). Não deve haver atividade exclusiva de um ou outro, deve haver harmonia entre os dois. Sempre há alguma forma de iniciativa da autoridade administrativa, mas tb tem o princípio da legalidade. Ex.: na nomeação, sefor para cargo em comissão, estará presente predominantemente o poder discricionário, mas mesmo assim aparecem elementos vinculados (ser servidor efetivo, etc.). Ou seja, há a atuação dos dois na atividade administrativa.
Poder hierárquico – é um poder próprio da atividade administrativa, se manifesta na atividade administrativa. Aliás, a estrutura administrativa é toda escalonada (hierarquizada), há competências diferenciadas, poderes diferenciados, etc. Em decorrência deste poder hierárquico a atividade administrativa superior poderá avocar competências da inferior, claro que para fazer isto há necessidade de justificação, motivação. Permite que os superiores revisem os atos de seus inferiores hierárquicos.
Poder disciplinar – significa o que alguns chamam de princípio da sindicalidade – a possibilidade sempre presente da investigação, no âmbito do poder público. Nele está a faculdade autoexecutória de aplicação de sanções em conseqüência do descumprimento de determinações. O princípio hierárquico exige obediência por parte do inferior ( a menos que a determinação seja manifestamente ilegal), o descumprimento leva a atuação do poder disciplinar. O princípio da ampla defesa está ligado ao poder disciplinar. A aplicação de uma penalidade depende da garantia da ampla defesa, sob pena de ser anulada. (art. 5 , LV, da CF). Ou seja, a administração está vinculada, na aplicação de penalidades, a um processo administrativo que garanta ampla defesa.
Poder regulamentar – possibilidade do administrador de clarear a vontade normativa. Estabelece regulamentos para a adequada aplicação da vontade normativa. Para uma adequada aplicação, as vezes a lei deve ser devidamente regulamentada, esclarecida. Este poder é evidentemente vinculado a regra legal, no nosso sistema constitucional não é permitido o chamado regulamento autônomo (na omissão da lei é permitido fazer uma previsão por regulamento autônomo. A legalidade implica na necessidade de existência da lei, ainda que genérica. Este poder está vinculado a lei.
Art. 84, IV, da CRFB/88 – veremos que ali está dito que compete privativamente ao Presidente da República ..., bem como expedir decretos e regulamentos ... para sua fiel execução 9esta expressão tem um conteúdo que limita o poder de expedir decretos e regulamentos. O exercício do poder regulamentar é para esclarecer, para trazer concretude à atividade administrativa (que tem na norma geral e abstrata sua possibilidade de atuação).
As medidas provisórias só deveriam ser propostas em casos de relevância e urgência. Se entendermos que todo serviço público é urgente, é relevante, cai por terra o sentido de restringir a atuação. Infelizmente, o nosso presidente adota medida provisória para as coisas mais corriqueiras, trazendo uma limitação inaceitável ao exercício do Poder legislativo. O presidente acaba atuando substitutivamente aos representantes eleitos. O pior é que o STF não faz nada. O STF além de tudo ainda conseguiu sepultar o mandado de injunção, quando determinou que ele não poderia substituir a norma.
Poder de polícia – é o poder garantidor de liberdades. Naquilo que não somos proibidos por lei, somos livres. No entanto, esta nossa liberdade encontra restrições nos direitos dos demais. O poder de polícia permite que a autoridade administrativa restrinja, discipline, os direitos individuais. Estabeleça parâmetros em prol da coletividade. Ex.: ao meu direito de ir e vir encontro restrições nas regras de trânsito. Ao meu direito de praticar o comércio encontro restrições quanto ao que posso ou não comercializar, aos horários e locais, etc.(ex.: não posso querer vender medicamento falsificado). Todo poder de polícia tem de ter por finalidade o bem da coletividade e deve estar previsto em lei, ele não se presume. O poder de polícia deve estar explicitado na lei, pois ele é uma restrição ao direito dos particulares.
O poder de polícia não se justifica pelo simples fato da existência do Estado, sua justificativa e atuação devem estar na lei.
_________________________________________________________________________________________
25 / 03
PODER DE POLÍCIA
Todo poder público deve agir em estrita conformidade com a lei, o poder de polícia (PP) tem na lei suas restrições, seus limites.
Quando nos referimos ao PP, geralmente estamos falando do PP administrativo. Há o PP Judiciário e o PP administrativo.
PP judiciário - é aquela atividade que o Poder Público exerce em relação ao levantamento de fatos ( ex.: provas, investigações para dar suporte a um processo penal)., em relação à repressão de atividades.
PP administrativo - é a atividade do Poder Público que tende a aplicar sanções. Que disciplina o exercício dos direitos individuais, em benefício da coletividade. Se subdivide em : 
* de segurança	
* de saúde sanitária
* educacional
* de indústria e comércio
* de costumes
* de aeroportuários 
E se subdivide ainda em tantas quantas forem as atividades que necessitem controle. São subdivisões que dependem da estrutura administrativa, depende de como o Poder Público está voltado para o atendimento destas atividades.
A CF no seu art. 144, §1°, quando trata da segurança faz um confronto com a polícia judiciária:
I, II, III = polícia administrativa
Mas o inciso III trata da polícia aeroportuária - e aéreo é das Forças Armadas
Art. 144, §1°, IV
§4°, §5°
Seria possível, diante do que consta no art. 144, unificar Polícias Civis com as Corporações Militares ? na opinião do professor, é absolutamente impossível, a menos que se altere o art. 144 da CF. Até o presente momento isto seria inconstitucional.
_________________________________________________________________________________________
O Poder de Polícia tem os seguintes atributos: coercibilidade, autoexecutoriedade e discricionariedade
Coercibilidade - o PP é exercido de forma imperativa, obrigatória. Uma determinação decorrente do PP deve ser obrigatoriamente atendida. Se houver abuso é possível se valer dos remédios constitucionais, entre os quais o mandado de segurança.
Autoexecutoriedade - a autoridade administrativa não precisa de uma autorização específica para cada atuação. Deve haver poderes estabelecidos em lei, mas não é necessário uma autorização para aplicá-los, a menos que a lei determine a sua necessidade. Tb não é necessário autorização judicial para a aplicação das penas.
Discricionariedade - quando a autoridade administrativa age, se não há elementos vinculados **, haverá possibilidade de escolha.
** Em dadas situações a lei estabelece elementos vinculados - um exemplo: a aposentadoria é obrigatória aos 70 anos
Então, quando não há elementos vinculados, a ação da autoridade administrativa pode ser discricionária (dentro dos limites da lei).
Ocorre que, por vezes, mesmo havendo elementos vinculados, haverá alguma discricionariedade na atuação. Por exemplo: digamos que tenha uma lei que determina que deverá ser expulso quem praticar atos indecorosos. Atos indecorosos é uma expressão meio indeterminada, o que é ato indecoroso para alguns poderá não ser para outros. Quem é muito conservador vai achar que um simples beijo em público é um ato indecoroso. Há uma discricionariedade mesmo na presença de elementos vinculados.
Ou seja, por vezes, essa condição pode levar a uma situação não ideal para a autoridade administrativa (AD).
_________________________________________________________________________________________
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
Podem ser classificados de diferentes formas. Segundo Hely Lopes Meirelles:
a) Quanto à posição estatal podem ser classificados como: independentes, autônomos, superiores e subalternos
b) Quanto à estrutura podem ser: simples ou compostos
c) Quanto à atuação funcional podem ser: singulares ou colegiados
__________________________________________________________________________________________________________
Quanto à posição estatal:
Independentes = Poder Judiciário, Poder Executivo e Poder Legislativo. Art. 2 da CF. Aliás, esta independênciafica ameaçada com as Medidas Provisórias.
Autônomos - são aqueles vinculados ao Poder, pertencem a uma estrutura administrativa, mas têm autonomia administrativa financeira assegurada. São as fundações públicas, as autarquias, o Ministério Público, etc.
O Decreto-Lei 200 tem, um dispositivo no sentido de que é possível atribuir autoridade administrativa e financeira a determinados órgãos da administração direta. São órgãos do Poder Central, mas que recebem um certo grau de autonomia. Normalmente esta autonomia tem tb determinados limites.
Órgãos relativamente autônomos - quando, por lei, se atribui, em alguns aspectos, autonomia administrativa para um órgão do Poder Central.
Superiores - se situam em posição de gestão na estrutura hierarquizada (posição de decisão, de mando). Não são representantes do Poder Central, nem tem autonomia financeira.
Subalternos - se encontram em posição de execução, de recebimento de ordens, devem atender as determinações de órgãos superiores.
Um órgão ser superior ou inferior é relativo. Por exemplo, se temos a seguinte hierarquia: A ( B ( C ( D (
"C" é superior a "D", mas é inferior a "B"
_________________________________________________________________________________________
Quanto à estrutura:
Simples - formados por um único centro de competência.
Compostos - têm mais de um centro de competência na sua estrutura.
Isto não quer dizer que será simples o órgão que tiver apenas um único agente. Pode ter vários e ser simples se houver um único centro de competência.
Ex.: uma Secretária de Estado - normalmente é um órgão composto, pois tem uma série de centros de competência dentro do mesmo órgão.
_________________________________________________________________________________________
Quanto à atuação funcional:
Singulares - aquele cuja decisão depende de uma pessoa
Colegiados - são de deliberação coletiva - a atuação funcional se dá através de diversos representantes do órgão , a decisão depende da deliberação coletiva. Ex.: Conselhos (Conselho Monetário Nacional).
_________________________________________________________________________________________
29 / 03
Objeto do Direito Administrativo
O objeto do Direito Administrativo é a administração pública em toda a extensão da noção de administração, é a atividade administrativa em si considerada - é a atuação da administração das mais diversas formas (pela prestação de serviços, pela celebração de contratos, etc.). Portanto, o objeto do Direito Administrativo tem esta amplitude.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Jean Rivero afirma que o DA é o conjunto de regras jurídicas distintas das do Direito Privado que regem a atividade administrativa das pessoas públicas.
Este conceito tem importância no seguinte sentido: o DA é formado do Direito Comum - formam-se regras que protegem de tal forma a atividade administrativa que acabam derrogando o Direito Comum.
Há o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
"regem a atividade administrativa das pessoas públicas" = há uma insuficiência, não estão abrangidas no conceito as atividades públicas prestadas por pessoas jurídicas de Direito Privado.
Rui Cirne Lima: "DA é o ramo do Direito Positivo que especifica e privativamente rege a Administração Pública como forma de atividade; define as pessoas administrativas e a organização e os agentes do Poder Executivo das politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigações, umas com as outras e com os particulares, por ocasião do desempenho daquela atividade.
É um ramo do Direito Positivo - ramo público, pois as relações jurídicas que ele regula tem direta ou indiretamente o Estado envolvido.
Hoje não se questiona mais a autonomia do DA.
Helly Lopes Meirelles: "DA é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta , direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado."
"conjunto harmônico de princípios jurídicos" = está referindo-se ao aspecto do DA ser uma ciência jurídica que está envolvida por princípios jurídicos que são informadores das regras. Integram o sistema jurídico como um todo. Princípios são regras, mesmo que não previstos como regras. Ex.: supremacia do interesse público sobre o privado.
"atividades públicas" = quer diferenciá-la das demais atividades realizadas pelo Estado (legislativa, judiciária).
_________________________________________________________________________________________
Relação do DA com as demais ciências jurídicas
Direito Constitucional - tem relação próxima com o Direito Constitucional (DC). O DC é que dá a estrutura do Estado, ele é que fixa as competências estatais básicas e tb limita o Estado (garante a liberdade individual). Tem ligação com o DA na medida que fixa competências da atividade administrativa, traz limites para esta atividade.
Direito Tributário (DT) - a atividade tributária é uma atividade administrativa, não se pode compreender de outra forma. O sentido finalístico da arrecadação tributária é o de viabilizar a atividade administrativa, por isso, preceitos de DA são aplicáveis ao DT. O próprio processo tributário é um processo administrativo (é um procedimento administrativo).
Direito Financeiro (DF) - tem por objeto as regras orçamentárias (despesas públicas - como organizar os gastos públicos). Tb tem o sentido de realização de atividades administrativas - pode haver regras de DA no DF e vice-versa.
Direito Municipal - é uma subdivisão do DA, aplicável ao direito local (municípios)
Direito Processual Civil e Penal - o processo judicial civil e penal tem algumas diferenças básicas em relação ao processo administrativo, mas o DA se vale de alguns princípios processuais cíveis, por exemplo: ampla defesa, proteção do administrador frente aos poderes da administração.
Mas não são só os ramos públicos que têm relação com o DA. O DA tem relação com o Direito Comercial (tratamento das sociedades de economia mista), com o Direito Civil (a própria definição de bem públicos).
Rui Cirne Lima: "O DA é formado por regras advindas de diferentes áreas do Direito e que se concentram ..."
O DA não sofreu uma codificação, uma sistematização.
_________________________________________________________________________________________
PRINCÍPIOS INFORMATIVOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
A CF é uma estrutura escalonada de princípios jurídicos. Nos temos, nos art. 1 ao 5 da CF o que se chama de princípios fundamentais (soberania estatal, pluralismo político, etc.). São fundamentos da nossa constituição, portanto, toda a principiologia da própria constituição a de ser interpretada a luz dos princípios fundamentais.
Na aplicação dos princípios de DA, o intérprete tem de cuidar se estão de acordo com os princípios constitucionais.
A CF tem, ao lado dos princípios fundamentais, alguns princípios que são específicos. No âmbito da atividade administrativa, a CF tem um capítulo próprio: "Da Administração Pública"
Art. 37 da CF, caput - temos os princípios constitucionais específicos da Administração Pública. O que não quer dizer que são os únicos, existem outros além da legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficiência. Temos ainda: razoabilidade, proporcionalidade, continuidade do serviço público. No entanto, nossa análise, inicialmente, partirá dos princípios da Administração Pública contidos no caput do art. 37 da CF.
Princípio da Legalidade
Estamos nos referindo ao art. 5 , II - "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei"
Isto é colocado como instrumento de proteção do indivíduo frente ao Estado (limita o Estado).
Mas, como princípio da legalidade da Administração Pública (AP), ele tem outra dimensão. Deve-se entender pelo princípio da legalidade na Administração Pública que a AP está vinculada a lei. O administrador só pode agir se tiver poderes previstos em lei, só pode atuar se tem competência e poderes previstos em lei. O administrador não tem autonomiade vontade no exercício da atividade administrativa. Não se admite uma atuação baseada apenas na razão do Estado.
O princípio da legalidade na AP tem uma dimensão extraordinária - significa que o administrador está limitado na sua atuação à existência de uma regra que o permita agir.
No sistema da Common Law, a segurança jurídica esta na regra do precedente ("stare decisis"). No nosso sistema, adota-se o princípio da legalidade. Entre a atuação do administrador e o resultado a ser obtido, deve haver uma previsão legal, uma regra jurídica que será o nexo de causalidade entre os dois.
A lei tem um sentido finalístico, uma razão de ser. Seu sentido finalístico é integrante dela, logo, mesmo quando a atuação do administrador tem uma "roupagem" formal adequada ao ordenamento jurídico, se o desempenho desta atividade tem finalidade diversa do que a lei determina, esta atividade será nula.
_________________________________________________________________________________________
05 / 04
Na última aula vimos o princípio da legalidade, hoje veremos os demais.
Os princípios estão interligados, se completam.
Princípio da moralidade
Significa que a atuação do administrador, além de ser legal, deve ser pautada por princípios éticos, deve ser proba, deve estar dentro dos padrões morais.
Este princípio, segundo alguns, seria dispensável dentro corpo constitucional, pois já estaria abrangido pelo princípio da legalidade. Há sempre um sentido finalístico na lei, que deve ser sempre atendido, condizente com o interesse público primário. No entanto, segundo outros, se o princípio da moralidade não estivesse incluído no corpo constitucional, a atuação do administrador seria apenas dentro de critérios formalmente adequados.
A noção de moral não pode ir a tal ponto que impeça toda e qualquer atuação do administrador.
Moral ( Direito
Para Hegel, Direito é a interação de normas a nível social. 
Moral é a interação de normas a nível individual. Devemos ter cautela, pois a noção de moral é relativa.
O que a regra quer proteger é a probidade, é a atuação segundo o caráter finalístico da Administração, seu objetivo é que o interesse público primário seja atendido.
Exemplo: se houver um pólo industrial, um pólo comercial, um pólo cultural e um vazio, o administrador poderia fazer uma ligação entre áreas de sua propriedade, onde não há nada, em detrimento de ligações entre os pólos ? não, mesmo que tenha havido uma roupagem formal legal, na medida que a finalidade contraria o interesse público, a atuação seria contrária ao princípio da moralidade.
A ação popular é um grande instrumento de proteção da moralidade administrativa, porque o autor, salvo se estiver agindo de má fé, fica até isento de pagamento de custas processuais.
Princípio da Impessoalidade
Significa que o administrador deve agir no sentido finalístico da norma, sem querer que isso traga vantagens ou desvantagens a si ou a outras pessoas ligadas. A atuação do administrador deve ser neutra. Claro que o administrador, quando a lei permite, pode ter certo poder discricionário, mas este poder não lhe autoriza a tomar uma decisão visando alcançar ou facilitar a realização de objetivos pessoais - deve sempre ter por objetivo o interesse público (o que é melhor para a coletividade).
É a neutralidade que deve nortear a atuação do administrador na satisfação das necessidades coletivas públicas, a atividade não deve ter o sentido de prejudicar ou beneficiar alguém, ela deve beneficiar a coletividade.
Princípio da Publicidade
Significa que a atividade administrativa deve ser de conhecimento de todos; o administrador deve dar conhecimento da atividade a todos. Por vezes, a publicidade é condição de eficácia de determinados atos, como as nomeações, por exemplo. O princípio da publicidade dá a Administração um caráter de transparência, todos podem ficar a par das atividades da Administração (podem realizar um controle).
O administrador é obrigado a exteriorizar o que está fazendo através da publicidade dos seus atos, passando assim a sofrer o controle de todos.
Art. 37, §1° da CF - a publicidade dos atos... deve ter caráter informativo, educativo e de orientação social.
Deve-se evitar que a publicidade seja feita com o intuito de propaganda da Administração.
Na publicidade governamental deve haver um caráter de isenção, a publicidade deve ter por objetivo informar, educar ou dar orientação social. Por exemplo: uma campanha de prevenção da AIDS, uma campanha de vacinação - tem sentido de educar, tb estão dando orientação social.
Ex.: informação de que as ruas tal e tal, a partir da data x terão seu sentido alterado.
Ex.: publicidade institucional - a publicação das nomeações
Agora, se um governo faz propagandas das realizações, vinculando estas a imagem daquele governo, vinculando a propaganda à figura de algum governante - não há caráter educativo, informativo ou de orientação social.
Não seria possível prestações de contas governamentais, como, por exemplo, o programa "Cidade Viva", o programa "Terra Gaúcha" ?
A Procuradoria Geral do Estado entende que pode, pois, como o administrador poderia apresentar as obras que está fazendo sem publicidade ?
Dentro do princípio democrático, a exteriorização de tais atos seria lícita; o que não poderia é sobrepor o governante àquilo que está sendo divulgado. As idéias devem valer mais que as pessoas.
Na aplicação em concreto isto é muito difícil. Ou não se admite a divulgação, prejudicando o conhecimento público das obras; ou se admite a divulgação, com restrições.
Por exemplo: o Presidente da República pode vir a público para anunciar uma medida provisória que trará alterações na economia; mas ele não pode vir a público para anunciar medidas visando promoção pessoal.
No período que antecede as eleições há restrições até para nomeações; não é possível a publicação em caráter de prestação de contas.
O governante tb não pode fazer, durante o período eleitoral, gastos maiores dos que fez no último ano ou na média dos 3 anos anteriores.
Princípio da eficiência
Foi incluído através da Emenda Constitucional 19 de 1998 (a Emenda da Reforma Administrativa). E por quê ? ele tem um sentido finalístico. Este princípio da eficiência foi um dos pilares da reforma administrativa, da qual a Emenda Constitucional foi um dos instrumentos.
A Administração Pública (AP) deve atuar de forma eficiente, deve atuar por resultados, a atuação da AP deve ser com resultados, assim como a iniciativa privada. A AP deveria concentrar esforços nas suas áreas fins, que deveriam ter parâmetros próprios, indicadores dos resultados. Por exemplo: exigência de avaliação periódica de desempenho passível de romper a estabilidade se houver ineficiência do servidor.
O sentido do princípio da eficiência é o de uma AP voltada aos resultados - na saúde, na educação, na segurança, etc.
Na área da saúde, da educação, da segurança, quais seriam os indicativos apropriados ? há uma certa dificuldade em determiná-los.
_________________________________________________________________________________________
Aula do dia 08 / 04 - Trabalho com textos - Adílson de Abreu Dallari, e outros - Princípio da Publicidade
Aula do dia 12 /04 - discussão sobre os textos
_________________________________________________________________________________________
15 / 04
SERVIÇOS PÚBLICOS
É o serviço público (SP) uma noção estanque, que não dá margem a qualquer tipo de alteração ? O que determina que em um ordenamento jurídico uma determinada atividade possa ser SP e em outro não é ?
A consideração do que seja SP depende do tempo, do espaço, da conformação do ordenamento jurídico, e de outros fatores.
Por exemplo: na antiga Alemanha Oriental, antes da unificação, antes da queda do regime, quase todo o serviço era considerado serviço público. Com a queda do muro, uma série de serviços que eram públicos forma transformados em privado.
Quando o Estado era fraco, praticamente não havia intervenção estatal, quase nada eraconsiderado serviço público. Com o tempo, com o aparecimento dos direitos sociais e outros, o Estado vai cada vez mais intervir e a noção de SP passa a ser alargada. Hoje há uma diminuição do SP, ou, pelo menos, da noção de SP que originariamente havia.
Hely Lopes Meirelles tem um conceito de SP que atende as modificações atuais: "SP é todo aquele serviço prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniências do Estado."
Este conceito atenta a esta modificabilidade da noção em face a modificabilidade do ordenamento jurídico. Todo SP deve ter este caráter de relatividade. Há uma noção de atividade voltada à satisfação de necessidades coletivas.
O SP é a realização de atividades administrativas. E aí chegamos a alguns aspectos que devem ser analisados:
Originariamente, o SP tinha 3 características:
a) Prestados no interesse geral
b) Que tivessem um regulamento jurídico específico
c) Prestado por entidades de Direito Público
Estes eram, originariamente, os requisitos para ser considerado SP.
a) Prestados no interesse geral - esta característica ainda se mantém hoje na sua integralidade - interesses públicos previstos na regra legislativa.
b) Que tivessem um regulamento jurídico especial - originariamente, se estava falando em um regulamento jurídico especial tb em relação aos agentes que prestavam SP. Não era permitido que o serviço público fosse prestado por agentes privados. Hoje isto não vale mais, pois temos as entidades paraestatais, etc. Mas se mantém a necessidade do regulamento jurídico especial quando se trata do Poder de Polícia. O regulamento jurídico especial traz tb proteção própria em relação aos processos administrativos, etc.
c) Prestado por entidades de Direito Público - hoje o Poder Público não precisa prestar diretamente o SP, pode delegar par outros. Isto é hoje um dos temas mais importantes do Direito Administrativo - as formas que o SP pode ser prestado.
_________________________________________________________________________________________
Formas de prestação do serviço público
O art. 175, da CF diz o seguinte: "incumbe ao Poder Público, na forma da Lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre sob ... de licitação, a prestação de SP"
Ou seja, pode ser prestado diretamente ou indiretamente (concessão e permissão).
1. Direta - quando as pessoas administrativas de natureza política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) realizam elas próprias o SP.
2. Indireta - há 2 meios diferenciados:
a) Outorga
Quando, por lei, é criada uma instituição para este fim (autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista). Art. 37, XIX da CF. Ou seja, há nesta prestação indireta uma transferência por força de lei - que cria uma entidade ou autoriza sua criação e transfere a este ente as competências para sua realização.
b) Delegação
Concessão e permissão. Será que as formas de delegação são a concessão e a permissão apenas ? não, há tb a autorização.
Mas a autorização não está no art. 175 da CF, então como vamos falar em autorização se o art. 175 não a mencionou ?
Mas devemos ver o art. 21, XI da CF. Este artigo traz um exemplo no qual a autorização pode ser utilizada. E há mais exemplos de autorização no próprio texto constitucional: art. 174, §4° / art. 176, §1° / art. 223.
Então temos:
Prestação de serviço público pode ser:
Direta - pela União, Estados, Distrito federal e Municípios
			Por outorga - art. 37, XIX (autarquias, etc.)
Indireta
			Por delegação: concessão, permissão e autorização
_________________________________________________________________________________________
Já vimos que a outorga se dá através de lei. E a delegação, qual o instrumento que liga os meios de delegação ? o contrato e o ato administrativo.
A concessão pode ser dividida em: concessão de serviço público e concessão de obra pública.
Então, a prestação de SP, de forma indireta, por delegação pode ser:
a) Concessão de serviço público
b) Concessão de obra pública
c) Permissão
d) Autorização
Faremos uma distinção conceitual através de um linha histórica onde veremos: conceito de concessão de serviço público, concessão de obra pública, permissão e autorização (a, b, c, d) antes da vigência da CRFB/88, conceito de a, b, c, d na vigência da CRFB/88, mas antes da Lei 8987 e 9074 (ambas lei federais de 1995), e , por fim, conceito de a, b, c, d na vigência da CRFB/88 e das Leis 8987 e 9074.
_________________________________________________________________________________________
Antes da vigência da CRFB/88
a) Concessão de serviço público - era considerada a delegação da prestação do SP através de contrato administrativo
b) Concessão de obra pública - era considerada a delegação da prestação do SP através de contrato administrativo, mas devemos acrescentar o seguinte: no qual se exigia do concessionário a realização de uma obra pública cuja exploração pelo concessionário amortizaria ou remuneraria o investimento. Há a mesma concessão de serviço, mas com o traço da exploração do investimento. Ex.: pedágios. A amortização poderia ser integral ou parcial
c) Permissão - se distinguia da concessão por ser esta forma de delegação realizada através de um ato administrativo unilateral, precário (com possibilidade de rompimento) e discricionário (mantém ou não o vínculo). Ou seja, com preponderância de poderes discricionários.
d) Autorização - ato administrativo unilateral, precário e discricionário, através do qual o Poder Público consentia que o particular realizasse determinada atividade de seu interesse (interesse particular), mas sob controle estatal. Ex.: autorização para rádio amador.
_________________________________________________________________________________________
19 / 04
Na vigência da CRFB/88, mas antes da Lei 8987 e 9074
Com a CRFB/88 teremos seu art. 175, parágrafo único e incisos - "Incumbe ao Poder Público, na forma da lei ... sempre através de licitação ..."
I - "o regime das empresas ... , o caráter especial de seu contrato ..."
É tanto para as concessionárias como para as permissionárias. O inciso I traz o regime contratual, portanto, a permissão vai deixar de ser uma delegação realizada através de ato administrativo. Então teremos :
a) Concessão de serviço público - segue igual, pois por força da legislação infraconstitucional já se exigia licitação para concessão de serviço público.
b) Concessão de obra pública - tb se mantém conceitualmente.
c) Permissão - aqui mudou - a permissão passa a ser por contrato administrativo (não mais por ato administrativo), logo, a noção de permissão será semelhante a de concessão de serviço público . A permissão tb passa a ser considerada a delegação da prestação do SP através de contrato administrativo.
Antes, a unilateralidade, a discricionariedade e a precariedade serviam de desculpa para fugirem da licitação, por este motivo (para evitar isto) o constituinte unificou os institutos - ocorre uma ruptura histórica com o sistema anterior.
d) Autorização - dela não tratou o art. 175, mas, quando o artigo diz: "... diretamente ou sob regime de concessão ou permissão ..." - significa que, em regra, quando houver delegação, esta será ou por concessão ou por permissão; a autorização não é instrumento ordinário de delegação - Mas há os artigos que vimos - (art. 21, XI / art. 174, §4° , etc.). O que ocorre é que a autorização pode ser utilizada com o mesmo sentido de concessão de obra pública, concessão de serviço público ou permissão, nas hipóteses previstas constitucionalmente.
_________________________________________________________________________________________
Na vigência da CRFB/88 e na vigência das Leis 8987 e 9074 (de 1995)
O que aconteceu quando vieram estas leis (são estas leis que disciplinam aquilo que o parágrafo único do art. 175 pede para ser disciplinado - "a lei disporá sobre:").A Lei 9074, além disso, traz algumas regras especiais , principalmente sobre energia elétrica, mas tem tb regras gerais.
A Lei 8987 (de 13 de fevereiro de 1995) acabou definindo e dando um tratamento ao regime de concessão e permissão, além de trazer novas diferenças entre a concessão e a permissão, na medida em que, ao defini-las, trouxe alguns aspectos diferenciadores.
No art. 2 da Lei 8987 temos: "Para os fins dispostos nesta lei, considera-se: "
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente, à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
Então teremos: 
a) Concessão de serviço público - exige licitação na modalidade de concorrência, pode ser por pessoa jurídica ou consórcio de empresas (não admite mais pessoa física como concessionária) e com prazo determinado
b) Concessão de obra pública - o conceito é o mesmo que existia antes da vigência das lei, mas acrescenta-se tb os 3 elementos: mediante licitação de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas, por prazo determinado.
Obs.: contrato de obra pública é diferente de contrato de concessão de obra pública. No primeiro caso, o Poder Público contrata alguém para fazer algo para si (ex.: fazer um prédio) - isto não é concessão de serviço público (SP), é uma simples prestação de serviço para o Poder Público. Já, no segundo caso, contrato de concessão de obra pública, há uma delegação do SP, se delega o SP.
c) Permissão - a Lei traz de volta a idéia de título precário (permissão passa a ser contrato a título precário), mas NÃO traz a discricionariedade e a unilateralidade. Deverá ser mediante licitação e outras modalidades de licitação poderão ser usadas (ex.: tomada de preço, convite), não é só na modalidade de concorrência. Tanto a pessoa física quanto a jurídica podem, mas não pode o consórcio.
O art. 40 da Lei 8987 trouxe alguns aspectos: "a permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente"
Significa que há a possibilidade de rompimento do vínculo por uma das partes, antes de findo o prazo determinado. Isto não impede a existência do prazo - por exemplo: num contrato de comodato (no Direito Privado), a precariedade do vínculo faz parte da sua essência; pode haver prazo e mesmo assim o comodante pode requerer seus bens antes do prazo vencido. Este exemplo serve para a permissão, pois a Administração pode romper o contrato, mesmo havendo prazo. O rompimento pode ocorrer sem autorização legal prévia, ocorre o rompimento pq não é mais do interesse público. 
" a permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão ..." = isto não é uma diferença, todo contrato administrativo precedido de licitação é um contrato de adesão, senão rompemos o processo licitatório (na licitação, as condições estão pré estabelecidas)
d) Autorização - não modificou nada, até porque não era intenção da Lei 8987 dispor sobre autorização.
_________________________________________________________________________________________
22 / 04
O contrato de concessão de SP é um contrato diferenciado porque envolve, no mínimo, 3 partes: o poder público concedente (PPC), o usuário do serviço público (US) e o concessionário (CC). Todos se relacionando mutuamente.
Nesta relação, tb no âmbito do contrato, mas numa posição eqüidistante das partes, encontra-se o órgão regulador (OR), que será responsável pela regulação do serviço público (SP).
			PPC
			OR
		CC		US
A relação usuário de SP e PPC é uma relação de Direito Público. O usuário tem direito subjetivo público frente ao PPC, direito subjetivo da prestação do SP.
A relação entre o PPC e o CC é uma relação de Direito Público tb.
A relação entre o CC e o US é uma relação de Direito Privado. O usuário é um consumidor, tem a proteção do Código de Defesa do consumidor.
Atualmente, a tendência é haver um órgão público autárquico que regule todas as partes do contrato de concessão.
LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL SOBRE CONCESSÃO
O que é PPC ? art. 2, da Lei 8987, I - "poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou permissão;
Uma leitura inicial deste artigo levaria a seguinte conclusão: para realizar SP federais , o PPC será a União, para realizar SP estaduais, o PPC será o Estado, e assim por diante.
A posição de PPC pode ser transferida para um ente da Administração indireta ? é possível, em relação a Administração indireta, transferir a posição de PPC para os entes que possuem personalidade jurídica de Direito Público, as autarquias e as fundações. Não é possível transferir a situação de PPC para as empresas públicas e para as sociedades de economia mista, por causa do art. 173, §1°, II, da CRFB/88 - é incompatível com a detenção da posição de PPC.
O regime interventivo se dá através de decreto, a declaração de caducidade (que é pena) se dá por decreto - veremos isto mais adiante (aula do dia 26 / 04). Decreto é ato do chefe do Poder Executivo. Então, seria possível, para um ente da Administração indireta, usar outro ato que não o decreto (já que o decreto só pode ser expedido pelo chefe do Executivo) ? o chefe do Executivo expede o Decreto, mas os atos serão realizados pelos órgãos públicos.
E se houver um órgão regulador (OR) ? O que será este OR ? nos EUA é permitido que pessoas jurídicas de Direito Privado ocupem a posição de OR. No nosso sistema isto não é permitido, tem de ser pessoa jurídica de Direito Público, porque o OR significa uma restrição aos poderes atribuídos ao PPC. Quando uma lei cria um OR, está transferindo a ele poderes que poderiam pertencer ao órgão concedente (ao PPC), mas que, para facilitar (agilizar) são dispostos pelo órgão regulador (OR).
Exemplos de OR: na área das telecomunicações temos a ENATEL (agência nacional de telecomunicações). Há, na área da energia elétrica, a ANAEL (agência nacional de energia elétrica). AGERGS = agência de regulação dos serviços públicos delegados do Rio Grande do Sul.
Em princípio, estas agências não deveriam se confundir com o PPC, mas a nossa legislação dá a estas agências uma posição que tb é de PPC. Aqui no Rio Grande do Sul, a nossa AGERGS atua apenas como OR e não como PPC, mas no resto do país isto não é bem assim. A ANATEL, a ANEL e a Agência Nacional do Petróleo acabam por se confundir com o PPC.
O ideal é que o OR seja distinto do PPC e das outras partes (CC e US). O ideal que haja um órgão que tome a posição do OR e outro que tome a posição do PPC.
Tb deve se evitar a captura do OR por uma das partes. Deve haver, no corpo diretivo do OR, representantes dos 3 pólos (PPC, CC e US). Se o OR tiver suas decisões apenas por livre escolha do chefe do Executivo, ele será um simples realizador da vontade governamental, terá forte ingerência política. Se há uma captura do OR pelos concessionários