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Unidade 1 – Estrutura da Administração Pública
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Estrutura da Administração Pública
Vamos aprender um pouquinho sobre a organização da Administração Pública.
Mas, professora, o que é administração pública?
Administrar? O que?
Calma... vamos passo a passo e você entenderá tudo ao final desta aula.
 
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Primeiramente, alguns conceitos básicos:
ADMINISTRAR: Segundo os ensinamentos da ilustríssima Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p. 49), “...administrar significa não só prestar serviço, executá-lo, como, outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil; e que até, em sentido vulgar, administrar quer dizer traçar programa e ação e executá-lo”.
No entendimento de Hely Lopes Meirelles (2009, p. 85), “administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e à conservação alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se são da coletividade, realiza-se administração pública”.
SERVIÇO PÚBLICO: Segundo Hely Lopes Meirelles (2009, p. 332), “Serviço público é todo aquele prestado pela administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”.
Agora assista ao vídeo “Direito Administrativo - Noções de Estado, Governo e Administração Pública”, para entender um pouco mais o setor público, acessando o link: .
 
LEGISLAÇÃO: Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro (2014, p. 51),“Legislação é ato de produção jurídica primário, porque fundado única e diretamente no poder soberano, do qual constitui exercício direto e primário; mediante a lei, o Estado regula relações, permanecendo acima e à margem das mesmas”.
JURISDIÇÃO: Conforme Di Pietro, “é a emanação de atos de produção jurídica subsidiários dos atos primários; nela também o órgão estatal permanece acima e à margem das relações a que os próprios atos se referem”; ou seja, Jurisdição é o poder que o Estado detém para aplicar o direito a um determinado caso, com o objetivo de solucionar conflitos de interesses e com isso resguardar a ordem jurídica e a autoridade da lei. Jurisdição vem do latim "juris" e "dicere", que significa “dizer direito”.
SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO: presente tanto na elaboração das leis, como na execução dos atos concretos pela administração pública. O direito público possui normas e protege normas de interesse público, o interesse coletivo, o interesse da sociedade. Esse princípio serve de fundamento para todo o direito público e vincula a administração em todas as suas decisões de que os interesses públicos têm supremacia sobre os interesses individuais.
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Agora adentrando no aspecto público, no ato de administrar, existem conceitos em dois sentidos de administração pública, são eles:
Sentido objetivo (material ou funcional): a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Assim sendo, trata-se no sentido de que põe em execução a vontade do Estado contida em lei; com finalidade de satisfazer direta e imediatamente os fins do Estado (interesses coletivos).
Sentido subjetivo (formal ou orgânico): pode-se definir administração pública como sendo o conjunto de órgãos, agentes públicos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa.
Para organizar toda essa estrutura, como texto normativo temos o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, o qual dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências, sendo por extensão utilizados pelos demais entes federativos, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Está descrito neste Decreto-Lei que o Poder Executivo será exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado. Colocando isso a nível dos demais entes federados, temos, nos Estados, os Governadores auxiliados pelos seus secretários e, consequentemente, nos Municípios, temos os Prefeitos juntamente também do seu secretariado.
A estrutura organizacional da administração pública está dividida em administração direta ou centralizada e a administração indireta ou descentralizada, esse ponto que iremos estudar um pouquinho agora.
 
ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 
Administração Direta ou centralizada
Quando falamos em Administração Direta, estamos falando de órgãos ligados diretamente ao poder central, a espinha dorsal da administração pública, seja isso na esfera federal, estadual ou municipal, ou, em outras palavras, nos entes federativos, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, seja com seus ministérios ou as suas secretarias.
É o mesmo que dizer desconcentração, que é uma distribuição interna de competências.
 
Administração Indireta ou descentralizada
Já a Administração Pública Indireta é aquela composta por entidades que foram criadas com personalidade jurídica própria para realizar atividades de governo que necessitam ser desenvolvidas de forma descentralizada, sendo elas as Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Portanto, descentralizar a atividade é distribuir competências de uma para outra pessoa física ou jurídica.
O fundamento da administração indireta encontra amparo legal na Constituição Federal, art. 37, XIX, como segue:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
Ainda encontramos fundamento para a descentralização, nos princípios fundamentais elencados no art. 6º, III, do Decreto-Lei nº 200/67 e explicitado no art. 10 do mesmo Decreto-Lei.
Para ajudar na compreensão da estrutura da administração pública, assista ao vídeo acessando olink: .
As características destas entidades, também encontradas no Decreto-Lei 200/67, são:
Autarquias – serviço autônomo, criado por lei específica, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receitas próprios, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada para assim realizar atividades típicas da administração pública. Exemplo: Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS.
 
Fundação pública - a entidade sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público e sejam de interesse coletivo, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. As fundações públicas mais comuns atuam nas áreas de educação, cultura e pesquisa.
 
Empresa pública - entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, se federal, criada para exploração de atividade econômica que o governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa. Exemplo: Caixa Econômica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT.
 
Sociedades de economia mista - entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, instituída mediante autorização legislativa e registro em órgão próprio para exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou a entidade da administração indireta. Também tem a participação de particulares em seu capital e em sua administração. Exemplo: o Banco do Brasil.
Saiba mais
1 - Para saber mais sobre a estrutura e organização da administração pública, leia  o Decreto-leinº 200/1967, acesse o link indicado: .
REFLEXÃO
Pesquise e poste no Fórum de discussão qual a estrutura da prefeitura de sua cidade (As secretarias existentes e quais os órgãos da administração indireta).
TRIPARTIÇÃO DOS PODERES
A Teoria dos Três Poderes  foi consagrada pelo pensador francês Montesquieu. O filósofo iluminista foi o responsável por explicar, sistematizar e ampliar a divisão dos poderes que fora anteriormente estabelecida por John Locke.
Essa divisão clássica está consolidada atualmente pelo artigo 16 da Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789) e prevista no artigo 2º na nossa Constituição Federal, como transcrito a seguir para você:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
 
O QUE É O PODER JUDICIÁRIO?
Cada um dos poderes citados tem sua atividade principal, chamada de função típica, e outras funções secundárias, as chamadas atípicas.
Estamos falando do poder que possui a competência de aplicar a lei a um caso concreto, ou seja, a um caso real, que lhe é apresentado como resultado de um conflito de interesses.
O Poder Judiciário do Brasil é o conjunto dos órgãos públicos aos quais a Constituição Federal brasileira (a atual é de 1988) atribui a função jurisdicional.
 
O QUE É O PODER LEGISLATIVO?
Esse poder elabora as leis para um determinado país, estado ou município, sobre determinado assunto. Legislar significa ordenar ou preceituar por lei, fazer as leis.
Além dessa função, compete também ao Poder Legislativo a fiscalização do Poder Executivo e julgá-lo se necessário, além de julgar também os seus próprios membros, estamos falando aqui do chamado controle externo.
No nível federal temos como Poder Legislativo o Congresso Nacional, que é composto do Senado Federal e da Câmara e Deputados. Que tem as suas competências descritas nos art. 51 e 52 da Constituição Federal, como transcrito a seguir:
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;
II - proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;
III - elaborar seu regimento interno;
IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
V - eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;
II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de:
a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;
b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;
c) Governador de Território;
d) Presidente e diretores do Banco Central;
e) Procurador-Geral da República;
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
IV - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;
XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;
XII - elaborar seu regimento interno;
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
XIV - eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios.
No nível dos Estados temos a Assembleia Legislativa e nos Municípios temos a Câmara de Vereadores.
QUAL A FUNÇÃO DO PODER EXECUTIVO?
Ao Poder Executivo cabe a função de executar as leis existentes e de administrar a coisa pública, a administração do Estado em si. Em um país presidencialista como o Brasil, o Poder Executivo é representado, em nível nacional, pelo Presidente; em nível estadual pelos Governadores e em nível municipal pelos Prefeitos.
Saiba mais
1 - Para saber mais sobre a teoria dos três poderes, acesse olink indicado: .
 
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS APLICADOS à ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Vamos conhecer estes princípios?
Mas, antes, você precisa entender o que é um princípio. Eles são as regras que trazem no seu interior valores altamente relevantes e que vão nortear a elaboração, estruturação e aplicação das normas de um determinado ordenamento jurídico.
Perceba, então, a importância que os princípios têm para toda a ciência do Direito, já que eles trazem uma carga muito grande de valores, significados e também de moral que formam a sociedade.
Antes de adentrar nos princípios constitucionais, vamos expor quais são os princípios existentes no Decreto-Lei nº 200/1967, são eles:
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
I- Planejamento.
II- Coordenação.
III- Descentralização.
IV- Delegação de Competência.
V - Controle.
A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do país e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembolso.”
Também nas atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de governo, serão objeto de permanente coordenação.
Além do que, essas execuções de suas atividades deverão ser amplamente descentralizadas.
Sendo consequência natural da descentralização, a delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.
Devendo ainda existir na administração pública o controle das suas atividades em todos os níveis e em todos os órgãos.
E, afinal, quais são os princípiosque regem a administração pública? Eles estão elencados no art. 37 da Constituição Federal de 1988. Vamos conhecê-los?
Princípio da supremacia do interesse público: este princípio está relacionado à ideia de que o interesse público deve se sobrepor ao interesse privado. Isso não significa que a administração pode fazer tudo o que quer, mas apenas o que está na lei. A supremacia do interesse público só é válida se exercida dentro dos limites das regras e dos valores do nosso ordenamento jurídico.
Alguns princípios ligados por natureza à administração pública foram positivados de forma explícita no art. 37 da Constituição Federal, são eles:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aosprincípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...
Legalidade: os doutrinadores costumam usar a seguinte expressão: “Na atividade particular tudo o que não está proibido é permitido, na administração pública tudo o que não está permitido é proibido.” Portanto, o gestor público está rigidamente preso à lei e sua atuação sempre deve ser confrontada com a lei.
Ainda no art. 5º, II, ainda texto constitucional, determina que:
Art. 5º, II - Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei.
Assim, o gestor é obrigado a seguir leis nos seus atos e gestão.
O Princípio da Legalidade é um dos mais importantes princípios do Direito Administrativo e norteia o Estado Democrático de Direito, uma vez que dispõe que todos os atos administrativos (todos os atos praticados pelos agentes públicos) devem respeitar a legislação na estrita forma e nos precisos limites dados pelo sistema normativo, sob pena da responsabilização (tanto cível, administrativa, eleitoral, quanto penal, etc.) conforme a infração cometida pelo agente. Isso significa que a administração pública somente pode agir nos limites daquilo que é permitido pela lei.
Saiba mais
1 - Para saber mais da maior norma jurídica do nosso país, acesse o link indicado: .
Impessoalidade: o gestor público deve orientar-se por critérios objetivos,  e nunca critérios pessoais, pois toda a atividade da administração pública deve ser praticada focada na finalidade pública. Este princípio impede o favorecimento dos gestores públicos. Isso significa que os gestores devem buscar tratar todos de forma igual e isonômica. A administração pública não pode favorecer um em detrimento do outro.
Exemplo de impessoalidade podemos citar no art. 37 da Constituição Federal, incisos I e II, a respeito dos concursos públicos:
I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Concurso público obedece ao princípio da impessoalidade, pois não escolhe quem irá contratar e, sim, há seleção dos candidatos mais preparados nas provas e títulos.
Moralidade: a moral administrativa significa que o dever do gestor público não é apenas cumprir formalmente a lei, mas sim cumprir buscando sempre o melhor resultado. Pressuposto de validade de todo ato administrativo, está ligado com a ética, com a justiça, a honestidade, a conveniência e a oportunidade. Este princípio exige que a administração pública, ao celebrar atos e contratos, tenha a obrigação de seguir a lei e de honrar a moral e o comportamento probo (Princípio da Probidade), entendido como honesto e correto.
O administrador tem que separar, além do bem do mal, legal do ilegal, justo do injusto, conveniente do inconveniente, também o honesto do desonesto.
Os agentes públicos têm de agir de forma lícita, compatível com a moral e os bons costumes. Se assim não for, os agentes podem sofrer sanções como a perda do cargo, a indisponibilidade de seus bens e até mesmo ressarcir o erário público.
A respeito da probidade administrativa temos a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional. Nesta lei divide-se a improbidade em três formas: os atos que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º); os atos que causam prejuízo ao erário (art. 10) e os atos que atentam contra os princípios da administração pública.
Publicidade: este princípio determina que é dever do Estado manter plena transparência em seus comportamentos. Sendo assim, a administração pública, através da divulgação oficial dos seus atos administrativos, deve ser, em regra, pública, assegurando o seu cumprimento, observância e controle, como requisito da eficácia e moralidade.
Existem alguns tipos de atos que não se restringem à administração interna, devido à produção de efeitos externos, assim a necessidade da publicidade.
Este princípio está ligado à transparência pública, que possui embasamento legal no art. 5º do texto constitucional:
Art. 5º. XXXIII. CF. “Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;”
Em 18 de novembro de 2011 temos a Lei nº 12.527 – Lei de Acesso à Informação, que regula o acesso a informações, previsto no inciso XXXIII do art. 5º, da Constituição Federal:
“Art. 6º. Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:
I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação;”
Sendo determinado na própria lei de acesso prazos para resposta aos pedidos dos cidadãos, ou justificar o não atendimento. Podendo ainda esse prazo inicial ser prorrogado.
Ainda é dito na Lei de acesso à informação que, sendo a informação de caráter geral, deve já estar disponível ao cidadão na internet.
Atualmente temos também a Lei de Responsabilidade Fiscal, a chamada LRF, LC nº 101/2000, que tem por objetivo o planejamento orçamentário e financeiro, além de colocar publicações obrigatórias de diversos tipos de relatórios, execução orçamentária e gestão fiscal, prestações de contas e audiências públicas para divulgar as realizações dos instrumentos de planejamento do exercício financeiro ou de períodos. Mas a respeito desta lei pertinente às finanças públicas nos aprofundaremos na Unidade 2.
Exceção na publicidade: preservação à intimidade (divórcio, adoção); segurança da sociedade ou do Estado (operações da Forças Armadas, atos de defesa do território nacional); inquérito policial (atos de investigação).
Eficiência: exige que o serviço público seja satisfatório ao atendimento das necessidades da sociedade.
Para obtenção de um serviço prestado com eficiência deve-se começar pela organização e estruturação da máquina pública para assim satisfazer as necessidades da sociedade, bem como, procurar preparar os agentes públicos para que tenham um bom desempenho.
A obrigação da administração pública é de satisfazer as necessidades dos cidadãos e adequada utilização dos recursos disponíveis.  Uma administração eficiente é uma administração gerencial, pois está preocupada com os resultados a serem obtidos na prestação de serviços à sociedade.
Nesse momento, para um maior aprendizado e entendimento dos princípios constitucionais obrigatórios da administração pública, assista ao vídeo acessando o link: .
REFLEXÃO
Quanto aos princípios envolvidos na administraçãopública, busque no seu município três casos em que os órgãos, seja administração centralizada ou descentralizada, não obedeceram, e poste no Fórum de discussões.
BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA
ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública: teoria e prática. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
SLOMSKI, Valmor. Manual de contabilidade pública: um enfoque na contabilidade municipal: de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
 
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Brasília, DF: Senado, 1967.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 5 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, DF: Senado, 2000.
CASTRO, Domingos Poubel de. Auditoria, Contabilidade e Controle Interno no Setor Público. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
COUCEIRO, Julio Cezar. Princípio da Separação de Poderes em corrente tripartite. Disponível em: < http://www.ambito-juridico.com.br/site/?artigo_id=10678&n_link=revista_artigos_leitura >. Acesso em 24 ago. 2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.