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�PAGE � INSTITUTO CUIABANO DE EDUCAÇÃO – ICE CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA QUAL A IMPORTÂNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO PÚBLICA FAUSTO SOUZA JURADO MOLINA CUIABÁ/MT2009 INSTITUTO CUIABANO DE EDUCAÇÃO – ICE CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA QUAL A IMPORTÂNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTÃO PÚBLICA FAUSTO SOUZA JURADO MOLINA Monografia apresentada ao curso de Especialização do Instituto Cuiabano de Educação como um dos requisitos para obtenção do titulo de especialista em Gestão Pública. Sob a orientação da Professora Ieda Maria Brighenti. CUIABÁ-MT/2009 INSTITUTO CUIABANO DE EDUCAÇÃO – ICE CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA TERMO DE APROVAÇÃO ______________________________ Fausto Souza Jurado Molina _____________________________ Orientadora Ieda Maria Brighenti ____________ Nota/Conceito CUIABÁ-MT/ 2009 AGRADECIMENTO Agradeço a todos os professores convidados pelo carinho, dedicação e entusiasmo demonstrado ao longo do curso. Aos colegas de classe pela espontaneidade e alegria na troca de informações e materiais numa rara demonstração de amizade e solidariedade. E, finalmente, a DEUS pela oportunidade e pelo privilegio que nos foram dados em compartilhar tamanha experiência e, ao freqüentar este curso, perceber e atentar para a relevância de temas que não faziam parte, em profundidade, das nossas vidas. Dedico a meus pais, amigos e aos professores, que me ajudaram a concretizar esse magnífico trabalho. “ Se o direito fosse um jogo de palavras como muita gente quer que o seja, bastaria encher um computador de coisas de língua portuguesa e filosofia, e o computador faria justiça. ” (Geraldo Ataliba) RESUMO Se refletirmos sobre a trajetória da administração pública em nosso país, verificaremos que, há séculos, convivemos com uma história de desmandos, os quais indicam, entre outras distorções das atribuições do Estado, numa Sociedade democrática e inclusiva, clara tendência á apropriação privada de patrimônio público. Por conta dessa problemática, nosso país tem vergonhoso destaque de situar-se mundialmente entre os que detêm piores indicadores de qualidade de vida, bem como uma grande distanciamento das riquezas distribuídas entre as diversas classes sociais, existe ainda a falta de uma política pública eficiente, mais além de tudo existe a necessidade da interrupção da grande parcela de corrupção, que esta, faz com que os cofres públicos não possuam um patamar desejável para um política de ação freqüente e eficaz. A Gestão Pública em suas diversas extremidades, recebe em sua essência, a Lei 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, uma ferramenta de grande importância, pois a rigor da lei, órgãos fiscalizadores de nosso patrimônio, como o Tribunais de Contas, tanto federal ou estadual, podem exercer seu poderes embasados, acreditando na justiça do emprego do dinheiro público, fazendo com que maus políticos paguem pelo crimes cometidos. Ao tomar esse instrumento legal como objeto de reflexão, partimos do pressuposto de que, embora a legislação seja insuficiente, para resolver históricos desvios de natureza cultural e política, ela conseguiu passo importante e necessário, que, associado a outras medidas, podem apresentar mudança significativa nas práticas públicas, em suas diferentes instancias. Palavras chaves: Corrupção, - Justiça -Mudanças. SUMÁRIO INTRODUÇÃO..............................................................................................................................07 CAPÍTULO I O que gestão Pública CAPITULO II 1.O CAMINHO PERCORRIDO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO BRASIL....18 2.DA FORMAÇÃO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL- UM GRANDE AVANÇO.......................................................................................................................................10 2.1.Conceito....................................................................................................................................10 2.2.Das Disposições Preliminares..................................................................................................10 2.3.Aspectos da natureza da lei de responsabilidade fiscal............................................................15 CPITULO III A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. E SUA IMPORTANCIA PARA A GESTÃO PÚJBLICA................................21 1. Despesa com pessoal..................................................................................................................22 2. Divida pública.............................................................................................................................22 3. Metas fiscais...............................................................................................................................24 4. Compensações............................................................................................................................24 5 Como a sociedade pode colaborar para o sucesso da LRF?........................................................25 6. A partir de quando passa a vigorar a LRF?................................................................................25 7. O que acontecerá se as regras não forem respeitadas?...............................................................25 8. E os novos financiamentos entre União, Estados e municípios?...............................................26 9. Como o governo federal vai ajudar, principalmente os prefeitos, para garantir o cumprimento das regras da Lei de Responsabilidade Fiscal?...............................................................................26 10. Porque a Lei de Responsabilidade Fiscal é tão importante para o país?...............................26 CONCLUSÃO................................................................................................................................27 BIBLIOGRAFIA.............................................................................................................................29 INTRODUÇÃO A prática desenfreada da irresponsabilidade na gestão das contas públicas, ou melhor, de gastos sistematicamente superiores às receitas, pelos gestores públicos brasileiros, refletiu de modo negativo na economia, apontando o país para uma verdadeira ciranda financeira, sendo obrigado em diversas ocasiões a buscar empréstimos para quitar empréstimos anteriores. Este cenário deplorável encaminhou as finanças públicas a uma situação tal, que propiciou limitação ao atendimento de políticas publicas fundamentais, como saúde, educação, moradia, saneamento, entre outras, assim a parcela mais carente da população sofre mais, com os decrescentes investimentos governamentais nas áreas sociais. Claramente deparamo-nos com um Estado capenga, debilitado necessitando de mudanças urgentes que viabilizassem o status quo de cidadania, fomentando um desenvolvimento econômico e sociológico holístico, abrangendo homem todo e todos os homens. A Lei complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, trouxe uma mudança institucional e cultural na gestão do dinheiro da sociedade. Introduziu a restrição orçamentária na legislação pátria, bem como o Programa de Estabilidade Fiscal – PEF-, apresentado pelo Governo Central, em outubro de 2000, não aceitando mais administradores irresponsáveis. E mais, seu objetivo é coibir a má gestão financeira pelas autoridades e gestores públicos, considerando ilícitos penais, prevendo assim sanções mais severas a improbidade administrativa, assim aqueles que deixarem despesas para serem quitadas pelos seus sucessores em provisões de recursos no caixana proporção dos débitos, serão incursos nos crimes fiscais Esse trabalho foi organizado em três capítulos: No primeiro capítulos foi abordado a história da Gestão Pública no País , onde também foram apresentados alguns conceitos e informações sobre a Administração Pública. No segundo Capitulo foi abordado todo conteúdo da Lei complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, onde todas a sua estruturação e formação percorrida, e qual a sua história. No terceiro capitulo foi abordada a verdadeira importância da lei 101/2000, para a Gestão Pública e Por último apresento uma conclusão. CAPITULO II 1.O CAMINHO PERCORRIDO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO BRASIL 1998 – a Constituição Federal prevê edição de Lei Complementar para fixar os princípios norteadores das finanças públicas no Brasil (art. 163). 1998 – junho – A Emenda Constitucional da Reforma Administrativa determina prazo de 6 meses para que o Executivo envie o projeto. 1998 – dezembro/abril – Executivo envia Anteprojeto de Lei ao Congresso; Consulta Pública na Internet: mais de 5.000 consultas ao homepage; Reuniões com segmentos da sociedade: consolida importância e necessidade do projeto e da mudança do regime; Autoridades estaduais e municipais: sem rejeição ao mérito, debate apenas sobre a forma; sugestões para tomar mais austeras as medidas (propostas sobre Poderes – diferenciar limites de pessoal, exigir informações, vincular à receita própria). Reconhecimento dos técnicos internacionais: experiência pioneira na abrangência do código de boas condutas fiscais. 1999- abril- Executivo envia ao Congresso Projeto de Lei incorporando sugestões. 1999- maio – Constituída Comissão Especial da Câmara para discutir o Projeto e iniciada as audiências públicas. 2000 – 25/ janeiro: aceita 30 emendas, foi aprovada na Câmara o texto da sub-emenda apresentado pelo Relator por 386 votos a 86. 2000 – abril – Senado aprova o texto com apenas com emendas de redação. 04 de maio de 2000: o Presidente sanciona a LRF (Lei Complementar 101, publicada no D.O.U. em 05/05/2000). Em síntese o percurso até aqui foram de dez anos – 1988 a 1998 – de discussão sobre a lei complementar em comento, e de 02 anos – 1998 a 2000 – para a mesma, ser sancionada. A Lei Complementar n.º 101, em 04 de maio de 2000, publicada no Diário Oficial da União, em 05 de maio de 2000, entrou para a história como o Código de Regras para a Gestão Fiscal da Administração Pública Brasileira, gerando verdadeiro choque cultural nos responsáveis pela gerência dos recursos públicos, nas três esferas do governo: federal, estadual e municipal. Na elaboração da LRF três experiências internacionais foram marcantes: União Européia; Estados Unidos e Nova Zelândia. A primeira grande influência adveio da União Européia, com base no tratado de Maastrich, em 1992. Foram estabelecidos, para os países signatários, o principio básico de repúdio aos déficits governamentais excessivos, além de metas de inflação, patamares de juros de longo prazo, parâmetros para o déficit orçamentário e (talvez um dos aspectos mais importantes) limites para a dívida pública (60% do PTB). Na nossa LRF, as restrições foram impostas a Estados e municípios, malgrado toda a discussão que foi empreendida durante a elaboração e tramitação do projeto de lei. Porém, mister aclarar que muitas vezes, as autonomias dos entes federados, sobretudo em relação às pequenas localidades é mitigado. Aliás, essa menção ao desrespeito ao nosso já tênue pacto federativo é tema recorrente em muitas passagens dessa obra e nos parece uma constante em todo o ajuste fiscal empreendido pelo Governo Federal. Entretanto, existe uma razão que explica a forma como essas regras são impostas numa Federação. Perante as diversidades de uma Federação como a nossa, estabelecer regras sem ferir o princípio da autonomia federativa é, sem dúvida, difícil. O Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, Martus Tavares, e técnicos do BNDES, a esse respeito, comentam a posição da CEPAL. CEPAL (1998) ressalta que, como o pacto fiscal é o resultado de um processo histórico de consolidação de instituições políticas e sociais. Da experiência Internacional: argumenta Hélio Saul Mileski: A inspiração legislativa brasileira, na elaboração da Lei Complementar, foi influenciada por recentes experiências internacionais da União Européia, dos Estados Unidos e da Nova Zelândia, conforme muito bem condensou a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira. Câmara dos Deputados. Comunidade Econômica Européia – Tratado de Maastricht e protocolos, estabilidade e emprego, padrões e mecanismos de ajustes fiscais, limites de déficit (3% do PIB) e divida (60% do PIB), punições graduais aos Estados – membros; Estados Unidos: Budget Enformecent Act (1990) – O Congresso fixa metas fiscais plurianuais e limites de gastos orçamentários por função. Despesas obrigatórias e discriminarias são limitadas por mecanismos distintos: a legislação quer cria as despesas obrigatórias deve se ajustar aos limites (processo lay as you pay); as despesas discricionárias, também sujeitas a limites, estão submetidas a seqüestro automático: Nova Zelândia: Fiscal Responsibility Act (1994) – ênfase no controle social e transparência das estratégias e metas fiscais (aceita afastamentos temporários e justificados); declarações de responsabilidade da Fazenda e Tesouro. O Comitê Interino do Fundo Monetário acentuou a importância da chamada boa governança ao adotar a declaração sobre Partnership for Sustainable Global Growth (Parceria para o Desenvolvimento Sustentável da Economia Mundial), em setembro de 1996, e novamente assim procedeu na reunião realizada na Região Administrativa Especial de Hong Kong, em setembro de 1997, passando a difundir a importância da boa governança através das boas práticas para a transparência fiscal, e a estimulação dos seus paises – membros a aplicarem o Código de Boas Práticas para a Transferência Fiscal, baseado nos seguintes objetivos primordiais: definição clara das funções e responsabilidades do governo: divulgação de informação ao público sobre as atividades do governo; abertura na preparação e execução do orçamento; assim como na prestação das contas orçamentárias; e avaliação independente da integridade das informações fiscais. 2 – CRIAÇÄO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – UM GRANDE AVANÇO. 2.1. – Conceito: Segundo João Batista Fontes de Souza Pires, em seu livro Contabilidade Pública, 2001, pág. 168, a Lei de Responsabilidade Fiscal, apresenta-se como o mais avançado recurso para a solução dos problemas na área das finanças públicas. Representa bem mais que uma solução, representa uma mudança cultural no âmbito da administração dos recursos públicos. A sua estrutura compõe-se de mecanismos que retém toda uma ação de trabalho, preparado-se para detectar e nomear fraudes e qualquer ação idônea do administrador público, que tenha objetivos, escusos, para com a utilização do dinheiro público. Da mesma forma, disponibiliza um trabalho contábil transparente, totalmente confiável, que se caracteriza como espelho da ação contábil dos recursos públicos, mantendo registros ideais, adequados, e corretos. 2.2– Das Disposições Preliminares: Objetivos : Os principais objetivos dessa Lei se caracterizam num trabalho maciçamente elaborado, claro e forte, com bases alicerçadas na impossibilidade de ocorrerem riscos e inseguranças, para que se mantenha um perfil duradouro e eficaz, de amparo ao que seja de interesse das contas publicas; que se cumpra resultados no tocante a receitas e despesas; que os limites ideais estipulados pelas leis publicas, sejam medidas e obedecidos seus parâmetros, nas ações quanto a despesas com pessoal, seguridade social, quanto a dividas consolidada e mobiliaria, também com referencia às operações de credito, tanto por antecipação da receita, concessão de garantias, quanto a inscrição em Restos a Pagar; que haja compatibilidadeentre os instrumentos de planejamento, no que se refere ao Plano Plurianual – PPA, à Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, e à Lei orçamentária Anual – LOA. – Entes da Federação: Para João Batista Fortes de Souza Pires, 2001, Contabilidade Pública pág. 130, no tocante à Lei de Responsabilidade Fiscal, “ente da federação”, refere-se à União, os Estados, o Distrito Federal, e Municípios. Cada ente compõe-se dos órgãos da Administração Direta, ou seja, Poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, e também, as entidades da Administração Indireta, ou seja, autarquias, fundações e empresa estatal dependente. Para maior entendimento do que seja empresa estatal, basta se ter conhecimento de que se trata de empresa pública e a sociedade de economia mista, ou seja, onde o ente participa como mais de 50% do capital, tendo direito a voto, e que recebam do ente controlador, recursos financeiros para pagamento de despesas tanto com a questão de pessoal, de custeio de maneira geral, ou também de capital, sendo que estejam excluídas, o que seja proveniente de aumento de participação societária do ente. – Receita Corrente Líquida: Sua utilização faz-se necessária, para que se calcule os limites com pessoal, as dividas, as garantias e os serviços de terceiros, congregando todas as receitas correntes do ente da federação, para apuração, somando-se as receitas arrecadadas no mês de referencia, e também nos onze meses anteriores, e finalmente dela deduzidos. Esclarecendo, portanto, essa finalidade da receita corrente liquida, entende-se que: Nos Entes da Federação: Haja sistema de contribuição da classe dos servidores, para que se faca o custeio do seu sistema de previdência e de assistência social; Que se proceda de forma a entender que deva conter receitas provenientes da compensação financeira, que se faz citada no parágrafo 9º do art. 201 da Constituição Federal. Que os valores tantos pagos quanto recebidos, por ocasião da Lei Complementar 8796 (Lei Kandir), sejam incluídos no calculo da receita, que corresponde ao liquido, em todos os entes da federação, bem como o que seja relativo ao fundo previsto no art. 60 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (FUNDEF). Na União: No tocante à União, a Lei de Responsabilidade fiscal, quando se trata dos entes da federação, objetiva controlar tudo o que se computa quanto aos valores que são transferidos aos Estados e Municípios, constantes das determinações constitucionais legais. Controlar também, o que se apresenta quanto as contribuições constantes na alínea “a” dos incisos I e II do art. 195 da previdência social, e do art. 239 da Constituição, no trata do PIS-PASEP. Nos Estados: No âmbito dos Estados, o montante estipulado por lei que para o poder dessa esfera, encontra-se fundamentado na própria constituição que rege o pais, podendo até mesmo ser estipulado por lei, atendo-se a esse mesmo amparo. No Distrito Federal, Amapá e Roraima: Para essas três localidades, o que fundamenta a distribuição dos recursos, respalda-se nas despesas que estabelece o Inciso V do parágrafo 1º do art. 19 da LRF, com referência aos recursos que recebe da União. – Do Planejamento: Para conduzir as ações de planejamento, a Lei determina como instrumento desse trabalho, com referência ao Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e também a Lei orçamentária Anual (LOA), adicionando novos demonstrativos que se apresentam, para que sejam anexados a todo esse mecanismo de trabalho, que são: A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, deverá conter Anexo de Metas Fiscais, nos quais deverão conter as metas a serem estabelecidas a cada ano, quanto aos valores das receitas, despesas, resultados nominal e primário, e também o montante da divida publica de cada ano estabelecido, e também para os dois anos posteriores; Deve conter também na LDO, Anexo de Riscos Fiscais, nos quais conterão avaliações dos passivos contingentes e também de outros riscos que estejam propícios a afetar as contas publicas; A LDO também deverá conter demonstrativo especifico no que se refere à políticas monetária, creditícia e cambias, bem como todas a metas no que se refere à inflação para o ano posterior ao que se refere; Outro parâmetro a ser determinado pela LOA, trata-se do demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos, que fazem-s subsidiados pelos objetivos e metas que fazem parte do documento referente o parágrafo 1º do art. 4º, que na verdade trata-se do Anexo de Metas Fiscais. – Plano Plurianual – PPA: O PPA se trata de um instrumento de planejamento pertinente e fundamental à toda a esfera governamental. Aprovado em alguns artigos, vetados em outros, mas ainda sim, faz-se fundamental para nortear todas as ações governamentais. Alguns artigos constam vetados tais como: o artigo 3º da LRF, o que pode ser considerado como problema, já que o parágrafo 5º do art. Rº refere-se ao PPA ao citar que “a lei orçamentária anual não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei que autoriza a sua inclusão, conforme determina o parágrafo 1º do art. 167 da Constituição”. Apesar desse artigo ter sido vetado, é através do PPA que cada governo, após elaborar esse documento, desenvolve seu trabalho durante os quatro anos de cada mandato. Segundo o que determina a constituição Federal, quanto à Lei de diretrizes haja Orçamentárias – LDO: Essa lei caracteriza-se, pelo seu conteúdo “alterações na legislação tributaria”, toda forma possível que oriente a elaboração da Lei Orçamentária anual, “a política das agencias financeiras oficiais de fomento”. Já para a LDO, a Constituição Federal determina:que entre a receita e a despesa, na verdade, o cuidado em se manter um equilíbrio entre elas, evitando uma distancia de valor que possa caracterizar disparidade; Que se estabeleçam critérios quanto à maneira escolhida para se delimitar os limites de empenhos; Que atenda as normas pertinentes ao sistema criado de controle dos custos, bem como, relativos também à avaliação do que se obteve como resultado do que resultou desses programas oriundos dos recursos destinados a esse orçamento; Que determine as condições contidas, bem como exigências, em se tratando das ações de transferência dos recursos, destinado a serem repassados à entidades tanto publicas quanto privadas. Faz-se saber também, que devem fazer parte do projeto de lei, os anexos: de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais. Anexos de Metas Fiscais: - Contém as metas anuais, estudadas em valores que são correntes e também constantes, que na verdade, são especificamente, resultantes de receita se de despesas; – E ainda deverá conter: o resultado tanto nominal quanto primário; – e ainda, o que se caracterizar como montante proveniente da divida publica para o ano em exercício, ao qual se referir, e também para os próximos dois anos seguintes. - Deverá conter ainda esse anexo: Avaliação do que se cumpriu enquanto metas pertinentes ao ano que passou; O demonstrativo dos trabalhos desenvolvidos durante os anos, ou seja, das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo, sendo que isso justifique o que se tem de resultados pretendidos, comparando-as com as então já fixadas no decorrer dos três últimos anos anteriores, e evidenciando então, a consistência dessas metas com as premissas, como também, com os objetivos da política que caracteriza os dispositivos da economia nacional; A evolução do que seja o patrimônio liquido, também referente aos três últimos anos, sendo de sua importância que se destaque tanto a origem quanto a aplicação dos recursos provenientes do que foi alienado da parte dos ativos; Da avaliação que for obtida com relação à situação financeira e aturial, pertinente ao regime próprio. Do Demonstrativo da estimativa, bem como a compensação da renuncia da receita, etambém da margem de expansão referente às despesas que são obrigatórias e de caráter continuado. Anexo de riscos Fiscais: Esse anexo é de responsabilidade do parágrafo 1º do Art. 4º da LRF. Ele foi introduzido para se avaliar os passivos contingentes, bem como a possibilidade de demais riscos que pudessem de alguma maneira, afetar as contas públicas, tendo o cuidado em informar toda e qualquer atitude no caso de ocorrer esse problema. Esse tipo de problema, ou seja, de riscos, geralmente são somados por ações judiciais, cujos resultados são multas cobradas ao ``Estado`` em geral. 11.4.3 – Lei Orçamentária Anual – LOA: Essa Lei constará de: 1 – Do que resultar do demonstrativo, no que se refere à Compatibilidade da Programação que se tem dos orçamentos, os objetivos, bem como as metas, do Anexo de Metas Fiscais da LDO; – Deverá conter ainda, o Demonstrativo da Renúncia de Receita, como também, das despesas que sejam de caráter continuado; – E a Reserva da Contingência, que é definida, tendo como referência ou base, a receita corrente liquida. Essa reserva destina-se ao pagamento de passivos contingentes que se fizerem necessários; - Da execução Orçamentária e do Cumprimento de Metas: 2.3 Aspectos da natureza da lei de responsabilidade fiscal No que concerne a Lei? Ensina FERREIRA: a lei é uma maneira de formalização do direito, é uma das fontes significativas do direito. É a norma de conduta fixada pelo Poder Público competente e que destina a reger as relações sociais de determinado povo. 1995. p. 35) Doutrinadores ilustres como Léon Duguit nos livros O direito social, o direito individual e as transformações do Estado (Paris, 1921), explicitam, entretanto, do feitichismo da lei. Ele preleciona: “ A verdade é que a lei é a expressão, não de uma vontade geral, que não existe, não da vontade do Estado, que não existe também, mas da vontade de alguns homens que a votam. Na França a lei é a expressão de trezentos e cinqüenta deputados e dos duzentos senadores, que formam a maioria habitual na Câmara e no Senado. Fora daí não há mais que ficções e fórmulas vãs”. Na sua confecção, tem por fim a lei, de diversas maneiras, o disposto na Constituição brasileira. A lei é votada pelo Congresso e sancionada pelo Presidente da República (Constituição de 1946, art. 66). O decreto-lei é elaborado e promulgado pelo Presidente da república na sistemática de diversas Constituições e regimes políticos. Na atual Constituição da República, promulgada em 05.10.1988, o processo legislativo é bastante complexo, bem como a mesma substitui o decreto-lei pela medida provisória. Ela adiciona no art. 59, sete espécies de normas jurídicas no processo legislativo, a saber: I – emendas à Constituição; II – leis complementares; III – leis ordinárias; IV – leis delegadas; V – medidas provisórias; VI – decretos legislativos; VII – resoluções. A Lei Complementar à Constituição destina-se a complementar a Carta Política, e necessita de ser aprovada por maioria absoluta. O preclaro constitucionalista José Afonso da Silva, define: leis complementares são todas as leis que completam, tornando plenamente eficazes os seus dispositivos ou desenvolvendo os princípios neles contidos. (ALVES. 2000, p. 100) Elucida Michel Temer a respeito de lei complementar: “ Num sentido amplo, todas as leis, todas as espécies normativas, são complementares à Constituição, isto é, se os limites constitucionais não forem obedecidos, não podem ingressar no sistema. Assim, quando se diz complementar – em sentido lato – significa desdobramento de norma constitucional ” (TEMER, 1996, p. 122) O que distingui uma lei complementar de uma lei ordinária é o seu processamento legislativo, ou seja, o constituinte exige no âmbito material um quorum especial para a sua aprovação, assim a distinção existente entre a lei ordinária e a lei complementar, reside no âmbito material e campo residual compreendido como o campo que não foi entregue expressamente ao legislador complementar, nem ao editor do decreto legislativo e das resoluções, é justamente por exclusão que se alcança o âmbito material da lei ordinária. Em síntese a lei Complementar segundo o art. 69 da Carta Magna brasileira de 1988, exige maioria absoluta para a sua aprovação, quorum especial, conferindo-lhe relevante importância no ordenamento jurídico. A lei de Responsabilidade Fiscal, em comento, trata-se de uma Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, onde estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade do Administrador Público, na gestão Fiscal, possui 75 (setenta e cinco) artigos, dispostos em 10 (dez) capítulos; 24 (vinte e quatro) seções; 6(seis) subseções; 139 (cento e trinta e nove) parágrafos, e dezenas de incisos e alíneas. CAPITULO III EXPLICITANDO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 01 – O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal? A Lei de Responsabilidade Fiscal é um código de conduta para os administradores públicos de todo o país. 02 – A quem se aplica a LRF? A LRF aplica-se a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, compreendendo os Poderes Legislativos – neste incluídos os Tribunais de Contas-, Executivo e Judiciário, as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. 03 – O que vem a ser administração direta? É aquela atividade de prestação ou execução de serviços públicos feita pelos próprios órgãos integrados a estrutura do aparelho administrativo. São as Secretarias Municipais, as diretorias, os departamentos entre outros órgãos prestadores ou executores de serviço. 04 – O que vem a ser fundo? Fundo, na administração pública, é o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam a determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação. Os municípios possuem vários fundos instituídos, como por exemplo: fundo municipal de assistência social e o fundo municipal da saúde. Estes fundos integram o orçamento do Município. 05 – O que são empresas estatais dependentes? São as empresas controladoras que recebam do ente controlador recursos financeiros para o pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no ultimo caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária. 06 – Qual é o objetivo da LRF? Melhorar a administração das contas públicas do Brasil. Com ela, todos os governantes passarão a ter compromisso com orçamento e as metas apresentadas e aprovadas pelo Poder Legislativo. 07 – Quais os principais temas da LRF. 3.1. Despesa com pessoal Diante do artigo 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal, entende-se como despesas de pessoal: - o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas; - mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias; - vencimentos e vantagens fixas e variáveis; - subsídios, proventos da aposentadoria; - reformas e pensões, inclusive adicionais; - gratificações, horas extras e vantagens pessoais; - encargos sociais; - contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. Na esfera estadual as despesas com pessoal ficam limitadas a 60% (2% para o Ministério Público; 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado; 6% para o judiciário; e 49% para o Executivo) da receita corrente líquida. Na esfera municipal o limite também é de 60% (6% para o Legislativo, 54% para o Executivo). Já na esfera federal, estas despesas têm o limite de 50% da receita corrente liquida (40,9% para o Executivo; 6% para o Judiciário; 2,5% para o Legislativo; e 0,6% para o Ministério Público). A Lei de Responsabilidade Fiscal fixou que os excessos com as despesas de pessoal deveriam ser eliminados nos dois quadrimestres seguintes, sendo, pelo menos, um terço no primeiro quadrimestre e dois terçosno segundo quadrimestre. Para os Municípios que, a data da publicação da LRF já estavam acima dos limites de despesa com pessoal, tinham dois exercícios para eliminação do excesso, à razão de 50% (cinqüenta por cento) por ano. Como a LRF foi publicada em 2000, o prazo já começou a correr a partir daquele ano. 3.2. Divida Pública Cabe ao Senado Federal estabelecer limites para a dívida pública, por proposta do Presidente da República. Tais limites serão definidos também como percentuais das receitas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Os governantes deverão respeitar a relação entre a dívida e sua capacidade de pagamento. Ou seja, o governante não poderá aumentar uma dívida para o pagamento de despesas do dia a dia. O artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal adota as seguintes definições com relação às dividas e endividamentos: “ I – dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses: II – dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os de Banco Central do Brasil, Estados e Municípios; III – operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de titulo, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros; IV – concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada; V – refinanciamento da divida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária.” Por definição, existem dois mecanismos fundamentais utilizados para a cobertura do déficit público: os recursos próprios, que importam nas receitas de impostos e transferências e os recursos de terceiros, o que significa endividar-se. Pela nova lei, os governantes deverão respeitar a relação entre a dívida e sua capacidade de pagamento, isto é, o governante não poderá aumentar a dívida para o pagamento de despesas diárias. No caso do governante verificar que ultrapassou os limites estabelecidos para o endividamento, deverá tomar providências para se enquadrar, dentro do prazo de doze meses, reduzindo o excesso em pelo menos 25%, nos primeiros quatro meses. Entretanto, se depois disso, continuarem a existir excessos, a administração pública ficará impedida de contratar novas operações de credito. Eis o caráter moralizador da lei, que põe fim aos déficits fiscais descontrolados, contém o processo de endividamento público, limita a divida pública, restringe a geração incontrolada de despesas, fixas condições rígidas pra a geração de despesas de longo prazo e para a elevação das despesas relativas a pessoal e seguridade social, além de promover a transparências das contas públicas. 3.3. Metas Fiscais A LRF determina o estabelecimento de metas fiscais trienais. Isso permite que o governante consiga planejar as receitas e as despesas, podendo corrigir os problemas que possam surgir no meio do caminho. É como conduzir um barco: quando tem um rumo é possível planejar as manobras necessárias para se chegar até lá, mesmo que algumas sejam difíceis e tenham que ser corrigidas ao longo do caminho. 3.4. Compensações A Lei estabelece que nenhum governante poderá criar uma nova despesa continuada – por prazo superior a dois anos – sem indicar sua fonte de receita ou de redução de uma outra despesa. Essa lógica da restrição orçamentária: se você quer comprar um carro à prestação, precisa ter um dinheiro reservado para pagar as prestações todos os mêses, ou então precisa diminuir outros gastos. Isso funciona da mesma forma para o orçamento público. 3.5. Como a sociedade pode colaborar para o sucesso da LRF? Em vista da LRF, cada governante terá que publicar a cada quatro meses o Relatório de Gestão Fiscal, que vai informar, em linguagem simples e objetiva as contas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, do Ministério Público e dos Poderes Legislativos e Judiciário de todas as esferas do governo A cada dois meses casa governante terá que publicar, balanços simplificados das administradas. Destarte qualquer cidadão terá amplo acesso às conta públicas, garantindo o acompanhamento da gestão das finanças públicas. 3.6. A partir de quando passa a vigorar a LRF? A Lei de Responsabilidade Fiscal entra em vigor a partir da data de sua publicação, ou seja a partir do ano de 2000, assim os atuais administradores públicos deverão cumprir seus dispositivos, há que se ressaltar, entretanto as sanções na esfera penal referente a punibilidade aos crimes fiscais cometidos antes da data de sua publicação não se aplicam com fundamento no principio da irretroatividade da lei nova e mais severa. 3.7. O que acontecerá se as regras não forem respeitadas? Os gestores que descumprirem a LRF estarão sujeitos há dois tipos de sanções: as institucionais, previstas pelo próprio texto da LRF, e as de caráter pessoal previstas na lei ordinária que trata de Crimes de Responsabilidade Fiscal. Compete ao Tribunal de Contas fiscalizar o cumprimento normativo contido na LRF, assim emite pareceres técnicos rejeitando ou aprovando os relatórios encaminhados, devendo proceder nos casos de irregularidades encaminhar para as Câmaras Legislativas e Ministério Público. 3.8. E os novos financiamentos entre União, Estados e Municípios? De acordo com a LRF, fica vedada a concessão de novos financiamentos e refinanciamentos de dividas entre a União, Estados e Municípios. 3.9. Como o governo federal vai ajudar, principalmente os prefeitos, para garantir o cumprimento das regras da Lei de Responsabilidade Fiscal? As prefeituras merecerão atenção especial na implantação da nova lei. Além da ampla divulgação através de palestras, seminários e treinamentos para servidores, gestores, o BNDES desenvolverá um programa especifico de Assessoramento às prefeituras destinados a perfeita compreensão da norma reguladora das finanças públicas, assim como a necessária adequação da administração pública local, assim como a elaboração dos relatórios exigidos pela nova lei. 3.10. Porque a Lei de Responsabilidade Fiscal é tão importante para o país? Na opinião de Miron Fernandes, a LRF é de relevante importância por representar considerável avanço na forma de administrar os recursos que os contribuintes colocam à disposição dos agentes públicos. Quando o setor público gasta mais do que pode, o governo tem duas alternativas para se financiar, uma delas é permitir a volta da inflação, imprimindo mais papel-moeda e colocando mais dinheiro em circulação na economia. Outra alternativa é o governo emprestar dinheiro no mercado financeiro, emitindo títulos públicos. Para isso, vai pagar juros ao mercado, porque, caso contrário, ninguém vai lhe emprestar dinheiro. Com isso, cada vez que precisar se financiar, vai oferecer títulos e pagar juros, e, quanto mais se endividar, maior o risco de não conseguir pagar o que deve. Isso faz com que o mercado cobre juros cada vez mais altos para lhe emprestar dinheiro. Então ocorre o seguinte: a taxa de juros sobe, toda a economia sofre, mas o governo cobriu sua cota. Entretanto, a partir de agora, com a LRF, todos os governantes, nas três esferas – União, Estados e Municípios – e nos três Poderes – Executivo, legislativo e Judiciário -, passarão a seguir regras e limites claros para conseguir administrar as finanças de maneira transparente e equilibrada. Caso contrário, estarão sujeitos a penalidades. “ A LRF reforça os alicerces do desenvolvimento econômico sustentado, sem inflação para financiar o descontrole de gastos do setorpúblico, sem endividamento excessivo e sem a criação de artifícios para cobrir os buracos de uma má gestão.” CONCLUSÄO Consagrando a transparência na gestão pública e o controle social, ao permitir acesso ao público dos relatórios e demonstrativos da execução orçamentária, a Lei de Responsabilidade Fiscal proporciona aos contribuintes a demonstração da utilização dos recursos colocados à disposição dos governantes. O advento da Lei de Responsabilidade proporcionou uma nova percepção sobre alternativas institucionais que visem a promover maior justiça social nos mais diferentes planos. A função da responsabilidade fiscal, como demonstrado, é de mero meio. É o instrumento essencial para a atuação do Estado moderno. Não se pode mais conceber uma atuação estatal efetiva sem uma apuração reflexão sobre os gastos públicos, seus limites e sua aplicação. Os principais enfoques da LRF são: limites de gasto com pessoal, a presente lei fixa limites para essa despesa em relação à receita corrente líquida para os três Poderes e para casa nível de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); limites para o endividamento público, onde dispõe ao Senado Federal por proposta do Presidente da República estabelecer a definição de metas fiscais anuais, para os três exercícios seguintes: mecanismo para controle das finanças públicas em anos de eleição, a Lei impede a contratação de operações crédito por antecipação de receita orçamentária, no último ano de mandato e proíbe o aumento das despesas com pessoal nos 180 dias que antecedem o final do mandato. A meta das novas regras foram o fortalecimento da situação financeira dos entes da Federação, possibilitando o aumento da disponibilidade de recursos para o investimento em programas de desenvolvimento social e econômico A esse respeito, o preclaro professor Léo da Silva Alves a LRF veio pra ficar, primeiro porque trata-se de uma lei complementar, complementa o que está na Lei maior, sendo esta uma exigência, acima da vontade política deste ou daquele governante, assim presume-se que é uma vontade política do povo brasileiro. Sendo discutida em dez anos, a lei complementar n.º 101, causou muito pânico nos gestores públicos, principalmente sobre os chefes do executivo municipal, que aterrorizados buscam demagogicamente alterá-la sem ao menos considerar os avanços conjunturais no âmbito da administração publica nacional. Ainda que seja fruto de uma cultura alienígena, lei vox caesar e não vox pouli, insurge como poderoso instrumento de controle na implementação de políticas públicas centradas em um desenvolvimento sustentável holístico, primado pela transparência e correta utilização das receitas publicas, das diversas esferas do Poder; resta nos participar desse marco histórico no âmbito da administração pública, como atores sociais ativos e atentos a esse instrumento inovador de controle da gestão fiscal responsável instituída pressão do FMI. O sucesso, contudo necessita do cumprimento das demais medidas de ajustes previstas pelo Programa de Ajuste Fiscal, tal como a reforma do Estado e a reforma Tributária, previdenciária, mas sobretudo seriedade e comprometimento do diversos segmentos sociais em acompanhar direta ou indiretamente o gestionamento dos agentes políticos, fazendo jus as palavras do eminente jurista Hely Lopes Meirelle. É sempre a parte financeira e orçamentária a que está submetida a maiores rigores de acompanhamento, tendo a Constituição da República determinado o controle interno pelo Executivo e o controle externo pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo tribunal de Contas. BIBLIOGRAFIA FERREIRA, Pinto. Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 1995. JURÌDICA: Consulex, ano v. n. 100-103, 2001 PIRES, João Batista Fortes de Souza. Contabilidade Pública – Orçamento Público Lei de Responsabilidade Fiscal – Teoria e Pratica. Franco e Fortes Ldta, 6ª Edição, Brasília, 2001. REVISTA: Interesse Público, n.º 01, p. 16, Ed. Notadez, 2000, Revista TEMER, Michel. Elementos de direito Constitucional. 12. ed. São Paulo
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