planejamento regional urbano unidade 1

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Harrysson L. da Silva e João Pedro M. Ribeiro
Planejamento 
regional e urbano
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Sumário
CAPÍTULO 1 – História dos Processos, Métodos e Técnicas de Planejamento Regional e Urbano ....05
Introdução ....................................................................................................................05
1.1 Planejamento regional e urbano como instrumento de controle social ............................05
1.1.1 Os agentes de controle governamental do planejamento regional.........................09
1.1.2 Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE-PR) ..............09
1.1.3 O Ministério da Integração Nacional .................................................................10
1.1.4 Os agentes de controle governamental do planejamento urbano ..........................11
1.2 Teorias do planejamento regional e urbano .................................................................13
1.2.1 Teorias do planejamento regional ......................................................................14
1.2.2 Teorias do planejamento urbano .......................................................................18
1.3 Métodos de planejamento regional e urbano ...............................................................21
1.3.1 Método 1: Quociente Locacional ......................................................................21
1.3.2 Método 2: Categorização de Indicadores ...........................................................22
1.3.3 Método 3 – Avaliação do Potencial de Atração ...................................................23
1.4 Técnicas de planejamento regional e urbano ...............................................................24
1.4.1 Avaliação de benchmarking das técnicas de planejamento regional e urbano ........24
Síntese ..........................................................................................................................26
Referências Bibliográficas ................................................................................................27
05
Capítulo 1 
Introdução
Você saberia identificar diante de um conjunto de teorias, metodologias e técnicas de planeja-
mento regional e urbano, quais efetivamente lhe ajudariam a decidir sobre a localização de um 
empreendimento imobiliário ou a decisão de compra de um imóvel?
Para saber avaliar a localização de empreendimentos imobiliários, torna-se importante distinguir 
a diferença entre teorias, métodos e técnicas de planejamento regional e urbano, considerando 
que o planejamento urbano é uma escala espacial do planejamento regional. 
Entende-se por processos de planejamento regional e urbano o conjunto das variáveis políticas, 
econômicas, sociais e de tecnologia envolvidas nesse processo. Por sua vez, os métodos são 
os caminhos que você vai utilizar para compreender o mercado imobiliário. Já as técnicas são 
recursos produzidos para tornar possível a aplicação das teorias, como: análises de mercado 
econômicas e financeiras, estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreen-
dimentos imobiliários.
Sabia que, para tratar de negócios imobiliários, as técnicas são mais relevantes para a iden-
tificação dos critérios a serem utilizados? Essa característica se aplica tanto para alocação de 
recursos quanto para identificação dos locais ou regiões para implantação de empreendimentos 
imobiliários. Será nessa perspectiva que o conteúdo dessa disciplina será desenvolvido.
Você sabe que temos políticas de planejamento regional relacionadas com políticas públicas 
econômicas e financeiras para promoção do desenvolvimento das regiões. Essas políticas têm 
implicações urbanas e regionais, orientadas para ordenação do uso e ocupação do solo urbano? 
Para os analistas de mercado imobiliário, as políticas de planejamento regional ficam distantes 
das suas atividades diárias, já as orientações do planejamento urbano é que possibilitará que 
você possa definir os locais (zoneamentos) e suas diferentes formas de uso e ocupação. 
1.1 Planejamento regional e urbano como 
instrumento de controle social
Conhecer as origens das nossas ações é fundamental para saber que, muitas vezes, tomamos 
decisões equivocadas, com base no que já está determinado. Essa situação já aconteceu com 
você em algum processo decisório importante?
O ato de planejar não é recente, mas a sua sistematização é mais atual do que se possa pensar. 
Normalmente, já ouvimos falar de planejamento estratégico, tático e operacional, que são con-
ceitos derivados de atividades bélicas aplicados à área da administração e concomitantemente 
da gestão.
História dos Processos, Métodos 
e Técnicas de Planejamento 
Regional e Urbano
06 Laureate- International Universities
Planejamento regional e urbano
Como o planejamento regional e urbano é uma atividade de Estado, entender como este está 
organizado é de fundamental importância para a garantia do controle social, bem como para a 
tomada de decisão estratégica relativa à localização dos investimentos, em face da direção for-
necida pelas políticas públicas. Quando você precisa decidir onde investir ou selecionar um local 
para um empreendimento, utiliza-se de alguma teoria, metodologia ou técnica de planejamento 
regional e urbano?
Geralmente analistas do mercado imobiliário baseiam-se em suas experiências passadas de 
casos de sucesso de negócios, considerando que em “time que está ganhando não se mexe”. 
Entretanto, nem sempre isso acontece. 
Com a sistematização de procedimentos e a regulamentação das atividades de planejamento 
regional e urbano em políticas, planos, programas e projetos, o Brasil tem passado por uma 
nova fase de exigências em termos legais, para facilitar a gestão pública, o mesmo acontecen-
do nas áreas do planejamento regional e urbano. Essas novas exigências vêm demandando a 
profissionalização dos referidos profissionais do mercado imobiliário, a sistematização e controle 
de procedimentos operacionais para fim de auditoria e de controle de resultados dos recursos 
públicos, utilizados nas atividades de planejamento.
Existem diversas teorias, metodologias e técnicas aplicadas para o planejamento regional e ur-
bano, mas vamos nos referir àquelas que podem ser facilmente utilizadas e compreendidas, sem 
grandes recursos analíticos e, principalmente, sem a utilização de softwares ou análises complexas.
Conforme Faissol (1986, p. 85), “a moderna ideia de planejamento se inicia nos primórdios do 
século XIX, quando Henri Saint-Simon, inspirado por jovens engenheiros da nova Escola Poli-
técnica de Paris, imaginava uma sociedade nova e humana, livre dos problemas do feudalismo 
agrário contemporâneo”.
Concomitantemente, Auguste Comte, na época secretário de Henri Saint-Simon, tomou essas 
ideias e criou um modelo de mundo que iria sedimentar sua concepção positivista. Essa concep-
ção parte da ordem e do progresso como fundamentos do desenvolvimento social e, por conse-
quência, do planejamento regional e urbano. Assim, o planejamento seria uma ação construída 
pelos planejadores, que deveria atingir um progresso, nesses casos, não necessariamente social.
A ordem seria determinada para que o progresso fosse atingido, dentro de uma estrutura sem 
participação política, logo sendo utilizada para manter a ordem sobre a maioria, para garantir 
o progresso da minoria. Essa é uma perspectiva elitista de planejamento regional e urbano. O 
objetivo era estabelecer uma compreensão do espaço regional e urbano, para fins de controle 
social e de sedimentação do progresso. 
Nesse período, não se considerava que houvesse diferenciações econômicas e financeiras, exigên-
cias sistematizadas, grupos humanos organizados diferencialmente; tudo era considerado homogê-
neo para facilitar a criação de políticas públicas comuns que integrassem a todos indistintamente.
O planejamentonasceu nessa perspectiva política (controle social), e a região como unidade 
espacial de planejamento de controle e de gestão do Estado era um conceito de origem bélica. 
Por isso, os mapas eram de uso militar e sem acesso público, pois forneciam conhecimentos dos 
domínios do poder dominante.
Não é por acaso que o conceito de região significa “reger e controlar” derivado do latim. Assim, 
a região sempre foi considerada uma unidade espacial de controle político, social, militar e es-
tratégico pela classe dominante para fins de planejamento regional e urbano.
Posteriormente ao planejamento de Comte, Paris passou por outro processo de intervenções 
urbanas, este proposto pelo então prefeito Georges-Eugène Haussmann. Essas mudanças urba-
nísticas visavam à melhoria da circulação na cidade (entre elas, a linha ferroviária), à facilitação 
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de manobras militares na tessitura urbana, o que ajudaria a conter rebeliões populares comuns 
à época, servindo então como controle social, e à modernização da cidade de Paris.
Para contemplar as melhorias na circulação e as manobras militares, Paris teve sua malha viária 
redefinida com a abertura de diversas vias e o fechamento de outras, além da criação de rota-
tórias e a introdução de um anel viário delimitando a cidade, que também serviu para aumentar 
seu perímetro.
As mudanças de Haussmann também contemplaram a construção de praças e a arborização das 
vias, bem como a criação de equipamentos públicos como escolas, hospitais, quartéis, prisões, 
teatros, óperas e o sistema de esgoto (considerado um dos melhores do mundo).
Isidore Auguste Marie François Xavier Comte (Montpellier, 19 de janeiro de 1798 – Pa-
ris, 5 de setembro de 1857) foi um filósofo francês fundador da Sociologia e da Filo-
sofia Positiva que teve impactos sobre as noções de planejamento regional e urbano.
VOCÊ O CONHECE?
Lacoste, em seu livro a A Geografia: isso serve em primeiro lugar, para fazer a Guerra (1989), dei-
xa explícito o caráter militar do conhecimento geográfico para fins de controle social, bem como 
para usos militares e de planejamento do Estado. Nessa época, o conhecimento não era consi-
derado um aspecto democrático na vida dos cidadãos, mas um problema da classe dominante.
Mesmo com as conquistas atuais no âmbito da participação política e os diferentes níveis de 
organização popular, governos, empresas, setores estratégicos, ainda orientam suas ações com 
base na área das informações (ataque a partir de seus argumentos) e contrainformação (defesa 
de seus próprios argumentos). 
O controle social na área de planejamento se dá, em grande parte, a partir das informações das 
agências de inteligência. Elas desenvolvem análise de cenários estratégicos e utilizam softwares 
complexos, que consegue modelar e correlacionar “temas” (áreas de políticas públicas) com 
“fatos portadores de futuro” (assuntos relacionados a cada um dos temas de interesse das áreas 
das políticas públicas).
Em 1916, a cidade de Nova York aplicava o planejamento urbano, que combinava o zoneamen-
to do uso do solo com o controle da altura das edificações para os usos residencial e comercial. 
Essa lei de zoneamento baseou-se em iniciativas mais remotas, como as ocorridas em São Fran-
cisco e na vizinha Modesto que, antes de 1890, já haviam realizado controle da alocação de 
usos do solo, o mesmo ocorrido em Los Angeles, em meados da década de 1910 (HALL, 1988). 
A introdução do controle da ocupação se dera, na lei de 1916, baseada em um modelo germâ-
nico (HALL, 1988, p. 68). A ideia original teria sido a de proteger e resguardar a capitalização 
do investimento imobiliário já realizado. Portanto, o Estado, com poderes sobre o uso privado da 
propriedade, atribuía características de uso e ocupação a trechos da cidade loteados e/ou edi-
ficados, de modo a assegurar a manutenção da lucratividade presente ou futura do loteamento 
e da edificação e, intrinsecamente a isso, segregar a cidade, de modo que alguns pontos mais 
valorizados seriam destinados aos ricos e as localizações menos valorizadas seriam ocupadas 
pelas populações mais pobres.
Devemos considerar que, no âmbito do planejamento regional, todos os países estão em uma 
relação de interdependência promovida pelo processo de globalização. Por sua vez, nessa escala 
espacial de análise (internacional), o controle internacional da informação que norteia as políti-
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Planejamento regional e urbano
cas públicas dos países e seus respectivos financiamentos exerce um controle muito grande sobre 
as direções e a autonomia dos países em relação ao cenário futuro e desejável.
Logo, o futuro também já é previsto estatisticamente a partir de ocorrências objetivas atuais, que 
se desdobram em cenários estratégicos antecipando possíveis ações, garantindo que o Estado 
tenha total controle da situação. Você sabe por que essa é a nova perspectiva que fundamenta 
os sistemas de controle social para fins de planejamento regional e urbano?
Atualmente, a organização social está mais disseminada, bem como o conjunto das interações 
entre as estratégias políticas e econômicas do conjunto dos países do globo. Essas relações 
impactam diretamente sobre eles. Nesse contexto, cria-se um vasto campo de possibilidades de 
cenários que podem impactar a economia, o mercado e a sociedade de um país de forma direta 
e instantaneamente.
Assim, para manter o controle social, o processo decisório na área de planejamento, por um 
lado, precisa ser rápido e objetivo e, por outro, precisa sistematizar suas ações para fins de ges-
tão da administração pública. O tempo para refletir sobre uma tomada de decisão deixou de 
existir. Esse pode ser o tempo necessário para que um país entre em colapso econômico e social.
Nessa perspectiva, como você faria para ter controle de todas as variáveis, políticas, planos, pro-
gramas e seus impactos sobre os projetos relativos à área do mercado imobiliário? Já pensou nisso?
Atualmente, você tem garantia de que conhece o processo? Sabe onde buscar? Produzir um in-
forme (documento resultante de uma coleta de informações e contrainformações pelas agências 
de inteligência do estado) que deverá ser utilizado para sustentar uma decisão de investimento, 
relativo à localização de um empreendimento imobiliário?
Todos os avanços decorrentes dos processos de organização social resultaram no reaparelha-
mento do Estado (Constituição Federal de 1988, Ministério Público, Lei da Ação Civil Pública e 
das Audiências Públicas). Entretanto, ainda temos um longo caminho para que o Planejamento 
Regional e Urbano seja apropriado pela população, como parte de suas vidas e do seu destino, 
e não somente como atribuição concedida ao Estado para legislar assuntos de interesse geral 
nas áreas regionais e urbanas.
O interesse do Estado no controle social do planejamento não está ligado diretamente ao ordena-
mento das atividades econômicas (planejamento regional). Inicialmente, a lógica discursiva é de 
reduzir as desigualdades sociais e os desequilíbrios econômicos. Entretanto, tudo isso ocorre por-
que nas diferentes escalas espaciais de atuação do Estado existem grupos organizados que podem 
comprometer a ordem pública necessária para que o planejamento regional e urbano ocorra.
Geralmente se fala que “na teoria é uma coisa e na prática é outra” e se descartam as teorias, 
metodologias e técnicas como elementos de suporte para tomada de decisão tanto de investi-
mento quanto da localização de empreendimentos. Você sabe por que isso acontece?
Convém ressaltar que essa prática de gestão acontece tanto na iniciativa pública quanto na ini-
ciativa privada. Para exemplificar a pergunta anterior sobre a relação teoria e prática, vamos to-
mar um caso real, sem citar locais e nomes por questões éticas, para compreender essa situação:
Em um determinado município do Brasil, haviapressão imobiliária para construção de imóveis, 
para um segmento da população de baixa renda. Como o investimento público nesse tipo de 
empreendimento imobiliário não visava a retorno financeiro, desconsiderou-se a utilização pas-
sada das áreas selecionadas para fins de construção do referido empreendimento imobiliário. 
Geralmente, o setor público está desaparelhado institucionalmente (recursos humanos, técnicos 
e financeiros) para avaliações mais técnicas dos seus processos de gestão pública. Depois da 
aprovação do projeto e do início das obras, as fundações das edificações começaram a “ruir” 
por falta de estabilidade geológica do terreno. Precisou acontecer esse fenômeno para que 
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fosse requisitada uma avaliação geotécnica na área da construção. Após as análises terem 
sido realizadas, verificou-se que, no passado, essa mesma área tinha sido utilizada por outras 
administrações públicas da mesma prefeitura para aterro sanitário. Essa é uma situação muito 
recorrente, ou seja, acontece diariamente, sem que preocupações desse tipo sejam consideradas 
na avaliação dos projetos imobiliários.
Analisando o caso descrito anteriormente, podemos concluir que: 
•	 o setor público estava desaparelhado tecnicamente para a realização do referido projeto; 
•	 a racionalidade do setor público para projetos sociais não é de qualidade e de produtividade, 
mas de redução de custos, criando empreendimentos de baixa qualidade construtiva que 
trarão problemas diversos para seus usuários, bem como para a municipalidade pela falta 
de planejamento; 
•	 a desconsideração dos fatores de impacto dos referidos empreendimentos, bem como da 
capacidade de suporte (estudo de viabilidade que avalia a capacidade dos lugares de 
incorporar um empreendimento) dos lugares para a recepção desses empreendimentos 
fez com que os recursos públicos utilizados não atingissem os seus objetivos. Não foi 
realizada avaliação geotécnica da área objeto do projeto.
Nesse campo é que ocorre a relação embate entre o planejamento regional e urbano, orientado 
para: a redução do desequilíbrio econômico, em uma linha de atuação econômico-financeira; e 
da perspectiva da redução das desigualdades sociais, relativas aos diferentes níveis de acessibi-
lidade das ofertas de produtos e serviços promovidos no espaço regional e urbano.
NÃO DEIXE DE VER...
Home
Home é um documentário lançado em 2009, produzido pelo jornalista, fotógrafo e 
ambientalista francês Yann Arthus-Bertrand. O filme mostra-nos a diversidade da vida 
no planeta e como a humanidade está ameaçando o equilíbrio ecológico.
1.1.1 Os agentes de controle governamental do planejamento regional
Entre a diversa estrutura pública brasileira que está envolvida com o Planejamento Regional do 
Brasil, serão destacados a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República e o 
Ministério da Integração Nacional.
1.1.2 Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República 
(SAE-PR)
A SAE-PR é um órgão de assessoramento do governo federal para orientação estratégica em 
planejamento de longo prazo em várias áreas, entre as quais podemos citar: 
•	 água: recursos fronteiriços e transfronteiriços, usos múltiplos, visão prospectiva, 
saneamento ambiental, medidas adaptativas; 
•	 classe média em números, vozes da nova classe média;
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Planejamento regional e urbano
•	 clima: adaptação do Brasil às mudanças do clima; 
•	 defesa: Encontro Nacional de Estudos Estratégicos, fortalecimento do setor nuclear 
brasileiro, Prêmio Casimiro, Programa Pró-Estratégia; 
•	 florestas: florestas nativas; florestas plantadas; fronteira (fronteira viva, núcleo de 
inteligência territorial, pecuária sustentável); 
•	 imigração: política migratória brasileira: produção e desenvolvimento;
•	 infância: Brasil Bem Nutrido, Programa de Atenção Integral e Integrada à Primeira Infância;
•	 juventude: juventude levada em conta, a circulação da juventude, avaliação de impacto;
•	 legado: atividades sustentáveis na Amazônia, avaliação, estados: desenvolvimento 
inclusivo, extrema pobreza, favela, observatório da população negra, visão estratégica 
para a sustentabilidade do desenvolvimento do Brasil; 
•	 produção e consumo: padrões de produção, consumo e desenvolvimento sustentável;
•	 recursos naturais: cenários de uso de recursos naturais e perspectivas do setor ambiental.
No âmbito do planejamento regional, a SAE-PR tem desenvolvido vários estudos e pesquisas so-
bre os temas descritos anteriormente, e a primeira proposta brasileira de planejamento de longo 
prazo é denominada “Projeto Brasil 3 Tempos”. Para isso, foi utilizada a metodologia da análise 
de cenários estratégicos para o Brasil, com horizonte de análise projetada até 2020, quando o 
país completará 200 anos da sua independência. A discussão acerca da proposta de planeja-
mento regional de longo prazo será discutida na terceira unidade.
1.1.3 O Ministério da Integração Nacional
No Brasil, a Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR) do Ministério da Integração Nacional 
é a responsável pela gestão da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Entretan-
to, para que uma política seja operacional, é necessário que se desdobre em planos, programas 
e projetos. Por isso, é improdutivo fazer projetos se não existir política, plano e programa que os 
amparem em termos de orçamento, nas escalas macro, micro e sub-regionais.
O Ministério da Integração Nacional possui dois departamentos: o de Gestão de Políticas de 
Desenvolvimento Regional e o de Gestão de Programas de Desenvolvimento Regional. A gestão 
das políticas e dos programas tem por objetivos garantir a convergência das estratégias nas dife-
rentes etapas do processo de planejamento e execução das ações e projetos de desenvolvimento 
regional e local.
Você sabe a diferença entre políticas, planos, programas e projetos de planejamento regional? 
Acompanhe a seguir. 
•	 Política – Linha de conduta geral ou direção que o governo está ou estará adotando, 
apoiada por juízos de valor que orientem os seus processos de tomada de decisão.
•	 Plano – Estratégia composta de objetivos, alternativas e medidas, incluindo a definição de 
prioridades, elaborada para viabilizar a implantação de uma política.
•	 Programa – Agenda organizada de compromissos, propostas, instrumentos e atividades 
necessárias para implantar uma política, podendo estar ou não integrada a um plano.
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•	 Projeto – Intervenção que diz respeito ao planejamento, à concepção, à construção 
e à operação de um empreendimento ligado a um setor produtivo, ou uma obra ou 
infraestrutura.
A partir das definições descritas anteriormente, verifica-se que existe uma relação de pertinência 
entre políticas, planos, programas e projetos e que, sem essa compreensão, fica difícil se estabele-
cer a unidade do planejamento regional, bem como do urbano, que irá seguir a mesma estrutura.
Entre suas ações e objetivos, atualmente, o Ministério da Integração Nacional vem promovendo 
a gestão dos seguintes programas: Desenvolvimento da Faixa de Fronteira; o Apoio à Estrutura-
ção dos Arranjos Produtivos Locais nas Regiões menos Desenvolvidas; a Elaboração de Planos 
Regionais de Desenvolvimento; a Organização do Prêmio Nacional de Desenvolvimento Regio-
nal; a Construção do Observatório do Desenvolvimento Regional; e a preparação de eventos 
como a Conferência Nacional do Desenvolvimento Regional – CNDR.
No âmbito do planejamento regional, considera-se a região como escala espacial de planeja-
mento, que poderá ser definida não somente por limites geográficos, mas também por critérios 
diversos, entre eles podemos citar: critérios sociais, ambientais, geográficos, econômicos, produ-
ção industrial, etc. Por isso, temos: regiões polarizadas (concentração de renda e investimento); 
regiões homogêneas (estruturae dinâmica da população); regiões de planejamento (gestão 
administrativa) e regiões programas (execução de atividades), etc.
Por sua vez, o âmbito do planejamento regional se configura como um ambiente de conflito, 
decorrente das diferenças regionais existentes no Brasil. Para que possamos entender o planeja-
mento regional, é preciso compreender o âmbito de atuação do Estado nessa escala espacial de 
análise e o que está envolvido diretamente nesse processo.
Você sabe qual é o maior problema de gestão governamental no âmbito do planejamento re-
gional?
Cada ministério regionaliza o país de forma diferente, de acordo com a natureza de suas atri-
buições e responsabilidades constitucionais. Dessa forma, a ação do governo federal, em alguns 
casos, se torna ineficaz, já que a ação integrada, que deveria existir no âmbito do planejamento 
governamental na escala nacional, acaba por não acontecer. Assim, temos um “Brasil” para 
cada um dos ministérios existentes.
No âmbito da gestão, a produção do espaço regional objeto de planejamento é resultante da 
compreensão dos diferentes ministérios da sua atuação no espaço geográfico. Por outro lado, 
no âmbito das políticas de planejamento regional, outras configurações devem ser consideradas, 
tais como: o ambiente internacional (sistema financeiro internacional, Banco Mundial, Fundo 
Monetário Internacional, ONU, organizações internacionais em que o Brasil é signatário, etc.).
A escala espacial nacional entra em análise nos cenários estratégicos desenvolvidos pela SAE-
-PR, que orienta os diversos ministérios acerca do que levar em consideração tanto nas políticas 
quanto nas ações de gestão dos planos e programas de desenvolvimento regional do Brasil. São 
essas relações que definem e norteiam as políticas nacionais de desenvolvimento regional.
1.1.4 Os agentes de controle governamental do planejamento urbano
Historicamente, habitação, saneamento, transportes e trânsito eram áreas de competência co-
mum (administrativa) e concorrente (legislativa) de diferentes estruturas do poder executivo. Para 
integrar essas áreas, foi criado o Ministério das Cidades (MCidades). O referido ministério levou 
em consideração “o uso e a ocupação do solo” como critério integrador para a promoção do 
planejamento urbano nas cidades brasileiras. 
12 Laureate- International Universities
Planejamento regional e urbano
A partir da criação do Ministério das Cidades, iniciou-se o processo de definição da política 
nacional de desenvolvimento urbano integrada com as outras escalas espaciais de planejamento 
(município e Estado) e demais poderes do Estado (executivo, legislativo e judiciário). A população 
passou a ter participação ativa, coordenando a integração dos investimentos e ações nas cidades 
brasileiras, tendo por objetivos a redução da desigualdade social, da sustentabilidade ambiental 
e a elevação da participação no processo decisório do planejamento urbano.
Como o Brasil é um país urbano, muitos dos desafios do planejamento regional serão implica-
dos com o planejamento urbano e vice-versa. Entretanto, o governo tem claro que sozinho não 
conseguirá avançar na área do planejamento urbano. 
Figura 1 – Ocupação urbana irregular.
Fonte: Shutterstock, 2015.
Para avançar o processo de descentralização do planejamento urbano, deverá ocorrer concomi-
tantemente uma desconcentração dos repasses dos recursos para os diferentes projetos em cada 
caso. Assim, começam a se estabelecer atribuições solidárias entre governo federal, governos 
estaduais e governos municipais para financiamento da habitação e da infraestrutura urbana, 
investimentos públicos e privados.
Até o presente, a gestão tanto das políticas públicas quanto dos programas governamentais era 
realizada de forma desarticulada, com muitos desperdícios, descontinuidade administrativa e 
falta de integração intermunicipal. Essa situação não pode se repetir, por isso a qualificação dos 
profissionais na área de mercado imobiliário torna-se necessária.
O Ministério das Cidades pretende sedimentar uma política de longo prazo, que tenha continui-
dade, seja sustentável e subordine os financiamentos às diretrizes da política de desenvolvimento 
urbano, evitando os erros do passado.
Até aqui você verificou que existem duas instâncias de planejamento: regional e urbana. Também 
constatou que essas duas instâncias são controladas por instituições distintas que vêm tentando 
se integrar no plano da gestão do planejamento regional com o urbano. 
O planejamento regional e urbano enquanto instrumento de controle social teve seus fundamen-
tos nascidos nesse ambiente. Os objetivos eram criar um ambiente de decisão rápida, orientado 
pelos diferentes níveis de sobrevivência de uma população de uma região ou de um país.
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Ao final, pode-se considerar que, ao longo das ultimas décadas, as instituições envolvidas com 
o planejamento regional e urbano no Brasil foram revendo suas posturas teóricas, metodológi-
cas, políticas e de gestão, visando a se aproximar do que deveria ser o planejamento regional e 
urbano integrado com sustentabilidade.
1.2 Teorias do planejamento regional e urbano
As teorias de planejamento regional e urbano que serão discutidas a seguir têm por objetivo 
estabelecer a relação entre seus fundamentos e seus resultados sociais e espaciais.
O Estado, ao adotar determinadas teorias sobre planejamento regional e urbano, terá concomi-
tantemente no plano da gestão diferentes formas de sua atuação. Assim, temos teorias a priori 
que são utilizadas independentemente do que está ocorrendo. A escolha dessas teorias é realiza-
da politicamente pelas lideranças existentes, em correlação com a sua linha de atuação partidá-
ria. Nessa perspectiva, políticas, planos, programas e projetos não são indicativos do que ocorre 
e que deveria ser objeto de gestão pública. O resultado é que os problemas não são resolvidos, 
e criam-se mais conflitos de diversas naturezas para serem resolvidos. 
Por outro lado, se as lideranças políticas partirem da compreensão do que ocorre no âmbito 
do planejamento regional e urbano, independentemente de suas linhas teóricas e partidárias, 
poderão, em um segundo momento, reformular ou recriar novas possibilidades de compreensão 
dos fenômenos relativos ao planejamento regional e urbano. Nessa perspectiva, políticas, pla-
nos, programas e projetos são indicativos do que ocorre, gerando eficiência na gestão pública. 
O resultado é que os problemas são resolvidos trazendo legitimidade para o gestor público e 
respostas para a sociedade de uma maneira geral.
Qual dessas duas perspectivas analíticas você adotaria para compreender o contexto para toma-
da de decisão em investimentos imobiliários?
A caracterização dos períodos históricos do planejamento regional e urbano terá dois objetivos: 
o primeiro no sentido de mostrar que muitos conflitos regionais e urbanos atuais que são objetos 
de discussões são decorrentes da adoção de teorias e técnicas que foram aplicadas no Brasil no 
passado; demonstrar que determinadas teorias levam a objetivos contrários a que se pretende, 
quando não se parte da realidade objetiva, para a compreensão do que ocorre na área do pla-
nejamento regional e urbano, pois os erros se repetirão em novos contextos.
Você sabia que, se a teoria é científica, não haverá problemas com a sua utilização para resolu-
ção dos conflitos na área do planejamento regional e urbano?
Muitas vezes, utilizamos doutrinas, modelos, técnicas ou lógicas como teorias, por isso é neces-
sário fazer essa distinção. Você sabe qual a diferença entre esses conceitos e qual o impacto de 
sua utilização em termos de planejamento regional e urbano?
O ato de planejar não é recente, mas a sua sistematização é mais atual do que se possa pen-
sar, principalmente o planejamento de longo prazo. O planejamento segue em linhas gerais o 
ciclo PDCA (Planejar,Decidir, Corrigir e Agir), entretanto, para que essas quatro etapas sejam 
realizadas, é necessário um processo de gestão em todas as suas etapas, no caso em questão, o 
planejamento regional e urbano.
14 Laureate- International Universities
Planejamento regional e urbano
Planejar 
Decidir
Corrigir
Agir
Figura 2 – Ciclo PDCA
Fonte: Ribeiro, 2015.
Ao final deste capítulo, pretende-se que os analistas de mercado tenham condições de avaliar 
quais teorias deverão considerar quando da decisão de investir, considerando não só as políticas 
públicas, mas também os fundamentos que sustentam as teorias do planejamento regional e ur-
bano. Espera-se que você consiga identificar as implicações sociais e espaciais entre os diversos 
períodos de planejamento e suas implicações regionais e urbanas que serão objeto de planeja-
mento em períodos posteriores, decorrentes dos fundamentos teóricos adotados.
1.2.1 Teorias do planejamento regional
Quando se faz uma investigação para identificação de conflitos relativos ao planejamento regio-
nal e urbano, é necessário verificar quais variáveis estão envolvidas para depois se verificar se 
existe alguma teoria que tenha essas mesmas variáveis como objeto de investigação e já tenha 
explicitado uma compreensão do que ocorre. Você já realizou esse tipo de procedimento em um 
processo decisório?
Invariavelmente, não é isso que ocorre. Em sua grande maioria, os gestores públicos partem de 
suas experiências em contextos diferenciados e não por meio de pesquisas ou estudos sobre o 
que ocorre (experimentos científicos). O resultado é que, no primeiro caso, tudo é uma aventura, 
com 50% de ganhos e 50% de perdas potenciais. O fundamento dessa perspectiva de gestão é 
chamada causa-efeito. Assim, toda vez que um problema aparecer com certas características, a 
solução será sempre a mesma, e o insucesso também poderá acompanhar, já que as variáveis em 
cada caso são diferentes em sua grande maioria. Para facilitar a compreensão dessa perspectiva, 
a seguir vamos descrever um estudo de caso que esclarece essa situação.
O Núcleo da Região Metropolitana da Grande Florianópolis, em Santa Catarina, é compos-
to por 13 municípios (Florianópolis, São José, Palhoça, Biguaçu, Santo Amaro da Imperatriz, 
Governador Celso Ramos, Antônio Carlos, Águas Mornas e São Pedro de Alcântara). Ao redor 
desse núcleo, existem mais nove municípios que constituem a área de expansão, totalizando 22 
municípios na Região Metropolitana com uma população de 1.012.831 habitantes. Portanto, 
temos 22 municípios que possuem dinâmicas urbanas diferentes no contexto dessa região. Em 
uma perspectiva de planejamento regional, a região seria considerada única, e todos os proble-
mas existentes seriam comuns para todos os municípios, em uma relação de causa-efeito. Assim, 
se aplicarmos uma política de desenvolvimento regional em uma perspectiva de causa-efeito, 
iremos resolver os conflitos de alguns municípios e criar outros conflitos para outros municípios 
do mesmo grupo. O resultado é que o agente público, ao promover a política pública, acabou 
por ser um agente de conflitos sociais, regionais e urbanos.
15
Esse tipo de procedimento de gestão administrativa é comum, ou seja, se o conflito aparece, já 
existe uma solução padrão. Não se investiga o que acontece, se as variáveis são as mesmas. É 
por isso que, depois que planos, programas e projetos não dão certo, a administração pública 
atribui o insucesso a falta de participação comunitária.
Agora você já tem um parâmetro para avaliar as teorias que discutiremos e verificar em que 
medida elas se aplicam ou não para as suas finalidades? Ficou claro para você como os agentes 
públicos trabalham?
As teorias de planejamento regional estão centradas em discussões da economia regional e 
urbana e são utilizadas para sistematizar e organizar as atividades de planejamento, em suas 
mais variadas perspectivas, tais como: planejamento governamental, planejamento econômico, 
planejamento regional e urbano. 
Convém ressaltar que sempre se ouve que teorias antigas não mais se aplicam à compreensão 
dos fenômenos atuais. Entretanto, se as ocorrências que definem os fenômenos atuais são as 
mesmas, as respectivas teorias ainda são indicativas dos referidos fenômenos de pesquisa. Você 
não concorda com essa afirmação?
As teorias que fundamentam o planejamento regional são as seguintes: 
•	 Teoria dos Polos de Crescimento (François Perroux e Jacques R. Boudeville); 
•	 Teoria do Desenvolvimento Econômico e do Processo de Causação Circular Cumulativa 
(Gunnar Myrdal); 
•	 Teoria do Desenvolvimento Desigual e Transmissão Inter-regional do Crescimento (Albert 
O. Hirschman); 
•	 Teoria da Base de Exportação (Douglass C. North); 
•	 Teoria da Localização Agrária (Von Thunnen); 
•	 Teoria das Localidades Centrais (Walter Christaller); 
•	 Teoria da Localização Industrial (Alfred Weber); 
•	 Teoria dos Ciclos de Crescimento (Rostow); 
•	 Teoria Geral dos Sistemas (Bertalanfy); 
•	 Teoria da Escola Determinista Ambiental (Alemã); 
•	 Teoria Centro-Periferia; 
•	 Teoria do Materialismo Histórico e Dialético; 
•	 Teoria do Desenvolvimento Territorial Endógeno; 
•	 Teoria da Inovação e do Desenvolvimento Tecnológico (Solow); 
•	 Teoria do Desenvolvimento como Liberdade (Amartya Sen). 
16 Laureate- International Universities
Planejamento regional e urbano
Não estamos considerando da mesma forma as chamadas teorias alternativas, que norteiam ou-
tras discussões sobre o desenvolvimento regional. Vamos analisar, portanto, os resultados dessas 
teorias a partir das ações dos estados no âmbito do planejamento regional, para que os analistas 
de mercado imobiliário tenham um parâmetro de avaliação das mesmas. 
Mais precisamente, a discussão sobre o planejamento regional brasileiro iniciou-se em 1913, 
quando Delgado de Carvalho desenvolveu, para fins didáticos, com base em uma escala macror-
regional, a divisão regional brasileira, fundamentada na Teoria da Escola Determinista Alemã, 
utilizando o conceito de região natural, apoiada por variáveis do quadro físico (clima, relevo, 
hidrografia, etc.). Essa concepção de região orientada para planejamento foi utilizada até o co-
meço da década de 1960.
A partir de 1969, baseada na Teoria dos Lugares Centrais de Christaller, da Teoria dos Polos de 
Crescimento de Perroux e Boudeville, foi oficializada outra divisão regional brasileira, com suas 
respectivas metodologias de domínios ecológicos, distribuição espacial da população e transpor-
te e atividades produtivas modelando a organização das regiões brasileiras.
Em 1972, ainda utilizando a Teoria dos Lugares Centrais, foi realizada pelo IBGE uma nova divi-
são regional do Brasil em regiões funcionais urbanas, a partir dos métodos de potencial e hierar-
quização dos centros urbanos, identificando-se 718 centros urbanos, 10 centros metropolitanos, 
66 centros regionais, 172 centros sub-regionais e 470 centros locais. 
Em 1972, a professora Bertha K. Becker, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, desenvolveu 
uma nova classificação regional do Brasil para fins didáticos, identificando as regiões periféricas 
e de fronteira de recursos, a partir da Teoria dos Lugares Centrais e da Teoria Centro Periferia. 
Os conceitos utilizados eram de regiões core, periferia e difusão de inovações.
Em 1976, o IBGE desenvolveu outra divisão regional brasileira com base na Teoria Geral dos 
Sistemas, utilizando o conceito de regiões homogêneas e técnicas estatísticas. 
No ano de 1990, o Departamento de Geografia do IBGE criou outra classificação das regiões 
brasileiras com base na Teoria do Materialismo Histórico, utilizando os conceitos de totalidade 
social, modo de produção, regiões geográficas, metropolização e industrialização.
Paralelamente, o processo de planejamento governamental orientado parao desenvolvimento 
regional teve quatro grandes marcos temporais, com ações de Estado bastante definidas: o 
primeiro período de 1949 a 1979, quando a prioridade nacional foram os planos de desen-
volvimento e de infraestrutura; o segundo período de 1986-1995 foi orientado para planos de 
estabilização macroeconômica; e o último período, a partir de 1986, quando se retomou a ideia 
de planejamento governamental. E, mais recentemente, a proposta de planejamento regional 
está orientada para o Desenvolvimento Territorial Endógeno e o Desenvolvimento Científico e 
Tecnológico como expressões promovidas pelo Estado em sua fase neoliberal, conforme será 
descrito a seguir. 
Conforme o Ministério da Integração Nacional (2012), as ações de planejamento regional no 
Brasil no âmbito do Estado podem ser assim sistematizadas:
•	 Primeira	etapa:	1939-1958 – Baixa expressão de política específica para a redução das 
desigualdades regionais e foco na ocupação do território – Marcha para o Oeste, Plano 
de Valorização Econômica da Amazônia, criação de vários territórios federais –, e no 
combate à seca no Nordeste – criação do DNOCs, Plano de Defesa Contra os Efeitos da 
Seca. A Constituição de 1946, contudo, já estipula que parte da receita da União seria 
destinada a investimentos no Nordeste e Norte, e o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) 
foi criado em 1952. 
17
•	 Segunda	 etapa:	 1956-1980 – Em 1956, é criado o Grupo de Trabalho para o 
Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), coordenado pelo economista Celso Furtado, que 
formulou o relatório Uma Política de Desenvolvimento Econômico para o Nordeste. Sob 
a égide de um “projeto nacional desenvolvimentista”, têm início políticas voltadas ao 
desenvolvimento regional calcadas no financiamento ao setor produtivo e em incentivos 
e renúncias fiscais. Replicando a ideia, o BNB criou, em 1966, o Banco da Amazônia 
(Basa). Também pertencem a esse período a criação da Sudene (1959), da Sudam (1966), 
Sudesul (1967) e da Zona Franca de Manaus (1967). O Funres é de 1969 e Finam e Finor 
de 1974. Há que mencionar também a introdução, nesse período, dos instrumentos de 
transferências intergovernamentais, como o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o 
Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que contribuíram para aperfeiçoar o sistema 
de apoio à solidariedade regional, um dos princípios fundamentais do sistema federal. 
Nos anos 1970, os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) foram acompanhados 
de uma série de planos e programas regionais (Prodoeste, Poloamazônia, Polonoroeste, 
Polocentro, Prodecer, Região Geoeconômica de Brasília, Prodepan, Prodegran) e, 
especialmente, o II e o III PNDs, que dirigiram fortes investimentos em empresas públicas 
no setor de bens intermediários para as regiões menos desenvolvidas do País, induzindo 
um processo de desconcentração industrial limitada. 
•	 Terceira	etapa:	1980-1995 – Diante da crise fiscal e financeira do Estado, as políticas de 
planejamento em geral e de desenvolvimento regional em particular são abandonadas pelo 
governo federal no período. Apesar de a Constituição Federal de 1988 ter incorporado 
vários dispositivos sobre o desenvolvimento regional, inclusive os fundos constitucionais 
para as regiões norte (FNO), nordeste (FNE) e centro-oeste (FCO), seus desembolsos 
eram muito pequenos. O processo de desconcentração industrial é interrompido, 
impondo-se tendências de reconcentração. Na ausência de políticas federais e com a 
maior autonomia fiscal, conquistada em 1988, o estados subnacionais criam políticas de 
atração de investimentos com base em incentivos no ICMS, desencadeando a chamada 
“Guerra Fiscal”.
•	 Quarta	etapa:	1996	a	2010 – Ocorre um processo de paulatina retomada da importância 
do planejamento e das políticas de base territorial e regional. Na segunda metade dos 
anos 1990, formula-se a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) 
a política dos “Eixos Nacionais de Desenvolvimento e Integração” e cria-se o Ministério 
da Integração Nacional. A Sudam e a Sudene foram substituídas, respectivamente, pela 
Adene e ADA, que, posteriormente, vieram a ser extintas para serem substituídas pelas 
originais superintendências regionais. Mais tarde, a Sudeco também foi recriada. Verifica-
se a emergência de diversas experiências de desenvolvimento territorial local, Consórcios 
Municipais, Comitês de Bacia, Territórios Rurais/da Cidadania, APLs. Na ausência de um 
projeto nacional e em um quadro de surgimento de “ilhas de dinamismo” nas regiões menos 
desenvolvidas, em alguns casos conectados diretamente ao mercado externo, avança uma 
desconcentração fragmentada. Essa etapa pode ser subdividida em duas: uma que vai, 
grosso modo, de 1996 a 2003, e outra a partir daí. Na primeira fase, a política dos eixos 
assume uma visão de competitividade a partir de territórios vencedores, buscando uma 
maior integração internacional e favorecendo a fragmentação. Na segunda, o esforço 
se volta para a construção de políticas nacionais que apontam na direção de um novo 
projeto nacional de desenvolvimento. No campo regional, a formulação da PNDR aponta 
para uma política integradora. Convém ressaltar que, no Brasil, a dinâmica regional 
foi sendo construída a partir da integração das redes urbanas, formando a rede urbana 
brasileira, que irá fomentar a necessidade de criação de mecanismos de planejamento 
urbano para as cidades brasileiras. 
18 Laureate- International Universities
Planejamento regional e urbano
Visite o site do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universida-
de Federal de Minas Gerais (<http://cedeplar.ufmg.br/>), que desenvolve estudos, 
pesquisas e relatórios técnicos sobre várias temáticas de interesse do planejamento 
regional e urbano.
NÃO DEIXE DE LER...
1.2.2 Teorias do planejamento urbano
O desenvolvimento da compreensão do espaço urbano passou por várias etapas. As crises urba-
nas nas metrópoles europeias no século XIX foram o ponto de partida para passagem da enge-
nharia urbana (arquitetônica) para uma perspectiva sanitarista das cidades. 
Questões de natureza urbanística aliadas aos aspectos racionais da individualidade e articuladas 
com a noção de progresso (progressistas) avançaram ao lado de outras perspectivas, como: o 
sentido de comunidade das cidades (culturalistas), as cidades jardim (arquitetura e estética), além 
das perspectivas naturalistas (natureza) e organicistas (biológicas) do urbano. 
Com as crises sociais no início do século XX, a Escola de Chicago, nos EUA, pressionada pelo 
crescimento econômico e urbano, desenvolveu uma perspectiva ecológica, funcional (economia 
regional e urbana) e culturalista que nortearia o planejamento urbano das cidades por várias 
décadas.
Também é necessário apresentar e destacar a importância de duas vertentes das teorias urbanas 
(conforme apresentado por Françoise Choay em O Urbanismo) no planejamento e desenvolvi-
mento das cidades brasileiras, principalmente:.
•	 Urbanismo Progressista, entre eles Charles-Edouard Jeanneret e a Carta de Atenas: a 
separação das funções da cidade (habitar, trabalhar, divertir-se e circular), o Plan Voisan 
para Paris e a influência destas teorias no projeto de Brasília e a influência da construção 
de Brasília sobre o planejamento das cidades brasileiras.
•	 Urbanismo Culturalista: Camillo Sitte (com seu modelo de cidade ideal) e Ebenezer 
Haward (com seu modelo de cidade jardim).
Mesmo resgatando as teorias clássicas de localização, as contribuições da escola de Chicago 
foram importantes para caracterizar que o planejamento urbano não é uma atividade eminen-
temente funcional, mas que tem outras variáveis a serem consideradas, como, por exemplo: a 
percepção e o comportamento da população urbana em relação à cidade e sua estrutura, além 
do urbanismo como modo de vida.
Com o crescimento das cidades, duas questõesficaram muito marcantes: os transportes e a ha-
bitação, em função de o desenvolvimento industrial ser urbano. Assim, a cidade como ambiente 
de sonhos e realizações tornou-se a cidade da indústria e do capital, e os direitos sociais e de 
acesso ao lugar começaram a se articular politicamente. 
Nesse contexto, o urbano integra-se à dinâmica do processo de globalização com interferências 
cada vez mais marcantes do global no urbano, exigindo dos administradores públicos uma ação 
decisiva para esse novo momento.
A cidade literalmente “explodiu” com a interferência global, industrial, crescimento populacional, 
transportes e comunicações e funções urbanas. A classe média se deslocou para as periferias, da 
19
mesma forma que as indústrias se deslocam para espaços suburbanos e rurais em alguns casos 
(MONTE-MOR, 2006).
A nova ordem mundial criou esse conjunto de situações que deverão ser objeto de novas consi-
derações para que os espaços urbanos não entrem em colapso rapidamente e para que ações de 
controle social não se tornem necessárias para conter o ímpeto da já conhecida violência urbana.
Diante desse contexto teórico e histórico das implicações da dinâmica econômica no fenômeno 
de investigação do planejamento urbano (cidades), serão descritos, a partir de sistematização 
organizada por Villaça (1999), os períodos da história do planejamento urbano no Brasil para 
seu conhecimento e avaliação:
•	 O	primeiro	período:	1875-1930 – O nascimento do planejamento urbano no Brasil se 
dá em 1875, quando a então Comissão de Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro, 
criada em 1874 pelo ministro do império João Alfredo Correa de Oliveira, apresenta seu 
primeiro relatório, no qual são utilizados pela primeira vez dois conceitos-chave: o de 
plano e o de conjunto geral ou global, associados ao espaço urbano. Este é o período 
dos planos de melhoramentos e embelezamentos, baseados nas intervenções urbanas 
com pretensões científicas, que se iniciaram ao final do século XIX nas grandes metrópoles 
europeias, e do higienismo (doutrina que nasce com o liberalismo, na primeira metade do 
século XIX, quando os governantes começam a dar maior atenção à saúde dos habitantes 
das cidades) e a necessidade de afirmação da nova classe dominante para criar novas 
cidades, agora modernas e progressistas. Esse processo deu início ao crescimento da 
cidade informal, com o surgimento de favelas e a ocupação sucessiva de áreas de risco 
pela população pobre.
•	 O	segundo	período:	1930-1992 – As consequências das mudanças econômicas e sociais 
trazidas pela Revolução de 1930 refletiram-se no planejamento urbano no Brasil, na 
medida em que surge a necessidade de reprodução do capital imobiliário na cidade, e a 
cidade passa a ser vista como força de produção. O crescente aumento da consciência 
operária fez com que crescessem as críticas à “derrubada” de bairros inteiros de casebres 
e a construção de novos bairros, que só atendiam ao capital imobiliário e não aos anseios 
das classes populares urbanas. Nesse momento, os planos passam a uma nova fase: “É 
o período do plano intelectual, que pretende impor-se e ser executado por que contém 
‘boas ideias’, tem base científica e é correto tecnicamente. É o plano-discurso que se 
satisfaz com sua própria ‘verdade’ e não se preocupa com sua operacionalização e sua 
exequibilidade” (DEÁK; SCHIFFER, 1999, p. 204).
Villaça (1999) divide este período em três subperíodos, quais sejam:
1. 1o	 subperíodo:	 O	 Urbanismo	 e	 o	 Plano	 Diretor	 (1930-1965) – No ano de 1930, 
tem-se a divulgação dos planos para duas maiores cidades do Brasil, que trazem como 
novidade o destaque para a infraestrutura e o transporte. 
2. 2o	subperíodo:	Planejamento	Integrado	e	os	Superplanos	(1965-1971) – Segundo 
essa concepção de planejamento, a cidade não poderia ser encarada apenas em seus 
aspectos físicos. Os problemas urbanos não poderiam limitar-se ao âmbito da engenharia 
e da arquitetura. A cidade – que passa a pregar a ideologia dominante – é também 
um organismo econômico e social, gerido por um aparato político-institucional. Os 
planos não podem limitar-se a obras de remodelação urbana: eles devem ser integrados 
tanto do ponto de vista interdisciplinar como do ponto de vista espacial, integrando a 
cidade em sua região. Sem isso, não seria possível resolver os problemas urbanos que 
se avolumavam (VILLAÇA, 1999). Conforme explicita Villaça (1999), esse distanciamento 
atingirá seu apogeu com os superplanos, que se caracterizam pelas ideias de globalidade, 
de sofisticação técnica e interdisciplinaridade do planejamento. Surge uma nova forma 
de abordagem, conduzida agora institucionalmente pelo SERFHAU – Serviço Federal de 
20 Laureate- International Universities
Planejamento regional e urbano
Habitação e Urbanismo, que gerenciava o Sistema Nacional de Planejamento para o 
Desenvolvimento, que tinha por finalidade “induzir os municípios brasileiros a elaborarem 
planos diretores”.
3. 3o	subperíodo:	O	Plano	sem	Mapa	(1971-1992) – Nos anos de 1970, os planos passam 
da complexidade, do rebuscamento técnico e da sofisticação intelectual para o plano 
singelo, simples – na verdade, simplório – feito pelos próprios técnicos municipais, quase 
sem mapas, sem diagnósticos técnicos ou com diagnósticos reduzidos se confrontados 
com os de dez anos antes. Com a expressão plano sem mapa pretende-se designar 
o novo tipo de plano que a ideologia dominante inventou para dar impressão de que 
está cuidando do planejamento e aperfeiçoando-o continuamente. O novo tipo de plano 
apresenta “apenas objetivos, políticas e diretrizes”. Portanto, diagnósticos e a grande 
quantidade de mapas e estatísticas são dispensados.
•	 O	terceiro	período:	1992-2001 – Por fim, tem-se o terceiro período, que se inicia 
na década de 1990 e que entendemos vigorar até 2001, quando é promulgado o 
Estatuto da Cidade. Este é fruto dos vários movimentos pela reforma urbana, iniciados 
em 1963, quando da realização do Seminário de Habitação e Reforma Urbana. No 
período, procura-se sair dos planos tecnocráticos para os planos políticos. Busca-
se extrapolar, transpor as barreiras dos escritórios técnicos e colocar em discussão 
(técnica e política) a cidade real, com seus anseios e vários atores envolvidos.
•	 O	Estatuto	da	Cidade – Com o surgimento do Estatuto da Cidade, 13 anos após 
a Constituição Federal de 1988, ratifica-se a função social da propriedade, a 
participação social e se estabelecem, legalmente, instrumentos para valer o direito 
à cidade “de todos e para todos”, retomando a ideia do planejamento prévio das 
ações do Estado, sobretudo por meio de um Plano Diretor Municipal elaborado de 
forma integrada e participativa. No entanto, com a entrada em vigor do Estatuto 
da Cidade, buscou-se instrumentalizar a sociedade e o poder público com institutos 
jurídico/urbanísticos que corrijam os problemas verificados no passado e possibilitem 
estabelecer planos que efetivamente tenham foco na construção de cidades mais 
justas, sustentáveis e de todos.
Procure conhecer a Lei no 10.257 de 10 de julho de 2001, conhecido como Estatuto 
da Cidade, que estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências, 
principalmente relativas aos instrumentos de política urbana.
NÃO DEIXE DE LER...
Manuel Castells Oliván (Hellín, 1942) é um sociólogo espanhol. Produziu obras impor-
tantes sobre o desenvolvimento urbano, como A questão urbana. Em outra publicação, 
A sociedade em rede, o autor defende o conceito de capitalismo informacional.
VOCÊ O CONHECE?
21
1.3 Métodos de planejamento regional e 
urbano
Vários são os métodos de planejamento regional e urbano, você sabia disso? Em sua grande 
maioria, os métodos de planejamento regional e urbano são econométricos e estatísticos, exi-
gindo conhecimentos especializados de estatística, probabilidade e algoritmosespecíficos. Dessa 
forma, considerando os objetivos desta disciplina, serão tratadas neste capítulo as seguintes 
metodologias: Quociente Locacional (planejamento regional e urbano), Categorização de In-
dicadores e o Método de Avaliação do Potencial de Atração (planejamento regional e urbano). 
Procurou-se tratar desses métodos já que eles podem ser aplicados tanto ao planejamento regio-
nal quanto ao urbano. Nosso objetivo é fornecer instrumentos para tomada de decisão acerca 
dos resultados das respectivas metodologias de planejamento regional e urbano. 
1.3.1 Método 1: Quociente Locacional
Na maior parte das vezes, empreendedores e gestores públicos estão envolvidos em processos 
decisórios de localização de empreendimentos diversos, sejam eles públicos ou privados, de-
correntes das demandas dos diferentes públicos-alvo. Geralmente, esses processos decisórios 
envolvem variáveis relativas ao mercado, buscando vantagens competitivas. 
Entre essas decisões, a definição da localização de empreendimentos é aspecto crítico para os 
analistas de mercado e investidores. Nesse aspecto, preocupações com a satisfação dos clientes, 
os custos logísticos e os resultados operacionais são relevantes e impactam na tomada de deci-
são da localização.
Para Simões (2004, p. 5), 
[...] as medidas podem ser divididas entre medidas de localização, de natureza setorial, que se 
preocupam com a localização das atividades entre as regiões, procurando verificar padrões de 
concentração ou dispersão espacial; e as medidas de especialização, que se concentram na 
análise da estrutura produtiva de cada região objetivando analisar o grau de especialização 
regional, assim como sua diversificação interperíodos.
Por sua vez, o Quociente Locacional – QL pode ser considerada a principal e mais difundida 
medida de localização e especialização utilizada em estudos exploratórios de economia regional, 
urbana e até mesmo setorial, conforme a figura a seguir. 
QLij
Eü
Ei.
E.j
E..
=
Figura 3 – Fórmula do Quociente Locacional.
Fonte: Simões, 2006.
22 Laureate- International Universities
Planejamento regional e urbano
O QL compara a participação percentual de uma “região j” qualquer em um “setor i” com a 
participação percentual da mesma “região j” na economia de referência, sendo a variável “E” 
referente ao número de empregos da “atividade i” e da “região j”. Sua utilização mais comum é 
na definição, mesmo que introdutória e inicial, de atividades básicas e não básicas oriundas das 
Teorias de Base de Exportação, Base Econômica e Base Urbana. Vale dizer, valores de “QLij” su-
periores à unidade, na “região j” indicariam setores mais importantes, relativamente aos outros, 
na economia de referência, identificando possibilidades de exportação para o “Resto do Mundo”. 
Na prática, a utilização desta medida de localização (QL) serve para a identificação da localiza-
ção e especialização dos empregos em determinado setor, com a finalidade de gerar informação 
sobre aglomerações produtivas, o que serve de base ao planejamento regional, por exemplo, de 
polos industriais.
1.3.2 Método 2: Categorização de Indicadores
As técnicas utilizadas para planejamento regional e urbano são variadas, dependendo do tipo 
de aplicação a que se destina. A categorização de indicadores é uma técnica de planejamento 
regional e urbano que segue as seguintes etapas, de acordo com Fleming (1974):
•	 seleção de critérios regionais: as categorias de característica contidas, que sugerem 
agrupamentos contíguos ou divisões de grupos;
•	 discriminação da modificação das definições tradicionais e limites de classes de 
descontinuidades (os fenômenos que, na sua própria divisão de classes, refletem diferenças 
de gênero das variáveis);
•	 seleção de intervalos estatísticos para definição de continuidades (os fenômenos que 
refletem diferenças em grau);
•	 seleção dos intervalos estatísticos para a intensidade requerida da ocorrência dos 
fenômenos;
•	 conversão das diferenças de gênero ou de distribuição em continuidades pela construção 
de taxas.
O resultado final pode ser assim sumarizado: uma classificação da área de estudo de acordo 
com os critérios a serem adotados para regionalização; e uma reclassificação a partir de indi-
cadores de desenvolvimento. A partir do estabelecimento da classificação, surgem regiões que 
estabelecem entre si uma hierarquia de relações entre as regiões, o mesmo acontecendo entre 
áreas urbanas e seu entorno.
Pode-se exemplificar a categorização dos indicadores com o seguinte estudo de caso:
Em um determinado estado da federação, temos 200 municípios, divididos em 10 regiões de 
planejamento. Por determinação do Governo Federal, todos os municípios que têm o índice 
de desenvolvimento humano municipal (IDH-M) abaixo de 6 (seis) serão objeto de política de 
desenvolvimento regional. Nesse caso, será necessário categorizar os municípios para verificar 
quantas regiões se enquadram nessa seleção de intervalo estatístico definido como prioridade 
pela política pública. A partir dos resultados levantados, dos 200 municípios, somente 15 estão 
com IDH-M abaixo de 6 (seis). A distribuição geográfica dos referidos municípios permitiu a 
criação de mais 3 regiões para esse projeto, cada uma com 5 (cinco) municípios que apresen-
tam contiguidade espacial. Convém ressaltar que o fato de esses 15 municípios que estão com 
23
IDH-M abaixo de 6 estarem em outras classificações que os enquadram em outros critérios de 
planejamento regional não impede que sejam categorizados para fins de planejamento regional 
em outras classificações e políticas públicas. O que deverá ser observado é a integração setorial 
entre as diferentes políticas públicas na escala da região onde os 15 municípios selecionados 
estão inseridos.
1.3.3 Método 3 – Avaliação do Potencial de Atração
O modelo chamado Potencial de Atração utiliza a fórmula da teoria da gravidade do Físico Isaac 
Newton aplicada para populações entre cidades. No modelo da teoria gravitacional de Newton, 
a massa de duas partículas atraem-se entre si, por uma força inversamente proporcional à distân-
cia ao quadrado entre as referidas massas, conforme cálculo a seguir, que representa a fórmula 
da Teoria da Gravidade de Newton:
F	=	K.	M1.M2/D
2
Na área do planejamento regional e urbano, essa compreensão do espaço geográfico foi retra-
balhada da seguinte forma: a força de atração entre a população de duas cidades é inversamen-
te proporcional à distância ao quadrado entre as referidas cidades, conforme o cálculo a seguir, 
que representa a derivação da formula da Teoria da Gravidade de Newton para o Método de 
Avaliação do Potencial de Atração. 
F	=	K.	P1.P2/D
2
O valor resultante do cálculo entre população e distância é chamado de potencial. Assim, uma 
região com cidades que têm alto potencial (elevada população) tem forte poder de atração que 
se expressa no cálculo que é realizado utilizando a fórmula adaptada para o âmbito do planeja-
mento regional e urbano. Esse tipo de técnica identifica pontos focais de investimento, nos locais 
com maior potencial está um grande nicho de mercado para empreendimentos imobiliários. A 
seguir, utilizaremos um exemplo do modelo de potencial.
O Núcleo da Região Metropolitana da Grande Florianópolis, em Santa Catarina, é composto 
por 13 municípios (Florianópolis, São José, Palhoça, Biguaçu, Santo Amaro da Imperatriz, Go-
vernador Celso Ramos, Antônio Carlos, Águas Mornas e São Pedro de Alcântara). Ao redor desse 
núcleo, existem mais 9 (nove) municípios que constituem a área de expansão, totalizando 22 
municípios na região metropolitana com uma população de 1.012.831 habitantes. Entretanto, 
os municípios de Florianópolis e de São José, que são área conurbada (integração social, eco-
nômica e espacial dos centros urbanos), possuem a maior população da referida região. Nessescasos, no cálculo da avaliação do potencial de atração, os municípios de Florianópolis e São 
José apresentam, respectivamente, os maiores potenciais de atração da região metropolitana 
sobre o conjunto dos demais municípios.
Você conseguiu identificar as diferenças entre os métodos de planejamento regional e 
urbano e suas aplicações no âmbito da análise de mercados em negócios imobiliários?
Verifique que cada método tem uma aplicação destinada para atingir determinado ob-
jetivo, seja ele de localização dos empreendimentos imobiliários ou de orientação para 
localização de investimentos considerando o método de potencial de atração.
NÓS QUEREMOS SABER!
24 Laureate- International Universities
Planejamento regional e urbano
1.4 Técnicas de planejamento regional e urbano
Você já comparou características de produtos e serviços a partir de algum critério de avaliação 
(qualidade, preço, prazo de entrega, manutenção e durabilidade)? Esse mesmo processo pode 
ser utilizado para você identificar exatamente qual tipo de método de planejamento regional e 
urbano poderia ser utilizado para alguma finalidade. Existem métodos para definição de priori-
dades diante de um conjunto de metas, métodos categorização de regiões, etc. Conhecer cada 
um deles e saber o que podem fazer é de vital importância para não tomar um método pelo outro 
e tomar uma decisão equivocada na área de planejamento.
O termo benchmarking surge em meados da década de 1970, introduzido pela empresa Xerox 
Corporation por meio de Robert C. Camp. Realizar uma avaliação de benchmarking consiste na 
seleção da melhor alternativa para resolução de um problema, desde que as variáveis do proble-
ma em questão sejam conhecidas, passíveis de serem parametrizadas para fins de comparação 
com outra metodologia ou processo mais avançado. Existem dois tipos gerais de benchmarking: 
benchmarking métrico (variáveis e indicadores) e benchmarking práticas (práticas de sucesso que 
deram resultado). Nos dois casos, é possível estabelecer medidas comparativas, verificar o grau 
de desenvolvimento e propor melhorias a partir de um plano de ação que poderá ser objeto de 
um sistema de gestão.
1.4.1 Avaliação de benchmarking das técnicas de planejamento regional 
e urbano
Conforme descrito nos tópicos anteriores, existem diversas teorias, metodologias e técnicas que 
podem ser utilizadas para fins de planejamento regional e urbano. Neste capítulo, nosso objeto 
de referência para avaliação de benchmarking é caracterizar quais os resultados a serem obtidos 
com a utilização de técnicas de planejamento regional e urbano, conforme o quadro a seguir:
Técnicas de planejamento regional e 
urbano
Avaliação de benchmarking: indicador de avalia-
ção: tipo de resultado das técnicas de planejamen-
to regional e urbano 
Análise de cenários estratégicos
Definição de prioridades em curto, médio e longo 
prazo
Categorização de variáveis e indica-
dores
Demarcação de hierarquias e de classificações de 
regiões
Utilização de imagens de satélite
Reconhecimento de padrões para fins de categori-
zação secundária
Medidas de localização e de especia-
lização
Localização de investimentos e de empreendimen-
tos diversos
Medidas potenciais
Demarcação de hierarquias e de classificações de 
regiões, para alocação de recursos públicos
Sistemas de informações geográficas
Repositório de dados para geração de informações 
e suporte para tomada de decisão
Quadro 1 – Avaliação de benchmarking: resultado das técnicas de planejamento regional e urbano.
Fonte: Organizado por Harrysson Luiz da Silva, 2014.
A partir da descrição do quadro, podemos verificar a finalidade a que se destinam as técnicas 
utilizadas em planejamento regional e urbano. Caberá a você buscar mais informações ou se 
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aprofundar no contexto de cada uma dessas técnicas dependendo de seus objetivos imediatos, 
por exemplo, utilizar ferramentas de mapas online (Google Earth, Google Street View, entre ou-
tros) pode ser um bom recurso a fim de realizar o levantamento de informações para possíveis 
tomadas de decisão. Se você está buscando tendências de mercado para novos investimentos, 
a técnica adequada é a análise de cenários estratégicos. Se você conhece o mercado, mas tem 
dificuldade de hierarquizá-lo a partir de determinados princípios, o ideal é utilizar a categori-
zação de variáveis e indicadores. Se pretende conhecer o ambiente onde será localizado seu 
empreendimento e suas características, então a utilização das imagens de satélite é o caminho 
adequado para tal situação. Se pretende selecionar um local que tenha certas características 
para empreendimentos especializados, a saída é o quociente locacional e suas medidas de loca-
lização e especialização. Entretanto, se o objetivo é identificar mercados, o modelo de potencial 
de atração pode ser um excelente norteador para tomada de decisão. E se você ainda não dispõe 
de dados e informações que possam nortear a sua decisão, os sistemas geográficos de informa-
ções dos órgãos de planejamento regional e urbano podem ser um instrumento de orientação 
estratégica para tomada de decisão.
Convém ressaltar que uma avaliação de benchmarking somente aponta alternativas para um 
problema identificado a partir de critérios de comparação.
Se você tem interesse em identificação de problemas, análises e processos de adap-
tação, deve ler o livro: CAMP, Robert C. Benchmarking: identificando, analisando e 
adaptando as melhores práticas da administração que levam a maximização da perfor-
mance empresarial: o caminho da qualidade total. Tradução de Nivaldo Montinguelli 
Junior. São Paulo: Editora Pioneira, 1993.
NÃO DEIXE DE LER...
Você conseguiu compreender a função do benchmarking no processo decisório de in-
vestimento e de localização de empreendimentos?
Diante do conjunto de técnicas existentes orientadas para planejamento regional e ur-
bano, espera-se que você tenha verificado a sua utilidade e a sua aplicação nos casos 
específicos tratados.
NÓS QUEREMOS SABER!
26 Laureate- International Universities
Síntese
•	 No tópico 1, tratamos a origem e os fundamentos do planejamento regional e urbano, 
bem como os fins a que foi utilizado em diferentes momentos da história Brasil. Da mesma 
forma, foram caracterizados os principais órgãos públicos envolvidos com a questão 
do planejamento, entre os quais podemos citar: Secretaria de Assuntos Estratégicos da 
Presidência da República, o Ministério das Cidades e o Ministério da Integração Nacional. 
Alguns conceitos fundamentais devem ficar demarcados, como: desigualdade regional; 
desequilíbrio regional; desconcentração de orçamento público; e a descentralização 
administrativa das atividades de planejamento.
•	 No tópico 2, foram detalhadas as ações de planejamento regional e urbano do Estado 
brasileiro, decorrentes das diferentes teorias existentes, que culminaram recentemente com 
o retorno à discussão da nova Proposta de Política Nacional de Desenvolvimento Regional.
•	 A diversidades de métodos de planejamento regional foi discutida no tópico 3, bem como 
suas principais características e aplicações.
•	 O tópico 4 foi trabalhado na perspectiva de uma orientação para os analistas de negócios 
imobiliários, sobre os objetivos das técnicas utilizadas em planejamento regional e urbano 
e suas implicações na tomada de decisão de analistas de negócios imobiliários em 
decisões de investimento e de localização de empreendimentos imobiliários. 
Síntese
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Referências
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Bibliográficas