Partidos Políticos no Brasil José Jairo Gomes (1)

Prévia do material em texto

6.1
6
PARTIDOS POLíTICOS
INTRODUÇÃO
No mundo contemporâneo, os partidos políticos tornaram-se peças essenciais
para o funcionamento do complexo mecanismo democrático. Para se ter noção da
penetração e influência dessas entidades, basta dizer que detêm o monopólio do
sistema eleitoral, chegando a definir o perfil assumido pelo Estado, já que são elas
que, concretamente, estabelecem o sentido das ações estatais. Não há, com efeito,
representação popular e exercício do poder estatal sem a intermediação partidária.
Tais entidades constituem canais legítimos de atuação política e social; captam e
assimilam rapidamente a opinião pública; catalisam, organizam e transformam em
bandeiras de luta as díspares aspirações surgidas no meio social, sem que isso
implique ruptura no funcionamento do governo legitimamente constituído. Ressalta
Caggiano (2004, p. 105) que, “no mundo atual, assume o partido posição fortalecida
de mecanismo de comunicação e de participação do processo decisional; mais até, de
instrumento destinado ao recrutamento dos governantes e à socialização política”.
Não é exagero supor que a normalidade democrática depende da existência de tais
“mecanismos de comunicação e de participação”. A ausência deles pode induzir uma
resposta violenta de setores da sociedade que se sentirem prejudicados e excluídos.
Os partidos políticos são produto da modernidade, notadamente do século XIX.
Para o seu desenvolvimento muito contribuiu o surgimento de um corpo de ideias
liberais, que enfatizavam a liberdade e a autonomia do indivíduo. Também houve
significativo impulso proporcionado pelos movimentos socialistas coevos à Revolução
Industrial.
Sua formação encontra-se associada aos países que adotaram formas de governo
representativo e progressiva ampliação do sufrágio. Consoante salientam Bobbio,
Matteucci e Pasquino (2009, p. 899), os processos civis e sociais que levaram a tal
forma de governo tornavam necessária a gestão do poder por parte dos representantes
do povo, o que teria conduzido a uma progressiva democratização da vida política e à
integração de setores mais amplos da sociedade civil no sistema político. Assim, de
modo geral, pode-se dizer que
“o nascimento e o desenvolvimento dos partidos está ligado ao problema da
participação, ou seja, ao progressivo aumento da demanda de participação
no processo de formação das decisões políticas, por parte de classes e
estratos diversos da sociedade. Tal demanda de participação se apresenta de
modo mais intenso nos momentos das grandes transformações econômicas
e sociais que abalam a ordem tradicional da sociedade e ameaçam modificar
as relações do poder. É em tal situação que emergem grupos mais ou menos
amplos e mais ou menos organizados que se propõem a agir em prol de
uma ampliação da gestão do poder político e setores da sociedade que dela
ficavam excluídos ou que propõem uma estruturação política e social
diferente da própria sociedade. Naturalmente, o tipo de mobilização e os
estratos sociais envolvidos, além da organização política de cada país,
determinam em grande parte as características distintivas dos grupos
políticos que assim se formam”.
Nos primeiros tempos da trajetória de tal ente, vale destacar a atuação de
deputados no Parlamento britânico. Assinala Motta (2008, p. 14) que já no século
XVII começaram a ocorrer movimentos de contestação aos excessos do poder
monárquico-absolutista. Os membros do Parlamento se dividiam em grupos e
tendiam a votar unidos, de maneira a fazer prevalecer os seus interesses (ou os
daqueles que eles representavam) em detrimento dos desígnios do rei. Como que
consolidando a afirmação do parlamento em face do poder real, ensina Ferreira
(1989, v. 1, p. 338) que desde a época do monarca Carlos II, firmou-se na Inglaterra a
distinção ideológica entre Conservadores (Tories) e Liberais (Whigs). E, com a grande
reforma ocorrida em 1832,
“começou a ascensão lenta mas progressiva da burguesia industrial e, em
contrapartida, da massa trabalhista; o operário, que se sindicalizou, formou
suas trade-unions. Formou-se posteriormente o Partido Trabalhista (Labour
Party), ligado às massas proletárias e tomando o rumo de um socialismo
liberal reformista, brando, pacifista. O Partido Liberal entrou em declínio, e
hoje os partidos mais importantes eleitoralmente na Inglaterra são o
Conservador e o Trabalhista”.
Também nos EUA se firmou uma sólida tradição partidária, a qual teve início
com os partidos Federalista (de Hamilton e Adams) e Republicano (de Jefferson e
Madison), fundados na década de 1790. Desde então, já se contam seis sistemas
partidários naquele país, conforme segue:
Sistema partidário
(EUA)
1o 1796-1830 2o 1830-1860 3o 1860-1896 4o 1896-1932 5o 1932-1980 6o 1980-
Partidos Federalists;
Republicans
Whigs;
Democrats
Republicans;
Democrats
Republicans;
Democrats
Republicans;
Democrats
Republicans;
Democrats
)RQWH��.ROOPDQ��������S�������
No Brasil, o ano de 1831 é indicado por alguns pesquisadores como o do
surgimento do primeiro partido – denominado Liberal –, seguido pelo Conservador,
em 1838. Mas tais entidades não surgiram de um jacto, sendo, antes, resultado de
intensa atividade “político-partidária”. Se nos primeiros anos do Império não existiam
propriamente partidos políticos tal qual conhecidos hoje, havia, porém, grupos de
opinião, pessoas que comungavam determinados pontos de vista, facções. Mas esses
grupos – assevera Motta (2008, p. 23) – não eram bem organizados nem duradouros
o suficiente para serem caracterizados como partidos. Ademais, as “turbulências do
primeiro reinado concorreram para atrapalhar a formação de grupos coesos e o fato
de D. Pedro I ter governado algum tempo com o parlamento fechado constituiu-se
numa dificuldade adicional”. Nesse diapasão, registra Chacon (1998, p. 23): “Em
janeiro de 1822, o Correio Braziliense referia-se ao primeiro partido brasileiro de fato:
o Partido da Independência, que ‘não é tão pequeno como se imagina’.” E prossegue:
“Pouco antes, em dezembro de 1821, A Malagueta enumerava as facções
pré-partidárias agindo no Rio de Janeiro: os constitucionais, os republicanos
6.2
e os ‘corcundas’; centro, esquerda e direita daqueles tempos. ‘Corcunda’, ou
‘carcunda’, era sinônimo de restaurador, regressista, reacionário, saudoso
ativista do retorno do domínio colonial português”.
Durante quase todo o Segundo Reinado (que, incluída a fase de regência, se
estende da abdicação de D. Pedro I, ocorrida em 7 de abril de 1831, até a
proclamação da República, em 15 de novembro de 1889), a cena política brasileira foi
dominada pelos partidos Liberal e Conservador. Trata-se de um período de
estabilidade no quadro partidário nacional. Note-se, porém, que embora tais
agremiações empunhassem diferentes bandeiras ideológicas, na prática não diferiam
substancialmente. Somente na década de 1870 é que surgiria o Partido Republicano,
o qual viria a desempenhar papel decisivo na derrocada do Império e na formatação
do Estado brasileiro, que, sob inspiração dos EUA, passou a ser federativo e
republicano.
Da instalação da República até os dias atuais, a história dos partidos políticos
brasileiros tem sido tumultuada e repleta de acidentes. Lembra Motta (2008, p. 116)
que, desde a independência (durante cerca de dois séculos), houve seis diferentes
sistemas partidários no Brasil. As diversas alterações sofridas pelos partidos, com
extinção e formação de novas organizações, sempre coincidiram com grandes
mudanças nas estruturas do Estado, geradas por revoluções e golpes políticos. E
arremata: “Comparado a outros países, principalmente EUA e nações da Europa
ocidental, onde os sistemas partidários invariavelmente duram muitas décadas,o
Brasil tem tido uma trajetória de marcante instabilidade.”
DEFINIÇÃO
Compreende-se por partido político a entidade formada pela livre associação de
pessoas, com organização estável, cujas finalidades são alcançar e/ou manter de
maneira legítima o poder político-estatal e assegurar, no interesse do regime
democrático de direito, a autenticidade do sistema representativo, o regular
funcionamento do governo e das instituições políticas, bem como a implementação
dos direitos humanos fundamentais.
Após analisar várias concepções, Bonavides (2010, p. 372) define partido
político como sendo a “organização de pessoas que inspiradas por ideias ou movidas
por interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios legais, e
neles conservar-se para realização dos fins propugnados”. Para o eminente
juspublicista, os seguintes dados entram de maneira indispensável na composição dos
ordenamentos partidários: “(a) um grupo social; (b) um princípio de organização; (c)
um acervo de ideias e princípios, que inspiram a ação do partido; (d) um interesse
básico em vista: a tomada do poder; e (e) um sentimento de conservação desse
mesmo poder ou de domínio do aparelho governativo quando este lhes chega às
mãos”.
Para Bobbio, Matteucci e Pasquino (2009, p. 898-899), partidos são grupos
intermediários agregadores e simplificadores. Compreendem “formações sociais assaz
diversas, desde os grupos unidos por vínculos pessoais e particularistas às organizações
complexas de estilo burocrático e impessoal, cuja característica comum é a de se
moverem na esfera do poder político”. As associações propriamente consideradas
como partidos,
“surgem quando o sistema político alcançou um certo grau de autonomia
estrutural, de complexidade interna e de divisão de trabalho que permitam,
por um lado, um processo de tomada de decisões políticas em que
participem diversas partes do sistema e, por outro, que, entre essas partes, se
incluam, por princípio ou de fato, os representantes daqueles a quem as
decisões políticas se referem. Daí que, na noção de partido, entrem todas as
organizações da sociedade civil surgidas no momento em que se reconheça
teórica ou praticamente ao povo o direito de participar na gestão do poder
político. É com esse fim que ele se associa, cria instrumento de organização
e atua”.
Segundo Joseph Lapalombara (apud Charlot, 1984, p. 10), uma rígida definição
de partido político postula:
“1. uma organização durável, ou seja, uma organização cuja esperança de
vida política seja superior à de seus dirigentes no poder;
2. uma organização local bem estabelecida e aparentemente durável,
6.2.1
6.2.2
mantendo relações regulares e variadas com o escalão nacional;
3. a vontade deliberada dos dirigentes nacionais e locais da organização de
chegar ao poder e exercê-lo, sozinhos ou com outros, e não simplesmente
influenciar o poder;
4. a preocupação, enfim, de procurar suporte popular através das eleições
ou de qualquer outra maneira”.
Função
Dentre as diversas conotações que pode assumir o termo função, destaca-se a
que põe em relevo seu sentido finalístico, ligando-o à utilidade, ao uso, ao papel
atribuído ou desempenhado pelo ente ou instituto no ambiente em que se encontra, e
à ação que lhe é própria no contexto em que se insere. De sorte que a função de um
ente é evidenciada pela resposta à pergunta “para que serve?”
Nesse sentido, em interessante análise, Kollman (2014, p. 411) aponta três
categorias de funções desempenhadas pelos partidos políticos atualmente, a saber: no
governo, como organização e no eleitorado. Pela primeira, os partidos organizam a
ação governamental, especialmente no Poder Legislativo, influenciam a atuação dos
agentes públicos no sentido de se alcançar os objetivos pretendidos. Pela segunda
(como organização), os partidos organizam os esforços dos cidadãos, candidatos e
políticos, com vistas a lograrem êxito nas eleições; nesse sentido, selecionam e indicam
os candidatos, os promovem e auxiliam a levantar dinheiro para financiar suas
campanhas. Pela terceira (no eleitorado), os partidos orientam e auxiliam os eleitores
a definirem o voto, já que esses podem ligar suas crenças e seus interesses aos valores,
ideias e objetivos abraçados pela agremiação.
Distinção de partido político e outros entes
Em sentido técnico, partido político distingue-se de outros entes como grupo,
facção, liga, clube, comitê de notáveis, ainda que os membros dessas últimas
entidades compartilhem iguais princípios filosóficos, sociais, doutrinários, interesses,
sentimentos, ideologias ou orientação política. Eventualmente, tais entidades podem
até possuir algo em comum com os partidos – como a busca pelo poder estatal ou seu
controle –, mas o fato é que os entes aludidos não apresentam as necessárias
6.2.3
estabilidade, estrutura e organização para serem caraterizados como partido; eles
constituem, na verdade, os precursores dos partidos políticos modernos.
Atualmente, muito se tem destacado a atuação de grupos de interesses perante o
Estado e seus agentes. Grupo de interesse, na concepção de Kollman (2014, p. 379), é
qualquer grupo diverso do partido político, organizado com o fim de influenciar o
governo (“any group other than a political party that is organized to influence the
government”). Basicamente, há dois tipos de grupos de interesse: (i) os que são
formados exclusivamente para influenciar o governo e seus agentes; (ii) os que são
formados para outros fins, mas por diversas razões (em geral para atingirem seus
próprios objetivos) acabam se engajando naquela atividade. São exemplos de tais
grupos: sindicatos, federações, confederações, corporações, associações, fundações,
organizações sem fins lucrativos, organizações não governamentais. Frequentemente,
esses grupos se fazem representar por lobistas, os quais efetivamente encaminham os
seus interesses perante o governo, parlamento, agências reguladoras e autoridades
públicas.
Com esses grupos não se confunde o partido político. Pois, além de contarem
com organização própria e estabilidade, os partidos visam alcançar o poder político-
governamental para exercê-lo ou nele se manter, enquanto os grupos de interesse
visam apenas influir no governo ou nos agentes públicos.
Coligação partidária
Coligação é o consórcio de partidos políticos formado com o propósito de
atuação conjunta e cooperativa na disputa eleitoral. Esse ente possui denominação
própria, que poderá ser a junção de todas as siglas dos partidos que a integram, sendo
com ela que se apresentará e agirá no meio político-eleitoral. A possibilidade de os
partidos se coligarem conta com expressa previsão na Constituição Federal,
notadamente no § 1o do art. 17, que lhes confere autonomia para “[…] adotar os
critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de
vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal
[…]”.
Embora não se confunda com os partidos que a integram, a coligação não possui
personalidade jurídica própria, mas meramente judiciária. Sua natureza assemelha-se
6.3
à do condomínio. Já se disse ser detentora de “personalidade jurídica pro tempore”
(TSE – Ac. no 24.531 – 25-11-2004). Nos termos do artigo 6o, § 1o, da LE, são-lhes
atribuídas as prerrogativas e obrigações de partido político no que se refere ao
processo eleitoral, devendo funcionar como um só partido no relacionamento com a
Justiça Eleitoral e no trato dos interesses interpartidários. Daí a necessidade de se
designar um representante, o qual “[…] terá atribuições equivalentes às de presidente
de partido político, no trato dos interesses e na representação da coligação, no que se
refere ao processo eleitoral” (§ 3o,III). A coligação age e fala por seu representante,
podendo, ainda, designar delegados perante a Justiça Eleitoral. Assim, nas eleições
que participa, ostenta legitimidade ativa e passiva, facultando-se-lhe ajuizar ações,
impugnações, representações, interpor recursos, contestar, ingressar no feito como
assistente, integrar litisconsórcio.
Extingue-se a coligação, entre outros motivos: (a) pelo distrato, ou seja, pelo
desfazimento do pacto firmado por seus integrantes; (b) pela extinção de um dos
partidos que a compõem, no caso de ser formada por dois; (c) pela desistência dos
candidatos de disputar o pleito, sem que haja indicação de substitutos, pois nesse caso
terá perdido seu objeto (TSE – Ac. no 24.035 – 7-12-2004); (d) com o fim das eleições
para as quais foi formada, isto é, com a diplomação dos eleitos.
LIBERDADE DE ORGANIZAÇÃO
A Constituição Federal adotou o princípio da liberdade de organização ao
assegurar ao partido político autonomia para definir sua estrutura interna,
organização e seu funcionamento e, também, ao prescrever ser “livre a criação, fusão,
incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o
regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa
humana” (CF, art. 17, § 1o).
Mas essa liberdade não é absoluta, devendo o partido observar as restrições
legalmente postas para sua criação e funcionamento.
É vedado à agremiação empregar organização paramilitar, ministrar instrução
militar ou paramilitar e adotar uniforme para seus membros (CF, art. 17, II, § 4o).
Um partido com tal desenho representaria evidente ameaça ao regime democrático e
à estabilidade político-social, pois levantaria perigosamente a bandeira de regimes de
6.4
exceção, totalitários, além de lhes evocar a memória.
Incorporação e fusão constituem formas de transformação de pessoas jurídicas.
São previstas no artigo 29 da LOPP. Ocorre incorporação quando um ou vários
partidos são absorvidos por outro, que lhes sucede em todos os direitos e obrigações.
As agremiações incorporadas deixam de existir, subsistindo apenas a incorporadora;
por isso, prevê o § 6o do aludido artigo 29 que o instrumento de incorporação seja
apresentado ao Ofício Civil competente, para que seja cancelado o registro do partido
incorporado. De outro lado, determina o § 8o daquele mesmo dispositivo que o novo
estatuto ou instrumento de incorporação seja “levado a registro e averbado,
respectivamente, no Ofício Civil e no Tribunal Superior Eleitoral.”
A seu turno, a fusão é o processo pelo qual um ou mais partidos se unem, de
maneira a formar outro, o qual sucederá os demais nos seus direitos e obrigações.
Com a fusão se dá a extinção das agremiações que se uniram para formar a nova
entidade jurídica.
Somente é permitida a fusão ou incorporação de partidos políticos “que hajam
obtido o registro definitivo do Tribunal Superior Eleitoral há, pelo menos, 5 (cinco)
anos.” Essa restrição temporal não constava da redação original da Lei no 9.096/95,
tendo sido acrescida ao seu artigo 29, § 9o, pela Lei no 13.107/2015. Ao apreciar
pedido de liminar formulado na ADI no 5.311/DF – 30-9-2015, o Pleno do Supremo
Tribunal Federal afirmou a constitucionalidade dessa nova regra. Para o Pretório
Excelso, é constitucional o impedimento legal de fusão ou incorporação de partidos
criados a menos de cinco anos, não havendo que se falar em ferimento ao caput do
art. 17 da Constituição, o qual, literalmente, assegura a liberdade de “criação, fusão,
incorporação e extinção de partidos políticos”. Isso porque, afirma o STF, “não há
liberdade absoluta nem autonomia sem qualquer limitação”. Ademais, a aludida
exigência temporal asseguraria o atendimento ao compromisso com o cidadão, pois
dificulta a fraudulenta formação de agremiações sem qualquer substrato social, cujo
principal propósito é beneficiar seus dirigentes e receber benefícios como acesso ao
fundo partidário e tempo de TV.
NATUREZA JURÍDICA
No ordenamento brasileiro, o partido político apresenta natureza de pessoa
6.5
jurídica de Direito Privado, devendo seu estatuto ser registrado no Serviço de Registro
Civil de Pessoas Jurídicas da Capital Federal (LOPP, art. 8o).
Diante disso, sempre se entendeu não caber mandado de segurança contra ato
de seus dirigentes, haja vista que o mandamus tem como pressuposto ato de
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder
Público. No entanto, esse entendimento não mais subsiste, pois a Lei no 12.016/2009,
que conferiu nova disciplina à ação mandamental, equiparou às autoridades os
“representantes ou órgãos de partidos políticos” (art. 1o, § 1o). De sorte que, a partir
da vigência dessa norma, é possível impetrar writ contra “representantes ou órgãos de
partidos políticos”.
Por outro lado, eventuais querelas existentes entre um partido e uma pessoa
natural ou jurídica, entre dois partidos, entre órgãos do mesmo partido ou entre
partido e seus filiados devem ser ajuizadas na Justiça Comum estadual (TSE – MS no
43.803/RJ – DJe 23-9-2013), não sendo competente a Justiça Eleitoral, exceto se a
controvérsia provocar relevante influência em processo eleitoral já em curso, caso em
que os interesses maiores da democracia e da regularidade do processo eleitoral
justificam a atração da competência da Justiça Especial.
REGISTRO NO TSE
Adquirida a personalidade jurídica, na forma da lei civil, o estatuto deve
igualmente ser registrado no Tribunal Superior Eleitoral. Só é admitido o registro do
estatuto de partido que tenha caráter nacional, considerando-se como tal aquele que
comprove, no período de dois anos, o apoiamento de eleitores não filiados a partido
político, correspondente a, pelo menos, 0,5% dos votos dados na última eleição geral
para a Câmara dos Deputados, não computados os votos em branco e os nulos,
distribuídos por um terço, ou mais, dos Estados, com um mínimo de 0,1% do
eleitorado que haja votado em cada um deles (CF, art. 17, I, e LOPP, art. 7o, § 1o –
com a redação da Lei no 13.165/2015).
A exigência de expressão nacional visa afastar a estruturação de agremiações
com caráter meramente local ou regional. Historicamente, trata-se de reação às
oligarquias estaduais e ao regionalismo político imperantes na República Velha.
Nesta, sobressaíam partidos políticos estaduais, sendo os principais o Partido
Republicano Paulista (PRP) e o Partido Republicano Mineiro (PRM). Daí o
predomínio das oligarquias cafeeiras paulistas e mineiras, que controlavam o governo
federal, fato conhecido como “política do café-com-leite”; tal expressão alude ao
maior produtor e exportador de café (São Paulo), e ao tradicional produtor de leite e
derivados – Minas.
O impedimento de apoio de eleitores já filiados a outras legendas foi
introduzido no § 1o, art. 7o, da LOPP pela Lei no 13.107/2015 e, posteriormente,
mantido pela Lei no 13.165/2015. Sob o argumento de ser inconstitucional, aquela
norma foi submetida ao Supremo Tribunal na ADI no 5.311/DF; argumentou-se que,
ao restringir os eleitores que podem apoiar a criação de partidos, a norma distingue e
cria diferenças entre cidadãos filiados e não filiados. Entretanto, ao julgar o pedido
cautelar nessa ação, em 30-9-2015, o Pleno do STF afirmou a constitucionalidade da
regra em exame, entendendo que, na verdade, ela se harmoniza com “os princípios
democráticos previstos na Constituição Federal”. Isso porque dificulta a exagerada
proliferação de partidos, o que pode minar o ideário democrático de uma nação, bem
como prestigia o sistema representativo, garantindo sua coerência, substância e
responsabilidade.
O registro no TSE não significa interferência do Estado na organização e no
funcionamento do partido. Já faz parte dahistória o tempo em que essas entidades
eram convenientemente mantidas como apêndices do Estado. É esse registro que
permite, por exemplo, que o partido participe do processo eleitoral, receba recursos do
fundo partidário, tenha acesso gratuito ao rádio e à televisão. É também ele que
assegura a exclusividade de sua denominação e sigla e de seus símbolos, vedando a
utilização, por outras agremiações, de variações que venham a induzir a erro ou
confusão. Outrossim, só o partido registrado no TSE pode credenciar delegados
perante os órgãos da Justiça Eleitoral (LOPP, art. 7o, §§ 2o e 3o, e art. 11).
Vale salientar que, nos termos do artigo 4o da Lei no 9.504/97, para que um
partido possa participar das eleições, é necessário que “até um ano antes do pleito,
tenha registrado seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral, conforme o disposto em
lei, e tenha, até a data da convenção, órgão de direção constituído na circunscrição,
de acordo com o respectivo estatuto”.
6.6 FINANCIAMENTO PARTIDÃRIO
Tema assaz controvertido é o atinente ao financiamento de partidos políticos.
Dada sua relevância para o regime democrático-representativo e, sobretudo, a
influência que exercem nas ações governamentais, muitos entendem que o custeio
deveria ser exclusivamente público, vedando-se o privado. Argumenta-se que neste
último estaria uma das fontes da corrupção endêmica e de todas as mazelas da nossa
política e Administração Pública, o que, certamente, constitui rematado exagero
retórico.
A bem ver, vige no Brasil um sistema misto de financiamento partidário. Os
partidos recebem recursos tanto do Estado quanto de particulares.
Em geral, as fontes de recursos partidários podem ser assim sumariadas: (i)
fundo partidário; (ii) doações privadas, de pessoas físicas; (iii) comercialização de
bens; (iv) comercialização de eventos.
Atualmente, é vedado o financiamento partidário por pessoa jurídica. A
vedação decorre da decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI no 4.650/DF,
julgada pelo Plenário em 19-9-2015. Nesse julgado, foi declarada a
inconstitucionalidade dos artigos 31, 38, III, 39, caput e § 5o, todos da Lei no
9.096/95. A inconstitucionalidade abrange não apenas a doação a partido destinada
especificamente ao financiamento de campanha eleitoral, como também para sua
manutenção. Ou seja: veda-se qualquer doação de pessoa jurídica a partido,
independentemente da finalidade.
O fundo partidário (Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos
Políticos) é regulado no artigo 38 da LOPP, sendo constituído por: “I – multas e
penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral e leis conexas; II –
recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter permanente ou
eventual; III – doações de pessoa física, efetuadas por intermédio de depósitos
bancários diretamente na conta do Fundo Partidário; IV – dotações orçamentárias da
União em valor nunca inferior, cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de
dezembro do ano anterior ao da proposta orçamentária, multiplicados por trinta e
cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995”.
As doações privadas efetuadas diretamente ao partido (e não ao fundo
partidário, como previsto no artigo 38, III, da LOPP) são contempladas no artigo 39
da LOPP. Este dispositivo autoriza o partido a receber doações de pessoas físicas “para
constituição de seus fundos”. Podem ser efetuadas diretamente aos órgãos de direção
nacional, estadual e municipal (§ 1o). As ofertas de bens e serviços devem ter seus
valores estimados em dinheiro, moeda corrente (§ 2o). Já as ofertas de recursos
financeiros (dinheiro) – reza o § 3o (com a redação da Lei no 13.165/2015) – somente
poderão ser efetuadas na conta do partido político por meio de:
“I – cheques cruzados e nominais ou transferência eletrônica de depósitos;
II – depósitos em espécie devidamente identificados;
III – mecanismo disponível em sítio do partido na internet que permita
inclusive o uso de cartão de crédito ou de débito e que atenda aos seguintes
requisitos:
a) identificação do doador;
b) emissão obrigatória de recibo eleitoral para cada doação realizada.”
Em qualquer caso, os montantes doados ao partido devem ser lançados em sua
contabilidade.
A comercialização de bens refere-se à venda de produtos do partido, como
chaveiros e brindes, enquanto a de eventos diz respeito à cobrança por jantares, festas
e eventos assemelhados.
É preciso ainda considerar o direito de antena, previsto no artigo 17, § 3o, da
Constituição Federal e regulado nos artigos 45 a 49 da LOPP. Por ele, aos partidos é
assegurado o acesso gratuito ao rádio e à televisão. Em verdade, a gratuidade é apenas
para as agremiações, pois a propaganda partidária é custeada pela União, já que às
emissoras é assegurado direito à compensação fiscal pela cessão do horário (LOPP,
art. 45 c.c. 52, parágrafo único).
Em alguns casos, o partido é legalmente proibido de receber doações. A esse
respeito, reza o artigo 31 da LOPP:
“Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob
qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou
estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer
6.7
espécie, procedente de:
I – entidade ou governo estrangeiros;
II – autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art.
38;
III – autarquias, empresas públicas ou concessionárias de serviços públicos,
sociedades de economia mista e fundações instituídas em virtude de lei e
para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais;
IV – entidade de classe ou sindical.”
A despeito da autonomia que lhe é reconhecida, deve o partido prestar contas à
Justiça Eleitoral (CF, art. 17, III). Por isso, deve “enviar, anualmente, à Justiça
Eleitoral, o balanço contábil do exercício findo” (LOPP, art. 32; TSE – Res. no
21.841/2004).
FILIAÇÃO E DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA
A filiação estabelece um vínculo jurídico entre o cidadão e a entidade
partidária. É regulada nos artigos 16 a 22-A da Lei no 9.096/95 (LOPP), bem como no
estatuto da agremiação.
Aos filiados é assegurada igualdade de direitos e deveres (LOPP, art. 4o).
Só pode filiar-se a um partido quem estiver no pleno gozo de seus direitos
políticos e atenda aos requisitos postos na lei e em seu estatuto. O princípio da
autonomia partidária assegura à agremiação o poder de definir as regras e os critérios
que entender pertinentes para a admissão de filiados, o que deve ser fixado no
estatuto. É vedado, porém, o estabelecimento de critérios discriminatórios ou
abusivos, que impliquem ferimento a direitos fundamentais; essa limitação decorre da
eficácia horizontal dos direitos fundamentais, cuja incidência nas relações privadas é
tema pacífico tanto na doutrina quanto na jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal.
O ato de filiação pode ser levado a efeito perante os órgãos de direção
municipal, estadual ou nacional, a menos que o estatuto disponha diferentemente.
Tanto isso é certo que o artigo 19 da Lei no 9.096/95 prevê a possibilidade de
qualquer um desses órgãos remeter aos juízes eleitorais a relação dos nomes de todos
os seus filiados. Assim também já entendeu o Tribunal Superior Eleitoral na
Resolução no 21.522/2003. Não cabe, pois, ao diretório municipal recusar-se a receber
ou mesmo a encaminhar à Justiça Eleitoral a ficha de filiação quando procedida nos
diretórios estadual ou nacional.
Deferida a filiação, o fato deve ser comunicado à Justiça Eleitoral. Esta mantém
banco de dados, no qual são alistados todos os filiados. O banco é alimentado
periodicamente pelos próprios partidos. Nesse sentido, dispõe o artigo 19 da LOPP:
“Na segunda semana dos meses de abril e outubro de cada ano, o partido,
por seus órgãosde direção municipais, regionais ou nacional, deverá
remeter, aos juízes eleitorais, para arquivamento, publicação e cumprimento
dos prazos de filiação partidária para efeito de candidatura a cargos eletivos,
a relação dos nomes de todos os seus filiados, da qual constará a data de
filiação, o número dos títulos eleitorais e das seções em que estão inscritos.”
Não sendo a relação remetida nos prazos aludidos, presume-se que o rol de
filiados anteriormente informado permanece inalterado. No entanto, havendo
omissão dos órgãos de direção da agremiação, é facultado ao prejudicado requerer,
diretamente à Justiça Eleitoral, a inclusão de seu nome na lista.
Havendo omissão no banco de dados ou na lista, a Súmula no 20 do TSE
permite que a filiação seja demonstrada por outros meios. Assim, sua prova pode ser
feita por certidão emanada de Cartório Eleitoral, a qual é revestida de fé pública.
Ademais, não há óbice a que seja evidenciada pelo comprovante entregue ao
interessado quando de seu ingresso na agremiação ou mesmo pela ficha de inscrição,
desde que esses documentos sejam inequívocos e tenham sido constituídos
previamente. Embora particulares e produzidos unilateralmente, não se pode recusar-
lhes idoneidade, ainda que relativa, para comprovar a filiação. Nesse rumo,
interpretou a Corte Superior Eleitoral ser “[…] demasiado exigir que a prova da
filiação partidária só possa ser feita pelo depósito das listas dos filiados a ser feita pelos
partidos, conforme exigência formal do artigo 19 da Lei no 9.096/95 […]” (TSE – RO
no 977/SP – PSS 14-9-2006).
No entanto, vale observar que se tal demonstração tiver de ser feita em processo
de registro de candidatura, há rigor quanto à exigência de prova robusta da filiação
partidária. Confira-se: (i) “[…] 1. De acordo com a jurisprudência do Tribunal
Superior Eleitoral, nem a ficha de filiação partidária nem a declaração unilateral de
dirigente de partido são aptas a comprovar a regular e tempestiva filiação. […]” (TSE
– AgR-REspe no 195855/AM – PSS 3-11-2010); (ii) “[…] 4. Documentos produzidos
unilateralmente por partido político ou candidato – na espécie, ficha de filiação, ata
de reunião do partido e relação interna de filiados extraída do respectivo sistema –
não são aptos a comprovar a filiação partidária, por não gozarem de fé pública. Não
incidência da Súmula 20/TSE. […]” (TSE – AgR-REspe no 338745/SP – PSS 6-10-
2010). Em igual sentido: TSE – AgR-REspe no 31070/GO – PSS 27-112008; AgR-
REspe no 29111/GO – PSS 23-10-2008.
Desligamento – para desligar-se do partido político, o filiado deve fazer
comunicação escrita ao órgão de direção municipal e ao juiz eleitoral da zona em que
se encontrar inscrito. Decorridos dois dias da data da entrega da comunicação, o
vínculo é extinto (LOPP, art. 21). Entretanto, em certos casos, o cancelamento da
filiação é automático, tal como se dá se houver: “I – morte; II – perda dos direitos
políticos; III – expulsão; IV – outras formas previstas no estatuto, com comunicação
obrigatória ao atingido no prazo de quarenta e oito horas da decisão; V – filiação a
outro partido, desde que a pessoa comunique o fato ao juiz da respectiva Zona
Eleitoral” (LOPP, artigos 21 e 22, este com a redação da Lei no 12.891/2013).
Note-se que a hipótese do inciso II cuida de perda de direitos políticos, a qual
não deve ser confundida com a suspensão. Assim, se os direitos políticos forem
suspensos, não haverá extinção, mas suspensão da filiação. Nesse sentido,
pronunciou-se a Corte Superior Eleitoral:
“Registro. Candidato. Vereador. Condenação criminal. Suspensão de
direitos políticos. Filiação partidária. 1. Conforme decisão proferida por esta
Corte Superior no julgamento do caso Belinati, que se fundou inclusive no
Acórdão no 12.371, relator Ministro Carlos Velloso, subsiste a filiação
anterior à suspensão dos direitos políticos. 2. Não se tratando de nova
filiação, mas de reconhecimento de filiação anterior, que esteve suspensa
em razão de cumprimento de pena, tem-se como atendido o requisito do
art. 18 da Lei no 9.096/95 [esse art. 18 foi revogado pela Lei no 13.165/2015
6.8
– vide art. 9o da LE]. Recurso especial conhecido e provido” (TSE – REspe
no 22.980/SP – PSS 21-10-2004).
Troca de partido – à vista do inciso V (acrescido ao citado artigo 22 pela Lei no
12.891/2013), aquele que, estando filiado a uma agremiação se engajar em outra, tem
o dever legal de comunicar esse fato ao partido que deixa e ao juiz de sua respectiva
zona eleitoral, para que a filiação primitiva seja cancelada. Se não o fizer logo após a
nova filiação, ficará configurada duplicidade de filiação partidária, pois a mesma
pessoa constará nas listas enviadas à Justiça Eleitoral por ambos os partidos.
Também pode ocorrer de constar a filiação de uma mesma pessoa em mais de
dois partidos, havendo, portanto, pluralidade de filiação.
Em qualquer caso, dispõe o parágrafo único do artigo 22 da LOPP (com redação
da Lei no 12.891/2013): “Havendo coexistência de filiações partidárias, prevalecerá a
mais recente, devendo a Justiça Eleitoral determinar o cancelamento das demais.” É
razoável essa solução, pois a inscrição derradeira revela a intenção atual do filiado, a
entidade a que ele realmente quer se manter vinculado.
Diante disso, não mais se deve cancelar todas as filiações (como previa o
revogado parágrafo único do citado artigo 22), mantendo-se apenas a última.
FIDELIDADE PARTIDÁRIA
Prevê o artigo 17, § 1o, da Constituição que o estatuto do partido deve
“estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária”. Esse princípio confere
novos contornos à representação política, pois impõe que o mandatário popular paute
sua atuação pela orientação programática do partido pelo qual foi eleito. É indiscutível
o proveito que resulta para a democracia, já que o debate político deve ter em foco a
realização de ideias e não de projetos pessoais ou o culto à personalidade. Todavia,
por causa da forma como vinha sendo compreendido e aplicado, esse princípio
apresentava alcance bastante restrito.
No plano infraconstitucional, o artigo 25 da Lei no 9.096/95 estabelece:
“O estatuto do partido poderá estabelecer, além das medidas disciplinares
básicas de caráter partidário, normas sobre penalidades, inclusive com
desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas
reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que
exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na
respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou
pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos
partidários.”
Ademais, “perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na respectiva
Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária, o parlamentar que deixar o
partido sob cuja legenda tenha sido eleito” (art. 26). Não consta nesse diploma que a
infidelidade partidária possa gerar perda de mandato. Tampouco o artigo 55 da Lei
Maior arrolou-a como causa de perda de mandato parlamentar.
Nesse quadro, o princípio da fidelidade partidária ficou restringido ao campo
administrativo, interno, regulando apenas as relações entre filiado e partido. Tal
entendimento prevaleceu durante muito tempo. De sorte que ao mandatário não só
era dado contrariar a orientação da agremiação pela qual foi eleito, como até mesmo
abandoná-la, sem que isso implicasse perda do mandato. O Supremo Tribunal
Federal acolheu essa tese ao julgar, em 11 de outubro de 1989, por maioria, o
Mandado de Segurança no 20.927-5, relatado pelo Ministro Moreira Alves (DJ 15-4-
1994, p. 8061), bem como o de no 20.916, relatado pelo Ministro Sepúlveda Pertence
(DJ 26-3-1993, p. 5002). Naquele, o Ministro Moreira Alves, ao votar, salientou que
naatual Constituição “não se adota o princípio da fidelidade partidária, o que tem
permitido a mudança de Partido por parte de Deputados sem qualquer sanção
jurídica, e, portanto, sem perda de mandato”. E esclareceu:
“Ora, se a própria Constituição não estabelece a perda de mandato para o
Deputado que, eleito pelo sistema de representação proporcional, muda de
Partido e, com isso, diminui a representação parlamentar do Partido por
que se elegeu (e se elegeu muitas vezes graças ao voto de legenda), quer isso
dizer que, apesar de a Carta Magna dar acentuado valor à representação
partidária (arts. 5o, LXX, a; 58, §§ 1o e 4o; 103, VIII), não quis preservá-la
com a adoção da sanção jurídica da perda do mandato, para impedir a
redução da representação de um Partido no Parlamento. Se quisesse,
bastaria ter colocado essa hipótese entre as causas de perda de mandato, a
que alude o artigo 55.”
Assim, impunha-se a conclusão de que, a despeito da essencialidade do partido
para a obtenção do mandato, este não lhe pertencia – caso de mandato partidário.
Tampouco pertencia aos eleitores (hipótese de mandato imperativo), pois o
parlamentar não se encontrava adstrito a cumprir as promessas nem os compromissos
assumidos durante a campanha. Na verdade, consagrara-se a tese do mandato livre.
No entanto, essa interpretação não mais subsiste. Ao responder positivamente à
consulta no 1.398, em 27 de março de 2007, formulada pelo extinto Partido da Frente
Liberal (PFL) (atual Democratas – DEM), o Tribunal Superior Eleitoral fixou o
entendimento segundo o qual “os Partidos Políticos e as coligações conservam direito
à vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de
cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para
outra legenda” (TSE – Res. no 22.526 – DJ 9-5-2007, p. 143). Consequentemente,
perderá o mandato o parlamentar que se desfiliar do partido pelo qual se elegeu.
Já no que concerne ao mandato obtido pelo sistema majoritário (Prefeito,
Governador, Presidente da República e Senador), ao responder, em 16 de outubro de
2007, à Consulta no 1.407/2007, assentou o Tribunal Superior que a fidelidade
partidária também deve ser observada pelos detentores de mandato majoritário.
Depois de assinalar que o povo é a fonte de todo o poder governamental, exercendo-
o por seus representantes eleitos, e que a soberania popular reside no sufrágio
universal e no voto direto e secreto, concluiu o relator, Ministro Carlos Ayres Britto:
“uma arbitrária desfiliação partidária implica renúncia tácita do mandato, a legitimar,
portanto, a reivindicação da vaga pelos partidos”. Entretanto, essa posição não foi
acolhida pelo Supremo Tribunal Federal, para o qual não é legítima a perda de
mandato majoritário por desfiliação do mandatário, porquanto o sistema majoritário
possui lógica e dinâmica diversas da do sistema proporcional. Enquanto neste último
tem grande relevo os votos obtidos pelos partidos (para o cálculo dos quocientes
eleitoral e partidário), no sistema majoritário, a ênfase situa-se principalmente na
figura do candidato (STF – ADI no 5081/DF – Pleno – Rel. Min. Roberto Barroso –
DJe 162, 19-8-2015).
De todo modo, esse tema foi previsto no art. 22-A da Lei no 9.096/95 (incluído
pela Lei no 13.165/2015), cujo caput é peremptório: “Perderá o mandato o detentor
de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito”. Esse
dispositivo não faz qualquer distinção entre mandato obtido pelo sistema
proporcional ou majoritário, aplicando-se ao “detentor de cargo eletivo”,
independente de sua natureza.
Vale ressaltar que a troca de partido não é ocorrência exclusiva da democracia
brasileira, sendo comum em outros Estados igualmente democráticos. No entanto,
entre nós, tal prática se tornou endêmica após a redemocratização de 1985. Conforme
assinala Melo (2004, p. 161), na Câmara de Deputados, entre “1985 e 2002
ocorreram 1.041 trocas de legenda, envolvendo 852 deputados, entre titulares e
suplentes”. Em média, 29% dos deputados federais eleitos mudaram de partido nas
cinco legislaturas compreendidas entre 1983 e 2003. Pesquisando as origens desse
fenômeno, o eminente cientista político realça as condições conjunturais, contextuais
e institucionais sob as quais encontram-se os parlamentares submetidos. Entre os
fatores levantados, figuram os seguintes: (1) a inexistência (na época pesquisada) de
vedação legal, e, pois, de sanção adequada para o ato; (2) a existência de alternativas
partidárias mais favoráveis à situação do migrante; (3) a busca pela “sobrevivência
política” ante um cenário de acentuada incerteza quanto ao futuro; (4) a ausência de
significativo custo político-eleitoral na mudança da trajetória partidária; (5) os baixos
índices de “identificação partidária”, de sorte que a população não se identifica com
as agremiações; (6) o desprezo do eleitor pela identidade partidária de seus
representantes; (7) o funcionamento do processo legislativo, que é centralizado no
circuito Executivo/Mesa Diretora Colégio de Líderes; isso provoca a concentração de
poderes legislativos, institucionais e regimentais nas mãos do Executivo e dos líderes
partidários, reduzindo drasticamente o espaço de atuação individual e a possibilidade
de o parlamentar influenciar eficazmente no resultado do processo legislativo, bem
como alocar verbas para seus projetos. A par disso, a intensa mudança de partido após
o pleito é também fruto da debilidade de governantes eleitos sem base parlamentar
sólida. Para robustecer sua base de apoio, tais governantes aliciam parlamentares,
que, aliás, aceitam o convite de bom grado, dadas as vantagens que em troca são
ofertadas. Por óbvio, essa prática não faz outra coisa senão incrementar o fisiologismo,
os acordos impublicáveis, a famosa política do “é dando que se recebe”.
Em verdade, para além de frustrar a vontade do eleitor, a intensa mudança de
6.9
legenda por parte dos eleitos falseia a representação política e desarticula o quadro
partidário, tornando-o instável e confuso. A esse respeito, focalizando a Câmara de
Deputados, releva Melo (2004, p. 152) o impacto dessa prática no sistema eleitoral
brasileiro, na medida em que “provoca distorções entre o conjunto de preferências
manifestadas pelo eleitorado e a efetiva distribuição de cadeiras entre os partidos”.
Em outros termos, a migração partidária faz com que as bancadas que terminam a
legislatura sejam bem diferentes daquelas que a iniciaram.
PERDA DE MANDATO POR INFIDELIDADE PARTIDÃRIA
A fim de “disciplinar o processo de perda de cargo eletivo, bem como a
justificação de desfiliação partidária”, o Tribunal Superior Eleitoral editou, em 25 de
outubro de 2007, a Resolução no 22.610.
O mesmo tema também veio a ser previsto no art. 22-A da Lei no 9.096/95
(incluído pela Lei no 13.165/2015), que dispõe:
“Art. 22-A. Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar,
sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito.
Parágrafo único. Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária
somente as seguintes hipóteses:
I – mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;
II – grave discriminação política pessoal; e
III – mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que
antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição,
majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente.”
Esse dispositivo derroga a aludida Resolução no 22.610/2007, a qual permanece
em vigor somente nos pontos em que não houver incompatibilidade. Em especial, são
revogadas as hipóteses de justa causa previstas no § 1o, art. 1o, da aludida Resolução
(a saber: “I – incorporação ou fusão do partido; II – criação de novo partido; III –mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; IV – grave
discriminação pessoal.”), as quais são substituídas pelas arroladas no citado artigo 22-
A.