CPI processo legislativo

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Comissões Parlamentares de Inquérito 
 
 
José Maria de S. Martínez* 
 
 
 INTRODUÇÃO 
 Originário do direito constitucional inglês, que a tradição consuetudinária 
levou a incorporar no direito constitucional americano – e adotado pelos países 
que assimilaram o sistema romano-germânico do Civil Law – o poder de investigar 
qualquer fato da vida pública do País pertence à atividade parlamentar sem que, 
para isso, haja qualquer previsibilidade expressa em norma escrita. 
 Este poder de investigação, incipientemente foi previsto inicialmente, em 
nosso direito constitucional, pela Constituição Política do Império, de 25 de março 
de 1824, persistindo até a dos nossos dias. Naquela, o conhecimento (e a 
investigação) de delitos individuais, cometidos pelos membros da Família 
Imperial, ministros de Estado, conselheiros de Estado e senadores, e dos delitos 
dos deputados durante o período da Legislatura, era da competência exclusiva do 
Senado, outorgada pelo art. 47, I, da Carta Imperial, assim como, conhecer da 
responsabilidade dos secretários e conselheiros de Estado (idem, inciso II.). Essa 
Carta também assegurava a todo cidadão apresentar, por escrito, ao Poder 
Legislativo e ao Poder Executivo, reclamações, queixas ou petições, e até expor 
qualquer infração da Constituição, com pedido de responsabilidade dos infratores 
junto à autoridade competente (Art. 179, XXX). 
 Somente com a Constituição de 1934 é que se veio dar conteúdo positivo ao 
poder investigador do Parlamento brasileiro com a criação de Comissões 
Parlamentares de Inquérito sobre fato determinado, mediante requisição de uma 
terça parte de seus membros, para a investigação de denúncias por eles 
formuladas. Daí para cá, esse poder de investigação ficou ausente na Carta 
outorgada de 1937, voltando o assunto a ser abordado expressamente pelas 
Constituições de 1946, 1967 (e sua EC nº 1/69) e pela Carta de 88. 
 
FUNDAMENTO E ABRANGÊNCIA DO PODER INVESTIGADOR DAS 
CPI’s: 
 A pergunta que sempre fazem os constitucionalistas acerca da 
fundamentação do poder de investigação dos Parlamentos é a de saber se esse 
poder decorre incidentalmente da função legislativa ou se ele está implicitamente 
nela contido. 
 Tendo como uma de suas funções básicas, ou institucional, o poder de 
legislar, cabe ao Parlamento saber quais os interesses nacionais ou locais em que a 
Casa Legislativa poderá atuar, decidindo ou legislando, após diligenciar acerca 
daquele interesse. Alguns doutrinadores acham que o poder de investigar e de 
fiscalizar é inerente ao poder de legislar, sem os quais não poderá ser exercida a 
função legislativa, estando sob o crivo investigador todos os assuntos incluídos na 
competência legislativa ou fiscalizadora do legislativo. 
 JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (1), preleciona que "No 
exercício de suas funções institucionais, o Poder Legislativo vê-se aparelhado do 
poder de investigar, através do qual realiza forma de controle que visa a apurar 
os fatos de importância para o funcionamento das instituições políticas 
democráticas. 
 A investigação parlamentar, - prossegue o mestre mineiro - em qualquer de 
seus níveis, federal, estadual e municipal, estabelece mecanismos de controle 
sobre pessoas, instituições, empresas ou órgãos. A fiscalização do Poder 
Executivo é inerente à própria existência das instituições parlamentares. A 
investigação, que tem como sujeito ativo o Poder Legislativo, ocorre sob os 
aspectos político-administrativo, financeiro e orçamentário". 
 Citando VANOSSI (2), o autor acima referenciado discorre sobre algumas 
conclusões não discutidas na prática parlamentar, tais como: 
 "1 – A faculdade de investigação corresponde ao órgão 
legislativo, tanto no sistema presidencialista, como no 
parlamentarista. Seus alcances assentam-se na magnitude das 
funções constitucionais que são deferidas ao órgão legislativo. 
 2 – Essa faculdade pertence ao corpo legislativo, nos 
sistemas unicamerais e nos sistemas bicamerais. Constitui 
atribuição própria de cada uma das Câmaras, de tal modo que nos 
sistemas bicamerais pode ser exercida por cada uma das Câmaras, 
independentemente. 
 3 – Ela se exerce dentro e não fora do princípio da separação 
de poderes. Apesar de a investigação supor aspecto inquisitivo, de 
tipo instrutório ou sumário, que às vezes acompanha o exercício de 
certas faculdades repressivas, todas estas medidas não a afastam 
das linhas divisórias traçadas pelo princípio da separação dos 
poderes. 
 4 – Trata-se de um meio, não de um remédio. Não é um fim em 
si mesma, é meio para alcançar o melhor exercício das funções 
constitucionais. Não se confunde com ação direta, mas é o meio 
preparatório e condizente à produção de normas ou medidas que 
permitem retificar um estado de coisas ou criar nova situação. O 
remédio virá como conseqüência da informação obtida através da 
investigação. Primeiro investigar, depois atuar. 
 5 - Pode recair sobre organismos e funcionários públicos, 
como também sobre atividades dos particulares. Em todas essas 
situações, deve tratar de matérias concernentes ou vinculadas com 
o exercício das funções constitucionalmente correspondentes ao 
Congresso ou a cada uma das Câmaras. Quando a investigação recai 
sobre atos de organismos ou funcionários públicos, a vinculação ou 
conexão de matéria com a área de competência legislativa ou de 
controle diz respeito ao Congresso, que tem de guardar as grandes 
demarcações que a Constituição traça: divisão horizontal e divisão 
vertical do poder. O Congresso não pode investigar os fundamentos 
de uma sentença judicial (Andreozzi, Faculdades Implícitas de 
Investigación Legislativa y Privilégios Parlamentarios, 1943). 
 6 - Quando a investigação recai sobre atividades 
desenvolvidas por particulares, a doutrina constitucional empenha-
se em pôr limites e cautelas ao poder de investigar, com base nos 
direitos e garantias das pessoas." 
 O Poder Legislativo tem por finalidade jurídico-institucional o exercício de 
três funções estatais básicas, quais sejam: a função representativa, a função 
legislativa e a função fiscalizadora, sendo que, destas, duas encontram-se 
interligadas, auxiliando-se mutuamente, que são: a função legislativa e a função 
fiscalizadora. 
 A abrangência do congressional power of investigation – ou do poder 
investigador das CPI’s – limita-se aos assuntos da competência do Poder 
Legislativo sobre atos sujeitos à sua fiscalização e legislação, praticados no âmbito 
de sua circunscrição, ante o princípio dos freios e contrapesos que norteia o Estado 
Democrático de Direito. 
 Não sendo fim em si mesmo – tendo apenas um caráter excepcional – o 
poder de investigação das CPI’s serve apenas de instrumento para atuação do 
Poder Legislativo, com o fim de subsidiar uma das suas finalidades institucionais – 
a legislativa – com o exato conhecimento do fato (ou fatos) objeto(s) de sua 
investigação ou fiscalização. 
 Dentro da circunscrição de sua atuação, as CPI’s agem como se fossem o 
próprio Poder Legislativo do qual faz parte, sendo os seus atos passíveis de 
controle jurisdicional do Poder Judiciário respectivo (STF ou TJE), ante o 
princípio da limitação dos Poderes que embasa o sistema constitucional brasileiro, 
sendo política e juridicamente limitado para que não haja a dominação de um 
Poder sobre o outro (checks and contrabalances). 
 Assim, o poder de investigação da CPI é delimitado pelo poder de atuação 
da Casa Legislativa à qual pertence, não podendo ter maiores poderes do que os da 
Casa criadora, não sendo, portanto, ilimitado, encontrando no âmbito da 
Constituição a sua limitação, do mesmo modo que a sua Casa criadora encontrano 
âmbito constitucional o limite de sua atuação. 
 Dentro dessa competência específica de fiscalização podemos citar, 
exemplificativamente, a nível federal, dentro da competência exclusiva do 
Congresso Nacional, a de sustar os atos normativos do Poder Executivo que 
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa (CF., art. 
49, V), a de fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os 
atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta (inciso X) e o de 
zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição 
normativa dos outros Poderes (inc. XI). Dentre as competências do Senado 
Federal (representação política dos Estados-membros), a de processar e julgar o 
Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade e os 
Ministros de Estado nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; os 
Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República e o 
Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade, dentre outras. 
 Assim, no exercício de sua missão político-fiscalizadora dos atos praticados 
pela máquina estatal, a fim de que esta não venha a ferir nenhum daqueles 
princípios estabelecidos no art. 37 caput da Carta Fundamental, o Poder 
Legislativo tende a ser o fiel da balança da res publica, devendo, para isso, manter-
se incólume aos ataques da opinião pública e de outros Poderes, no exercício de 
suas funções institucionais. 
 Qualquer desvio em sentido contrário ao que até aqui dissemos configura 
abuso de poder da CPI, deflagrador do controle jurisdicional, conforme 
entendimento monocrático esposado pelo Ministro CELSO DE MELLO no MS nº 
23.452-1-RJ (DJ de 8-6-99) impetrado contra o Presidente da Comissão 
Parlamentar de Inquérito, do qual trouxemos alguns excertos para melhor 
entendimento da matéria: 
 "O sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o 
princípio da limitação de poderes, teve por objetivo instituir 
modelo destinado a impedir a formação de instâncias hegemônicas de 
poder no âmbito do Estado, em ordem a neutralizar, no plano 
político-jurídico, a possibilidade de dominação institucional de 
qualquer dos Poderes da República sobre os demais órgãos da 
soberania nacional. 
 Com a finalidade de impedir que o exercício abusivo das 
prerrogativas estatais pudesse conduzir a práticas que 
transgredissem o regime das liberdades públicas e que sufocassem, 
pela opressão do poder, os direitos e garantias individuais, 
atribuiu-se ao Poder Judiciário a função eminente de controlar os 
excessos cometidos por qualquer das esferas governamentais. 
 (...) 
 Dentro desse contexto, impende registrar que os atos das 
Comissões Parlamentares de Inquérito são passíveis de controle 
jurisdicional, sempre que, de seu eventual exercício abusivo, 
derivarem injustas lesões ao regime das liberdades públicas e à 
integridade dos direitos e garantias individuais. 
 Desse modo, as ofensas ao status libertatis, ou a direitos 
outros titularizados por pessoas ou entidades que sofram as 
conseqüências prejudiciais da ação eventualmente arbitrária de uma 
CPI, tornam-se suscetíveis de reparação por efeito de decisões 
emanadas do Poder Judiciário. 
 É preciso não perder de perspectiva que, no regime 
constitucional que consagra o Estado democrático de direito, as 
decisões políticas emanadas de qualquer das Casas do Congresso 
Nacional, na medida em que delas derivem conseqüências de ordem 
jurídica, estão sujeitas ao controle jurisdicional, desde que 
tomadas com inobservância da Constituição. 
 Quando estiver em questão a necessidade de impor o respeito à 
ordem constitucional estabelecida, a invocação do princípio da 
separação de poderes não terá a virtude de exonerar qualquer das 
Casas do Congresso Nacional do dever de observar o que prescreve a 
Lei Fundamental da República. 
 (...) 
 Atenta a esse princípio básico, a jurisprudência 
constitucional do Supremo Tribunal Federal jamais tolerou que a 
invocação da natureza política do ato emanado das Casas 
legislativas pudesse constituir – naquelas hipóteses de lesão 
atual ou potencial ao direito de terceiros – um ilegítimo manto 
protetor de comportamentos abusivos e arbitrários. 
 Não obstante a inquestionável importância político-
institucional de controle legislativo – e das inerentes funções de 
investigação que são atribuídas ao órgão parlamentar –, o 
desenvolvimento do inquérito instaurado por qualquer das Casas que 
compõem o Congresso Nacional rege-se por normas, que, visando a 
coibir eventuais excessos, impõem insuperáveis limitações 
jurídico-constitucionais ao exercício das prerrogativas 
congressuais de pesquisa dos fatos. 
 Não se deve desconhecer que a CPI – qualquer que seja o fato 
determinado que tenha justificado a sua instauração – não pode 
exceder, sob pena de incidir em abuso de poder, os parâmetros que 
delimitam, em nosso ordenamento positivo, a extensão dos seus 
poderes investigatórios. 
 (...) 
 A necessária submissão de qualquer CPI ao regramento 
normativo delineado em nosso sistema jurídico – é importante 
salientar – foi proclamada, em unânime votação, pelo Plenário do 
Supremo Tribunal Federal, que, ao conceder o writ de habeas 
corpus, advertiu que esse órgão de investigação parlamentar não 
dispõe – mesmo em face do que prescreve o artigo 58, § 3º, da 
Constituição – de poder, para, fora da situações de flagrância, 
decretar a prisão de qualquer pessoa (RDA 199/205, Rel. Min. PAULO 
BROSSARD). 
 Sendo o inquérito parlamentar, essencialmente, "um 
procedimento jurídico-constitucional" (José Alfredo de Oliveira 
Baracho, Teoria Geral das Comissões Parlamentares – Comissões 
Parlamentares de Inquérito, p. 162, 1988, Forense), torna-se 
evidente que os poderes de que dispõe uma CPI acham-se 
necessariamente condicionados e regidos pelo princípio da 
legalidade dos meios por ela utilizados na ampla investigação dos 
fatos sujeitos à apuração congressual. 
 Isso significa que as Comissões Parlamentares de Inquérito 
não têm mais poderes do que aqueles que lhes são outorgados pela 
Constituição e pelas leis da República. 
 O reconhecimento de que os poderes de uma Comissão 
Parlamentar de Inquérito são essencialmente limitados decorre da 
própria natureza de nosso sistema constitucional, pois, no regime 
de governo consagrado pela Constituição brasileira, nenhum órgão 
do Estado acha-se investido de prerrogativas político-jurídicas 
absolutas. 
 (...) 
 O direito de investigar – que o ordenamento constitucional 
brasileiro atribuiu ao Congresso Nacional e às Casas que o compõem 
(CF, artigo 58, § 3º) –, tem, no inquérito parlamentar, o 
instrumento mais significativo de sua concretização. 
 A Constituição da República, ao outorgar às Comissões 
Parlamentares de Inquérito "poderes de investigação próprios das 
autoridades judiciais" (art. 58, § 3º), claramente delimitou a 
natureza de suas atribuições institucionais, restringindo-as, 
unicamente, ao campo da indagação probatória, com absoluta 
exclusão de quaisquer outras prerrogativas que se incluem, 
ordinariamente, na esfera de competência dos magistrados e 
Tribunais, inclusive aquelas que decorrem do poder geral de 
cautela conferido aos juízes. 
 (...) 
 Torna-se importante assinalar, neste ponto, que, mesmo 
naqueles casos em que se revelar possível o exercício, por uma 
Comissão Parlamentar de Inquérito, dos mesmos poderes de 
investigação próprios das autoridades judiciais, ainda assim a 
prática dessas prerrogativas estará necessariamente sujeita aos 
mesmos condicionamentos, às mesmas limitações e aos mesmos 
princípios que regem odesempenho, pelos juízes, da competência 
institucional que lhes foi conferida pelo ordenamento positivo. 
 Isso significa, por exemplo, que qualquer medida restritiva 
de direitos, além de excepcional, dependerá, para reputar-se 
válida e legítima, da necessária motivação, pois, sem esta, tal 
ato – à semelhança do que ocorre com as decisões judiciais (CF, 
artigo 93, IX) – reputar-se-á írrito e destituído de eficácia 
jurídica (RTJ 140/541, Rel. Min. Celso de Mello, v.g.). 
 Em uma palavra: As Comissões Parlamentares de Inquérito, no 
desempenho de seus poderes de investigação, estão sujeitas às 
mesmas normas e limitações que incidem sobre os magistrados 
judiciais, quando no exercício de igual prerrogativa. Vale dizer: 
as Comissões Parlamentares de Inquérito somente podem exercer as 
atribuições investigatórias que lhes são inerentes, desde que o 
façam nos mesmos termos e segundo as mesmas exigências que a 
Constituição e as leis da República impõem aos juízes". 
 Muito embora o poder investigador dos Parlamentos seja amplo, mas tenha, 
paradoxalmente, os seus limites legais postos constitucionalmente, essa 
prerrogativa investigadora não deve afetar o princípio da divisão dos Poderes da 
República, assim como essa investigação não deve ser exercida com excesso pelas 
atribuições delegadas constitucionalmente ao Poder Legislativo, como já visto. 
 Pelo princípio da separação dos Poderes não se admite que sejam objeto de 
investigação assuntos que digam respeito às funções institucionais da tríade 
estatal, tais como, e.g., informações privilegiadas ou tidas como confidenciais 
pelo Chefe do Poder Executivo, ou assuntos que necessitem da prestação 
jurisdicional do Poder Judiciário, ou assuntos interna corporis do próprio Poder 
Legislativo, aqui entendidos aqueles de feições estritamente políticas. 
 No direito constitucional brasileiro, a fundamentação jurídico-constitucional 
das Comissões Parlamentares de Inquérito, a nível federal, encontra-se albergada 
no art. 58, § 3° , da CF/88, quando impõe ao Congresso Nacional e suas Casas 
Legislativas (Senado e Câmara dos Deputados) a criação de comissões 
permanentes e temporárias a serem constituídas na forma e com as atribuições 
previstas nos respectivos regimentos internos, ou no ato de que resultar a sua 
criação, com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de 
outros previstos nos regimentos das respectivas Casas Legislativas que compõem o 
Congresso Nacional, podendo ser criadas, em conjunto ou separadamente, 
mediante requerimento de um terço de seus membros, para apuração de fato 
determinado e por prazo certo. 
 Essa disposição constitucional foi justificada por EHRHARDT SOARES no 
Relatório apresentado ao X Congresso Internacional de Direito Comparado, 
realizado em 1978, na cidade de Budapeste, sob o título As Comissões 
Parlamentares Permanentes. Países Não-Socialistas, e publicado no Boletim da 
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, no volume LVI, p. 156, em 
1980, conforme noticia o autor mineiro, Prof. BARACHO (3), com o seguinte 
teor: 
 "Compreende-se que, ao longo do tempo, o plenário tenha 
transigido em cometer a grupos de deputados o encargo de preparar 
as soluções fora do bulício da grande sala, poupando-se uma boa 
parte dos debates; ou que tenha repousado na competência técnica 
dalguns a decisão preliminar das questões. Ponto é que com isso 
não se comprometa aquilo que deve ficar, de acordo com a tradição, 
reservado ao plenário; ou que não se vá contribuir para a 
capitulação da instituição parlamentar perante outras fórmulas 
jurídico-constitucionais ou perante forças políticas ou econômicas 
jogando fora do quadro estadual. 
 Deste modo, os Parlamentos modernos não são pensáveis sem as 
Comissões Parlamentares." (4) 
 Entretanto, como aduz o mestre mineiro, a celeridade do processo 
legislativo e o seu aperfeiçoamento técnico são feitos graças às comissões técnicas 
que podem se apresentar como um microcosmo do plenário. 
 Normalmente, essas comissões parlamentares deveriam ser constituídas por 
parlamentares relacionados intelectualmente com os assuntos que lhes forem 
pertinentes, ou que devam nelas serem tratados. Entretanto, essa intenção está 
longe de ser cumprida nos Parlamentos, ante os interesses político-partidários dos 
blocos parlamentares de coalizão para sustentação da maioria governista, aqui 
entendida aquela que sufragou o Chefe do Poder Executivo nas eleições 
antecedentes à legislatura, ou vice-versa, aquela que foi constituída no Parlamento 
sob a influência da máquina estatal. 
 O asseguramento da representação proporcional dos partidos políticos ou 
blocos parlamentares que participam da Casa Legislativa na constituição das 
comissões parlamentares, é uma norma programática de retórica (ou utópica), na 
medida em que a maioria dificilmente dará oportunidade à minoria para que 
participe das discussões jurídico-políticas colegiadas, reservando-se, quase 
sempre, a decisões políticas desenvolvidas em plenário, onde, novamente, a 
maioria esmagadora certamente vencerá. 
 A ressalva posta na expressão "tanto quanto possível" incrustada nesse 
comando normativo constitucional, retira dos partidos minoritários, não raras 
vezes, o exercício do direito de participação colegiada nas comissões 
parlamentares. 
 Imunes a essa manobra política encontram-se as Comissões Parlamentares 
de Inquérito, porque são constituídas mediante requerimento de um terço (minoria) 
dos membros que integram a Casa Legislativa, daí por que dizemos que as CPI’s 
constituem-se como um dos direitos das minorias parlamentares nos Estados 
Democráticos de Direito. 
 Essa prerrogativa de atuação parlamentar foi incorporada ao nosso direito 
constitucional legislado a partir da Carta de 1934, à semelhança do que previa a 
Carta weimeriana de 1934, em seu art. 36. 
 O comando legislativo constitucional expresso no § 3º, do art. 58, da nossa 
Carta Política Federal não deixa que as demais Constituições dos Estados-
membros – ou legislações infraconstitucionais - desbordem para um quorum 
maior, exigível para a constituição desse colegiado investigatório, podendo, se 
quiser, prever até um quorum bem menor, porém nunca superior a um terço dos 
membros que compõem a respectiva Casa Legislativa. 
 O princípio que foi valorizado pelo constituinte originário na constituição 
das Comissões Parlamentares de Inquérito foi o de assegurar às minorias o direito 
de fiscalizar, e compor com a maioria, a Administração Pública em seu diversos 
segmentos, ante o pluralismo político insculpido entre os princípios fundamentais 
que conformam a nossa República e o seu Estado Democrático de Direito (CF.: 
art. 1º , caput, e seu inciso V). 
 A missão do Poder Legislativo, por força das disposições constitucionais e 
da Teoria do Estado Democrático, está ligada à sua responsabilidade política de 
vigilância sobre os fatores que contribuem para que a máquina do Estado não 
seja objeto de negligência, desonestidade, incompetência, desmandos e 
prepotência. Enfatiza BARACHO (5). 
 É justamente na categoria das comissões parlamentares temporárias que se 
enquadram as Comissões Parlamentares de Inquérito, dado o caráter de 
temporalidade curta prevista legalmente, requisito formal esse que impede seja a 
investigação vaga e destituída de objetivo legislativo e que venha a expor à 
execração pública, por tempo indeterminado, indivíduos e instituições. 
 Assim, os parlamentares integrantes das Comissões de Inquérito passam a 
ser juízes de instrução criminal (se for o caso), podendo adotar todas as 
providências exigidas no correr da instrução e/ou investigação que, normalmente 
deveriam ser efetuadas pelo impulso oficial previstono art. 262, do CPC, ou art. 
5º, do CPP. 
 Nessa variável de ordem tecno-jurídica o Poder Legislativo, através de uma 
Comissão Temporária, instaura um juízo político e temporal de instrução para – 
como se fossem os membros desse colegiado autoridades judiciais –, procederem à 
investigação necessária à instrução processual a ser perseguida judicialmente pelo 
Ministério Público, se for o caso, como dita a Constituição. 
 Destarte, no desenvolvimento desse mister os membros das CPI’s podem 
adotar todas as providências necessárias que normalmente viriam a ser tomadas na 
via processual ordinária pelos membros do Poder Judiciário. 
 Essa matriz é de aplicabilidade obrigatória para os demais entes federativos, 
assim como a legislação infraconstitucional que faz o regramento procedimental 
desse instituto político-legislativo (Lei Nacional 1.579, de 18 de março de 1952, 
amplamente recepcionada pela nossa atual Carta Política) e a legislação processual 
civil e penal, como subsidiadoras do regramento balizador dos procedimentos a 
serem adotados no decorrer dos trabalhos das CPI’s. 
 Ainda é BARACHO (6) quem nos dá notícia de que VANOSSI, ressaltando 
a afirmativa de LEON DUGUIT (7), "(...) destaca que a Comissão de Investigação 
Parlamentar pode realizar todos os atos que levam ao esclarecimento do modo 
como funcionam os serviços públicos. Porém não devem executar atos que, 
normal ou legalmente, sejam da competência de funcionários administrativos ou 
judiciais." 
 Recentemente, o Senado Federal constituiu uma CPI para investigar 
possíveis desmandos administrativos e funcionais no Poder Judiciário. Essa 
Comissão levantou polêmica nacional acerca de sua validade e 
constitucionalidade. Alguns alegaram que era inconstitucional por ferir a 
independência dos Poderes constituídos da Nação e de que, estando o Poder 
Legislativo investido nas funções de Poder investigador de fatos que poderiam ser 
submetidos ao crivo do Judiciário, aquele - como Poder auxiliar de investigação 
judicial - não teria competência constitucional para investigar o Poder principal, 
em matéria de exclusiva competência deste. 
 O mestre mineiro, OLIVEIRA BARACHO (8), disserta que: "Diversas 
considerações teóricas surgem no exame do problema da faculdade investigativa 
do Congresso, quando seu exercício recai sobre questões que estão sendo 
simultânea ou paralelamente investigadas e julgadas por órgãos do Poder 
Judiciário. A atuação do Judiciário em nada impede o exercício das funções 
congressionais. São coisas distintas que têm âmbitos separados e fins diversos. A 
investigação parlamentar responde ao propósito de acumular informações 
necessárias ao Congresso ou às Câmaras, para que possam agir com acerto e 
eficácia no exercício de suas competências constitucionais. A investigação 
parlamentar não leva a uma condenação ou a um pena, salvo em caso de juízo 
político e sem prejuízo do processo penal posterior." 
 E arremata: Não se confunde "juízo" com "investigação", isto é, o ato de 
julgar com o ato de indagar."(grifos do autor, p. 9). 
 
ASPECTOS PROCEDIMENTAIS 
 Dentro dos limites postos constitucionalmente à atuação das CPI’s e, 
conseqüentemente, das Casas Legislativas suas criadoras, encontramos uns de 
aspecto formal e outros de aspecto material. 
 Para que esse poder investigador das Casas Legislativas brasileiras torne-se 
amplo – porém não irrestrito – mas tenha eficácia e legitimidade, será necessária a 
observância de alguns aspectos procedimentais para a sua realização. Assim, são 
exigidos, constitucionalmente, alguns requisitos formais, temporais e substanciais 
que tornam essa investigação restrita ao âmbito da produção legislativa e do poder 
de fiscalização do Legislativo sobre os demais Poderes integrantes do Estado. 
 Para que seja criada uma Comissão Parlamentar de Inquérito serão 
necessários os seguintes requisitos: requerimento de um terço dos membros 
componentes da respectiva Casa Legislativa que vai investigar o fato (requisito 
formal); que haja fato determinado (requisito substancial); que tenha prazo certo 
para o seu funcionamento (requisito temporal); e que suas conclusões sejam 
encaminhadas ao Ministério Público, se for o caso. 
 
DO REQUERIMENTO 
 O número de assinaturas previsto constitucionalmente para a constituição de 
uma Comissão Parlamentar de Inquérito é fácil de ser materialmente obtido, sendo 
aconselhável que sempre seja ultrapassado esse quorum mínimo para a sua 
constituição, para o caso de algum (ou alguns) membro(s) da Casa Legislativa 
vir(em) a desistir de manter a(s) sua(s) assinatura(s) a comissão deixe de ser 
criada. 
 Se o quorum mínimo não for alcançado para a constituição da CPI, ou seja, 
se não subscreverem o requerimento o número mínimo necessário à sua 
constituição, este requerimento, se assim entender o autor (ou autores), poderá ser 
submetido à deliberação do Plenário, que decidirá a respeito da sua aprovação, i.é., 
da constituição ou não da CPI. 
 A materialização das Comissões Parlamentares de Inquérito é procedida 
pelo respectivo presidente da Casa Legislativa que as constituírem, cabendo a esse 
magistrado do Poder Legislativo a obrigação de fiscalizar a observância desse 
requisito, antes de determinar a lavratura do ato constitutivo da CPI. 
 Ainda é na lição de NELSON SAMPAIO que nos arrimamos para fazer essa 
afirmativa. Diz o renomado mestre: 
 "Nem por isso se pode afirmar que o presidente é um autômato, 
se tivermos em mente que lhe cabe verificar se o objeto do 
inquérito é fato determinado dentro da competência da Câmara que 
preside. Se faltar esse requisito material do inquérito, o 
presidente pode – ou, melhor, DEVE – indeferir a constituição da 
Comissão investigatória." 
 Trata-se de uma censura prévia que o Poder Legislativo deve fazer acerca 
dos seus atos, para que fique preservada a sua imagem de representante popular e 
séria fiscalizadora dos negócios públicos. 
 Não satisfeito algum requisito procedimental, i.é., não observado os 
parâmetros constitucionais postos como balisamento para a constituição de 
comissão parlamentar de inquérito, o presidente da Casa Legislativa respectiva 
deverá devolver ao primeiro subscritor do requerimento – e, possivelmente o 
principal interessado em apurar o fato determinado – para que ele observe as 
exigências constitucionais para a criação da comissão. 
 Obedecidos os requisitos mínimos necessários para a constituição de 
Comissão Parlamentar de Inquérito, o presidente da Casa Legislativa respectiva 
mandará o requerimento à publicação (que poderá ser no Avulso ou no Diário 
Oficial de divulgação dos atos legislativos) e tomará todas as providências para o 
funcionamento da CPI. 
 Os membros das comissões serão designados pelo Presidente da Casa 
Legislativa respectiva, depois da indicação por escrito dos respectivos líderes 
partidários, assegurada, tanto quanto possível, a participação proporcional das 
representações partidárias ou dos blocos parlamentares com atuação na respectiva 
Casa Legislativa. Este comando, em nosso direito constitucional legislado, tem 
como norma subsidiadora o art. 58, § 1º da CF e o art. 78, do RI, do Senado 
Federal, que serve de parâmetro para as demais normas regimentais das Casas 
Legislativas do País. 
 No caso de haver recusa por parte do titular da presidência, tomarão essas 
providências os vice-presidentes respectivos, na ordem de sucessão, ou os 
membros da Mesa Diretora que os substituírem, na forma regimental, à 
semelhança dos procedimentos a serem tomados na publicação de projetos de leis 
que vão à sanção do Chefe do Poder Executivo, por ser um direito assegurado à 
minoria. 
 Caso nenhuma dessas autoridades queiraprovidenciar a constituição da CPI, 
caberá a qualquer um dos subscritores interessados ingressar, junto ao Poder 
Judiciário, com mandado de segurança, solicitando a providência jurisdicional 
necessária ao cumprimento do que estabelece a Constituição e legislação correlata 
ao assunto. 
 
DO FATO DETERMINADO 
 Algumas vezes, o fato determinado vem delineado objetivamente na 
justificativa do requerimento de constituição da CPI; outras vezes não, ficando 
indefinido, com amplitude que elide o espírito norteador desse instituto 
parlamentar. 
 O fato determinado tem que ser, desde logo, especificado, delineado no 
requerimento de sua constituição, com parâmetros concretos que objetivem a ação 
investigadora da Comissão, nada obstando que sejam múltiplos os fatos a serem 
apurados por uma mesma Comissão, mas que tenham correlação entre si. Se os 
fatos objetos de inquérito forem diversos, a CPI dirá, em separado, sobre cada um, 
podendo fazê-lo antes mesmo de estar concluída a investigação dos demais. 
 JOÃO DE OLIVEIRA FILHO (9) acentua que: "São investigáveis todos os 
fatos que possam ser objeto de legislação, de deliberação, de controle, de 
fiscalização por parte de quaisquer órgãos do Poder Legislativo federal, estadual 
ou municipal." 
 A respeito deste requisito trazemos à colação lição do Prof. NELSON DE 
SOUZA SAMPAIO (10), que preleciona: 
 "O segundo requisito constitucional expresso para a criação 
da comissão investigadora é que o inquérito verse sobre fato ou 
fatos determinados. Fatos vagos ou imprecisos, que não se sabem 
onde nem quando se passaram, são meras conjeturas que não podem 
constituir objeto de investigação. Mas não basta que se aponte um 
fato determinado para que se justifique o pedido de inquérito. 
Está implícita a exigência de que se trata de fato que se prenda à 
atividade legislativa, fiscalizadora ou de esclarecimento público 
de câmara que vai proceder ao inquérito. Não se pode pedir uma 
investigação parlamentar sobre a falência de uma firma que não 
tenha negócios com o poder público, como não se pode pedi-la para 
descobrir as causas do desquite de determinado casal. Mas é 
legítimo requerê-la para perquirir o fato determinado (de ordem 
estatística) do número crescente de falências na praça ou o 
progressivo índice de desagregação da família. 
 Uma câmara não pode formar comissão para sindicar os negócios 
da exclusiva competência da outra. De igual sorte, o Congresso não 
pode abrir inquérito sobre os serviços administrativos estaduais 
ou sobre a organização do funcionamento municipal." 
 
DO PRAZO CERTO 
 Muito embora a incumbência da Comissão Parlamentar de Inquérito termine 
com a sessão legislativa, i. é., no ano em que tiver sido criada (Lei nº 1.579, de 
1952, art. 5º, § 2º), nada obsta que, por deliberação da respectiva Casa Legislativa, 
este prazo seja prorrogado dentro da legislatura em curso, pelo tempo necessário à 
conclusão de seus trabalhos. 
 Por sessão legislativa entende-se o período de reuniões da Casa Legislativa 
durante o ano, dividindo-se essa sessão legislativa em dois períodos legislativos 
que, normalmente, são intercalados por um recesso parlamentar no mês de julho e 
outro que começa no mês de dezembro e se prolonga, normalmente, até o final de 
janeiro; e por legislatura entende-se os quatro anos de mandato dos membros 
eleitos para os Poderes Legislativos dos Estados-membros ou dos municípios que 
os integram, assim como dos membros da Câmara dos Deputados. 
 As CPI’s senatoriais, dada a natureza ‘permanente’ da representação dos 
Estados-membros no Congresso Nacional podem subsistir além das legislaturas. 
 A regra pode ser aplicável para a Câmara dos Deputados, cujos membros 
são todos eleitos para uma única legislatura de quatro anos; mas não se pode dizer 
o mesmo com relação ao Senado, por ser um corpo continuando de legisladores 
representantes dos Estados-membros e do Distrito Federal, onde os seus membros 
são eleitos para um período de oito anos, com representação renovável de quatro 
em quatro anos , alternadamente, por um e dois terços, ou seja, dividem-se em 
duas partes os assentos do Senado, onde um terço só fica desocupado ao término 
de cada Legislatura Congressual de quatro anos e dois terços que sempre 
continuam para a próxima Legislatura Congressual dos outros quatro anos, salvo 
as vacâncias que podem acontecer por morte ou renúncia. 
 Normalmente, o prazo de funcionamento de uma Comissão Parlamentar de 
Inquérito atinge a noventa dias, prorrogável por, no máximo, igual período, se 
assim acharem convenientes os seus membros, e vier a ser deliberado pelo 
Plenário do Poder Legislativo respectivo, podendo funcionar durante o recesso 
parlamentar, para a consecução de suas finalidades, ocasião em que a contagem 
desse prazo será corrido; caso contrário, esse prazo interrompe-se durante o 
recesso parlamentar. 
 Este prazo, se dilatado por mais tempo do acima recomendado, torna 
intempestiva a finalidade e a própria conclusão da investigação, que requer 
medidas e providências imediatas para que não haja demora na sanção a ser 
imposta aos possíveis culpados, assim como sua finalidade não se torne vaga, sem 
finalidade legislativa. 
 Não sendo os poderes de investigação das Comissões Parlamentares de 
Inquérito um fim em si mesmo – como já dito –, mas apenas, tão-somente, visando 
o aprimoramento do direito legislado de um determinado lugar, as suas conclusões 
- se culpados forem encontrados - deverão ser encaminhadas ao Ministério 
Público, para que este, como dominus litis, faça a persecutio na esfera judicial 
competente. 
 
ASPECTOS LEGAIS INFRACONSTITUCIONAIS 
 A legislação infraconstitucional que regula os procedimentos a serem 
seguidos pelas CPI’s, no Brasil, é constituída basicamente das seguintes normas: 
da Lei Nacional (porque válida para todos os Entes da Federação) nº 1.579, de 18 
de março de 1952 (DOU de 18.3.52); dos regimentos internos das Casas 
Legislativas respectivas, onde funcionarem esses colegiados temporários, das 
codificações processuais penal e civil; das leis que tratam da quebra do sigilo 
telefônico e do sigilo bancário, e outras correlatas ao desenvolvimento dos 
trabalhados da comissão. 
 Ao dar amplitude nas ações de pesquisas destinadas à consecução das 
finalidades a que se destinam as CPI’s, a norma estabelecida no art. 1º da Lei 
1.579, de 1952, foi alçada a nível constitucional, com outra roupagem, entendida 
como poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros 
(poderes) previstos nos regimentos das respectivas Casas Legislativas. 
 Assim, se o regimento interno da Casa Legislativa respectiva vier a prever 
outros poderes necessários à investigação objeto das Comissões Parlamentares de 
Inquérito, estes poderes estarão legitimamente albergados pela Constituição, que 
estabeleceu uma norma em branco para os Poderes Legislativos dos Entes 
federativos, no estabelecimento dos procedimentos regimentais a serem 
obedecidos pelas CPI’s, e a darem-lhe legitimidade. 
 Alguns procedimentos estão previstos legalmente a serem exercitados, tanto 
pelas CPI’s como pelas Casas Legislativas que as criarem, no mister de suas 
finalidades, tais como: diligências; convocação de auxiliares do Poder Executivo; 
tomada de depoimento de qualquer autoridade, no âmbito de abrangência – ou 
circunscrição – da Casa Legislativa respectiva; pedidos de informações; requisição 
de documentos e deslocamento de seus membros a qualquer lugar onde se fizerem 
necessárias as suas presenças, para apuração in loco dos fatos e/ou documentos ali 
encontrados. 
 Com a promulgação da Carta Constitucional de 1988, onde ficaram 
protegidos a inviolabilidade à intimidade, a vida privada,a honra e a imagem das 
pessoas (art. 5º, X), assim como o sigilo da correspondência e das comunicações 
telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas - com ressalva de ordem 
judicial, neste último caso, e mesmo assim, nas hipóteses e forma que a lei 
estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal (art. 
5º, XII) –, não raras vezes as CPI’s defrontam-se com questões judiciais e de 
conflito institucional frente ao Poder Judiciário, para onde buscam proteção 
aqueles que se acham violados em seus direitos pelas CPI’s. 
 Duas questões há que se levantar aqui no tocante a quebra dos direitos há 
pouco enumerados: 1) com referência ao sigilo bancário, telefônico o Plenário do 
Supremo Tribunal Federal, ao julgar, em 16 de setembro, o mandado de segurança 
nº 23.452, firmou o entendimento de que as Comissões Parlamentares de 
Inquérito, para decretarem, legitimamente, a quebra do sigilo bancário, fiscal e/ou 
telefônico de pessoas por ela investigadas, têm que fundamentar a necessidade 
dessas medidas, à semelhança do que ocorre com as decisões judiciais a esse 
respeito; 2) a ordem a ser perseguida judicialmente para a preservação do sigilo 
telefônico é de mandado de segurança, e não de habeas corpus como entendem 
alguns juristas, valendo esse entendimento para todo e qualquer procedimento 
tomado pela CPI que viole qualquer direito fundamental inscrito na Constituição, 
devendo a ordem de habeas corpus ser requerida somente para quem se achar no 
direito de não comparecer perante aquela comissão investigadora, e mesmo assim, 
com fundamentada razão ensejadora do remédio heróico. 
 Exemplo desse entendimento verifica-se da decisão tomada pelo STF ao 
decidir o HC 79.441-DF, em que foi relator o Min. Octavio Gallotti, em 24.11.99, 
no qual o paciente, desembargador de Tribunal de Justiça, convocado para prestar 
depoimento à CPI do Judiciário, obteve a concessão do writ sob a seguinte 
fundamentação: o Tribunal, considerou que, no caso, buscava-se investigar 
decisões judiciais do magistrado e não atos administrativos por ele praticados, 
deferindo o pedido para que não fosse o paciente submetido à obrigação de prestar 
depoimento, com base no art. 146, b, do Regimento Interno do Senado Federal (" 
Art. 146. Não se admitirá comissão parlamentar de inquérito sobre matérias 
pertinentes: ... b) às atribuições do Poder Judiciário;"), norma esta decorrente do 
princípio constitucional da separação e independência dos Poderes. 
 Nota-se que até mesmo a legislação nacional que trata dos procedimentos a 
serem tomados pelas Comissões Parlamentares de Inquérito tem o cuidado de 
remeter ao juízo criminal da localidade em que resida ou se encontre o depoente 
(indiciado ou testemunha) a sua intimação, no caso de não-comparecimento àquele 
colegiado investigador, sem motivo justificado. 
 Para o bom e perfeito andamento das CPI’s, devem os seus membros 
pautarem os seus comportamentos, atitudes e decisões de acordo com a separação 
dos poderes constituídos, já que a outorga constitucional de poderes de 
investigação próprios das autoridades judiciais não significa que tomem, os seus 
integrantes (ou o colegiado em si), atitudes contra os administrados, fora do 
âmbito de suas reuniões, diferentes das atitudes que tomariam os juizes e 
magistrados no exercício de suas funções institucionais. 
 A expressão poderes próprios das autoridades judiciais significa que os 
poderes a serem exercidos pelos membros das CPI’s circunscrevem-se ao âmbito 
de suas reuniões, nas tomadas de depoimentos, na oitiva de testemunhas e 
investigados, nas próprias investigações, nas requisições de documentos e 
diligências que reputarem necessárias para o desempenho de seus misteres. 
 Poder de investigação não se confunde com atos de jurisdição – stricto 
sensu – agindo com abuso de poder a CPI que vier a praticar constrangimento 
ilegal ao administrado, violando-lhe direito assegurado constitucionalmente, tais 
como os previstos no art. 5º, incs. X e XII, da Carta Fundamental. 
 Por não indiciar ninguém e nem tampouco imputar a alguém fato delituoso, 
as pessoas que por ela forem convocadas a prestarem seus depoimentos o fazem na 
condição de testemunha, com a obrigação legal de contribuírem, com o que 
souberem e lhes for perguntado, para o esclarecimentos do(s) fato(s) objeto da 
investigação parlamentar, ressalvada a hipótese da auto-incriminação, quando 
poderão invocar, então, a garantia constitucional inscrita no art. 5º, inciso LXIII, 
da Carta Magna Federal. 
 A testemunha quando chamada para ser ouvida pela CPI deverá narrar 
somente aquilo que sabe, que viu ou percebeu pelos seus sentidos, sendo-lhe 
vedado dar opiniões, emitir pareceres, porque testemunha só informa, não opina 
(art. 213,CPP). 
 As pessoas chamadas a depor, na condição de testemunha, perante as CPI’s, 
poderão fazer-se assistir por advogado legalmente habilitado, o qual não tem o 
direito de participar diretamente das respostas a serem dadas pelo seu constituinte 
ou cliente. 
 No caso de testemunha, se regularmente intimada, e esta não vier a 
comparecer sem motivo justificado perante a CPI, o seu presidente deverá 
requisitar da autoridade judiciária competente da localidade onde se encontre o 
depoente o seu comparecimento sob vara em dia e hora a ser previamente 
estabelecido pela Comissão ou por seu presidente, se assim prever o Regimento 
Interno da Casa Legislativa inquisidora. 
 
NOTAS 
1.
 Teoria Geral das Comissões Parlamentares, Forense, 1988, p. 4-5 
2.
 VANOSSI, Jorge Reinaldo A. El Poder de Investigación del Congresso 
Nacional. Boletin Mexicano de Derecho Comparado, Instituto de 
Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, nova série, ano IX, nº 27, 
set./dez., 1976, p. 407 e segs. "Apud" José Alfredo de Oliveira Baracho 
"in" Teoria Geral das Comissões Parlamentares. 
3.
 Ob. Cit. P. 33. 
4.
 Esta justificativa de Ehrhardt Soares também é citada por PINTO 
FERREIRA in Comentários à Constituição Brasileira, Saraiva, vol. III, p. 
60; e por JOSÉ NILO DE CASTRO in A CPI Municipal, Del Rey, 1994, p. 
23. 
5.
 Ob. Cit., p. 1. 
6.
 Op. Cit., p. 8. 
7.
 DUGUIT, Léon. Traité de Droit Constitutionnel, vol. IV. L’Organisation 
Politique de la France, E. de Boccard, Sucesseur, Paris, 1924, ps. 390 e 
391, "Apud" José de Oliveira Baracho "in" Teoria Geral das Comissões 
Parlamentares. 
8.
 Ob. Cit., p. 8. 
9.
 Comissões Parlamentares de Inquérito, Revista Forense, vol. 151, p. 12. 
10. Do Inquérito Parlamentar, Rio, FGV, 1964, p. 35. 
 
 
* advogado em Belém (PA), técnico em assessoramento legislativo da Assembléia Legislativa do 
Estado do Pará 
 
 
MARTÍNEZ, José Maria de S.. Comissões Parlamentares de Inquérito . Jus Navigandi, Teresina, 
ano 4, n. 37, dez. 1999. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=205>. 
Acesso em: 19 out. 2006.