Resumo P2

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DEPARTAMENTO DE DIREITO DO ESTADO 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO I 
SEGUNDA PARTE 
 
 
 
Prof. Dr. Farlei Martins Riccio 
 
RESENHA DO CURSO - 2016.2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 
Sumário 
 
I – TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO ........................................................................ 3 
I.1 - Conceito de ato administrativo .......................................................................... 3 
I.2 - Elementos ou requisitos de validade e eficácia ............................................... 4 
I.2.1 - Competência ................................................................................................... 5 
I.2.2 - Finalidade ....................................................................................................... 5 
I.2.3 - Forma .............................................................................................................. 5 
I.2.4 - Motivo ............................................................................................................. 6 
I.2.5 - Objeto ............................................................................................................. 7 
I.3 - Mérito administrativo e discricionariedade ....................................................... 8 
I.3.1 - Controle judicial da discricionariedade administrativa ..................................... 8 
I.4 - Atributos ou características ............................................................................. 10 
I.4.1 - Imperatividade ou coercibilidade ................................................................... 10 
I.4.2 - Auto-executoriedade ou executoriedade ....................................................... 10 
I.4.3 - Presunção de legalidade ............................................................................... 11 
I.5 - Existência, validade e eficácia ......................................................................... 12 
I.6 - Classificação ...................................................................................................... 13 
I.7 - Espécies ............................................................................................................. 14 
I.8 - Extinção dos atos administrativos................................................................... 15 
I.8.1 - Anulação ....................................................................................................... 15 
I.8.2 - Revogação .................................................................................................... 17 
 
 
 
 
 
3 
I – TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
 Para atingir os fins a que se propõe, e em virtude dos quais existe, o Estado 
necessita desenvolver uma série de atuações, manifestando sua vontade, traduzida na 
edição de atos e na concretização de fatos, denominados atos administrativos. 
 
 Considerando que parte da doutrina administrativista conceitua ato administrativo 
como espécie do gênero ato jurídico, importante recordar essa noção do direito civil. 
 
 A noção de ato jurídico decorre de fatos jurídicos que podem ser definidos como 
os acontecimentos, previsto em norma jurídica, em razão do qual nascem, se modificam, 
subsistem e se extinguem relações jurídicas. 
 
 Os fatos jurídicos lato sensu podem ser fatos jurídicos stricto sensu (naturais) ou 
fatos humanos (atos jurídicos). Os fatos naturais são os que advém de fenômeno natural, 
sem intervenção humana, mas que geram efeitos no mundo jurídico criando, modificando 
ou extinguindo direitos, p.ex., prescrição, decadência, morte, nascimento. Os fatos 
humanos (atos jurídicos) são os acontecimentos que dependem da vontade humana 
produzindo efeitos jurídicos. 
 
 Os fatos humanos (atos jurídicos) podem ser involuntários (atos ilícitos) ou 
voluntários (ato lícito lato sensu). Os atos ilícitos são os que acarretam consequências 
jurídicas alheias à vontade do agente (art. 186 a 188 Cód. Civil). Os atos lícitos em sentido 
amplo são os que produzem efeitos queridos pelos agentes. 
 
 Os atos jurídicos lícitos se dividem em atos jurídicos stricto sensu (art. 185 Cód. 
Civil) e negócios jurídicos (art. 104 a 184 Cód. Civil). Os atos jurídicos stricto sensu são 
atos materiais, voluntários, cujos procedimentos e efeitos estão preestabelecidos em lei 
(efeito ex lege), não possuindo, o agente, meios de alterá-los, como p.ex., o exercício do 
direito de ação, a adoção, o casamento. Os negócios jurídicos são também atos 
voluntários, de autonomia privada, com o qual as partes regulam por si os próprios 
interesses, desde que não façam o que a lei proíbe. A declaração da vontade é dirigida 
no sentido da obtenção de um resultado perseguido pelo emitente. 
 
I.1 - Conceito de ato administrativo 
 
 A partir das precedentes considerações, pode-se conceituar o ato administrativo 
como toda manifestação unilateral de vontade do Estado ou de quem esteja no exercício 
da função administrativa que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, 
resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, ou impor obrigações aos 
administrados ou a si própria. 
 
 Para Carvalho Filho, ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes 
da administração pública ou de seus delegatários, que, nessa condição, sob o regime de 
Direito Público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse 
público. Para o autor, o ato administrativo é uma espécie de ato jurídico stricto sensu, 
 
4 
pois a declaração da vontade visa a produção de efeitos jurídicos em conformidade com 
a lei, com o fim de atender ao interesse público. 
 
 Para Celso A. Bandeira de Mello, o ato administrativo é a declaração jurídica do 
Estado ou de quem lhe faça as vezes, no exercício de prerrogativas públicas, consistente 
em providências jurídicas complementares da lei, expedidos a título de lhe dar 
cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional. 
 
 Os atos administrativos formalizam providência desejada pelo administrador 
através da manifestação da vontade, com supremacia do interesse público, derrogando 
o direito comum, cuja eficácia e validade disciplinam-se por normas de direito público. 
 
 No que tange a manifestação da vontade, não é essencial para caracterizar essa 
espécie de ato jurídico que a manifestação seja proferida por um agente público (pessoa 
natural). Essa manifestação pode resultar de placas, como são os sinais de trânsito ou 
de equipamentos elétricos-eletrônicos, como são os semáforos. O apito de trânsito, como 
ato sonoro. 
 
 Quanto ao silêncio administrativo, enquanto no direito privado, o silêncio da parte, 
como regra, importa em consentimento tácito, salvo se a lei declarar indispensável a 
manifestação de vontade (art. 111 Cód. Civil). No direito administrativo, esta não é a 
regra. A lei deve apontar a consequência do silêncio administrativo (denegação ou 
anuência). Se a lei é omissa, o interessado faz jus aos meios judiciais cabíveis. 
 
I.2 - Elementos ou requisitos de validade e eficácia 
 
 No direito privado, a validade e eficácia dos atos e negócios jurídicos dependem 
de agente capaz, objeto lícito, possível, determinado ou determinável, forma prescrita ou 
não defesa em lei (art. 104 Cód. Civil). 
 
 No tocante aos elementos garantidores da validade do ato administrativo, a 
doutrina pátria não alcançou uma opinião uníssona acerca de sua identificação, 
tampouco de seus específicos conteúdos. 
 
 É por esta razão que alguns doutrinadores denominam causa o que para outros 
convém chamar de motivo; uns chamam de objeto o que para outros representa o 
conteúdo; alguns enumeram a competência e outros a chamam de sujeito; há quem ainda 
enumere entre os elementos do ato, ao contrário de muitos, a vontade. 1 
 
 Como no Brasilnão temos qualquer codificação geral do Direito Administrativo, 
podemos adotar como elementos do ato administrativo aqueles afirmados por Seabra 
 
1 Lúcia Valle Figueiredo, com esteio em Celso Antônio Bandeira de Mello identifica no ato apenas dois elementos, 
quais sejam o conteúdo/objeto e a forma. Os outros componentes, por antecederem logicamente o ato, constituiriam o 
que denominou de requisitos extrínsecos do ato, quais sejam: competência, motivo, formalidade procedimentais (modo 
de produção do ato), finalidade e causa (relação de pertinência lógica entre os pressupostos do ato seu objeto, motivo 
determinante). 
 
5 
Fagundes e Hely Lopes e que foram positivados no ordenamento jurídico pelas Lei 
4717/65 e Lei 9784/99 que são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
 
I.2.1 - Competência 
 
 No direito privado exige-se a capacidade do agente para a validade do ato e do 
negócio jurídico. O ato administrativo é praticado pelo agente público que, 
presumidamente, já teve sua capacidade avaliada quando recebeu a atribuição para 
atuar em nome do Estado. 
 
 Assim, não basta para o ato administrativo a capacidade do agente, mas também 
que tenha recebido da lei atribuição para desempenhar a atividade administrativa. O ato 
administrativo deve resultar do exercício das atribuições de um agente competente. 
 
 Competência, portanto, é a atribuição legal conferida ao agente público para o 
desempenho da função administrativa. Segundo Caio Tácito, “não é competente quem 
quer, mas quem pode, segundo a norma de direito”. 
 
 Assim sendo, o princípio da reserva legal da competência é essencial para não 
permitir abusos por parte dos agentes que não receberam do legislador atribuição para 
representar o Estado. Com relação aos atos administrativos eletromecânicos a 
competência é aferida em relação ao órgão que os utiliza. 
 
 Em sendo a competência um poder-dever, ela é intransferível de um agente ou 
órgão a outrem (podendo ser delegada ou avocada nas hipóteses legais - art. 11 e 12 DL 
200/67 e art. 15 Lei 9784/99); irrenunciável, pois o titular não pode dela desfazer-se, 
sendo vedada a renúncia parcial ou total, salvo autorização legal (art. 2o , II L. 9784/99); 
imodificável por vontade de seu titular, não lhe cabendo torná-la mais ampla ou mais 
restrita; e imprescritível, ainda que por muito tempo não seja exercida. 
 
I.2.2 - Finalidade 
 
 É o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse 
público. O interesse público que legitima o ato é aquele indicado na lei. 
 
 A finalidade é o fim mediato (indireto) do ato administrativo, enquanto que o fim 
imediato (direto) do ato administrativo é o seu objeto. A inobservância desse elemento 
caracteriza desvio de finalidade, que é uma das formas de abuso de poder (Lei 4717/65 
e Lei 4898/65). 
 
I.2.3 - Forma 
 
 É o revestimento do ato administrativo. É o modo através do qual o ato se 
instrumentaliza, aparece, revela a sua existência. 
 
 No direito privado vigora o princípio da liberdade das formas (art. 107 Cód. Civil), 
sendo essencial apenas quando a lei exige. No direito administrativo opera-se situação 
 
6 
inversa, sendo a forma essencial para a validade do ato administrativo (princípio da 
solenidade das formas). 
 
 Assim sendo, via de regra, o ato administrativo deve ser escrito, registrado 
(arquivado) e publicado (para melhor controle da legalidade dos atos em juízo). 
Excepcionalmente, pode ser em forma de ato oral (ordens dadas a um servidor), atos 
visuais (placas de sinalização de trânsito), atos eletromecânicos (semáforos), atos 
sonoros (policiais dirigindo o trânsito através de gestos e apitos). 
 
 A forma difere de procedimento ou formalidades procedimentais. Este refere-se a 
observância completa e regular das formalidades essenciais à existência e seriedade do 
ato. É o modo de produção do ato administrativo e que segundo a classificação proposta 
por Bandeira de Mello é requisito extrínseco do ato e não elemento. Por exemplo, o 
concurso público é o procedimento obrigatório para preenchimento de cargos e empregos 
públicos na Administração Pública Direta e Indireta (art. 37, II, da CF/88). 
 
I.2.4 - Motivo 
 
 É o pressuposto de fato ou de direito (motivo legal) em que se fundamenta o ato 
administrativo. É o porquê do ato administrativo. O motivo é anterior ao ato. 
 
 O motivo pode ser vinculado ou discricionário. Será vinculado quando a situação 
de fato já está delineada na norma legal. Será discricionário quando a lei não delineia a 
situação fática, mas transfere ao agente a verificação de sua ocorrência atendendo a 
critérios de conveniência e oportunidade (mérito administrativo). 
 
 Por outro lado, motivo não se confunde com motivação. O motivo é elemento 
essencial do ato; se ele não tiver motivo, ele não existe. Todo o ato administrativo tem 
que ter motivo. A motivação é a redução a termo do motivo do ato. A motivação 
geralmente vem antes do texto do ato, e geralmente começa nos textos legais pela 
palavra “Considerando”. 
 
 A doutrina discute se é obrigatória ou facultativa a motivação dos atos 
administrativos. Alguns entendem que a motivação é obrigatória somente quando o ato 
é vinculado, sendo facultativo nos atos discricionários. O fundamento dessa posição 
doutrinária está no entendimento de que na competência discricionária administrativa de 
pôr e dispor, o controle judicial não teria competência para valoração. 2 Outros 
doutrinadores entendem que a motivação é obrigatória, independente da natureza do ato 
administrativo. Haveria, portanto, um princípio constitucional implícito da motivação.3 
 
2 Segundo Carvalho Filho a obrigatoriedade de motivação inexiste no ato administrativo como regra. Isso porque a 
Constituição não incluiu qualquer princípio pelo qual pudesse vislumbrar tal intenção. Assim, só se poderá considerar 
a motivação obrigatória se houver norma legal expressa nesse sentido (p.ex., art. 50 Lei 9784/99). Reconhece, contudo, 
a conveniência de se motivar os atos administrativos, mas não pode ser tratado como obrigatoriedade. 
3 A fundamentação do ato administrativo, segundo Hartmut Maurer, tem uma tríplice função: ela deve, por um lado, 
comunicar ao destinatário as considerações determinantes da autoridade para que ele se possa fazer uma ideia sobre a 
conformidade ao direito do ato administrativo e estimar as chances de um recurso jurídico; ela, por outro lado, serve 
 
7 
 
 Segundo a jurisprudência do STF todo ato administrativo de decisão deve ter 
motivação, sob pena de impedir o exercício do devido processo legal, (art. 5o, inciso LIV, 
da CF), ampla defesa e contraditório (art. 5o, inciso LV, da CF). A única exceção prevista 
constitucionalmente de ato administrativo de decisão, que dispensa motivação está no 
artigo 37, inciso II, que trata da nomeação e exoneração ad nutum de titulares de cargo 
em comissão. 
 
 De acordo com a teoria dos motivos determinantes, o motivo do ato administrativo 
deve sempre guardar relação com a situação de fato que o gerou, de tal modo, que se 
inexistentes ou falsos implicam a sua nulidade. Em outras palavras, quando a 
Administração Pública motiva o ato mesmo que a lei não a exija, ele só será válido se os 
motivos forem verdadeiros. 
 
 Além da inexistência do motivo como causa ensejadora do vício de motivo, a lei 
4717/65 estabeleceu ainda a falta de congruência lógica entre o motivo e o resultado do 
ato (objeto e finalidade). Alguns doutrinadores denominam de “causa” a referida 
adequação lógica.4 
 
I.2.5 - Objeto 
 
 É o efeito jurídico imediato que o ato produz. É o que o ato decide, enuncia, 
certifica, opina ou modifica na ordem jurídica. O objeto verifica-se no momento do ato, 
diferente do motivo queé anterior ao ato. Por exemplo, a licença para construção tem 
por objeto permitir que o particular possa edificar de forma legítima; o objeto da multa é 
punir o transgressor; o objeto da nomeação é admitir o servidor nos quadros da 
Administração Pública. 
 
 Assim como ocorre no direito privado (art. 104, II Cód. Civil), o objeto deve ser 
lícito, possível, determinado ou determinável. Também como no direito privado o objeto 
pode ser natural ou acidental (termo, encargo ou condição). 
 
 O objeto do ato administrativo pode ser vinculado ou discricionário. Será vinculado 
quando o agente deve fixar o mesmo objeto que a lei previamente estabeleceu. Será 
discricionário quando o agente pode traçar linhas que limitam o conteúdo do seu ato 
(termo, condição e modo) mediante critérios de conveniência e oportunidade.5 
 
 
 
 
de autocontrole da administração que, pelo dever da declaração expressa dos fundamentos, é coagida a examinar 
rigorosamente os pressupostos do ato administrativo; ela deve, por fim, facilitar o controle pelos tribunais 
administrativos. In Elementos de direito administrativo alemão, p. 103/104. 
4 De acordo com essa doutrina, causa é a relação de adequação lógica entre o motivo e o conteúdo em função da 
finalidade legal do ato. Por exemplo, o ato que remove (conteúdo) um servidor por necessidade do serviço (motivo) 
terá adequação lógica entre motivo e conteúdo se o que se quer alcançar é a melhoria do serviço (finalidade). 
5 Para Celso A. Bandeira de Mello conteúdo é o que o ato administrativo prescreve, dispõe. Objeto é a coisa sobre a 
qual incide o ato administrativo. 
 
8 
I.3 - Mérito administrativo e discricionariedade 
 
 Em certos atos administrativos, como por exemplos nos atos de polícia, a lei 
permite ao agente uma avaliação da conduta, ponderando aspectos relativos à 
oportunidade e conveniência da prática do ato. Essa prerrogativa legal denomina-se 
poder discricionário ou discricionariedade. 
 
 A discricionariedade é a prerrogativa concedida pelo ordenamento jurídico à 
administração pública, de modo implícito ou explícito, para a prática de atos 
administrativos, com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e 
conteúdo. 
 
 Portanto, a conveniência e a oportunidade são os elementos nucleares do poder 
discricionário, constituindo o mérito administrativo. A conveniência indica em que 
condições vai se conduzir o agente. A oportunidade diz respeito ao momento em que a 
atividade deve ser produzida. 
 
 Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto a discricionariedade pode ser entendida, 
em sentido amplo e em sentido restrito. Em sentido amplo, é a possibilidade jurídica, 
criada por uma norma originária, para o exercício de uma definição integrativa do 
interesse público específico nela previsto, por uma nova norma ou ato concreto 
derivados. Em sentido restritivo, expressa apenas a possibilidade jurídica outorgada pelo 
legislador ao administrador para integrar a definição do interesse público específico 
previsto numa norma legal. 6 
 
 Em conclusão, a discricionariedade é a integração administrativa. Mérito é o uso 
da discricionariedade. Trata-se de um conceito operacional. Discricionariedade é técnica 
legislativa e mérito é o resultado da discricionariedade. 
 
 Como afirmado, essa avaliação de conduta só pode ser feita pelo agente no 
elemento motivo e objeto do ato administrativo, razão pela qual esses elementos 
constituem o mérito administrativo. Os demais elementos do ato administrativo, 
competência, finalidade e forma, serão sempre elementos vinculados. 
 
 Vale observar que o motivo e objeto podem ser elementos vinculados de 
determinado ato. Quando assim for, não há que se falar em mérito administrativo. A 
vinculação (ato administrativo vinculado) ocorre quando todos os cinco elementos do ato 
forem vinculados. 
 
I.3.1 - Controle judicial da discricionariedade administrativa 
 
 O controle da discricionariedade administrativa foi sendo pouco a pouco 
incrementado pela doutrina e jurisprudência, podendo-se falar em etapas de juridicização 
da discricionariedade. 
 
 
6 Legitimidade e Discricionariedade. Ed. Forense, p. 32/33 
 
9 
 A primeira etapa resultou na possibilidade de investigação dos elementos 
vinculados dos atos discricionários (competência, finalidade e forma), sendo vedado ao 
Poder Judiciário o exame dos elementos discricionários (motivo e objeto). 
 
 Posteriormente, com a teoria do desvio de finalidade e a teoria dos motivos 
determinantes passou-se a entender que a discricionariedade deveria ser concebida não 
mais como um poder jurídico, mas como um dever de atender à finalidade estampada na 
lei. Considerando que o resultado (finalidade) do ato deve ter uma relação de adequação 
lógica entre o motivo e o objeto, ao analisar a finalidade acaba-se por analisar os 
elementos discricionários motivo e objeto de forma indireta. 
 
 A despeito do avanço apresentado pela controlabilidade judicial dos elementos 
vinculados, tanto em aspectos formais (competência, forma e motivação), como em 
aspectos materiais (ligados à finalidade e ao motivo), fato é que tal evolução se revelou 
insuficiente para dar conta da significativa gama de arbitrariedades perpetradas sob o 
manto do mérito administrativo. 
 
 Assim sendo, a teoria da vinculação direta dos atos administrativos aos princípios 
jurídicos representa a mais articulada e importante resposta à demanda por maior 
controle judicial sobre a discricionariedade administrativa. 
 
 Tal evolução foi possível com a superação da concepção positivista do direito, 
estado de direito formal, em benefício de um estado de direito material. Assim passa-se 
a fundamentar a atividade administrativa na vinculação à ordem jurídica como um todo, 
ou seja, em regras e princípios. 
 
 A partir da segunda metade do século XX, orientado pelo pós-positivismo ou 
neoconstitucionalismo7, os princípios passaram por uma fase de juridicidade, adquirindo 
uma hegemonia axiológica e força normativa (Konrad Hesse), identificando-se com a 
ideia de “reserva de justiça” 
 
 Para Sergio Ferraz 8 , princípios são normas dotadas de positividade, pois 
determinam condutas obrigatórias, ou impedem a adoção de comportamentos com eles 
incompatíveis. Além disso, são vetores interpretativos, porque servem para orientar a 
correta interpretação das normas isoladas. 
 
 Assim sendo, segundo a melhor doutrina, não mais se permite falar em mera 
dicotomia de ato vinculado/ato discricionário, mas sim em diferentes graus de vinculação 
 
7 Luís Roberto Barroso assevera, a respeito do pós-positivismo, que se trata de um esforço de superação do legalismo 
estrito, característico do positivismo normativista, sem recorrer às categorias metafísicas do jusnaturalismo. Nesse 
esforço, segundo o mesmo publicista, se incluem a atribuição de normatividade aos princípios e a definição de suas 
relações com valores e regras; a reabilitação da argumentação jurídica; a formação de uma nova hermenêutica 
constitucional; e o desenvolvimento de uma teoria dos direitos fundamentais edificada sobre o fundamento da 
dignidade humana, reaproximando, dessa forma, o Direito e a Ética. Cf. O Estado contemporâneo, os direitos 
fundamentais e a redefinição da supremacia do interesse público. Prefácio. In SARMENTO, Daniel (org). Interesses 
Públicos versus Interesses Privados: Desconstruindo o Princípio de Supremacia do Interesse Público. 
8 Processo Administrativo, p. 49. 
 
10 
dos atos administrativos à juridicidade. Ao maior ou menor grau de vinculação à 
juridicidade corresponderá maior ou menor grau de controlabilidade judicial dos atos 
administrativos. Com efeito, os princípios constitucionais gerais,decorrentes do Estado 
de Direito, da proporcionalidade e razoabilidade, e os princípios setoriais propiciam ao 
juiz uma ingerência cada vez maior no mérito da decisão. 
 
I.4 - Atributos ou características 
 
 Pelo fato de emanarem de agentes dotados de parcela do poder público, os atos 
administrativos possuem certos atributos ou características que o distinguem dos atos 
jurídicos privados e legitimam a supremacia do interesse público sobre o privado. 
 
 Segundo Carvalho Filho, são três os atributos principais dos atos administrativos: 
Imperatividade ou coercibilidade; auto-executoriedade e presunção de legitimidade. 9 
 
I.4.1 - Imperatividade ou coercibilidade 
 
 É o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, 
independentemente de sua concordância. É a manifestação unilateral que criará 
obrigações para terceiros. É poder extroverso da Administração Pública. Significa que os 
atos administrativos são cogentes. 
 
 Entretanto, há certos atos da Administração que não têm imperatividade, por não 
imporem obrigações, como por exemplo, os atos enunciativos (aqueles que apenas 
informam, dão alguma certeza oficial sobre algo, tais como certidões, atestados, 
pareceres) e os atos negociais (aqueles que concedem pretensões solicitados pelo 
administrativo, como na licença, autorização e permissão). 
 
I.4.2 - Auto-executoriedade ou executoriedade 
 
 É o atributo pelo qual a Administração Pública pode satisfazer diretamente sua 
pretensão jurídica compelindo materialmente o administrado por meios próprios. Em 
outras palavras, a Administração Pública subjuga o administrado à obediência por meio 
de coação direta, sem necessidade de recorrer ao Poder Judiciário. 10 
 
 
9 Tal como nos elementos, não há uniformidade de pensamento entre os doutrinadores na indicação dos atributos do 
ato administrativo. Maria Sylvia Zanella Di Pietro indica a presunção de legitimidade e veracidade, imperatividade, 
auto-executoriedade e tipicidade. Diogo de Figueiredo Moreira Neto aponta como característica a imperatividade, 
existência, validade, eficácia, exequibilidade, executoriedade, efetividade e relatividade. Celso A. Bandeira de Mello 
aponta a imperatividade, exigibilidade, presunção de legitimidade e auto-executoriedade. 
10 Segundo José Cretella Júnior, essa posição privilegiada da Administração, perante o administrado, que lhe confere 
a faculdade excepcional de pôr em execução com os próprios meios de que dispõe, inclusive ‘manu militari’, os atos 
administrativos editados, sem o cuidado prévio de submeter tais decisões à apreciação da autoridade judiciária, resulta 
daquilo que os autores franceses denominam de ‘privilège du préalable’ e da ação de ofício, prerrogativas só 
derrogadas, excepcionalmente, quando se acha em jogo a liberdade individual ou a propriedade, confiscada sem o 
respectivo processo expropriatório. In Tratado de Direito Administrativo, vol.II, p. 78. 
 
11 
 A auto-executoriedade tem como fundamento a necessidade de salvaguardar com 
rapidez e eficiência o interesse público. 
 
 Todavia, nem todos os atos são dotados da força da auto-executoriedade. É o que 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto denomina de hetero-executoriedade. É o caso das 
sanções fiscais, que embora exigíveis, não são auto-executórias, pois precisam da 
aprovação do Poder Judiciário. 
 
 Outrossim, alguns doutrinadores sustentam que a auto-executoriedade somente 
pode ser utilizada se cumprir expressamente os seguintes requisitos: a) quando a lei 
prevê expressamente; b) se a medida for urgente; c) não houver outros meios menos 
gravosos para garantia do interesse público. 
 
 Por outro lado, embora o ato administrativo possa ter executoriedade, para permitir 
o controle posterior, tanto da própria Administração quanto do Judiciário, é preciso que 
esses atos sejam sempre reduzidos a termo e sejam sempre precedidos de notificação. 
 
I.4.3 - Presunção de legalidade11 
 
 Se os atos administrativos desde logo são imperativos e executáveis há de militar 
em seu favor a presunção (juris tantum ou relativa) de que todos os elementos satisfazem 
integralmente os requisitos e os condicionantes postos pelo ordenamento jurídico.12 Essa 
presunção é interpretada em sentido amplo e diz respeito inclusive aos aspectos da 
veracidade dos fatos. 
 
 Os principais fundamentos desse atributo são: 
 
a) Soberania do Estado: o fato de ser uma das formas de expressão da soberania do 
Estado, de modo que a autoridade que pratica o ato o faz com consentimento de todos. 
 
b) Princípio da legalidade: a Administração Pública só pode atuar se, como e quando 
autoriza a lei, conforme dispõe o art. 37, caput, da CF/88. 
 
c) Celeridade e eficiência administrativa: necessidade de assegurar a celeridade no 
cumprimento dos atos administrativos para atendimento do interesse público. 
 
11 Para uma boa parte de autores publicista, a expressão “legitimidade” é usada com o significado de respeito ao direito 
positivo, ou seja, como sinônimo de “legalidade”. Porém, essas duas expressões trazem nítida diferenciação de funções 
e dimensões, decorrentes da definição do Estado como democrático e de direito. Este pressupõe a existência de duas 
ordens de referência ética na captação dos interesses da sociedade: política e jurídica. À ordem política, corresponde o 
conceito de legitimidade e à ordem jurídica, o conceito de legalidade. Portanto, as dimensões e funções são bem 
distintas: o interesse público, antes ou depois de legislado, é sempre padrão de legitimidade, mas só o interesse público 
legislado alcança o padrão de legalidade. Em resumo, a legitimidade é muito mais ampla que a legalidade, 
simplesmente porque é impossível, em qualquer sociedade, que a lei defina exaustivamente todas as hipóteses do 
interesse público. 
12 Cabe anotar a posição de Ramón Parada, para quem a presunção de legitimidade é, na verdade, um predicado não 
só do ato administrativo, mas de todos os atos estatais. In Curso de Derecho Administrativo, vol. I, p. 145. 
 
12 
 
 Como decorrência do reconhecimento da presunção de legalidade, o Judiciário 
não pode apreciar ex officio a validade do ato. Somente a pedido da pessoa interessada. 
De igual modo, enquanto não decretada a nulidade, o ato administrativo é tido como 
verdadeiro e válido perante o direito, e por fim, cabe a quem alegar ser o ato ilegal a 
comprovação da ilegalidade.13 
 
I.5 - Existência, validade e eficácia 
 
 Os elementos ou requisitos condicionam a existência, validade e eficácia do ato 
administrativo. Contudo, esses conceitos são inconfundíveis. 
 
 O plano da existência ou perfeição é ciclo de formação que os atos administrativos 
devem seguir e que se completa quando todos os seus cinco elementos estão presentes. 
Em outras palavras, a existência está apenas ligada à formação do ato, ao esgotamento 
do ciclo de formação. Sendo perfeito o ato existe para o mundo jurídico. O ato 
administrativo perfeito assume a garantia atribuída ao ato jurídico perfeito - art. 5o XXXVI 
CF. 
 
 O plano de validade é a condição de ajustamento dos requisitos do ato com o 
ordenamento jurídico (Constituição, princípios e leis). Cabe recordar que no tocante à 
validade, o ato administrativo presume-se válido até prova em contrário (atributo da 
presunção de legalidade). 
 
 O plano da eficácia é a aptidão do ato administrativo para produzir efeitos jurídicos 
pretendidos. Note-se que a eficácia pode estar pendente de condição suspensiva, termo 
ou encargo, bem como a um controle posterior de legalidade ou de mérito (aprovação e 
homologação). Ressalte-se ainda que no regime jurídico administrativo determinados 
atos administrativos possuem como condição de eficácia a notificação ao destinatário ou 
a publicidade.Por outro lado, os efeitos do ato administrativo podem ser de dois tipos: a) típicos 
ou próprios, que são aqueles resultantes de seu conteúdo especifico; b) atípicos, que 
pode ser de duas ordens: preliminares (ou prodômicos) que são aqueles que existem 
enquanto perdura a situação de pendência do ato administrativo, como nos casos de atos 
pendentes de aprovação ou homologação, ou reflexos, quando extinguem outra relação 
jurídica, como no caso da rescisão da locação de imóvel desapropriado para fins de 
utilidade pública. 
 
13 Agustín Gordillo sustenta que a inversão não é absoluta. Para o autor, os atos administrativos que possuem um 
manifesto vício de legalidade não possuem a referida presunção. Segundo Gordillo, esse entendimento acarreta, na 
prática, que a inversão do ônus da prova não é absoluta. Em primeiro lugar, argumenta que a prova da ilegitimidade 
do ato administrativo somente será necessária quando dependa de situações de fatos, o que significa dizer que quando 
a ilegitimidade surge de mera confrontação com o ordenamento jurídico não necessita a parte prejudicada provar a 
ilegitimidade, bastando alegar argumentos de direito suficientes para demonstrar que o ato impugnado padece de algum 
vício. Em segundo lugar, prossegue Gordillo, na falta de elementos suficientes para provar a ilegitimidade do ato, o 
juiz não pode basear-se no princípio “na dúvida em favor do Estado”, e sim, num Estado democrático, in dubio pro 
libertate. 
 
13 
 
 Em resumo, o ato administrativo pode ser: 
 
a) Imperfeito, quando não preenchido o seu ciclo completo de formação; 
 
b) Perfeito, válido e eficaz, quando concluído seu ciclo de formação e estando ajustado 
às exigências legais e está apto para produzir os efeitos que lhe sejam decorrentes; 
 
c) Perfeito, inválido e eficaz, quando, embora completado seu ciclo de formação e apto 
para gerar efeitos, não foi produzido em conformidade com as exigências normativas; 
 
d) Perfeito, válido e ineficaz, quando, concluído seu ciclo de formação, o qual se deu de 
forma válida, não se encontra ainda apto para produzir efeitos; 
 
e) Perfeito, inválido e ineficaz, quando esgotado seu ciclo de formação, não se encontra 
este em conformidade com o ordenamento e nem apto para produzir efeitos. 
 
I.6 - Classificação 
 
 Os atos administrativos podem ser objeto de múltiplas classificações conforme o 
critério em função do qual sejam agrupados. 
 
a) Quanto aos destinatários: individuais (são os que tem por destinatário sujeito ou 
sujeitos especificadamente determinados); gerais ou regulamentares (são os que tem 
por destinatário uma categoria de sujeitos inespecíficos). 
 
b) Quanto ao alcance dos efeitos: internos (são os que incidem sobre os órgãos e 
agentes da Administração Pública que os expediram); externos (são os que alcançam 
os administrados, os contratantes e os próprios servidores). 
 
c) Quanto ao conteúdo: atos de império ou de autoridade (são aqueles que a 
Administração Pública pratica usando de sua supremacia sobre o administrado); atos 
de gestão (são os praticados pela Administração Pública em situação de igualdade 
com o particular, sem coerção ou autoridade, ou no gerenciamento de bens e 
serviços); atos de expediente (são os atos de rotina interna das repartições públicas 
que visam dar andamento aos processos). 
 
d) Quanto à liberdade de escolha: vinculados (são aqueles em que a lei estabelece os 
requisitos e condições de sua realização, absorvendo a liberdade do administrador); 
discricionários (é aquele em que o administrador tem maior liberdade na escolha dos 
motivos (oportunidade e conveniência) e o do objeto). 
 
e) Quanto à formação da vontade: simples (é o que resulta da manifestação de um único 
órgão); complexo (ato cuja vontade final exige a intervenção de agentes ou órgãos 
diversos, havendo certa autonomia e conteúdo próprio em cada uma das 
manifestações); composto (embora tenha múltiplas vontades, eles não são 
autônomos, havendo, na verdade, uma só vontade. Em outras palavras, a vontade de 
 
14 
um órgão ou agente é instrumental em relação à de outro, que edita o ato principal). 
O ato composto só se aperfeiçoa e será eficaz com a integração da vontade final e 
somente a partir desse momento se torna atacável; ao passo que o ato complexo já 
se forma e é válido desde a primeira manifestação, sujeita a sua eficácia apenas a 
uma espécie de verificação.14-15 
 
I.7 - Espécies 
 
 Em linhas gerais é possível agrupar as várias espécies de atos administrativos nas 
seguintes categorias: 
 
a) Atos normativos: são aqueles que exprimem um comando geral do executivo, visando 
a correta aplicação da lei. O objetivo de tais atos é explicitar a norma legal a ser 
observada pela Administração Pública e administrados, tais como os decretos 
regulamentares, as instruções normativas, os regimentos, as resoluções e 
deliberações. 
 
b) Atos ordinatórios: são os que visam disciplinar o funcionamento da administração e a 
conduta de seus servidores, tais como as instruções de serviço, as circulares, os 
avisos, as portarias, os ofícios e despachos. 
 
c) Atos negociais: são todos aqueles que contém uma declaração de vontade da 
Administração Pública apta a concretizar determinado negócio jurídico ou deferir certa 
faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo poder público, 
como a licença, a autorização, a permissão, aprovação, homologação, admissão, 
visto, dispensa, renúncia. 
 
d) Atos enunciativos: são aqueles em que não há manifestação de vontade da 
Administração Pública, apenas enunciação de fato, ato ou opinião, sem se vincular ao 
seu enunciado, tais como as certidões, atestados, pareceres. 
 
e) Atos punitivos: são os que contém uma sanção imposta pela Administração Pública 
àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou 
serviços públicos. Podem ser de atuação interna ou externa. Dentre os atos punitivos 
 
14 A teoria do ato complexo é fruto de elaboração teórica alemã do final do séc. XIX, especialmente os estudos de Otto 
Gierke, o mesmo que formulou a teoria da imputação dos órgãos públicos. Foi este teórico alemão o primeiro a 
evidenciar que a noção de contrato era insuficiente para explicar determinadas situações em que o concurso de 
manifestações não gerava obrigações recíprocas entre as partes. Até então se entendia que seria típica figura contratual 
o ato constitutivo de associação ou corporação. Contudo, foi Jellinek, também na Alemanha, quem aplicou essa nova 
teoria no campo do direito público. 
15 Diogo de Figueiredo evidencia o equívoco classificatório da doutrina e denomina ato administrativo conjunto o que 
os outros autores denominam de ato administrativo complexo, sendo que ato complexo seria uma quarta classificação 
do ato administrativo quanto a manifestação de vontade. Segundo o autor, os autores que denominam de complexo o 
ato que ele classifica de composto, o fazem por entender que se está diante de um ato subjetivamente complexo 
(manifestação de dois ou mais órgãos ou agentes). No entanto, o ato complexo na concepção que lhe deu a doutrina 
alemã é um ato que possui não só complexidade subjetiva, mas também complexidade objetiva, ou seja, produz efeitos 
cumulados e convergentes para a satisfação de um interesse declaradamente comum (unidade de conteúdo e fim). 
Nessa acepção, entende o autor que seria espécies de ato complexo: os convênios, consórcios e acordos de programa. 
 
15 
de atuação externa destacam-se as multas, destruição de coisas, interdição de 
atividade. 
 
I.8 - Extinção dos atos administrativos 
 
 Os atos administrativos podem ter os seus efeitos jurídicos extintos de váriasmaneiras: 
 
a) Extinção natural: decorre do cumprimento natural dos efeitos do ato e é a forma 
habitual de extinção. 
 
b) Extinção subjetiva: dá-se pela morte do sujeito alcançado pelo ato administrativo. Via 
de regra, o ato é personalíssimo, não cabendo sua transmissão hereditária. 
 
c) Extinção objetiva: ocorre com o desaparecimento do objeto (elemento essencial do 
ato). 
 
d) Caducidade: decorre do surgimento de nova legislação que impede que os efeitos 
jurídicos do ato prossigam. 
 
e) Desfazimento voluntário: diferentemente das hipóteses anteriores, essa forma de 
extinção do ato decorre da manifestação de vontade do administrador com a edição 
de outro ato e pode se dar de três formas: cassação (ocorre quando o destinatário do 
ato descumpre as condições originalmente estabelecida); anulação (ocorre em virtude 
da existência de algum vício de legalidade insanável em qualquer um dos seus 
elementos ou requisitos), revogação (ocorre por razões de interesse público 
superveniente - mérito administrativo). 
 
I.8.1 - Anulação 
 
 A anulação dos atos administrativos suscita muita controvérsia doutrinária, 
especialmente em decorrência das consequências dos vícios. Isso porque a falta de 
sistematização dos textos de direito administrativo embaraça a construção da teoria das 
nulidades dos atos da Administração Pública, tendo os autores que recorrer aos 
dispositivos da legislação civil. 
 
 As nulidades do direito privado obedecem a um sistema dicotômico, composto da 
nulidade (art. 166 Cód. Civil) e da anulabilidade (art. 171 Cód. Civil). Um ato jurídico pode 
ser nulo ou anulável. A diferença principal entre eles, é que o ato nulo não admite 
convalidação, enquanto que no ato anulável ela é possível (art. 169 Cód. Civil). Além 
disso, o juiz pode decretar de oficio a nulidade ou mediante alegação do interessado, 
enquanto na anulabilidade só pode ser decretada se houver provocação da parte 
interessada (168 e 177 Cód. Civil). 
 
 É exatamente nessa adaptação ou não das nulidades do direito civil para o direito 
administrativo que a doutrina se dividiu, surgindo dois polos diversos e antagônicos. De 
um lado, a teoria monista que diz ser inaplicável a dicotomia das nulidades no direito 
 
16 
administrativo. O ato é nulo ou válido. Não existindo atos anuláveis.16 Do outro lado, a 
teoria dualista que diz que os atos administrativos podem ser nulos ou anuláveis 
(irregularidades sanáveis), de acordo com a menor ou maior gravidade do vício, podendo 
neste último caso ocorrer a convalidação de atos defeituosos.17 
 
 A Lei n. 9784/99 acabou por positivar o entendimento da doutrina dualista, 
possibilitando a convalidação dos atos administrativos em relação a vícios superáveis, 
de forma a confirmá-los no todo ou em parte, retornando-o à legalidade - art. 55. A grande 
vantagem da sanatória é que ela gera efeitos ex tunc, uma vez que retroage, em seus 
efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário. Todavia, segundo a melhor 
doutrina, nem todos os vícios do ato administrativo permitem seja este convalidado. São 
convalidáveis apenas os vícios de competência, forma e objeto plúrimo (quando a 
vontade administrativa se dirigir a mais de uma providência no mesmo ato. São 
inconvalidáveis os vícios de motivo, finalidade e objeto único. 
 
 Os vícios de legalidade que podem contaminar um ato administrativo estão 
positivados no art. 2o da Lei 4717/65. São eles: 
 
a) Vício de competência: quando o ato é praticado por agente que não tem competência 
legal para praticá-lo (excesso de poder). 
 
b) Vício de finalidade: quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele 
previsto na lei. O agente visa fins pessoais, políticos, econômicos. Trata-se de desvio 
de finalidade e violação ao princípio da impessoalidade. 
 
c) Vício de forma: quando ocorre omissão ou inobservância incompleta ou irregular de 
formalidades indispensáveis à existência do ato. 
 
d) Vício de motivo: ocorre quando é inexistente o fundamento do ato; quando é falso; 
quando o fundamento é desconexo com o objeto pretendido. 
 
e) Vício do objeto: quando o conteúdo do ato é diverso do que a lei autoriza ou determina. 
São os casos em que o objeto é ilícito, impossível ou indeterminável. 
 
 São competentes para anular o ato administrativo a própria Administração Pública, 
em função do seu poder de autotutela,18 e o Poder Judiciário em face da sua missão de 
 
16 Por todos, Hely Lopes, Diógenes Gasparini, Sergio Ferraz, Regis Fernandes. 
17 Por todos, Celso Bandeira Mello, Seabra Fagundes, Cretella Jr., Lucia Valle, Carvalho Filho, Maria Sylvia Di Pietro. 
Alguns desses autores adeptos da teoria dualista afirmam ainda a ocorrência dos chamados atos administrativos 
inexistentes, que seriam aqueles tipificados como crime. 
18 A autotutela em regra é exercida de oficio, ou seja, sem a necessidade de que outra pessoa o solicite, usando a 
Administração Pública da sua auto-executoriedade. Porém, o STF tem decidido que quando o ato de anulação afetar 
interesses de pessoas, contrário ao desfazimento do ato, é necessário que se confira ao interessado o direito ao 
contraditório (RE 158.543-9 RS). 
 
17 
controle da legalidade. Essa dupla via de anulação já mereceu consagração no STF 
através das Sumulas 34619 e 47320 e previsão legal no art. 53 da Lei 9784/99. 
 
 O ato de anulação pode ser considerado de efeito negativo, visto que não tem o 
efeito de produzir consequências novas na órbita administrativa, mas antes de reinstaurar 
o statu quo ante. 
 
 Entretanto, existem limites para o dever da Administração anular seus próprios 
atos. Esses limites podem se apresentar de duas formas: pelo decurso do tempo que 
estabiliza certas situações fáticas, resguardando assim o princípio da segurança jurídica. 
O art. 54 da Lei 9784/99 estabeleceu o prazo decadencial de 5 anos para a Administração 
anular os atos ilegais; pela consolidação dos efeitos já produzidos (teoria do fato 
consumado), uma vez que a anulação provocaria agravos maiores ao direito do que 
aceitar a subsistência do ato e de seus efeitos na ordem jurídica, prevalecendo aqui o 
princípio do interesse público, da boa-fé, da vedação do enriquecimento sem causa sobre 
o princípio da legalidade. 
 
 A anulação opera efeitos ex tunc, isto é, a anulação possui efeitos retroativos, 
invalidando o ato desde a sua origem. Há, todavia, casos em que não é possível 
restabelecer-se o status quo ante. Nesses casos, anula-se com efeitos ex nunc. 
 
 Quanto ao direito de indenização, via de regra, a anulação não gera indenização 
ao particular. Todavia, admite a doutrina a indenização nos casos em que tenha o 
destinatário efetuado despesas e agido de boa-fé. O direito de terceiros de boa-fé 
também deve ser preservado. 
 
I.8.2 - Revogação 
 
 É o instrumento jurídico através do qual a Administração promove o desfazimento 
do ato administrativo por razões de conveniência e oportunidade (mérito administrativo). 
O pressuposto, portanto, é o interesse público. Por esse motivo são suscetíveis de 
revogação apenas os atos discricionários. 
 
 A competência para revogar é somente da Administração, porque ao Poder 
Judiciário é vedado apreciar os critérios de conveniência e oportunidade. O que o juiz 
pode verificar é a validade ou não dos elementos vinculados do ato de revogação, ou 
seja, se o ato preenche os requisitos de validade para sua eficácia. 
 
 A revogação opera efeitos ex nunc, ou seja, consideram-se válidos os efeitos 
produzidos pelo ato até o momento da revogação, quer quanto as partes quer em relação 
a terceiros. Por essa razão, a revogação não gera indenização porque a sua efetivação 
não lesa direito algum de terceiro. 
 
19 A Administração pública pode declarar anulidade dos seus próprios atos. 
20 A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não 
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.