Bens públicos

Prévia do material em texto

Universidade Federal de Pelotas
Direito Administrativo – 2ª avaliação
Bens públicos.
Domínio público: É um conceito patrimonial e político e em sentido estrito refere-se ao conjunto de bens móveis e imóveis, corpóreos ou incorpóreos, pertencentes ao Estado. 
	Bens públicos são todas as coisas corpóreas ou incorpóreas, móveis, imóveis, semovente, ações, créditos, direitos que pertencem a qualquer título a entidades estatais e ao direito público. ART 98-CC. Entretanto, há divergências na doutrina quanto esse conceito, dividindo os autores em 3 correntes:
Corrente exclusivista: Conceito de bem vinculado necessariamente a ideia de pertencerem ao patrimônio de pessoas jurídicas de direito público, sejam federativas, sejam da Administração descentralizada. Exclui-se desse conceito as empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como os concessionários e permissionários. 
Corrente inclusivista: Consideram como bens públicos todos aqueles pertencentes à Administração direta e indireta.
Corrente mista: Entende que são bens públicos todos os que pertencem a pessoas jurídicas de direito público, bem como os que estejam afetados à prestação de um serviço público.
Classificação dos bens públicos.
a) Quanto à titularidade
Federais
Estaduais
Distritais
Municipais
b) Quanto à destinação
Bens de uso comum do povo. São bens públicos que se destinam à utilização por quaisquer pessoas indistintamente. É o caso das praias, das ruas, das praças, das estradas etc.
Bens de uso especial. São bens públicos afetados a uma atividade administrativa determinada. É o caso do edifício em que se situa uma repartição pública ou um hospital.
Bens dominicais. São bens públicos que não estão afetados a uma destinação pública específica. Pode ser objeto de alienação por não ter mais um fim. É o caso de um terreno de propriedade do Poder Público que não esteja sendo utilizado, de valores mobiliários de titularidade do Poder Público etc.
 Quanto à afetação
Afetados: Afetação é o fato administrativo de vinculação de um bem a uma atividade ou finalidade de interesse público. Afetados são os bens que estejam sendo utilizados para uma atividade pública específica.
Desafetados: São os bens que não estão sendo utilizados em qualquer atividade administrativa ou finalidade pública. Foi considerado errado dizer que "A desafetação de bem público só pode ser feita por meio de lei". Mas é possível imaginar casos em que um simples ato administrativo não pode fazer isso (ex. existência lei que afetou determinado bem a determinada finalidade), sendo necessário norma de hierarquia superior.
Quanto à natureza física:
Bens do domínio hídrico (mar, rios, lagos etc) 
Bens do domínio terrestre (terras devolutas, terrenos de marinha, riquezas do subsolo etc).
Quanto à disponibilidade
Bens indisponíveis por natureza: são bens de natureza não-patrimonial, insuscetíveis de alienação pelo poder público. Os bens de uso comum do povo, regra geral, são bens absolutamente indisponíveis.
Bens patrimoniais indisponíveis: não podem ser alienados porque são utilizados efetivamente pelo Estado para uma específica finalidade pública, como os bens de uso especial, ou bens de uso comum susceptíveis de avaliação patrimonial, móveis ou imóveis, como: prédios de repartições públicas, veículos oficiais, hospitais etc.
Bens patrimoniais disponíveis: todos que possuem natureza patrimonial e, por não estarem afetados a certa finalidade pública, podem ser alienados, na forma da lei; são os bens dominicais em geral, uma vez que não se destinam ao público em geral, nem são utilizados para a prestação de serviços públicos.
3.2.Características dos bens públicos.
Os bens públicos têm diversas características comum, que compõem o seu regime jurídico. Veremos a seguir quais são elas.
Inalienabilidade ou alienabilidade condicionada: Os bens públicos não podem ser livremente alienados pelo administrador público, que não tem livre disponibilidade sobre eles, ao contrário do que ocorre com o proprietário de bens privados que, como regra geral, tem poderes amplos para dispor dos próprios bens. Há bens públicos que são inalienáveis por expressa determinação constitucional: é o caso das terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais (art. 225, § 5º). Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial precisam ser previamente desafetados para que possam ser alienados. Contudo, após essa desafetação, não é livre a alienação, assim como não é livre a alienação dos bens dominicais. Os bens públicos somente podem ser alienados atendidas as exigências das leis. O art. 17 da Lei nº 8.666/93 estabelece várias regras específicas a esse respeito, exigindo sempre que interesse público esteja justificado e que seja o bem previamente avaliado. Conforme o caso, poderá ser exigida licitação e autorização legislativa específica.
Impenhorabilidade: Os bens públicos não podem ser penhorados, pois o regime de execução forçada a que sujeitam as entidades de direito público não é o previsto para os particulares no Código de Processo Civil, que contempla penhora e venda judicial dos bens penhorados em caso de não pagamento pelo devedor, mas sim a prevista nos art. 100 da Constituição Federal e nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil, que contempla pagamento por meio de precatórios, sem existir penhora ou venda judicial do que quer que seja.
Imprescritibilidade: A imprescritibilidade dos bens públicos diz respeito à inexistência de prescrição aquisitiva (não confundir com a prescrição extintiva de direitos!) de bens. Os bens privados podem ser adquiridos por usucapião, isto é, o curso de lapso temporal na posse de um bem particular pode ensejar a aquisição da propriedade pelo possuidor. Já bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião, são imprescritíveis. Vide item 3.4, no qual trataremos do tema ocupação de bens públicos.
Não-onerabilidade: Tal como ocorre com a impenhorabilidade, os bens públicos não podem ser gravados com ônus reais (hipoteca, penhor, alienação fiduciária), pois o regime de garantia de créditos privados é inaplicável ao direito administrativo, uma vez que o regime de pagamento das pessoas jurídicas de direito público é o regime dos precatórios, inexistindo espaço para incidência de ônus reais sobre os bens públicos. É nula qualquer tentativa de oneração de bens públicos.
Bens públicos específicos.
Terras devolutas. São áreas que pertencem às pessoas jurídicas políticas (União, Estado, Distrito Federal e Município) e não são utilizadas em qualquer atividade. A Constituição Federal estabelece que as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei, pertencem à União, assim como pertencem aos Estados as terras devolutas não incluídas entre os bens da União. É correto afirmar que "As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados, autorizam, apenas o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores".
Terrenos de marinha. Compreendem as áreas situadas dentro do limite de 33 metros, contados do preamar médio de 1831, ao longo do mar e dos rios navegáveis. Essas áreas podem estar na posse ou na detenção de particulares sob o regime de aforamento ou sob o regime precário de ocupação.
Jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica. Pertencem à União, de acordo com o art. 176 da Constituição Federal, constituindo propriedade distinta da propriedade do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, garantindo-se ao concessionário a propriedade do produto da lavra. Assim, é correto dizer que "Os recursos minerais do solo são de propriedade da União, propriedade essa que não se estende à lavra produzida pelas concessionárias que exploram essa atividade".[13]
Também são bens da União(art. 20 da Constituição Federal): 
os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
 as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II, da Constituição Federal;
os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
o mar territorial;
os potenciais de energia hidráulica;
os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
terras tradicionalmente ocupadas pelos índios 
São bens dos Estados (art. 26 da Constituição Federal):
as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
 as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
 as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
A Constituição Federal não tem um rol expresso de bens de propriedade do Município. Serão bens do Município aqueles que ele adquirir.
Requisitos para a alienação dos bens públicos
	A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União. A venda dos bens imóveis da União será feita por concorrência ou leilão e deverá observar os requisitos do art 25 da Lei 9.636/98.
Afetação e desafetação
Esses instrumentos podem ser designados também como o procedimento jurídico de transformação do bem público em bem dominical, no qual só pode ser promovida por lei específica. Por isso, no Brasil não admite-se desafetação tácita.
Formas de uso
A doutrina identifica 4 formas principais de uso dos bens públicos, as quais NÃO devem ser confundidas com as ESPÉCIES de bens. São elas:
Uso comum: é aquele aberto à coletividade, sem necessidade de autorização estatal. Pode ser gratuito ou remunerado (art 103-CC).
Uso especial: Utilização submetida a regras específicas e consentimento estatal. Pode ser gratuito ou remunerado. Ex: utilização de rodovia pedagiada.
Uso compartilhado: quando pessoas jurídicas públicas ou privadas precisam usar bens pertencentes a outras pessoas governamentais. Ex: instalação, por Estado-membro, de dutos com fios elétricos sob área pública municipal.
Uso privativo: quando a utilização do bem público é outorgada temporariamente a determinada pessoa. Deferida a autorização por parte da prefeitura, fica excluído o uso do mesmo local por outras pessoas durante o período objeto da autorização. O uso privativo tem 4 características fundamentais: privatividade, instrumentalidade formal, discricionariedade, precariedade e regime de direito público.
Instrumentos de outorga do uso privativo de bens públicos
Autorização de uso de bem público: Ato administrativo unilateral, discricionário, precário e sem licitação por meio do qual o Poder Público faculta o uso de bem público a determinado particular em atenção a interesse predominantemente privado. Em regra, a autorização é deferida por prazo indeterminado, o que se relaciona com seu caráter precário, isto é, a autorização pode ser revogada a qualquer tempo. Ex: autorização para instalação de mesas de bar na calçada.
Permissão de uso de bem público: Ato administrativo unilateral, discricionário e precário por meio do qual o Poder Público defere o uso privativo de bem público a determinado particular em atenção a interesse predominantemente público. Diferentemente da autorização que faculta o uso do bem, a permissão obriga a utilização do bem público objeto da permissão. Pressupõe a realização de licitação. Em regra, é deferida por prazo indeterminado. Ex: instalação de banca de jornal em área pública.
Concessão de uso de bem público: É o contrato administrativo bilateral pelo qual o Poder Público outorga, mediante prévia licitação, o uso privativo e obrigatório de bem público a particular, por prazo determinado. O uso do bem pelo concessionário deve respeitar a destinação prevista no ato da concessão, podendo a utilização ser gratuita ou remunerada. Há preponderância do interesse público. Ex: concessão de jazida (art 106-CF).
Concessão de direito real de uso: Pode recair sobre terrenos públicos ou espaço aéreo. As finalidades específicas dessa outorga são: regularização fundiária, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra e outras modalidades de interesse social em áreas urbanas. Pode ser transferida por ato inter vivos ou por sucessão legitima ou testamentária. Pode-se destacar também a concessão de uso especial para fins de moradia àquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por 5 anos ininterruptos e sem oposição, até 250m² de imóvel público situado em área urbana , utilizando-o para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural.
Aforamento público
É outra modalidade de uso privativo de bens públicos imóveis, consistente em um direito real administrativo de posse, uso, gozo e relativa disposição sobre a coisa, mantendo o Estado o domínio direto, e o particular o domínio útil.
Formas de aquisição e alienação
A aquisição de bens públicos pode-se dar por meio de :
Contrato
Usucapião (art 1.238-CC)
Desapropriação (art 5º, XXIV-CF)
Acessão (art 1248-CC)
Aquisição causa mortis
Arrematação
Adjudicação 
Dação em pagamento
Por força de lei
Já os principais institutos de alienação de bens públicos são:
Venda (compra e venda);
Doação a outro órgão ou entidade da Adm Pública: É um Contrato civil. Pode ser com ou sem encargos. Depende de lei autorizadora, prévia avaliação e licitação.
Permuta: A lei autorizadora deve identificar os bens a serem permutados e proceder a avaliação prévia para efetivação da troca sem lesão ao patrimônio público. Não exige licitação.
Dação em pagamento: É dar uma coisa diversa relativamente a uma obrigação anteriormente assumida.
Concessão de domínio: Só é utilizada nas concessões de terras devolutas da União, dos Estados e dos Municípios. São vendas ou doações dessas terras públicas, precedidas de lei autorizadora e avaliação, além da aprovação do CN, quando excedentes de 2.500 hectares. Quando feito entre entidades estatais, formaliza-se por lei e independe de registros. Quando feita à particular, exige termo administrativo ou escritura pública e o título deve ser transcrito no registro imobiliário competente. Importa alienação de imóvel – transferência de propriedade.
Investidura: Incorporação de área pública, considerada como sobra inaproveitável de terreno público em decorrência de conclusão de obra, por proprietário de imóvel lindeiro (incorpora lote a seu lote). Visa o aproveitamento de terrenos isoladamente inaproveitáveis. A formalização se faz por escritura pública ou termo administrativo.
Incorporação: É a denominação usada para a formação do patrimônio da administração indireta. Quando a Administração cria uma entidade da administração direta, além do recurso financeiro, ele entrega patrimônio público sob a forma de alienação, ou seja, o bem deixa de pertencer ao ente criador e passa a compor o patrimônio da entidade criada. Como esse patrimônio continua pertencendo à administração pública, não é necessária a realização de processo licitatório.
Retrocessão: Devolução de um bem expropriado ao seu antigo proprietário. Se o antigo proprietário do imóvel expropriado tem direito de preferência, nessa situação não há que se falar em processo licitatório. Art 519-CC/02
Legitimação de posse: É modo excepcional de transferência de domínio de terra devoluta ou área pública sem utilização, ocupada por longo tempo, porparticular que nela se instala, cultivando-a ou levantando edificação para seu uso. É expedido título de legitimação de posse que na verdade é título de transferência de domínio.