Bens Públicos e Intervenção na Propriedade Privada

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Gabaritando as provas de Direito Administrativo – 2015! 
Aula 09 – Bens Públicos e Intervenção na Propriedade Privada 
Prof. Fabiano Pereira 
 
 
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Olá! 
 
Chegamos ao final do nosso curso. 
Isso significa que a data da sua prova está cada vez mais próxima, o que 
lhe exigirá concentração, esforço e, principalmente, muita paciência! 
Lembre-se de que é IMPRESCINDÍVEL resolver TODAS as questões 
apresentadas nas aulas, preferencialmente duas vezes (a segunda vez, na 
semana que antecede a data da prova), pois essa é a melhor tática para 
gabaritar as questões de qualquer banca examinadora. 
Se precisar de qualquer auxílio durante a preparação, lembre-se 
de que estou sempre à sua disposição! 
 
 
Bons estudos! 
 
 
Fabiano Pereira. 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br 
www.facebook.com.br/fabianopereiraprofessor 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Conceito ..................................................................................... 03 
2. Classificação .............................................................................. 06 
3. Afetação e desafetação ............................................................... 10 
4. Regime jurídico ........................................................................... 12 
 4.1. Inalienabilidade ............................................................... 12 
 4.2. Impenhorabilidade ........................................................... 13 
 4.3. Imprescritibilidade ........................................................... 13 
4.4. Não-onerabilidade ............................................................ 14 
5. Principais espécies de bens públicos ........................................... 14 
6. Uso dos bens públicos ................................................................. 18 
 6.1. Utilização pela Administração Pública .............................. 18 
 6.2. Utilização pelo povo ......................................................... 19 
 6.3. Utilização privativa .......................................................... 19 
 6.3.1. Autorização de uso ....................................................... 19 
 6.3.2. Permissão de uso .......................................................... 20 
 6.3.3. Concessão de uso .......................................................... 20 
7. Alienação de bens públicos ......................................................... 21 
8. Revisão de véspera de prova – “RVP”........................................... 29 
8. Questões comentadas ................................................................. 31 
9. Relação de questões comentadas com gabarito ........................... 40 
10. Intervenção na propriedade privada .......................................... 78 
11. Lei de Acesso à Informação Pública ........................................... 125 
 
 
 
SUMÁRIO – BENS PÚBLICOS 
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1. Conceito 
 
 Esta aula versará sobre um tema bastante tranquilo, de fácil assimilação e 
que não tem sido muito cobrado nos últimos concursos públicos organizados 
pelas principais bancas organizadoras: bens públicos. 
 Apesar de não ser um conteúdo preferencial da banca, é necessário 
esclarecer que o tema apresenta algumas peculiaridades que costumam induzir 
os candidatos ao erro, por isso temos que ficar atentos. 
Dentre os vários conceitos de bens públicos formulados pelos nossos 
principais doutrinadores, destaca-se o de Hely Lopes Meirelles, segundo o qual 
bens públicos são “todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e 
semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às 
entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”. 
Analisando-se o conceito do saudoso professor, percebe-se que são 
incluídos como bens públicos aqueles de titularidade das empresas públicas e 
sociedades de economia mista, entendimento que é criticado pela doutrina 
majoritária e que também não está em conformidade com o conceito legal. 
Nos termos do artigo 98 do Código Civil Brasileiro (Lei 10.406/02), são 
“públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a 
pessoa a que pertencerem”. O citado artigo é claro ao afirmar que somente os 
bens pertencentes às entidades regidas pelo direito público podem ser 
considerados bens públicos. 
Nesse sentido, somente podem ser considerados bens públicos aqueles 
pertencentes à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios, às 
autarquias e às fundações públicas de direito público, nas respectivas esferas. 
 Pergunta: Professor, qual conceito devo adotar para responder às 
questões de concursos públicos? 
 Bem, apesar de o professor Hely Lopes Meirelles incluir os bens das 
empresas públicas e sociedades de economia mista (denominadas pelo autor de 
empresas governamentais) como bens públicos, esse não é o entendimento 
exigido nas questões de concursos públicos, pois contraria expressamente o 
artigo 98 do Código Civil Brasileiro, já que ambas as entidades são regidas pelo 
direito privado. Sendo assim, em regra, os bens pertencentes às empresas 
públicas e sociedades de economia mista devem ser considerados bens 
privados. 
 
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Lembre-se de que as empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam 
serviços públicos em regime de exclusividade (monopólio), como é o caso da 
Empresa Brasileira de Correios, gozam de todas as prerrogativas das entidades 
regidas pelo direito público, inclusive em relação aos seus bens, que serão 
considerados públicos para os fins legais. 
Além disso, é válido destacar ainda que os bens de titularidade das 
fundações públicas de direito privado não são considerados públicos, 
prerrogativa inerente somente aos bens das fundações públicas de direito 
público. 
 
 1.1. Domínio público 
Antes de iniciarmos o estudo das principais características e classificações 
dos bens públicos, devemos nos atentar para os vários significados atribuídos à 
expressão “domínio público”, que se apresenta essencial para o bom 
entendimento do presente tópico. 
 Hely Lopes Meirelles, com a precisão que lhe é peculiar, além de 
conceituar o domínio público em sentido amplo, ainda o desmembra em 
dois sentidos: político (domínio eminente) e jurídico (domínio patrimonial): 
O domínio público em sentido amplo é o poder de dominação ou de 
regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu patrimônio (bens 
públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de 
interesse público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de 
fruição geral da coletividade (res nullius). Neste sentido amplo e genérico o 
domínio público abrange não só os bens das pessoas jurídicas de Direito Público 
Interno como as demais coisas que,por sua titularidade coletiva, merecem a 
proteção do Poder Público, tais como as águas, as jazidas, as florestas, a fauna, 
o espaço aéreo e as que interessam ao patrimônio histórico e artístico nacional1. 
Nesses termos, conclui o saudoso professor que o domínio público se 
exterioriza “em poderes de Soberania e em direitos de propriedade. Aqueles se 
exercem sobre todas as coisas de interesse público, sob a forma de domínio 
eminente; estes só incidem sobre os bens pertencentes às entidades públicas, 
sob a forma de domínio patrimonial2”. 
 
 
1
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed., p. 483. 
2
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed., p. 483-484. 
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1.2. Domínio eminente e domínio patrimonial 
Domínio eminente traduz o poder político (soberano) que o Estado 
exerce sobre todas as coisas que se encontram em seu território: bens 
públicos (prédio pertencente à autarquia IBAMA, por exemplo), bens 
particulares e bens de fruição geral da coletividade (a fauna e a flora, por 
exemplo). É o poder eminente que permite ao Estado realizar desapropriações, 
requisições, servidões administrativas, entre outras formas de utilização 
compulsória da propriedade privada. 
Além do poder eminente, destaca-se que o Estado também exerce o 
direito de propriedade (domínio patrimonial) sobre todos os bens que 
integram o seu patrimônio, isto é, aqueles que pertencem à União, Estados, 
Municípios, Distrito Federal, autarquias e fundações públicas de direito público. 
O domínio patrimonial exercido pelo Estado não alcança os bens particulares, 
mas apenas os que pertencem às entidades de direito público. 
É bastante pertinente a afirmação de Celso Antônio Bandeira de Mello, 
citando Rui Cerne Lima, de que “a noção de domínio público é mais extensa 
que a de propriedade, pois nele se incluem bens que não pertencem ao Poder 
Público; a marca específica dos que compõem tal domínio é a de participarem 
da atividade administrativa pública, encontrando-se, pois, sob o signo da 
relação de administração, a qual domina e paralisa a propriedade, mas não a 
exclui3”. 
 
(FCC/Juiz do Trabalho – TRT 1ª Região/2012) Considerando o regime 
jurídico ao qual se submetem os bens públicos, os bens imóveis sem 
destinação de propriedade de sociedade de economia mista controlada 
pela União são 
a) impenhoráveis e inalienáveis. 
b) inalienáveis, porém passíveis de penhora. 
c) imprescritíveis e impenhoráveis, porém alienáveis, observadas as exigências 
legais. 
d) inalienáveis e impenhoráveis, salvo em função de dívidas trabalhistas. 
e) alienáveis e passíveis de penhora, observadas as exigências legais. 
 
Gabarito: Letra e. 
 
 
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 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed., p.903. 
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2. Classificação 
São várias as classificações de bens públicos formuladas pelos nossos 
principais doutrinadores, mas, para fins de concursos públicos, é importante 
destacar a que leva em conta a titularidade (propriedade), a disponibilidade e a 
destinação. 
 
2.1. Quanto à titularidade 
Quanto à titularidade ou propriedade, os bens públicos podem ser 
federais (como é o caso do Rio São Francisco, que banha mais de um Estado 
e, portanto, pertence à União); estaduais ou distritais (como é o caso das 
rodovias estaduais ou distritais: MG 120, SP 160, DF 280, etc.); municipais 
(como acontece com inúmeras praças públicas); autárquicos (um prédio 
pertencente ao INSS, por exemplo) ou fundacionais (veículo pertencente ao 
IBGE, que é uma fundação pública de direito público). 
No artigo 20 da CF/1988 estão relacionados os bens pertencentes à 
União. Já os bens de titularidade dos Estados e Distrito Federal estão 
relacionados no artigo 26 da CF/88. Entretanto, é importante esclarecer que 
a relação prevista no artigo 26 não é taxativa, pois aos Estados podem 
pertencer outros bens como seus prédios, veículos, dívida ativa, entre outros. 
 Em relação aos Municípios, constata-se que os seus bens não foram 
expressamente relacionados no texto constitucional. Todavia, é lógico que 
existe um conjunto de bens que são de sua titularidade, a exemplo das ruas, 
praças, logradouros públicos, jardins públicos e ainda edifícios, veículos e 
demais bens móveis e imóveis que integram o seu patrimônio. 
 
2.2. Quanto à disponibilidade 
Essa classificação objetiva distinguir os bens públicos em relação à sua 
disponibilidade pelas pessoas jurídicas a que pertencem. 
 
2.2.1. Bens indisponíveis 
São bens indisponíveis aqueles não podem ser alienados (onerados nem 
desvirtuados das finalidades a que estão afetados) pela Administração Pública 
em razão de não possuírem natureza patrimonial (quanto custa o mar que 
banha Fernando de Noronha?). Nesse caso, recai sobre o Poder Público a 
obrigação de conservá-los e melhorá-los em prol da coletividade. 
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Como exemplo, podemos citar grande parte dos bens de uso comum do 
povo, tais como as florestas, os mares, os rios, etc. 
 
2.2.2. Bens patrimoniais indisponíveis 
Bens patrimoniais indisponíveis são aqueles que não podem ser alienados 
pela Administração Pública, mesmo possuindo natureza patrimonial, pois 
estão afetos a uma destinação específica. 
É válido esclarecer que os bens patrimoniais indisponíveis são 
suscetíveis de avaliação pecuniária, mas, enquanto estiverem sendo 
utilizados pelo Estado para alcançar os seus fins, não podem ser alienados. 
 Podemos citar como exemplos os bens de uso especial (edifícios 
públicos onde estão instalados vários serviços públicos e ainda os veículos 
públicos). Enquanto o Estado estiver utilizando um edifício de sua propriedade 
para a prestação de serviços públicos, por exemplo, mesmo que receba uma 
proposta financeira muito vantajosa, não poderá dispor do imóvel. 
 
2.2.3. Bens patrimoniais disponíveis 
Como o próprio nome informa, bens patrimoniais disponíveis são 
aqueles passíveis de alienação (venda, por exemplo), desde que respeitadas as 
condições e formas estabelecidas em lei, já que não estão afetos a nenhuma 
finalidade pública específica, a exemplo dos bens dominicais. 
 
2.3. Quanto à destinação ou ao objetivo a que se destinam 
2.3.1. Bens de uso comum do povo 
São as coisas móveis ou imóveis pertencentes às entidades regidas pelo 
direito público e que podem ser utilizadas por qualquer indivíduo, 
independentemente de autorização ou qualquer formalidade, a exemplo das 
praias, rios, ruas, praças, estradas e os logradouros públicos (inciso I, artigo 
99, do Código Civil). 
Qualquer ser humano pode utilizar-se dos citados bens públicos, 
independentemente de sexo, idade, cor, origem ou religião, desde que respeite 
a destinação e as regras estabelecidas para a sua utilização. Um indivíduo 
não pode fechar a rua em que está localizada a sua casa, por exemplo, para 
realizar uma festa junina, sem autorização do Poder Público. Da mesma forma,não é possível utilizar a praça central da cidade para se esticar um gigantesco 
varal com o objetivo de secar roupas (dureza, né!). 
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Para a utilização anormal do bem de uso comum do povo, é necessário 
e imprescindível comunicar previamente ao Poder Público, ou, conforme 
acontece em alguns casos, solicitar autorização. 
ATENÇÃO: Atualmente tem sido muito comum a Administração cobrar 
pela utilização de determinados bens de uso comum do povo, como acontece 
com os pedágios. A título de exemplo, para se fazer uma viagem de Belo 
Horizonte a São Paulo pela BR 381 (Rodovia Fernão Dias – bem de uso comum 
do povo), o motorista terá que pagar, em cada um dos 10 (dez) pedágios que 
foram construídos, o valor de R$ 1,40 (um real e quarenta centavos) a título de 
tarifa. 
 É válido destacar que a referida cobrança é constitucional (pelo menos 
esse é o entendimento do STF) e está respaldada em diversos dispositivos 
legais, a exemplo do artigo 103 do Código Civil Brasileiro. 
 
Para responder às questões do CESPE: Considerando que um governador de 
estado prometa a construção de uma praça para atividades esportivas para toda 
a comunidade de seu estado, é correto afirmar que essa praça, tão logo seja 
construída, será classificada no direito administrativo brasileiro como bem de uso 
especial (Analista Administrativo/ANATEL 2009/CESPE). Assertiva 
considerada incorreta pela banca examinadora. 
 
2.3.2. Bens de uso especial 
Bens públicos de uso especial são aqueles utilizados pelos seus 
proprietários (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e 
fundações públicas de Direito público) na execução dos serviços públicos e de 
suas atividades finalísticas, a exemplo de seus computadores, dos veículos, do 
prédio de uma escola, de um hospital, de uma cadeia, do edifício onde se 
encontra uma repartição pública etc. 
Deve ficar bem claro que, neste caso, temos bens que estão sendo 
usados para um fim especial: a satisfação do interesse público. Sendo 
assim, enquanto possuírem essa destinação, são inalienáveis. 
Além de serem utilizados pelos seus proprietários (União, Estados, Distrito 
Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas de Direito público), é 
lógico que os bens de uso especial também podem ser usados por 
particulares, em situações específicas. 
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Exemplo: Quando o indivíduo comparece ao prédio público onde está 
instalado o INSS para formalizar o seu pedido de aposentadoria, está 
usufruindo de um bem de uso especial. O mesmo ocorre com os alunos de uma 
escola pública estadual ou municipal. Por outro lado, o indivíduo não pode 
solicitar o “empréstimo” do computador de propriedade do INSS para fazer as 
suas atividades de faculdade no fim de semana, pois este possui uma finalidade 
de uso restrito ao INSS. 
 
Quando os bens de uso especial forem passíveis de utilização por particulares, a 
Administração poderá regular essa utilização, estabelecendo a necessidade de 
pagamento de determinado valor (como ocorre na visitação a museus públicos), o 
respeito a horários (que deve ser seguido pelos alunos de uma escola pública) etc. 
 
No concurso público para o cargo de Analista Executivo da 
SEGER/ES, realizado em 2013, o CESPE elaborou a seguinte questão 
sobre o tema: 
(CESPE/Analista Executivo – SEGER ES/2013) Os hospitais públicos e as 
universidades públicas, que visam à execução de serviços 
administrativos e de serviços públicos, classificam-se, quanto à sua 
destinação, como 
a) enfiteuse. 
b) bens de uso comum do povo. 
c) bens dominicais. 
d) bens de uso especial. 
e) bens de concessão de direito real de uso. 
 
Gabarito: Letra d. 
 
2.3.3. Bens dominicais 
Bens dominicais são aqueles que, apesar de integrarem o patrimônio da 
União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas de 
direito público, não estão sendo utilizados para uma destinação pública 
especifica, a exemplo de prédios públicos desativados, dívida ativa, terrenos 
sem qualquer destinação específica, entre outros. 
 
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Sendo assim, se um bem pertencente a uma entidade de Direito público 
está sendo utilizado em prol da coletividade ou, ainda, está sendo utilizado 
especificamente pelo seu proprietário na consecução das atividades 
administrativas, não poderá ser enquadrado como dominical, pois possui uma 
finalidade ou destinação específica. 
Enquanto forem considerados dominicais, a Administração poderá 
dispor desses bens, desde que respeitadas as formas e as condições 
estabelecidas em lei. 
 
(FCC/Juiz do Trabalho – TRT 20ª Região/2012) Os bens públicos são 
classificados em 
a) de uso especial e de uso comum do povo, considerados de domínio privado do 
Estado, e os de domínio público, também denominados bens dominicais. 
b) de uso comum do povo, de uso especial e dominicais, todos inalienáveis, 
imprescritíveis e impenhoráveis, salvo as terras devolutas. 
c) de uso comum do povo ou privativos do Estado, conforme a forma de 
aquisição da propriedade pelo Poder Público. 
d) de uso especial, de uso comum do povo e dominicais, estes últimos alienáveis 
observadas as exigências da lei. 
e) de uso especial e de uso comum do povo, sendo apenas os de uso especial 
passíveis de utilização pelo particular sob a forma de concessão ou permissão de 
uso. 
 
Gabarito: Letra d. 
 
 
3. Afetação e desafetação 
O professor José dos Santos Carvalho Filho explica com maestria os dois 
institutos. Para o autor, “o tema da afetação e da desafetação diz respeito aos 
fins para os quais está sendo utilizado o bem público. Se um bem está sendo 
utilizado para determinado fim público, seja diretamente pelo Estado, seja pelo 
uso dos indivíduos em geral, diz-se que está afetado a determinado fim 
público. Por exemplo: uma praça, como bem de uso comum do povo, se estiver 
tendo sua natural utilização será considerada um bem afetado ao fim público. 
O mesmo se dá com um ambulatório público: se no prédio estiver sendo 
atendida a população com o serviço de assistência médica e ambulatorial, 
estará ele também afetado a um fim público. 
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Ao contrário, o bem se diz desafetado quando não está sendo usado 
para qualquer fim público. Por exemplo: uma área pertencente ao Município na 
qual não haja qualquer serviço administrativo é um bem desafetado de fim 
público. Uma viatura policial alocada ao depósito público como inservível 
igualmente se caracteriza como bem desafetado, já que não utilizado para a 
atividade administrativa normal”. 
 
Para responder às questões do CESPE: A desativação do prédio sede de uma 
agência reguladora localizada na capital federal implica sua desafetação 
(Analista Administrativo/ANTEL 2009/CESPE). Assertiva correta. 
 
Quando os bens não estão afetados a um fim público, serão 
considerados dominicaise, portanto, poderão ser alienados pela Administração 
nos termos e condições previstas na lei. 
 Por outro lado, caso a Administração decida alienar um bem de uso 
comum do povo (o terreno onde atualmente está construída uma praça, por 
exemplo) ou mesmo um bem de uso especial (o prédio onde atualmente 
funciona uma Secretaria de Governo), deverá primeiramente efetuar a 
desafetação desse bem para, somente depois, concretizar a transação, 
mediante autorização legislativa. Nesse caso, depois que os bens de uso 
comum do povo ou de uso especial forem desafetados, tornar-se-ão bens 
dominicais. 
 Da mesma forma que determinados bens podem ser desafetados de 
uma finalidade pública, passando a ser considerados dominicais, também 
poderão ser afetados por ato administrativo ou por lei. 
Exemplo: Um terreno abandonado, de propriedade do município (até 
então considerado dominical), pode ser afetado a uma finalidade pública, 
servindo de estacionamento para os veículos da Secretaria Municipal da 
Fazenda. Nesse caso, o bem (terreno) deixará de ser dominical para ser um 
bem de uso especial. 
 
Somente a entidade proprietária do bem público possui competência para realizar as operações 
de afetação e desafetação, valendo-se da melhor oportunidade e conveniência. Sendo assim, 
um Estado não pode afetar um bem público que seja de titularidade de um Município, assim 
como a União não pode desafetar um bem público que seja de titularidade de um Estado. 
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 No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal do Trabalho, 
realizado em 2006, a ESAF elaborou a seguinte questão sobre o tema: 
O regime jurídico-administrativo ampara-se, entre outros, no princípio 
da supremacia do interesse público. Esse princípio protege o patrimônio 
público. Desse modo, assinale, no rol abaixo, o único instituto que se 
aplica, conforme o regime jurídico-administrativo, ao patrimônio 
público. 
a) desafetação 
b) usucapião 
c) hipoteca 
d) penhora 
e) arresto 
 
Gabarito: Letra “a” 
 
4. Regime jurídico 
 Como consequência do regime jurídico-administrativo, os bens públicos 
gozam de algumas características que já estudamos anteriormente e que os 
diferenciam dos bens privados: a inalienabilidade, a impenhorabilidade, a 
imprescritibilidade e a não-onerabilidade. 
 
4.1. Inalienabilidade 
A inalienabilidade é uma característica que impede a alienação ou 
transferência (venda, doação, permuta) de bens públicos a terceiros enquanto 
estiverem afetados. Entretanto, caso os bens sejam desafetados, poderão ser 
alienados, desde que respeitadas as condições legais. 
É importante esclarecer que existem bens públicos que serão sempre 
inalienáveis, a exemplo dos mares, rios, praias e florestas, que são bens de uso 
comum do povo e possuem natureza não-patrimonial. 
ATENÇÃO: O próprio Código Civil, em seus artigos 100 e 101, afirma que 
os bens de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto 
conservarem sua qualificação, na forma que a lei determinar. Já os bens 
públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. 
 Pergunta: Professor, “inalienabilidade” e “alienabilidade condicionada” 
são expressões sinônimas? 
 Existem alguns doutrinadores que afirmam que a expressão 
inalienabilidade não consegue transmitir, com precisão, essa característica dos 
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bens públicos. O professor José dos Santos Carvalho Filho, por exemplo, afirma 
que o mais correto seria incluir como uma das características dos bens públicos 
a “alienabilidade condicionada” e não a “inalienabilidade”. 
 O eminente autor afirma que “a regra é a alienabilidade na forma em que 
a lei dispuser a respeito, atribuindo-se a inalienabilidade somente nos casos do 
art. 100, e assim mesmo enquanto perdurar a situação específica que envolve 
os bens”. 
 
Em questões de concursos, pode ser que você encontre as expressões 
“inalienabilidade” (que é mais comum) ou “alienabilidade condicionada”, mas 
ambas estão corretas (a não ser que a questão queira abordar justamente essa 
diferenciação). 
 
4.2. Impenhorabilidade 
A impenhorabilidade é a característica do bem público que impede que 
sobre esse bem recaia uma penhora judicial. 
Podemos conceituar a penhora, nas palavras de Liebman, “como o ato 
pelo qual o órgão judiciário submete a seu poder imediato determinados bens 
do executado, fixando sobre eles a destinação de servirem à satisfação do 
direito do exeqüente. Tem, pois, natureza de ato executório". 
Sendo assim, quando um devedor deixa de pagar suas dívidas, o credor 
pode ingressar com uma ação judicial e requerer ao juiz que determine a 
penhora de bens daquele a fim de que sejam posteriormente vendidos, em 
hasta pública, e o respectivo valor repassado ao credor. 
Entretanto, como os bens públicos são impenhoráveis, caso o credor 
tenha algum crédito a receber da União, Estados, Municípios, Distrito Federal, 
autarquias ou fundações públicas de direito público, não poderá requerer ao 
judiciário a penhora de bens públicos para garantir o seu crédito, pois este será 
pago nos termos do artigo 100 da Constituição Federal, ou seja, através do 
regime de precatórios. 
 
4.3. Imprescritibilidade 
A imprescritibilidade assegura a um bem público a impossibilidade de 
ser adquirido por terceiros mediante usucapião. O usucapião nada mais é que 
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a aquisição da propriedade em decorrência do transcurso de um certo lapso 
temporal (15, 10 ou 05 anos, dependendo da situação específica). 
O § 3º do artigo 183, bem como o artigo 191 da Constituição Federal, 
estabelecem expressamente que “os imóveis públicos não serão adquiridos por 
usucapião”. 
Isso quer dizer que, independentemente do tempo que a pessoa tiver a 
posse mansa e pacífica de um bem público, móvel ou imóvel, jamais 
conseguirá a propriedade definitiva desse bem, mesmo mediante ação judicial, 
pois ele integra o patrimônio da União, Estados, Municípios, Distrito Federal, 
autarquias ou fundações públicas de direito público, e, portanto, é 
imprescritível. 
 
4.4. Não-onerabilidade 
Onerar um bem significa fornecê-lo em garantia ao pagamento de uma 
determinação obrigação. Assim, caso um particular necessite de um 
empréstimo e tenha uma joia guardada em casa, por exemplo, poderá 
comparecer à Caixa Econômica Federal e oferecê-la como garantia para a 
obtenção de um empréstimo. Futuramente, quando o empréstimo for pago, a 
joia será devolvida para o seu proprietário. Entretanto, caso o devedor não 
consiga pagar o empréstimo, ela será vendida e o valor, utilizado para quitar o 
débito. 
Em relação aos bens públicos, o artigo 1.420 do Código Civil é expresso 
ao afirmar que “só aquele que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou 
dar em anticrese”. Sendo assim, como os bens públicos são inalienáveis, 
também não poderão sem empenhados, hipotecados ou dados em anticrese”, 
ou seja, não podem ser onerados. 
 
5. Principais espécies de bens públicos 
 São várias as espécies de bens públicos apresentadas pelos principais 
doutrinadoresnacionais. Contudo, para fins de concursos públicos, iremos nos 
restringir às principais, que são realmente objeto de provas. 
 
5.1. Terras devolutas 
 Terras devolutas são aquelas que integram o patrimônio das pessoas 
federativas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), mas não são 
utilizadas para quaisquer finalidades públicas específicas. 
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 Nos termos do inciso II, art. 20, da CF/1988, são bens da União somente 
“as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação 
ambiental, definidas em lei”. As demais terras devolutas, não compreendidas 
entre as da União, são de propriedade dos Estados, nos termos do inciso IV, do 
artigo 26, da CF/1988. 
 
(ESAF∕Analista de Finanças e Controle – CGU∕2006) As terras devolutas 
da União incluem-se entre os seus bens 
a) afetados. 
b) aforados. 
c) de uso comum. 
d) de uso especial. 
e) dominicais. 
 
Gabarito: Letra “e” 
 
 
 5.2. Terrenos de marinha 
Levando-se em conta a média de marés altas e baixas no ano de 1831, 
traçou-se uma linha imaginária que atravessa toda a costa brasileira (alguns 
metros depois do local em que você atualmente toma o seu banho de mar). 
Partindo-se dessa linha em sentido ao litoral brasileiro, considerar-se-ão 
terrenos de marinha todos aqueles que estivem a 33 (trinta e três) metros da 
linha imaginária - chamada de preamar. 
O Decreto-Lei nº 9.760/1946, em seu art. 2º, dispõe que são terrenos de 
marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos 
horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio 
de 1831: 
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e 
lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; 
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a 
influência das marés. 
 
 
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5.2.1. Laudêmio 
Laudêmio é o valor pago à União, pelo vendedor de imóvel localizado em 
terreno de marinha, sempre que estiver realizando uma transação de compra e 
venda (em regra, correspondente a 5% do valor do bem). Se alguém deseja 
vender a sua casa de praia que está localizada na orla do município de 
Santos∕SP, por exemplo, deverá recolher para os cofres públicos federais o 
percentual relativo ao laudêmio. 
No julgamento do recurso especial nº 1.296.044∕RN, que ocorreu em 
15/8/2013, o Superior Tribunal de Justiça decidiu que “a transferência, para 
fins de desapropriação, do domínio útil de imóvel aforado da União constitui 
operação apta a gerar o recolhimento de laudêmio”. 
O acórdão ficou ementado nos seguintes termos: 
DIREITO ADMINISTRATIVO. COBRANÇA DE LAUDÊMIO NA HIPÓTESE DE 
DESAPROPRIAÇÃO DO DOMÍNIO ÚTIL DE IMÓVEL AFORADO DA UNIÃO. 
A transferência, para fins de desapropriação, do domínio útil de imóvel 
aforado da União constitui operação apta a gerar o recolhimento de 
laudêmio. Isso porque, nessa situação, existe uma transferência onerosa 
entre vivos, de modo a possibilitar a incidência do disposto no art. 3º do 
Decreto-lei 2.398/1987, cujo teor estabelece ser devido o laudêmio no 
caso de “transferência onerosa, entre vivos, de domínio útil de terreno 
aforado da União ou de direitos sobre benfeitorias neles construídas, bem 
assim a cessão de direito a eles relativos”. 
Nesse contexto, ainda que a transferência ocorra compulsoriamente, é 
possível identificar a onerosidade de que trata a referida lei, uma vez que 
há a obrigação de indenizar o preço do imóvel desapropriado àquele que 
se sujeita ao império do interesse do Estado. REsp 1.296.044-RN, Rel. 
Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 15/8/2013 (Informativo nº 
0528). 
 
5.3. Terrenos acrescidos 
 “São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, 
natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em 
seguimento aos terrenos de marinha” (artigo 3º do Decreto-Lei 9.760/46). 
Nos moldes do já citado inciso VII, artigo 20, da CF/88, os terrenos 
acrescidos também são bens da União. 
 
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5.4. Terrenos reservados ou terrenos marginais 
Terrenos reservados são aqueles que, banhados pelas correntes 
navegáveis, fora do alcance das marés, se estendem até a distância de 15 
metros para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes 
ordinárias. 
 
5.5. Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios 
O § 1º, do art. 231, da CF/1988, declara expressamente que as terras 
tradicionalmente ocupadas pelos índios são “as por eles habitadas em caráter 
permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à 
preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as 
necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo os usos, costumes e 
tradições”. 
Afirma o inciso XI, do artigo 20, da CF/1988, que são bens da União “as 
terras tradicionalmente ocupadas pelos índios”, sendo consideradas, então, 
bens de uso especial, já que possuem uma destinação específica. 
 
5.6. Plataforma continental 
Plataforma Continental é a designação atribuída à margem dos 
continentes que está submersa pelas águas do oceano. Possui como principal 
característica o declive pouco acentuado e o aumento progressivo da 
profundidade até cerca de 200 metros, descendo depois bruscamente para 
maiores profundidades (a esta zona de descida brusca é dada a designação de 
talude continental). Trata-se geralmente de uma região com muitos recursos 
naturais, notadamente piscatórios e petrolíferos, o que justifica o fato de o 
inciso V, artigo 20,da CF/88, incluí-la entre os bens da União. 
 
5.7. Ilhas 
 O professor Diógenes Gasparini define ilha como uma “porção de terra 
que se eleva acima das águas mais altas e por estas cercada em toda a sua 
periferia”. Afirma ainda o autor que “podem surgir no mar e, nesse caso, são 
chamadas marítimas, ou no curso dos rios públicos, nos de águas comuns ou 
nos lagos, e aí são chamadas, respectivamente, de fluviais e lacustres”. 
 As ilhas marítimas podem ser oceânicas ou costeiras. São oceânicas 
quando localizadas distantes da costa e não têm relação geológica com o relevo 
do continente. Por outro lado, são denominadas costeiras quando se formam 
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do próprio relevo da plataforma continental. Nos termos do inciso IV, do artigo 
20, da CF/1988, ambas integram o patrimônio da União, exceto as que 
contenham a sede de Municípios, aquelas áreas afetadas ao serviço público e a 
unidade ambiental federal, e aquelas previstas no inciso II, do artigo 26, da 
CF/1988 (que integram o patrimônio do Estado). 
Consoante o disposto no inciso IV, do artigo 20, da CF/1988, as ilhas 
fluviais e lacustres somente pertencerão à União quando se localizarem nas 
zonas limítrofes com outros países. Nos demais casos, integrarão o patrimôniodo Estado em que estiver localizada (inciso III, do artigo 26, da CF/1988). 
 
5.8. Faixa de fronteira 
O artigo 1º da Lei 6.634/79 estabelece que “é considerada área 
indispensável à Segurança Nacional a faixa interna de 150 km (cento e 
cinqüenta quilômetros) de largura, paralela à linha divisória terrestre do 
território nacional, que será designada como Faixa de Fronteira.”. 
O § 2º, do artigo 20, da CF/1988, também afirma que “a faixa de até 
cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, 
designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do 
território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei”. 
 
6. Uso dos bens públicos 
 
6.1. Utilização pela Administração Pública 
Os bens públicos podem ser utilizados pelos seus respectivos proprietários 
(União, Estados, Municípios, Distrito Federal, autarquias e fundações públicas 
de Direito público), pelo povo, através do uso comum e por quaisquer pessoas 
físicas ou jurídicas, através do uso privativo. 
A utilização dos bens públicos pela própria Administração rege-se pelas 
normas administrativas internas, que são editadas com o objetivo de garantir a 
conservação, a guarda e o melhoramento de tais bens. Informa o professor 
Diógenes Gasparini que o uso deve sempre observar a legislação que lhe é 
pertinente, principalmente a municipal, no que concerne a leis de zoneamento, 
de edificação e de uso e ocupação do solo, não importando a natureza do 
usuário (federal, estadual, municipal ou ainda particular). 
 
 
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6.2. Utilização pelo povo 
Diferentemente do que ocorre na utilização privativa de um bem público 
por particulares, que deverá observar as condições legais, na utilização 
comum pelo povo, existe uma maior liberdade, marcada pela igualdade dos 
usuários e pela inexistência de qualquer outorga administrativa (concessão, 
permissão ou autorização). A utilização ocorre sem maiores formalidades legais 
até que não seja dada uma destinação específica ao bem. 
 
6.3. Utilização privativa 
É possível que a Administração imponha aos bens públicos, 
principalmente os imóveis, um regime de utilização privativa que satisfaça ao 
interesse público e não importe em alienação, desde que atendidos os 
requisitos legais de uso. 
Embora o uso privativo decorra, em regra, de institutos jurídicos próprios 
do Direito privado, a exemplo da locação e do comodato, é possível 
vislumbrarmos ainda a utilização através da autorização, permissão e 
concessão de uso (que são os mais exigidos em questões de concursos 
públicos). 
No concurso público para o cargo de Defensor Público de Roraima, 
realizado em 2013, o CESPE considerou correta a seguinte assertiva: 
“Os bens de uso especial estão fora do comércio jurídico de direito privado, pois 
só podem ser objeto de relações jurídicas regidas pelo direito público, razão por 
que, para fins de uso privado de tais bens, os instrumentos possíveis são a 
autorização, a permissão e a concessão”. 
 
6.3.1. Autorização de uso 
Nas palavras do professor Celso Antônio Bandeira de Mello, "autorização 
de uso de bem público é o ato unilateral pelo qual a autoridade administrativa 
faculta o uso de bem público para utilização episódica de curta duração”. Trata-
se de um ato discricionário e precário pelo qual a Administração autoriza o 
particular a utilizar um bem público, de forma gratuita ou onerosa, para 
satisfazer inicialmente o seu interesse privado. 
É necessário esclarecer que a Administração não está obrigada a autorizar 
o particular a utilizar um bem público, mesmo que sejam atendidos todos os 
requisitos previstos em lei, pois a decisão insere-se dentro da 
discricionariedade administrativa. Ademais, por se tratar de ato precário, 
mesmo que a Administração decida autorizar a utilização de determinado bem 
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público, pode rever a decisão a qualquer momento, independentemente de 
indenização (quando as autorizações forem concedidas por prazo 
indeterminado). 
Por último, destaca-se que não existe a necessidade de licitação para a 
concessão de autorização de uso de bem público. 
 
6.3.2. Permissão de uso 
O professor Celso Antônio Bandeira de Melo afirma que se trata de “ato 
unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se 
faculta a alguém o uso de um bem público. Sempre que possível, será 
outorgada mediante licitação ou, no mínimo, com obediência a procedimento 
em que se assegure tratamento isonômico aos administrados (como, por 
exemplo, outorga na conformidade de ordem de inscrição)”. 
São muito semelhantes as características da autorização e da permissão 
de uso. Na verdade, a principal diferença entre ambos os institutos está no fato 
de que na primeira prevalece o interesse do particular, apesar de também se 
vislumbrar o interesse público, mas em caráter secundário. Em relação à 
permissão de uso, ocorre a conjugação do interesse público com o interesse 
particular. 
O professor José dos Santos Carvalho Filho informa que “o ato de 
permissão de uso é praticado intuitu personae, razão por que sua 
transferência a terceiros só se legitima se houver consentimento expresso da 
entidade permitente. Nesse caso, a transferibilidade retrata a prática de novo 
ato de permissão de uso a permissionário diverso do que era favorecido pelo 
ato anterior”. 
Quanto à necessidade de licitação, declara o mesmo autor que “será 
necessária sempre que for possível e houver mais de um interessado na 
utilização do bem, evitando-se favorecimentos ou pretensões ilegítimas. Em 
alguns casos especiais, porém, a licitação será inexigível, como, por exemplo, a 
permissão de uso de calçada em frente a um bar, restaurante ou sorveteria”. 
 
6.3.3. Concessão de uso 
Concessão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo qual 
o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a um 
particular, para que o explore por sua conta e risco, segundo a sua específica 
destinação. 
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Trata-se de um ato bilateral (o que o caracteriza como um contrato 
administrativo) ao contrário das autorizações e permissões de uso, que são 
atos administrativos unilaterais. Sendo ato bilateral de natureza negocial 
ou contratual, possui maior solenidade e expectativa de permanência ou 
estabilidade que a permissão ou autorização de uso de bem público, que se 
caracterizam pelo alto grau de precariedade. 
Outra importante informação é o fato de que, em algumas concessões de 
uso, o interesse do particular estará nivelado ao interesse da Administração, o 
que não é uma regra, pois é possível constatarmos em concessões de uso a 
prevalência do interesse particular, em situações específicas. 
 
As concessões de uso podem ser realizadas onerosa ou gratuitamente, dependendo do 
caso em concreto. Além disso, a regra em relação à concessão de uso é a 
obrigatoriedade de licitação para a seleção do concessionário que apresenta as 
melhores condições de utilização do bem público. 
 
7. Alienação de bens públicosAlienar um bem significa transferir a sua propriedade a terceiros, valendo-
se, para tanto, das várias formas contratuais previstas no direito privado. 
A expressão alienação não se restringe ao contrato de compra e venda, 
abrangendo, ainda, a doação, permuta e a dação em pagamento. Ademais, 
também é possível que a alienação ocorra através de instrumentos específicos 
do Direito Administrativo. 
Embora a inalienabilidade tenha sido tratada como uma das 
características dos bens públicos, afirmou-se que não poderia ser considerada 
absoluta, pois, em situações especiais e desde que respeitadas as condições 
legais, é possível aliená-los. 
As regras gerais de observância obrigatória para a alienação de bens 
públicos estão previstas na Lei nº 8.666/1993 (artigos 17 a 19), sendo 
assegurada competência constitucional para que os demais entes estatais 
(Estados, Distrito Federal e Municípios) criem regras específicas para atender às 
peculiaridades regionais ou locais. 
De qualquer forma, destaca-se que somente os bens desafetados 
podem ser alienados. Bens de uso comum do povo ou de uso especial, por 
estarem vinculados a finalidades públicas específicas, não estão sujeitos à 
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alienação. Casos sejam desafetados, transformando-se em bens públicos 
dominicais, aí sim serão passíveis de alienação, desde que respeitadas as 
condições legais. 
 
7.1. Bens imóveis 
Dispõe o art. 17 da Lei nº 8.666/1993 que a alienação de bens imóveis 
integrantes do patrimônio da Administração Pública deve atender os seguintes 
requisitos: 
 
7.1.1. Órgãos da Administração Direta, autarquias e fundações 
públicas de direito público 
1º - Interesse público devidamente justificado; 
2º - Avaliação prévia do bem; 
3º - Autorização legislativa (se a alienação for de interesse de autarquia 
estadual, autorização da Assembleia Legislativa; caso a alienação esteja sendo 
promovida por fundação pública municipal, autorização legislativa da Câmara de 
Vereadores); 
4º - licitação na modalidade concorrência (dispensada nas hipóteses 
arroladas no art. 17, I, da Lei nº 8.666/1993, que, em regra, são: doação, 
permuta, dação em pagamento, venda para outro órgão ou entidade da 
Administração e investidura). 
 
7.1.2. Empresas públicas e sociedades de economia mista 
1º - Interesse público devidamente justificado; 
2º - Avaliação prévia dos bens; 
3º - Não há necessidade de autorização legislativa; 
4º - licitação na modalidade concorrência (dispensada a licitação nas 
hipóteses arroladas no art. 17, I, da Lei nº 8.666/1993, que, em regra, são: 
doação, permuta, dação em pagamento, venda para outro órgão ou entidade da 
Administração e investidura). 
O art. 19 da Lei nº 8.666/1993 dispõe que os bens imóveis da 
Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos 
judiciais (execução fiscal, por exemplo) ou de dação em pagamento, 
poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as 
seguintes regras: 
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I – avaliação dos bens alienáveis; 
II – comprovação da necessidade ou utilidade da alienação; 
III – adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de 
concorrência ou leilão. 
No concurso público para o cargo de Auditor Fiscal do Município de 
São Paulo, realizado em 2012, a Fundação Carlos Chagas elaborou 
interessante questão sobre o tema, considerando correto o seguinte 
enunciado: 
No curso de processo de execução fiscal, o Município adjudicou, como forma de 
pagamento da dívida do contribuinte, o imóvel no qual estava instalada a fábrica 
da empresa executada, além de veículos e outros bens móveis, passando, todos, 
a integrar o patrimônio da municipalidade. Ocorre que esses bens, exceto os 
veículos, não são do interesse da Administração, que decidiu, assim, aliená-los. 
De acordo com o regime jurídico dos bens públicos e conforme as disposições 
aplicáveis da Lei no 8.666/93, o Município poderá alienar todos os bens, 
mediante prévia avaliação e licitação na modalidade leilão, comprovando a 
necessidade ou utilidade da venda dos imóveis e o caráter inservível dos móveis. 
 
7.1.3. Bens imóveis da União 
Para a alienação de bens imóveis da União, não há necessidade de 
autorização legislativa para cada negócio jurídico. 
A Lei nº 9.636/1998, em seu art. 23, afirma que a alienação poderá 
ocorrer mediante ato do Presidente da República, sempre precedida de 
parecer da Secretaria do Patrimônio da União – SPU (órgão integrante da 
estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG) quanto 
à sua oportunidade e conveniência. A competência outorgada ao Presidente da 
República para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado 
da Fazenda, permitida a subdelegação. 
Dispõe ainda o texto legal que “a alienação ocorrerá quando não houver 
interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da 
União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, 
no desaparecimento do vínculo de propriedade” (art. 23, § 2º). 
 
7.2. Bens móveis 
A alienação de bens móveis também está condicionada à observância das 
condições legais, nos seguintes termos: 
 
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1º - Interesse público devidamente justificado; 
2º - Avaliação prévia dos bens; 
3º - Autorização legislativa, que pode ser genérica, estendendo essa 
possibilidade a todos os bens da Administração Pública; 
4º - licitação na modalidade leilão (para a venda de bens móveis 
avaliados, isolada ou globalmente, em quantia superior a R$ 650.000,00, torna-
se obrigatória a utilização da modalidade concorrência, nos termos do art. 17, 
§ 6º, da Lei nº 8.666/1993). 
A regra geral impõe como obrigatória a realização de licitação para a 
alienação de bens móveis. Todavia, destaca-se que o art. 17, II, da Lei nº 
8.666/1993, apresenta várias hipóteses nas quais a licitação será dispensada. 
 
7.3. Instrumentos de direito privado utilizados na alienação 
São vários os instrumentos de contratação, regidos pelo direito privado, 
que podem ser utilizados pela Administração Pública para a alienação de seus 
bens, a saber: venda, doação, permuta e dação em pagamento. 
 
7.3.1. Venda 
O art. 481 do Código Civil brasileiro dispõe que “pelo contrato de compra 
e venda, um dos contratantes se obriga a transferir o domínio de certa coisa, e 
o outro, a pagar-lhe certo preço em dinheiro”. Valendo-se do contrato de 
compra e venda para alienar bem público, a Administração figurará em um dos 
polos como vendedora, e, no outro, como comprador, o eventual interessado. 
Ao referido contrato não serão aplicadas, em regra, as cláusulas 
exorbitantes existentes nos contratos administrativos. No contrato de compra e 
venda as partes encontram-se niveladas, estabelecendo uma relação jurídica 
horizontal. 
A Administração Pública não pode impor o seu preço ao particular, que, 
de outro lado, não pode ser obrigado a adquirir o bem. 
Antes da formalização de contrato de compra e venda pela Administração 
Pública devem ser obedecidas todas as condições legais previstas noitem 5.1 
deste capítulo, sob pena de nulidade, ressalvas as hipóteses de licitação 
dispensada. 
 
 
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7.3.2. Doação 
 Dispõe o art. 538 do Código Civil brasileiro que “considera-se doação o 
contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio 
bens ou vantagens para o de outra”. 
Na esfera administrativa, a doação somente ocorrerá em hipóteses 
excepcionais, desde que presente interesse público e atendidas as condições 
previstas na Lei nº 8.666/1993, que, dentre outras, afirma que será “permitida 
exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de 
qualquer esfera de governo”. 
A imposição legal de que a doação seja feita exclusivamente em benefício 
de órgão ou entidade da administração pública obriga apenas a União, por não 
se tratar de norma geral, conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal no 
julgamento da ADI 927/RS4. Os demais entes estatais (Estados, Municípios e 
Distrito Federal) podem estabelecer suas regras específicas, permitindo, 
inclusive, que doações sejam feitas a particulares. 
Esse também é o posicionamento de José dos Santos Carvalho Filho, que 
assim se manifesta sobre o tema: 
Essa restrição, como já vimos, aplica-se exclusivamente à União Federal. O 
fundamento consiste em que a legislação federal só pode dispor sobre normas 
gerais de contratação e licitação, e esse tipo de restrição não se enquadra nessa 
categoria normativa, como já decidido pela mais alta Corte. Dessa maneira, 
nada impede que a legislação estadual, distrital ou municipal permita a doação 
para outras espécies de destinatários, como é o caso, por exemplo, de 
instituições associativas ou sem fins lucrativos, não integrantes da 
Administração5. 
Atualmente, com a publicação da Lei nº 11.952/2009 – que alterou vários 
dispositivos da Lei nº 8.666/1993 -, admite-se que a União realize doações a 
particulares quando se tratar de programas habitacionais ou de regularização 
fundiária, nos termos do art. 17, I, f, h e i. 
 
7.3.3. Permuta 
A permuta nada mais é do que a troca de bens. No mesmo instante em 
que o ente público A transfere um bem para o patrimônio do ente público B, 
recebe em seu próprio patrimônio bem diverso, transferido pelo ente A. 
 
4
 STF, Ação Direta de Inconstitucionalidade 927/RS, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJe 11/11/1994. 
5
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed., p. 1197. 
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26 
A permuta de bem público, como as demais alienações, exige autorização 
legal e avaliação prévia das coisas a serem trocadas, mas não exige licitação 
(que é legalmente dispensada), pela impossibilidade mesma de sua realização, 
uma vez que a determinação dos objetos da troca não admite substituição ou 
competição licitatória. 
 
7.3.4. Dação em pagamento 
Quando o credor consente em receber prestação diversa da que lhe é 
devida, ter-se-á a dação em pagamento. 
É o que ocorre quando a Administração Pública oferece um bem de sua 
propriedade (um prédio desafetado, por exemplo) para quitar débito perante 
um particular. Caso este consinta em recebê-lo no lugar da quantia devida por 
aquela, materializa-se a dação em pagamento. 
 
7.4. Instrumentos de direito público utilizados na alienação 
 Além dos instrumentos de direito privado listados anteriormente, a 
Administração Pública também poderá se valer de diversos instrumentos de 
direito público para realizar alienações. 
 
7.4.1. Investidura 
 A Lei nº 8.666/1993, em seu art. 17, § 3º, contempla duas formas de 
investidura: 
 I - alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente 
ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável 
isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não 
ultrapasse a R$ 40.000,00 (quarenta mil reais). 
 Se a Administração Pública constata, ao término de uma obra, que 
“sobrou” determinada área pública que isoladamente não possui qualquer 
utilidade (um pequeno espaço territorial que anteriormente era utilizado como 
canteiro de obras, por exemplo), poderá aliená-la aos proprietários de imóveis 
vizinhos (também chamados de imóveis lindeiros), desde que atendidas as 
condições legais. 
 
 
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Exige-se avaliação prévia da área a ser transferida e preço não superior 
ao que a lei estabelece. Em algumas ocasiões, o Poder Público permite que o 
pagamento da área seja feito pelo proprietário em parcelas, tudo conforme o 
que for decidido em cada caso pela Administração6. 
 
 7.4.2. Concessão de domínio 
 Concessão de domínio é o instrumento utilizado pelo Poder Público para 
transferir para terceiros terras devolutas da União, Estados e Municípios, nos 
termos do art. 188, § 1º, da CF/1988, exigindo-se prévia aprovação do 
Congresso Nacional quando se tratar de área superior a dois mil e quinhentos 
hectares. 
 Hely Lopes Meirelles, com a clareza que lhe é peculiar, assim se manifesta 
sobre o instituto: 
Tais concessões não passam de vendas ou doações dessas terras públicas, 
sempre precedidas de lei autorizadora e avaliação das glebas a serem 
concedidas a título oneroso ou gratuito, além da aprovação do Congresso 
Nacional quando excedentes de dois mil e quinhentos hectares. Quando feita por 
uma entidade estatal a outra, a concessão de domínio formaliza-se por lei e 
independe de registro; quando feita a particulares exige termo administrativo ou 
escritura pública e o título deve ser transcrito no registro imobiliário competente, 
para transferência do domínio. 
 
 7.4.3. Retrocessão 
 O art. 519 do Código Civil brasileiro dispõe que se ao bem particular 
desapropriado pelo Poder Público para fins de necessidade ou utilidade pública, 
ou por interesse social, não for dado o destino para o qual se desapropriou, ou 
não for utilizado em obras ou serviços públicos, deverá ser oferecido ao ex-
proprietário, que, se tiver interesse, poderá adquiri-lo novamente pagando o 
preço atual. É o que se denomina retrocessão. 
 Em relação às condições para a sua efetivação, “não há necessidade de lei 
especial, porquanto a lei civil já prevê expressamente o instituto. Dispensável 
também é a avaliação prévia, porque o preço a ser pago corresponde ao da 
indenização recebida pelo expropriado. Desnecessária, por fim, a licitação, 
porque o ex-proprietário é pessoa certa e determinada, sendo inviável, por 
conseguinte, o regime de competição7”. 
 
 
6
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed., p. 1201. 
7
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. ed., p. 1202. 
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 7.4.4. Incorporação 
 Quando a Administração Pública Direta institui empresa pública ou 
sociedadede economia mista, também realiza a transferência de bens móveis e 
imóveis para essas entidades, mediante autorização legal. Tais bens serão 
incorporados definitivamente ao patrimônio da entidade criada, que passará a 
exercer todas as prerrogativas inerentes à propriedade, por isso dá-se o nome 
de incorporação. 
 
7.4.5. Legitimação de posse 
 A legitimação de posse é instituto de direito público, com caráter 
eminentemente social, que tem por objetivo transferir para o particular o 
domínio de área pública ocupada por muito tempo e que está sendo utilizada 
para fins de moradia familiar. 
Como a área pública não pode ser objeto de usucapião, o Poder Público 
opta por legitimar a sua ocupação pelo particular e expedir o respectivo título 
de propriedade em favor dos ocupantes, desde que atendidos os termos legais. 
 A Lei nº 11.977/2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha 
Vida e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas 
urbanas, apresenta em seu texto claro exemplo de legitimação de posse para 
fins de moradia. 
 Em seu art. 59, § 1º, com redação alterada pela Lei nº 12.424/2011, 
dispõe que a legitimação de posse será concedida aos moradores cadastrados 
pelo poder público, desde que: 
I - não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano 
ou rural; 
II - não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente. 
 Ademais, afirma em seu art. 60 que sem prejuízo dos direitos decorrentes 
da posse exercida anteriormente, o detentor do título de legitimação de 
posse, após 5 (cinco) anos de seu registro, poderá requerer ao oficial de 
registro de imóveis a conversão desse título em registro de propriedade, 
tendo em vista sua aquisição por usucapião8, nos termos do art. 183 da 
Constituição Federal. 
 
 
 
8
 José dos Santos Carvalho Filho entende ser equivocada a utilização da expressão usucapião, visto que as áreas 
públicas não estão sujeitas a tal instituto, nos termos do art. 183, § 3º, da CF/1988. 
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1. Nos termos do artigo 98 do Código Civil Brasileiro (Lei 10.406/02), são 
“públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a 
pessoa a que pertencerem”. O citado artigo é claro ao afirmar que somente os 
bens pertencentes às entidades regidas pelo direito público podem ser 
considerados bens públicos. esse sentido, somente podem ser considerados 
bens públicos aqueles pertencentes à União, aos Estados, ao Distrito Federal, 
aos Municípios, às autarquias e às fundações públicas de direito público, nas 
respectivas esferas; 
2. Lembre-se de que as empresas públicas e sociedades de economia mista 
que prestam serviços públicos em regime de exclusividade (monopólio), 
como é o caso da Empresa Brasileira de Correios, gozam de todas as 
prerrogativas das entidades regidas pelo direito público, inclusive em 
relação aos seus bens, que serão considerados públicos; 
3. Bens de uso comum do povo são as coisas móveis ou imóveis 
pertencentes às entidades regidas pelo Direito público e que podem ser 
utilizadas por qualquer indivíduo, independentemente de autorização ou 
qualquer formalidade, a exemplo das praias, rios, ruas, praças, estradas e os 
logradouros públicos (inciso I do artigo 99 do Código Civil); 
4. Bens públicos de uso especial são aqueles utilizados pelos seus 
proprietários (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e 
fundações públicas de Direito público) na execução dos serviços públicos e 
de suas atividades finalísticas, a exemplo de seus computadores, dos veículos, 
do prédio de uma escola, de um hospital, de uma cadeia, do edifício onde se 
encontra uma repartição pública etc; 
5. Quando os bens de uso especial forem passíveis de utilização por 
particulares, a Administração poderá regular essa utilização, estabelecendo a 
necessidade de pagamento de determinado valor (como ocorre na visitação a 
museus públicos), o respeito a horários (que deve ser seguido pelos alunos de 
uma escola pública), entre outros; 
6. Bens dominicais são aqueles que, apesar de integrarem o patrimônio da 
União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas 
de direito público, não estão sendo utilizados para uma destinação pública 
especifica, a exemplo de prédios públicos desativados, dívida ativa, 
terrenos sem qualquer destinação específica, entre outros; 
 
RESUMO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP 
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7. Cuidado para não confundir as expressões “afetação” e “desafetação”. Se 
um bem está sendo utilizado para determinado fim público, seja diretamente 
pelo Estado, seja pelo uso dos indivíduos em geral, diz-se que está afetado a 
determinado fim público. Por exemplo: uma praça, como bem de uso comum 
do povo, se estiver tendo sua natural utilização será considerada um bem 
afetado ao fim público. O mesmo se dá com um ambulatório público: se no 
prédio estiver sendo atendida a população com o serviço de assistência 
médica e ambulatorial, estará ele também afetado a um fim público. Ao 
contrário, o bem se diz desafetado quando não está sendo usado para 
qualquer fim público. Por exemplo: uma área pertencente ao Município na qual 
não haja qualquer serviço administrativo é um bem desafetado de fim público. 
Uma viatura policial alocada ao depósito público como inservível igualmente se 
caracteriza como bem desafetado, já que não utilizado para a atividade 
administrativa normal; 
8. Como consequência do regime jurídico-administrativo, os bens públicos 
gozam de algumas características e que os diferenciam dos bens privados: a 
inalienabilidade, a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e a não-
onerabilidade; 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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01. (ESAF∕PECFAZ – Ministério da Fazenda∕2013) Quanto aos Bens 
Públicos, é correto afirmar: 
a) sob o aspecto jurídico, há duas modalidades de bens públicos: os 
do domínio público do Estado e os do domínio privado do Estado. 
b) da imprescritibilidade exsurge a impossibilidade de oneração dos 
bens públicos. 
c) no caso de uso privativo estável, como é o caso da permissão, a 
precariedade do uso encontra-se já na origem do ato de outorga. 
d) na permissão de uso, a utilização do bem não é conferida com 
vistas à utilidade pública, mas no interesse privado do utente. 
e) no uso compartilhado, há a utilização de um bem público pelos 
membros da coletividade sem que haja discriminação entre os 
usuários, nem consentimento estatal específico para esse fim. 
 
Comentários 
a) Maria Sylvia Zanella di Pietro dispõe que, sob o aspecto jurídico, pode-se 
dizer que há duas modalidades de bens públicos: 1 – os do domínio público 
do Estado, abrangendo os de uso comum do povo e os de uso especial; 2 – os 
do domínio privado do Estado, abrangendo os bens dominicais. Assertiva 
correta. 
b) A imprescritibilidade dos bens públicos impede a possibilidade de usucapião 
pelos particulares,nos termos do art. 183, § 3º, da Constituição Federal. 
Assertiva incorreta. 
c) A permissão não é modalidade estável de utilização de bem público, pois, 
em razão da precariedade que lhe é peculiar, pode ser revogada a qualquer 
momento. Assertiva incorreta. 
d) São muito semelhantes as características da autorização e da permissão de 
uso. Na verdade, a principal diferença entre ambos os institutos está no fato de 
que na primeira prevalece o interesse do particular, apesar de também se 
vislumbrar o interesse público, mas em caráter secundário. Em relação à 
permissão de uso, ocorre a conjugação do interesse público com o interesse 
particular. Assertiva incorreta. 
e) Ocorre o uso compartilhado de bem público quando pessoas públicas ou 
privadas, prestadores de serviços públicos, precisam utilizar bens que integram 
o patrimônio de pessoas diversas, a exemplo do que ocorre com a 
implantação de tubulação de gás canalizado no subsolo. Assertiva incorreta. 
Gabarito: Letra a. 
QUESTÕES COMENTADAS 
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02. (ESAF∕Técnico Administrativo – DNIT∕2013) Correlacione os bens 
constantes da Coluna I às nomenclaturas da Coluna II. Ao final, 
assinale a sequência correta para a Coluna I. 
COLUNA I COLUNAS II 
( ) Ruas e praças 1. Bens dominicais 
( ) Escolas e Hospitais Públicos 2. Bens públicos de uso comum 
( ) Terrenos de marinha 3. Bens de uso especial 
( ) Terras devolutas 
( ) Veículos oficiais 
 
a) 2 / 3 / 2 / 2 / 1 
b) 2 / 3 / 2 / 2 / 3 
c) 2 / 2 / 1 / 1 / 3 
d) 3 / 2 / 1 / 1 / 2 
e) 2 / 3 / 1 / 1 / 3 
 
Comentários 
Bens de uso comum do povo são as coisas móveis ou imóveis 
pertencentes às entidades regidas pelo Direito público e que podem ser 
utilizadas por qualquer indivíduo, independentemente de autorização ou 
qualquer formalidade, a exemplo das praias, rios, ruas e praças, estradas e os 
logradouros públicos (inciso I do artigo 99 do Código Civil). 
Bens públicos de uso especial são aqueles utilizados pelos seus 
proprietários (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e 
fundações públicas de Direito público) na execução dos serviços públicos e de 
suas atividades finalísticas, a exemplo de seus computadores, dos veículos 
oficiais, Escolas e Hospitais Públicos, de uma cadeia, do edifício onde se 
encontra uma repartição pública etc. 
Bens dominicais são aqueles que, apesar de integrarem o patrimônio da 
União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas de 
direito público, não estão sendo utilizados para uma destinação pública 
especifica, a exemplo de prédios públicos desativados, dívida ativa, terrenos 
de marinha, terras devolutas, entre outros. 
 
Gabarito: Letra e. 
 
(Técnico em assuntos educacionais/DPU 2010/CESPE - adaptada) 
Quanto aos bens públicos, julgue os seguintes itens. 
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03. São bens de uso comum do povo os prédios públicos em que se 
localizam as repartições públicas de atendimento à população. 
Bens de uso comum são as coisas móveis ou imóveis pertencentes às 
entidades regidas pelo direito público e que podem ser utilizadas por qualquer 
indivíduo, independentemente de autorização ou qualquer formalidade, a 
exemplo das praias, rios, ruas, praças, estradas e os logradouros públicos 
(artigo 99, I, do Código Civil). Assertiva incorreta. 
 
04. Os bens de uso comum constituem o aparelhamento material da 
administração para atingir suas finalidades. 
 Ao contrário do que consta no texto da assertiva, lembre-se sempre de 
que os bens utilizados pela administração (aparelhamento material) para 
exercer as suas atividades finalísticas, a exemplo de seus computadores, dos 
veículos, do prédio de uma escola, de um hospital, de uma cadeia, do edifício 
onde se encontra uma repartição pública etc, enquadram-se na categoria dos 
bens de uso especial, o que invalida o texto da assertiva. 
 
05. Os bens públicos pertencentes a uma autarquia municipal podem 
ser onerados por hipoteca judicial. 
Onerar um bem significa fornecê-lo em garantia ao pagamento de uma 
determinação obrigação. Assim, caso um particular necessite de um 
empréstimo e tenha uma jóia guardada em casa, por exemplo, poderá 
comparecer à Caixa Econômica Federal e oferecê-la como garantia para a 
obtenção de um empréstimo. Futuramente, quando o empréstimo for pago, a 
jóia será devolvida para o seu proprietário. Entretanto, caso o devedor não 
consiga pagar o empréstimo, ela será vendida e o valor, utilizado para quitar o 
débito. 
Em relação aos bens públicos, o artigo 1.420 do Código Civil é expresso 
ao afirmar que “só aquele que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou 
dar em anticrese”. Assim, como os bens públicos são inalienáveis, também não 
poderão sem empenhados, hipotecados ou dados em anticrese”, ou seja, não 
podem ser onerados. Assertiva incorreta. 
 
06. Os bens públicos de uso comum possuem, como característica, a 
disponibilidade. 
Alguns bens públicos são considerados inalienáveis, isto é, não estão 
disponíveis para o comércio, a exemplo dos mares, rios, praias e florestas. São 
bens de uso comum do povo, possuindo, assim, natureza não-
patrimonial. Assertiva incorreta. 
 
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(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Acerca das 
regras que regulamentam os bens e a classificação legal, julgue o item 
subsequente. 
07. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são 
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a 
lei determinar. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, 
observadas as exigências da lei. 
 Perceba que o texto da assertiva simplesmente reproduziu o teor dos 
artigos 100 e 101 do Código Civil, vejamos: 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial 
são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que 
a lei determinar. 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as 
exigências da lei. 
 Assim, não restam dúvidas de que o texto da assertiva deve ser 
considerado correto. 
 
(Advogado/IPAJM 2010/CESPE - adaptada) Acerca de bens públicos, 
julgue os seguintes itens. 
08. São considerados bens públicos os bens pertencentes a sociedades 
de economia mista e empresas públicas, ainda que submetidos à 
destinação especial e à administração particular de tais instituições, 
para consecução de seus fins estatutários. 
Dentre os vários conceitos de bens públicos formulados pelos nossos 
principais doutrinadores, destaca-se o de Hely Lopes Meirelles, segundo o qual 
bens públicos são “todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis 
e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às 
entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”. 
Analisando-se o conceito do saudoso professor, percebe-se que são 
incluídos como bens públicos aqueles de titularidade das empresas públicas e 
sociedades de economia mista, entendimento que é criticado pela doutrina 
majoritária e que também não está em conformidade com o conceito legal. 
Nos termos do artigo 98 do