09 - Princípios Orçamentários

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Princípios orçamentários
Fernando Lima Gama Junior*
Suponha que você esteja passando por graves dificuldades financeiras, em 
razão da perda de um emprego ou de algum outro infortúnio da vida cotidiana. 
Mesmo passando por uma situação difícil, você sabe que não poderá matar, 
roubar ou fazer qualquer mal a outras pessoas, porque, provavelmente, ao invés 
de ter a sua vida resolvida, você vai acabar se envolvendo em mais confusão.
É claro que roubar propriedade alheia talvez fosse a saída mais rápida 
para a solução dos problemas, mas ela não é, nem de longe, a melhor, em 
razão da perspectiva clara da penalidade a que o indivíduo que comete tal 
crime está sujeito. Parece que existe uma “lei” superior que dita o que é certo 
e o que é errado e roubar parece claramente estar do lado errado, juntamen-
te com matar, maltratar, fofocar, entre outros.
Em razão da nossa vida social, sabemos desde pequenos o que é certo e 
errado por princípio. Mesmo aos quatro ou cinco anos de idade, não preci-
samos ler o Código Penal para saber o que é certo e o que é errado (mesmo 
porque a maioria de nós não consegue ler aos quatro ou cinco anos de idade). 
Por outro lado, há alguns crimes e contravenções tão incrustados em normas 
que muitas vezes acabamos por cometê-los “sem querer”, já que nem todas 
as pessoas estão habituadas a ler o Código Tributário, o Estatuto do Idoso ou 
o Código Florestal.
Talvez alguém possa se surpreender ao saber que cometeu um crime am-
biental ao cortar aquela antiga e enorme árvore da frente de casa que estava 
causando uma sombra indesejada. Outros recebem a ingrata surpresa do 
fiscal tributário que apreende algumas mercadorias que entraram na lista 
de proibidas em razão da última portaria do secretário de Fazenda, publica-
da semana passada, e que não tinha ainda se tornado conhecida de todos. 
Embora casos como esses aconteçam todos os dias, algumas outras normas 
parecem tão naturais, que sabemos por instinto, por princípio, o que deve-
mos (ou não devemos) fazer.
O termo “princípio” tem relação com a ideia de início, começo. É por isso 
que algumas pessoas podem falar que “seus princípios” não admitem o roubo 
como forma de vida. E talvez seja por essa razão que alguns políticos dizem 
que são pessoas de “princípios”; eles só não dizem quais.
63
* Auditor Federal de Con-
trole Externo do Tribunal 
de Contas da União em 
Mato Grosso. Professor de 
preparatórios para concur-
sos nas disciplinas de Con-
trole Externo, Orçamento 
Público, Contabilidade 
Pública e Legislação Tribu-
tária do ICMS. Engenheiro 
Químico pela Universi-
dade Federal do Rio de 
Janeiro (UFRJ) em 2001. 
Bacharelando em Direito 
pela Universidade Federal 
do Mato Grosso (UFMT).
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Princípios orçamentários
Do ponto de vista jurídico, princípio é a estrutura basilar de qualquer ramo 
do Direito. O Direito Tributário tem seus princípios, assim com o Direito Ad-
ministrativo, o Direito Civil ou o Direito Financeiro1. Para fazer uma analogia 
com a construção de um prédio, os princípios seriam a estrutura, a fundação 
do edifício, onde as outras normas repousam. Assim, princípios, em Direito, 
são normas2 orientadoras básicas para a harmonização e integração de todo 
o ramo do Direito, servindo tanto para a interpretação das normas já existen-
tes como guia para a elaboração de novos diplomas legais.
Em caso de um possível conflito de uma norma com um princípio, por 
exemplo, esta deverá deixar de prevalecer sob aquela interpretação que 
esteja incidindo sobre um princípio basilar daquele ramo do Direito. Por 
outro lado, ao elaborar novas normas, o legislador deve estar atento aos 
princípios, de modo a não violá-los.
Como ramo do Direito, o Direito Financeiro também possui diversos 
princípios, construídos pela legislação, pela doutrina e pela jurisprudência. 
Segundo o professor Francisco Glauber Lima Mota (2006), princípios “são 
preceitos fundamentais e imutáveis de uma doutrina, que orientam procedi-
mentos e que indicam a postura a ser adotada diante de uma realidade”.
A Lei 4.320/64, principal norma do nosso Direito Financeiro, estabeleceu 
em seu artigo 2.º alguns dos mais importantes princípios orçamentários, 
quais sejam, os princípios da unidade, universalidade e anualidade:
Art. 2.º A lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma 
a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, 
obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade.
Além desses três, há vários princípios orçamentários que têm origem no 
texto constitucional e outros que foram sendo construídos pela doutrina e 
pela jurisprudência. Iremos abordar cada um deles, a seguir3.
Princípio da anualidade ou periodicidade
A lei orçamentária é, na verdade, uma autorização concedida pelo Poder 
Legislativo (que representa o povo) ao Executivo para a realização de despe-
sas e a arrecadação de receitas. No entanto, essa autorização não pode ser 
concedida por prazo indefinido, uma vez que, nesse caso, o povo perderia o 
controle sobre o que o Governo faz com os seus recursos. Por outro lado, a 
autorização não pode ser feita por um período muito curto, sob pena de se 
inviabilizar a Administração.
1 Direito Financeiro é a 
face jurídica do estudo do 
orçamento público.
2 O termo “norma” aqui 
está empregado em sen-
tido amplo, como regra, 
e não no sentido de lei, 
decreto ou outros atos 
do Poder Público. Muitos 
princípios do Direito estão, 
de fato, positivados nos 
textos constitucionais e 
legais, mas há uma grande 
quantidade de normas que 
não estão escritas e decor-
rem da evolução doutriná-
ria e da jurisprudência. Em 
nosso Direito há diversas 
regras não escritas, mas 
que têm força equivalente 
à das normas formais.
3 A lista de princípios apre-
sentada nesse texto não 
tem a finalidade de exaurir 
o tema, tendo em vista que 
a evolução da jurisprudên-
cia e da doutrina faz com 
que, de tempos em tempos, 
novos princípios surjam e 
outros sejam reformula-
dos. No entanto, para fins 
de concurso público, o rol 
apresentado é, na grande 
maioria dos casos, suficien-
te para o conhecimento 
solicitado na maioria dos 
editais no país.
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Princípios orçamentários
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Em razão da necessidade de renovação periódica da autorização é que 
se instituiu o princípio orçamentário da periodicidade (Decreto-Lei 200/67, 
art. 16) que permite um maior controle do Legislativo sobre os atos admi-
nistrativos de natureza financeira, além de possibilitar que os planos sejam 
revistos anualmente, de forma a aperfeiçoá-los. Como o prazo dessa renova-
ção atualmente é de um ano, nos termos do artigo 165, III, da Constituição 
Federal, o princípio da periodicidade também é conhecido como princípio 
da anualidade.
O princípio da anualidade, previsto no artigo 2.º da Lei 4.320/64, estabele-
ce que a cada ano financeiro (período de 12 meses) seja elaborada uma nova 
lei orçamentária. No Brasil, por força do artigo 34 da mesma lei, que definiu 
que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, este período vai de 1.º 
de janeiro a 31 de dezembro. No entanto, não é incomum a existência de 
países que adotam exercícios financeiros (ou fiscais) que não coincidem com 
o ano civil. Nos Estados Unidos, por exemplo, o ano fiscal inicia-se em abril. 
Mesmo no Brasil, é possível a adoção de ano fiscal com termo de início e fim 
diverso, bastando, para tanto, a edição de lei complementar alterando a Lei 
4.320/64, nos termos do artigo 165, §9.º da Constituição Federal.
É importante notar que o princípio da anualidade diz que a autorização 
para a execução orçamentária deve ser renovada anualmentee não que o 
orçamento anual deve coincidir com o ano civil, como algumas questões de 
concurso já sugeriram.
A exceção a esse princípio da anualidade ocorre em relação aos créditos 
adicionais especiais e extraordinários, que poderão ser reabertos, nos limites 
dos seus saldos, e incorporados ao orçamento do exercício seguinte, confor-
me previsto no §2.º do artigo 167 da CF.
Art. 167. [...]
§2.º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que 
forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses 
daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados 
ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
Créditos adicionais são utilizados quando é preciso alterar a lei orçamen-
tária vigente, em razão da mudança de planejamento ou de algum fato im-
previsto. Eles podem ser classificados em três tipos: créditos adicionais su-
plementares, quando reforçam uma dotação orçamentária (seria necessária 
uma quantia para a construção do hospital, mas ela se revelou insuficiente); 
créditos adicionais especiais, quando criam uma nova dotação (será neces-
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Princípios orçamentários
sária a construção de um hospital adicional, que não estava previsto no orça-
mento) ou créditos extraordinários, quando criam novas dotações em razão 
de fatos imprevisíveis, tais como guerra ou outros eventos relacionados à 
calamidade pública (será necessária a construção de um hospital que não 
estava previsto no orçamento para atender às vítimas de enchentes).
Cada tipo de crédito adicional tem o seu tratamento jurídico específico, não 
cabendo entrar em detalhes nesse momento. Por hora é suficiente saber que 
os créditos que criam novas dotações orçamentárias, seja em razão de uma alte-
ração no planejamento (créditos especiais) ou em razão de um fato imprevisto 
(créditos extraordinários), podem ser reabertos no ano seguinte ao da sua auto-
rização inicial, caso esta tenha ocorrido nos últimos quatro meses do ano.
Nesse caso, estes créditos podem ter vigência plurianual (por mais de um 
ano), desde que possuam saldo a ser reaberto, constituindo-se exceção ao 
princípio da anualidade (que diz que os créditos devem ter vigência anual).
Assim, caso um crédito extraordinário seja aberto em março de um deter-
minado ano, ele não poderá ter, em hipótese alguma, vigência além desse 
exercício. Mas, caso tenha sido autorizado em setembro e haja saldo no fim 
do exercício, esse saldo poderá ser reincorporado ao exercício seguinte, sem 
a necessidade de nova autorização legislativa. Neste caso ele pode ter vigên-
cia por até 16 meses (4 meses do ano de autorização e mais 12 meses do ano 
seguinte), constituindo exceção ao princípio da anualidade. O mesmo ocorre 
em relação aos créditos adicionais especiais.
Princípio da unidade
Se fosse possível para o Governo manter orçamentos paralelos ao orça-
mento oficial, a exigência de autorização legislativa orçamentária para reali-
zação de gastos e a arrecadação de receitas seria mera formalidade jurídica. 
Desse modo, deve existir apenas uma única peça orçamentária para cada 
exercício financeiro (artigo 2.º da Lei 4.320/64), traduzindo o que chamamos 
de princípio da unidade orçamentária: o orçamento deve ser uno, ou seja, 
não se admite orçamentos paralelos.
Embora esse princípio pareça bastante abstrato – uma pessoa não inicia-
da em Direito Financeiro vai acreditar que é difícil de fato existir um “orça-
mento paralelo” com tantos controles governamentais – há bastante aplica-
ção prática dos conceitos envolvidos nesse princípio.
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Um órgão envolvido com pesquisa agrícola pode ofertar cursos para 
agricultores ou fazendeiros de determinada região. Se o curso for cobrado, 
é necessário que a receita seja incluída no orçamento do órgão para que a 
despesa posterior também seja contabilizada. Mas isso, muitas vezes, não 
ocorre, o que infringe o princípio da unidade.
Há outros casos semelhantes, como órgãos que organizam eventos e 
cobram ingressos que depois não são contabilizados, ou outros que vendem 
produtos alimentícios criados em atividades secundárias sem recolher os re-
cursos à conta única do Tesouro.
Por outro lado, alguns entendem que o princípio da unidade poderia ter 
sido relativizado ou mesmo extinto em razão do fato de a Constituição Fe-
deral, em seu artigo 165, prever três leis orçamentárias (PPA, LDO E LOA) e 
três esferas orçamentárias: orçamento fiscal, orçamento de investimento e 
orçamentos da seguridade social (art. 165, §5.º).
No entanto, a doutrina majoritária entende que o princípio da unidade 
continua existindo, ainda que sob um novo conceito, qual seja o de totalida-
de. Em algumas provas recentes, já foi cobrado o conhecimento do princípio 
da totalidade, sob esse novo prisma do princípio da unidade. Diferentemen-
te do princípio da anualidade, o princípio da unidade não admite exceções.
Princípio da universalidade
O princípio da universalidade é corolário lógico do princípio da unida-
de, visto anteriormente. Diz ele que a lei de orçamento compreenderá todas 
as receitas, inclusive de operações de crédito autorizadas em lei, bem como 
todas as despesas próprias dos órgãos do governo e da administração cen-
tralizada, ou que por intermédio deles se devam realizar (Lei 4.320/64, arts. 
2.º, 3.º e 4.º).
O objetivo desse princípio é manter controle sobre tudo o que se arreca-
da e se gasta pelo Governo. Se alguma receita ou despesa não estivesse in-
cluída no orçamento, estaríamos diante não só de uma infração ao princípio 
da universalidade, mas também ao princípio da unidade, pela criação de um 
orçamento paralelo.
O princípio da universalidade, além de estar previsto na Lei 4.320/64, 
também tem forte base constitucional. A Constituição Federal reforça esse 
princípio ao orientar, no §5.º do artigo 165, que o orçamento deve 
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Princípios orçamentários
Art. 165. [...] 
§5.° conter todas as receitas e as despesas referentes aos poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público.
Assim, em atendimento ao princípio da universalidade, o orçamento deve 
conter todas as receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem re-
alizadas em determinado período de tempo.
Princípio da exclusividade
De acordo com o princípio da exclusividade, a lei orçamentária deverá 
conter somente matéria de natureza orçamentária, não podendo constar 
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. O objetivo 
desse dispositivo é evitar que a tramitação orçamentária seja arena de bar-
ganha e disputa política. Como se sabe, a peça orçamentária é instrumento 
crucial para o Governo, que acaba ficando dependente de muita negociação 
com o Legislativo.
Em tempos passados, essa negociação acabava fazendo com que o Go-
verno aceitasse a inclusão na lei orçamentária de matérias não relacionadas 
com o orçamento em si, mas que, por força das circunstâncias, eram aprova-
das conjuntamente. Era o que Ruy Barbosa convencionou chamar de orça-
mentos “rabilongos” ou caudas orçamentárias, legislação de nenhum modo 
relacionada ao orçamento público, mas que era incluída em razão da pressa 
pela aprovação.
Por esse motivo, o princípio da exclusividade veda a inclusão de maté-
ria não orçamentária nas leis de orçamento, conforme reza o artigo 165 da 
Constituição Federal:
Art. 165. [...]
§8.º A lei orçamentária anual não conterá dispositivoestranho à previsão da receita e à 
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de 
receita, nos termos da lei.
O princípio da exclusividade, no entanto, possui exceções. É permitida a 
inclusão na lei orçamentária de autorização para abertura de créditos suple-
mentares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipa-
ção da receita.
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Princípios orçamentários
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Como vimos no tópico anterior, créditos suplementares são criados 
quando é necessário o reforço de uma dotação existente, em razão de ter 
se tornado insuficiente ou ter sido verificado que ela foi mal planejada. Por-
tanto, nos termos da Constituição Federal, não se constitui vedação imposta 
pelo princípio da exclusividade a inclusão de créditos suplementares na pró-
pria lei de meios4.
Usando o exemplo do hospital, podemos dizer que a lei orçamentária 
anual pode consignar R$ 10 milhões para a sua construção, autorizando, 
desde o momento de sua aprovação até o montante (fictício) de R$ 2 mi-
lhões5 em créditos suplementares, para utilização, em caso de necessidade.
Assim, no curso da execução, caso o Executivo verifique que os R$ 10 mi-
lhões serão insuficientes para a construção do hospital, poderá se valer de 
até R$ 2 milhões em créditos suplementares para concluir a obra. No exem-
plo, somente no caso de serem necessários mais do que R$ 2 milhões é que 
o Executivo deverá recorrer ao Legislativo solicitando a inclusão de maiores 
recursos6.
Outra exceção ao princípio da exclusividade, prevista na Constituição Fe-
deral, diz respeito à inclusão na LOA de operações de crédito, inclusive as de 
antecipação de receita orçamentária.
Nesse ponto, é interessante fazer distinção entre as operações de cré-
dito e as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária. 
Embora ambas tratem de empréstimos feitos pelo Governo, no segundo 
caso temos uma operação cuja garantia é o recebimento futuro das recei-
tas orçamentárias que ainda não se realizaram, mas que estão previstas 
para ocorrer.
O fluxo de caixa do Governo não é constante. Há meses em que a receita 
é maior do que em outros, em razão de vários fatores sazonais que impactam 
a tributação. O mês de janeiro, por exemplo, é conhecido por ser mais fraco 
em vendas, impactando negativamente a tributação sobre o setor de comér-
cio, ao passo que a arrecadação costuma ser maior no mês de dezembro.
Essa flutuação nas receitas do Governo pode gerar desequilíbrios orça-
mentários, já que o perfil da despesa é mais constante. Para evitar que des-
pesas deixem de ser pagas em razão da inconstância da receita, o Governo 
pode lançar mão de operações de crédito por Antecipação de Receita Orça-
mentária (ARO), onde a garantia do empréstimo é a própria receita orçamen-
4 Lei de meios é sinôni-
mo de lei orçamentária 
anual, informação esta, 
muitas vezes, cobrada em 
concursos.
5 A utilização de valores 
no exemplo dos créditos 
suplementares para o 
hospital é meramente fic-
tícia e serve apenas para a 
finalidade ilustrativa, não 
existindo limite de R$ 2 
milhões para abertura de 
créditos adicionais como 
alguém poderia supor.
6 É bom notar que embora 
os créditos adicionais su-
plementares possam já 
estar previstos na própria 
LOA, não há proibição 
para que eles sejam ins-
tituídos em lei especial a 
exemplo do que ocorre 
com os créditos especiais 
e extraordinários, que não 
podem estar inclusos na 
lei de meios.
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Princípios orçamentários
tária que ainda vai ser arrecadada. Com isso, o Governo antecipa a receita 
futura e quando a recebe faz a quitação do empréstimo. É por esse motivo 
que esse tipo de empréstimo é também chamado de operação de crédito 
por insuficiência de caixa ou, simplesmente, de insuficiência de caixa.
Embora o Governo possa fazer a antecipação de receitas orçamentárias, 
algumas regras devem ser observadas: apenas podem ser antecipadas recei-
tas dentro de um mesmo ano (o Governo não pode antecipar uma receita de 
janeiro de 20X2 para outubro de 20X1, por exemplo, em razão do princípio 
da anualidade) e esse tipo de operação é proibida no último ano de manda-
to do chefe do Executivo, com vistas a evitar que eventuais desequilíbrios 
prejudiquem o governo do sucessor. As AROs também só podem ser contra-
tadas a partir do décimo dia do início do exercício e devem ser liquidadas, a 
cada ano, até o dia 10 de dezembro.
Como o Governo não pode antecipar receitas de exercícios futuros, em 
razão do princípio da anualidade, e considerando ainda que toda operação 
deve ser liquidada integralmente até o dia dez de dezembro de cada exer-
cício, podemos dizer que as AROs são operações de crédito de curto prazo, 
pois têm prazo inferior a 12 meses.
Já as outras operações de crédito citadas no texto constitucional, embora 
isso não esteja claro naquela redação, são as operações de crédito de longo 
prazo, ou seja, com prazo de liquidação previsto para acima de 12 meses.
Portanto, as exceções ao princípio da exclusividade são para:
autorização para abertura de créditos suplementares; �
operações de crédito de longo prazo (prazo de liquidação superior a �
12 meses);
operações de crédito de curto prazo (insuficiências de caixa ou ARO, �
prazo de liquidação inferior a 12 meses).
Por fim, cumpre ressaltar que a Lei 4.320/64 em seu artigo 7.º, também 
já relacionava, bem antes da atual Constituição, exceções ao princípio da 
exclusividade:
Art. 7.° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I - abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições 
do artigo 43;
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II - realizar, em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação 
da receita, para atender a insuficiências de caixa.
Percebe-se que em relação à Lei 4.320/64, a Constituição incluiu entre as 
exceções ao princípio da exclusividade a possibilidade de se incluir na LOA 
qualquer operação de crédito e não somente as operações de crédito por 
insuficiência de caixa (ARO).
Princípio da especificação
Como visto, a autorização legislativa para a realização das despesas e das 
receitas deve ser feita de modo a se manter certo controle sobre o que o 
Governo faz com os recursos da coletividade, sem engessar demais a Admi-
nistração. Nesse sentido, vimos que foi instituído o princípio da anualidade e 
o da periodicidade. Outra faceta dessa característica de “liberdade assistida” 
concedida ao Governo diz respeito ao princípio da especificação.
Se a autorização concedida pelo Legislativo fosse feita apenas em mon-
tantes globais (ou seja, uma autorização para gasto e arrecadação de deter-
minado montante), o Governo teria liberdade para gastar naquilo que bem 
entendesse, sem o necessário controle legislativo. Por esse motivo, a autori-
zação legislativa não é expressa apenas em valores financeiros, mas também 
é necessário que seja feita uma especificação detalhada em relação àquilo 
que se está autorizado gastar. Essa obrigatoriedade de especificar o objeto 
do gasto decorre da aplicação do princípio da especificação.
O princípio da especificação, também conhecido como princípio da dis-
criminação ou da especialização, visa impedir a inclusão de dotações globais 
na lei orçamentária para atender as despesas. Assim, toda a despesa deve 
ser identificada no mínimo por elemento7, quarto nível de classificação da 
despesa, permitindo um maior controle da execuçãoorçamentária.
É como a dona de casa fazendo o orçamento doméstico: ela não só prevê 
que vai gastar um determinado montante mensal (por exemplo, R$2.000,00), 
mas também orça a quantidade que será gasta no supermercado (R$500,00) 
e o quanto ela vai comprar de carne de primeira (R$100,00) e de segunda 
(R$50,00).
O princípio da especificação está consagrado nos artigos 5.º e 15 da Lei 
4.320/64, conforme a seguir transcrito:
7 Elemento é o quarto 
nível de classificação da 
despesa. A despesa pode 
ser classificada por cate-
goria econômica, grupo 
de natureza de despesa, 
modalidade de aplicação 
e elemento de despesa. 
O elemento de despe-
sa pode ser detalhado, 
ainda, criando um quinto 
nível, chamado de deta-
lhamento do elemento de 
despesa.
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Princípios orçamentários
Art. 5.º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender 
indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou 
quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
[...]
Art. 15. [...]
§1.º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, 
obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins.
Existem duas exceções ao princípio da especificação: a primeira diz res-
peito aos programas especiais de trabalho, previsto no parágrafo único do 
artigo 20 da Lei 4.320/64.
Art. 20. [...]
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam 
cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser 
custeados por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
Os programas especiais de trabalho, também chamados de programas 
em serviço de execução especial, são investimentos não previstos na Lei 
Orçamentária Anual, mas que se tornaram de execução necessária pela Ad-
ministração, tal qual a construção de um hospital para atender vítimas de 
uma calamidade pública. É importante ressaltar que apenas investimentos 
(despesas de capital) podem ser enquadrados como programas especiais de 
trabalho.
Como os programas especiais de trabalho são destinados a atender in-
vestimentos que não podem ser conhecidos à época da elaboração da lei 
orçamentária, é impossível especificar exatamente o objeto do gasto, sendo 
permitido, nesse caso, a dotação global.
A segunda exceção ao princípio da especificação são as reservas de con-
tingências – dotação global colocada na lei orçamentária, destinada a aten-
der passivos contingentes e outras despesas imprevistas – prevista no artigo 
91 do Decreto-Lei 200/67.
Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá 
conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade 
orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para 
abertura de créditos adicionais.
Passivos contingentes são despesas que ainda não se concretizaram, 
mas que podem vir ou que tenham alguma probabilidade de ocorrer, prin-
cipalmente em razão de processos judiciais que ainda estão tramitando e 
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Princípios orçamentários
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cujo desfecho é desconhecido pode ser desfavorável à entidade pública. Por 
exemplo, uma ação judicial movida por servidores públicos contra a União 
pode resultar em elevados pagamentos que impactarão negativamente as 
despesas orçamentárias. Enquanto o desfecho ainda é desconhecido, e a 
despesa pode ou não ocorrer, os valores em discussão são contabilizados 
como passivos contingentes.
Portanto, é possível consignar na lei orçamentária certa dotação global, 
sem especificação, chamada reserva de contingência, para atender a passi-
vos contingentes e a outras despesas imprevistas. Pela natureza de impre-
visibilidade dessas despesas, é impossível classificá-las antes que ocorram, 
razão pela qual é admitida, também nesse caso, a consignação de dotações 
globais, outra exceção ao princípio da especificação.
Princípio da publicidade
Mais do que um princípio orçamentário, a publicidade é um princípio 
constitucional previsto no artigo 37 da CF, que deve nortear todos os atos 
da administração pública. O maior objetivo desse princípio é proporcionar 
publicidade aos atos públicos na busca da tão difundida transparência dos 
gastos públicos.
Vários artigos da Constituição reforçam a necessidade da transparência na 
Administração Pública, dentre os quais destaca-se o artigo 165, §3.º da CF:
Art. 165. [...]
§3.º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
relatório resumido da execução orçamentária.
A Lei 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), também trouxe di-
versas regras no sentido de dar maior transparência aos gastos públicos, com 
destaque para os artigos 48 e 49.
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla 
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e 
leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o 
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões 
simplificadas desses documentos.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante 
todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua 
elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
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Princípios orçamentários
Princípio do equilíbrio
O princípio do equilíbrio estabelece que o total da despesa orçamentária 
não deve ultrapassar o total da receita orçamentária prevista para cada exer-
cício financeiro, de modo a evitar desequilíbrios orçamentário, representan-
do uma ferramenta útil no controle dos gastos públicos.
No entanto, nos dias de hoje, o princípio vem sendo bastante relativiza-
do. É que no Brasil a Contabilidade Pública classifica como receitas aquelas 
entradas de caixa oriundas de operações de crédito. É como se o assalariado 
considerasse o cheque especial como parte de sua renda, quando na verda-
de é um empréstimo. Essa inusitada contabilização de empréstimos como 
receita permite que o equilíbrio orçamentário seja alcançado, ainda que não 
haja equilíbrio real entre as receitas e despesas. Assim, atualmente, o prin-
cípio do equilíbrio não passa de uma simples questão de técnica contábil 
visto que possíveis excessos de gastos podem ser cobertos por operações de 
crédito, oferecendo assim o “equilíbrio”, escondendo um déficit econômico.
Sobre o assunto, é interessante notar que há duas formas de se apurar o 
equilíbrio: o econômico e o contábil. Do ponto de vista contábil, o princípio 
do equilíbrio é sempre respeitado, dado que os orçamentos públicos não 
podem ser aprovados se as despesas fixadas superarem as receitas previstas. 
No entanto, não há garantia de que o equilíbrio “real” ou “econômico” seja 
alcançado, uma vez que, como visto anteriormente, algumas receitas conta-
bilizadas são, na verdade, empréstimos.
Receitas “reais”
Despesas
Receitas de empréstimos
Como exemplo do exposto, podemos apresentar o quadro anterior. Existe 
equilíbrio contábil, tendo em vista que as receitas e despesas são iguais. No 
entanto, parte do equilíbrio está sendo obtido com receitas de empréstimos, 
o que configura desequilíbrio ou déficit econômico.
Princípio do orçamento bruto
Segundo o princípio do orçamento bruto as receitas e despesas devem constar 
da lei orçamentária e de créditos adicionais pelos seusvalores brutos, não se ad-
mitindo nenhuma dedução, conforme preconizado no artigo 6.º da Lei 4.320/64:
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Princípios orçamentários
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Art. 6.º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, 
vedadas quaisquer deduções.
Aparentemente esse princípio tem conotação bastante abstrata, mas na 
prática é bastante simples de se entender. Suponha-se que João tenha em-
prestado de Maria R$20,00 para comprar um lanche. Nessa situação, João 
é devedor de Maria e, se fôssemos demonstrar a situação contábil de cada 
um deles, teríamos que contabilizar a dívida de João e o crédito de Maria em 
seus respectivos “balanços”.
João Maria
Bens e Créditos Dívidas Bens Dívidas
0,00 R$20,00 R$20,00 0,00
É fácil perceber que o saldo líquido de João é negativo em R$20,00 e que 
o saldo líquido de Maria é positivo em R$20,00, se desconsiderarmos outros 
bens, dívidas e transações de João e Maria. Para continuar nosso exem-
plo, vamos supor, agora, que Maria tome emprestado de João, alguns dias 
depois, R$7,00.
Nesse caso, João e Maria seriam, simultaneamente, credores e devedo-
res um do outro. Na prática de nossa vida cotidiana, iríamos simplesmente 
dizer que João agora deve à Maria não mais a importância de R$20,00, mas 
de R$13,00, considerando que Maria já teria resgatado parte da dívida. Ma-
tematicamente falando, o raciocínio está correto. No entanto, do ponto de 
vista contábil, é necessário registrar a receita e a despesa, os bens, direitos e 
obrigações pelo seu valor total, evitando compensações e deduções.
Assim, os “balanços” de João e Maria não poderiam consignar apenas 
as importâncias líquidas, demonstrando João como devedor de R$13,00 à 
Maria. É necessário que os demonstrativos informem que João deve à Maria 
R$20,00 e que esta deve ao João R$7,00:
João Maria
Bens e Créditos Dívidas Bens Dívidas
R$7,00 R$20,00 R$20,00 R$7,00
Esse é o chamado princípio do orçamento bruto que diz que receitas e 
despesas devem ser consignadas na lei de orçamento pelos seus valores 
brutos, vedadas deduções ou a inclusão de importâncias líquidas.
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Princípios orçamentários
Não deve ser difícil para o leitor perceber que o princípio do orçamento bruto 
está intimamente ligado ao princípio da universalidade, visto anteriormente, 
que diz que todas as receitas e todas as despesas devem estar obrigatoria-
mente consignadas na lei orçamentária. É que se fossem admitidas deduções 
e a inclusão de importâncias líquidas, parte das receitas e/ou despesas seriam 
omitidas, quando houvesse contas credoras e devedoras simultaneamente.
Embora a ilustrativa história de João e Maria seja interessante para exem-
plificar o princípio do orçamento público, interessante também é trazer um 
exemplo da contabilização de atos da Administração Pública. Quem recebe 
salário sabe que todo ano devemos elaborar a famigerada Declaração de Im-
posto de Renda. Essa “declaração” nada mais é do que uma oportunidade dada 
aos contribuintes para fazer o acerto das contas com o “leão”: quem pagou 
mais do que deveria tem direito à chamada restituição do Imposto de Renda; 
quem pagou menos deverá fazer o pagamento complementar do imposto.
Vamos nos concentrar naqueles que têm direito à restituição do Imposto 
de Renda. Geralmente a Receita Federal começa a fazer o pagamento das 
restituições em junho, terminando o último lote em dezembro. Portanto, de 
junho a dezembro, a Receita Federal precisa devolver o Imposto de Renda 
pago a mais por diversos contribuintes. Ela é devedora. No entanto, nesses 
mesmos meses, os contribuintes continuam a recolher o Imposto de Renda 
normalmente, porque são devedores da Receita.
Portanto, nesse período de restituições, a Receita Federal é tanto credora 
como devedora de diversos contribuintes, devendo, em seu balanço, consig-
nar as despesas como “Restituição de Imposto de Renda” e as receitas como 
“Arrecadação de Imposto de Renda”. A Receita Federal não pode, em obser-
vância ao princípio do orçamento bruto, consignar apenas as importâncias 
líquidas, isto é, abater do saldo maior o menor e registrar apenas as receitas 
ou as despesas.
Outro exemplo desse princípio ocorre na arrecadação e transferência do 
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O IPI é um imposto federal 
arrecadado pela União, mas que por determinação constitucional deve ter 
uma parcela transferida para os Estados e Municípios por meio do Fundo de 
Participação de Estados e Municípios.
Assim, na LOA da União, o IPI deverá constar na parte da receita pelo 
seu valor total e na parte da despesa a parcela a ser transferida, evitando-se 
lançar o valor líquido resultante do confronto entre esses dois valores.
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Princípios orçamentários
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Princípio da não vinculação da receita
O princípio da não vinculação da receita, também conhecido como não 
afetação da receita, previsto no artigo 167, IV da CF, defende que nenhuma 
receita de impostos poderá ser vinculada com determinada despesa pelo le-
gislador, ressalvados os casos previstos no próprio texto constitucional.
Art. 167. São vedados:
[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a 
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, 
a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, 
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8.º, 
bem como o disposto no §4.º deste artigo.
Ao lado do princípio da exclusividade, o princípio da não vinculação da 
receita é um dos mais “populares” em provas de concurso, talvez pela grande 
quantidade de exceções que ambos possuem e das “pegadinhas” escondi-
das dos estudantes mais desatentos.
Em primeiro lugar, é bom ressaltar que o objetivo do dispositivo consti-
tucional que veda a vinculação da receita de impostos a despesas, fundo ou 
a órgão é evitar que o Legislativo impeça o Executivo de administrar o orça-
mento de maneira mais adequada, criando vinculações das receitas a deter-
minadas despesas, o que, na prática, deixaria pouca ou nenhuma margem 
de discricionariedade para o administrador público decidir o que fazer com 
os recursos, já que boa parte já estaria comprometida ou vinculada.
No entanto, a ressalva constitucional diz respeito tão somente à receita de 
impostos que não é sinônimo de tributos. Impostos são espécie do gênero 
tributos. Além dos impostos, são também tributos as taxas, as contribuições 
de melhoria, as contribuições (sociais e parafiscais) e os empréstimos com-
pulsórios8.
As receitas relativas às taxas, às contribuições de melhoria, às contribui-
ções e aos empréstimos compulsórios podem e são vinculadas à finalidade 
e despesa específica.
As taxas são cobradas pelo Estado em razão da prestação de um serviço 
ao contribuinte ou pela sua disposição. Também podem ser cobradas em 
razão do exercício do poder de polícia. Em todos os casos, há um serviço 
8 Há uma corrente mino-
ritária que entende que 
os empréstimos compul-
sórios não se constituem 
em tributos, mas essa 
definição é relativamente 
irrelevante para fins de 
concurso público.
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Princípios orçamentários
sendo prestado ao cidadão de forma direta e, portanto, é possível vincular a 
receita de taxasà despesa do serviço.
As contribuições, por exemplo, são cobradas de servidores públicos e de 
trabalhadores para o custeio de sua aposentadoria, de modo que as receitas 
de contribuições devem ser vinculadas a esse tipo de despesa. Já as contri-
buições de melhoria podem ser cobradas em razão da valorização de imó-
veis em função de obra pública e, como tal, já nascem vinculadas.
Os empréstimos compulsórios são recursos tomados da população de 
modo compulsório com compromisso de posterior devolução em razão de 
guerra, calamidade pública e outras despesas extraordinárias, bem como em 
razão de investimentos públicos urgentes e relevantes, de interesse nacional. 
A receita oriunda dos empréstimos compulsórios fica, portanto, vinculada a 
despesas que motivaram a sua instituição.
Já em relação aos impostos, a vinculação em regra não é permitida. Isso 
porque, nos termos da Constituição Federal, os impostos não têm como 
contrapartida uma prestação do Estado em favor do contribuinte. Diferente-
mente dos outros tributos, você não paga impostos para ter um serviço em 
troca, mas sim o imposto é recolhido com a única e exclusiva finalidade de 
custear as atividades do Estado.
É por esse motivo que a Constituição instituiu um rol taxativo (lista fecha-
da) de impostos que podem ser cobrados dos contribuintes, ao passo que os 
outros tributos, tais como taxas e contribuições, não possuem uma relação 
fechada de situações em que podem ser cobrados. É que, no caso dos im-
postos, como não existe uma contraprestação em bens ou serviços para o 
cidadão, houve a necessidade de a Constituição relacionar as situações em 
que o imposto pode ser cobrado.
Portanto, é falsa a percepção do cidadão comum de que o Imposto sobre 
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) é cobrado para manutenção de es-
tradas e rodovias. Na verdade, o IPVA, como todos os outros impostos, pode ser 
livremente utilizado nas atividades do Estado, seja para o pagamento de funcio-
nários públicos, juros da dívida ou até mesmo para a construção de hospitais ou 
rodovias. Nenhum imposto, portanto, tem vinculação a alguma atividade finalís-
tica, e é por essa razão que há tantas questões de concurso abordando o tema. 
Na maioria das vezes o candidato é induzido ao erro, quando as questões falam 
que “não é permitida a vinculação da receita de tributos”, quando, na verdade, o 
que não é permitida é a vinculação da receita de impostos.
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Princípios orçamentários
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Mesmo no caso de impostos, que em regra não podem ser vinculados, há 
algumas exceções que permitem a vinculação, no caso das despesas com:
ações e serviços públicos de saúde; �
manutenção e desenvolvimento do ensino; �
atividades da administração tributária; �
prestação de garantia às operações de crédito por Antecipação de Re- �
ceita Orçamentária (ARO);
prestação de garantia e contragarantia à União; �
transferências constitucionais tributárias. �
No caso dos dois primeiros itens o que ocorre é que a três esferas (União, 
estados e municípios) têm interesse no desenvolvimento da educação e nas 
ações e serviços de saúde. Por determinação constitucional, há um mínimo 
do orçamento de cada uma dessas esferas que deve ser aplicado em saúde e 
educação, de modo a evitar que essas áreas, tão sensíveis e importantes para 
a população, fiquem sem recursos.
O terceiro item trata de inovação recente da Constituição trazida pela EC 
45/2004, que permitiu a vinculação da receita de impostos a atividades da 
administração tributária das três esferas federativas. Assim, por exemplo, 
pode ser vinculada uma fração da receita de impostos com atividades de 
treinamento de fiscais tributários, por exemplo.
As operações de crédito por antecipação de receita orçamentária já foram 
objeto de discussão em tópico anterior. Trata-se de empréstimos de curto 
prazo, cuja garantia é a receita orçamentária, oriunda principalmente de im-
postos, que ainda vai ser realizada, de modo que nada mais justo do que ela 
(a receita de impostos) possa ser vinculada para o pagamento das AROs.
É permitida, também, a vinculação da receita de impostos de estados 
e municípios para a prestação de garantia e contragarantia à União. É que 
alguns estados e municípios só conseguem obter empréstimos no mercado 
internacional se tiverem o aval da União. Muitos bancos internacionais, com 
medo de calote, exigem que a União avalize o empréstimo a estados e muni-
cípios. Desse modo, é permitido que estes estados e municípios beneficiados 
vinculem as receitas de impostos aos pagamentos dessas garantias à União.
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80
Princípios orçamentários
Por fim, as transferências constitucionais tributárias são o último caso de 
exceção ao princípio da não vinculação da receita de impostos. É que alguns 
impostos são arrecadados por alguns entes da federação, mas devem, neces-
sariamente, por determinação constitucional, ser transferidos para outros. 
É o caso, por exemplo, do Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), 
imposto federal arrecadado pela União, mas que deve ter 50% de suas recei-
tas enviadas para o município de localização do imóvel rural. Outro exemplo 
é o ICMS, imposto estadual transferido à razão de 25% ao município de agre-
gação de valor, e o IPVA, dividido pela metade com o município de domicílio 
do proprietário do veículo.
Princípio da legalidade
O princípio da legalidade, conforme definido no caput do artigo 37 da 
CF, é um princípio aplicável a toda a Administração Pública. Aplicado ao or-
çamento, o princípio indica que as autorizações orçamentárias para arreca-
dação e realização das despesas devem ser feitas por meio de lei, aprovada 
formalmente pelo Poder Legislativo:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
É por esse motivo que não só o PPA, a LDO e a LOA devem ser aprovadas 
por lei, mas também qualquer plano, programa, operação de abertura de 
crédito, transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma 
programação para outra ou de um órgão para outro e a instituição de fundos 
(CF, arts. 48, II e IV; 166; 167, I, III, V, VI e IX).
Princípio da clareza
O princípio da clareza estabelece que o orçamento deve ser apresentado 
em linguagem transparente, simples e inteligível, sem descuidar das exigên-
cias técnicas orçamentárias, de modo a facilitar o manuseio e a compreensão 
daqueles que, por força do ofício ou por interesse, necessitam conhecê-lo.
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Princípios orçamentários
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Princípio da uniformidade
O orçamento público é um instrumento técnico composto de um rol de 
receitas e despesas classificados em diversos critérios, tais como: por órgão 
(classificação institucional), por natureza de despesa, por categoria econô-
mica, por programa de trabalho, entre outros.
Se os critérios de organização e classificação dos elementos da receita e 
da despesa se modificassem com muita rapidez, de ano em ano, ou em um 
intervalo curto de tempo, seria difícil ou praticamente impossível comparar 
resultados de modo a melhor administrar e gerenciar o orçamento público.
Desse modo, o princípio da uniformidade diz que a organização do or-
çamento público deve manter aspectos de perenidade e de padroniza-
ção que permitam a comparação ao longo dos vários exercícios em que é 
executado.
Princípio da unidade de tesouraria ou de caixa
Segundo o princípio da unidade de tesouraria ou caixa, previsto no artigo 
56 da Lei 4.320/64, todos os recursos arrecadados pelo Estado devem ser 
centralizadosnuma única conta bancária (tesouraria), de modo que o reco-
lhimento de todas as receitas será feito em estrita observância ao princípio 
de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de 
caixas especiais.
Importante ressaltar, no entanto, que o sentido da expressão “conta 
bancária”, única para fins de manter respeito ao princípio da unidade de 
tesouraria, é um pouco diverso do sentido coloquial de “conta-corrente”. 
Na verdade, o governo federal, por exemplo, dispõe de diversas contas-
correntes, em razão da facilidade operacional, já que seria praticamente 
impossível uma estrutura administrativa gigantesca ter apenas uma con-
ta-corrente em uma única agência bancária. No entanto, isso não signifi-
ca desrespeito ao princípio da unidade de tesouraria, porquanto todas as 
contas são contabilizadas como se fossem uma só.
É bom destacar, no entanto, que as disponibilidades de caixa da União 
serão depositadas no Banco Central do Brasil, por força do artigo 164, §3.º da 
Constituição Federal, constituindo, então, o caixa único do Tesouro Nacional.
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Princípios orçamentários
Quadro sinótico dos princípios orçamentários
Princípio Descrição Exceções/Obs. Fundamento
Anualidade ou 
periodicidade
A autorização le-
gislativa para a re-
alização de gastos 
e a arrecadação de 
receitas deve ser re-
novada anualmente 
(ou periodicamen-
te).
Créditos especiais e 
extraordinários, quan-
do autorizados nos 
últimos quatro meses 
do exercício, podem 
ser reabertos no ano 
seguinte pelo saldo.
Art. 2.º da Lei 
4.320/64
Art. 165, III, da CF
Art. 167, §2.º da CF
Unidade
O orçamento deve 
ser uma peça única 
(orçamento uno), 
de modo a evitar a 
existência de orça-
mentos paralelos.
A existência de três 
leis orçamentárias 
(PPA, LDO e LOA) e 
a existência de três 
suborçamentos não 
constitui infração ao 
princípio da unidade, 
agora também conhe-
cido como princípio 
da totalidade.
Art. 2.º da Lei 4.320/64
Universalidade
Todas as receitas 
e despesas devem 
ser incluídas na lei 
orçamentária.
Não há exceções.
Art. 2.º, 3.º e 4.º da Lei 
4.320/64
Art. 165 §5.º da CF
Exclusividade
A lei orçamentária 
não pode tratar 
de assunto não re-
lacionado a orça-
mento público, de 
modo a evitar as 
“caudas orçamen-
tárias”.
Créditos suplementa-
res, quando já incluí-
dos na LOA.
Operações de crédito 
de longo prazo.
Operações de crédito 
por Antecipação de 
Receita Orçamentária 
(ARO).
Art. 7.º da Lei 4.320/64
Art. 165 §8.º da Cons-
tituição Federal
Especificação
(especificidade)
A autorização legis-
lativa deve conter 
especificação da 
despesa de modo a 
evitar autorizações 
globais (apenas 
em montante).
Programas especiais 
de trabalho.
Reservas de contin-
gência.
Art. 5.º, 15 e 20 da Lei 
4.320/64
Art. 91 do Decreto- 
-Lei 200/67
Publicidade
Os atos relativos à 
elaboração da pro-
posta orçamentária 
e à sua execução 
devem ser, na me-
dida do possível, 
sempre disponíveis 
à população.
Não há exceções.
Art. 37 da CF
Art. 165 §3.º da CF
Art. 48 e 49 da Lei 
101/2000
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Princípios orçamentários
83
Princípio Descrição Exceções/Obs. Fundamento
Equilíbrio
As despesas fixa-
das na lei orçamen-
tária não podem 
superar as receitas 
previstas.
O sentido da norma 
perde um pouco de 
efetividade, uma vez 
que o equilíbrio pode 
ser alcançado com a re-
alização de operações 
de crédito, que são con-
tabilizadas como recei-
ta no Brasil.
Princípio doutrinário posi-
tivado a cada ano nas leis 
de diretrizes orçamentá-
rias e na lei de orçamento 
anual.
Orçamento bruto
Impede a inclusão 
no orçamento de im-
portâncias líquidas, 
caso uma mesma 
pessoa seja simulta-
neamente credora 
e devedora da enti-
dade.
Não há exceções. Art. 6.º da Lei 4.320/64
Não vinculação 
da receita
Impede a vincula-
ção a despesas de 
receitas de impos-
tos.
Não impede a vincu-
lação à despesa de 
receita dos demais tri-
butos, tais como taxas, 
contribuições e contri-
buições de melhoria.
Mesmo no caso da 
receita de impostos 
há exceções. Pode- 
-se vincular a receita de 
impostos à(ao):
a) saúde;
b) desenvolvimento 
do ensino;
c) atividade da admi-
nistração tributária;
d) a prestação de 
garantias às ope-
rações de crédito 
por antecipação de 
receita;
e) prestação de garan-
tia e contragarantia 
à União;
f ) transferência consti-
tucional tributárias.
Art. 167, IV, da CF
Legalidade
É necessária lei para 
instituir os orçamen-
tos públicos.
A exceção é a utiliza-
ção de medida provi-
sória para a abertura 
de créditos extraordi-
nários.
Art. 37 da CF
Art. 165, I, II e III da CF
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84
Princípios orçamentários
Princípio Descrição Exceções/Obs. Fundamento
Clareza
O orçamento deve 
ser elaborado em 
linguagem clara e 
acessível.
Não se aplica. Princípio doutrinário.
Uniformidade
As regras e classi-
ficações orçamen-
tárias devem se 
manter estáveis ao 
longo do tempo 
para permitir a com-
parabilidade.
Não se aplica. Princípio doutrinário.
Unidade de 
tesouraria ou 
de caixa
Todos os recursos 
deverão ser centra-
lizados em uma úni-
ca conta bancária.
Não há exceções.
Art. 56 da Lei
 4.320/64
Atividades
1. (Cespe) A respeito dos princípios constitucionais orçamentários e seu 
respectivo controle, assinale a opção correta de acordo com o enten-
dimento do Supremo Tribunal Federal (STF).
a) A Constituição Estadual pode determinar aplicação de percentual 
mínimo da receita de impostos, incluindo-se a proveniente de trans-
ferências, na produção de gêneros alimentícios integrantes da cesta 
básica.
b) Os recursos descritos em dispositivos vetados, e que estejam sem 
despesas correspondentes, não podem ser utilizados como crédi-
tos suplementares.
c) É inconstitucional a vinculação de receita decorrente de arrecada-
ção de imposto sobre serviços de qualquer natureza para presta-
ção de garantia à União.
d) As emendas propostas pelos parlamentares ao orçamento, em tra-
mitação no Congresso Nacional, não podem ter sua constituciona-
lidade analisada no controle concentrado de constitucionalidade.
e) A receita decorrente da arrecadação de taxa judicial não pode es-
tar vinculada, em orçamento, a treinamento de pessoal do Poder 
Judiciário.
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Princípios orçamentários
85
2. (Cespe) Os princípios orçamentários são regras que cercam a institui-
ção orçamentária, visando dar-lhe consistência, principalmente no 
que se refere ao controle pelo Poder Legislativo. Relativamente aos 
princípios orçamentários, assinale a opção correta.
a) Pelo princípio da anualidade, o orçamento deve ser uno, isto é, 
deve existir apenas um orçamento para o exercício financeiro, para 
cada ente da Federação.
b) Em observância ao princípio da universalidade, as despesas de-
vem ser classificadas de forma detalhada, o que facilita sua análise 
e compreensão.
c) O princípio da exclusividade dispõe que o conteúdo orçamentário 
deve ser divulgado por meio dos veículos oficiais de comunicação, 
para conhecimento público e para a eficácia de sua validade.
d) Conforme estabelece o princípio da unidade, as previsões de re-
ceita e de despesa devem fazer referência, sempre, a um período 
limitado de tempo.
e) Segundo a Lei 4.320/64, a Lei de Orçamento conterá discriminação 
da receita e da despesa, atendidos os princípios de unidade, uni-versalidade e anualidade.
3. (Cespe) Os princípios orçamentários formam os pilares de uma gestão 
de recursos públicos. O artigo 2.º da Lei 4.320/64 dispõe que a Lei de 
Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa de forma 
a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de traba-
lho de governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade 
e anualidade. Com relação à observância ao princípio da anualidade, 
julgue o item a seguir utilizando verdadeiro (V) ou falso (F). 
 São vedados programas e projetos que não sejam incluídos )(
na lei orçamentária anual, excetuando-se os créditos especiais 
e extraordinários, que serão incorporados, em razão da sua 
natureza, ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
4. (Cespe) No que se refere aos princípios orçamentários brasileiros e ao 
poder de legislar sobre orçamento, julgue os itens seguintes utilizan-
do verdadeiro (V) ou falso (F)
 O poder de estabelecer normas gerais sobre orçamento )(
restringe-se à União.
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86
Princípios orçamentários
 É vedado ao administrador público exceder os créditos )(
orçamentários ou adicionais, e tal vedação envolve não apenas a 
realização de despesas, mas, também, a assunção de obrigações 
diretas.
Dicas de estudo
A Secretaria de Orçamento Federal é o órgão ligado ao Ministério do 
Planejamento responsável pela consolidação das propostas orçamentárias 
de todos os Poderes da União e pela gestão do Orçamento Público Federal. 
Além disso, a SOF edita normas relativas ao Orçamento Público de observân-
cia obrigatória pelos demais órgãos da Administração Federal. Em seu site na 
internet há um curso voltado para aqueles que desejam ter noções gerais de 
Orçamento Público e sobre a LOA. O nome do curso é “Projeto Sofinha”.
O link para o projeto é: <www.portalsof.planejamento.gov.br/sofinha>.
Em relação aos princípios orçamentários, temos reparado que as bancas 
de concurso têm uma predileção por perguntas envolvendo os princípios da 
exclusividade e o da não vinculação da receita, talvez em razão da grande 
quantidade de exceções que ambos possuem e da possibilidade elevada de 
pegadinhas.
Referência
MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso Básico de Contabilidade Pública. 2. ed. Bra-
sília: [s. n.], 2006.
Gabarito
1. D
2. E
3. F
4. F, V
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