Direito Administrativo

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NOÇÕES GERAIS
 
1. Conceito de Direito Administrativo
Em sentido amplo, o direito administrativo pode ser conceituado como um ramo do Direito Público Interno que tem como objeto a busca pelo bem comum da coletividade e pelo interesse público.
Contudo, na doutrina brasileira, o conceito de Direito Administrativo é tema de grande divergência. Essa polêmica decorre de uma definição clara quanto ao seu objeto, que vem sendo sistematicamente ampliado, modificado, ou mesmo reduzido em alguns pontos, em virtude de novos anseios da sociedade, como também mutações estatais que foram vivenciadas nas últimas décadas.
Vejamos alguns:
Para Celso Antonio Bandeira de Mello[1]: “ o direito administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função administrativa”, bem como pessoas e órgãos que a exercem”. Percebe-se que o autor enfatiza a ideia de função administrativa.
Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalístico na conceituação: os órgãos, agentes e atividades administrativas como instrumentos para realização dos fins desejados pelo Estado. Vejamos: “o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para nós, sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.[2]
Maria Sylvia Zanella di Pietro coloca em evidência como objeto do Direito Administrativo os órgãos, agentes e as pessoas integrantes da Administração Pública no campo jurídico não contencioso. Para a autora o Direito administrativo é o “ramos do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exercer e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”. [3]
E ainda, segundo José dos Santos Carvalho Filho[4], o Direito Administrativo pode ser conceituado como ramo do Direito Público que estuda princípios e normas reguladores do exercício da função administrativa.
Principalmente para fins didáticos, o direito divide-se em dois  grandes ramos: o direito público e o direito privado.
No direito privado vigora o princípio da autonomia da vontade, pelo qual as partes elegem livremente as finalidades que pretendem atingir e os meios pelos quais atingirão tais fins, desde que fins e meios não sejam proibidos pelo direito. No direito público não vigora o princípio da autonomia da vontade, vige a idéia de função, de dever do atendimento do interesse público conforme estabelecido em lei.
O direito administrativo é ramo do direito público, que cuida da função administrativa e das pessoas, órgãos e agentes públicos incumbidos de desempenhá-la.
 
2. Administração Pública
 
A expressão administração pública pode ser utilizada em dois sentidos: No sentido objetivo, material ou funcional: que equivale a função administrativa e nessa hipótese administração pública escreve-se com iniciais minúsculas; e, No sentido subjetivo, formal ou orgânico: que equivale às pessoas, órgãos e agentes públicos, sendo que nesse caso Administração pública escreve-se com iniciais maiúsculas.
 
 2.1) Administração pública em sentido objetivo (função administrativa)pode-se definir administração pública como faz Maria Sylvia Zanella di Pietro: “Atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para consecução de interesses coletivos”. Como exemplo, podemos citar que a Função típica do Poder Executivo – exercer administração pública.
 
A função administrativa, também chamada de função executiva, é função típica ou predominante do poder executivo. No entanto, os poderes legislativo e judiciário também exercem a função administrativa, mas como função atípica e assim o fazem quando ordenam os seus serviços, quando dispõe sobre seus bens e sobre a vida de seus servidores. Assim, por exemplo, a concessão de férias a servidor de qualquer um dos 3 poderes é ato administrativo, ou seja, praticado no exercício da função administrativa.
 
Características da função administrativa
 
a)   Concreta porque é destinada a transformar a vontade da lei em ato concreto;
 
b) Não inova inicialmente a ordem jurídica porque nos termos do art. 5º, II da CF[1] somente a lei é que pode criar obrigações;
 
c) Direta ou parcial porque o Estado exerce tal atividade como parte interessada; e
 
d) Subordinada porque está sujeita a controle jurisdicional já que o art. 5º, XXXV, da CF estabelece que a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário lesão ou ameaça a direito.
 
e) Sujeita a regime jurídico de direito público: o qual é formado pelo binômio das prerrogativas e sujeições. As prerrogativas conferem à Administração pública a autoridade para que ela possa atender ao interesse público sempre lembrando a supremacia desse interesse em relação ao interesse privado. As sujeições destinam-se a assegurar a liberdade dos indivíduos a fim de que não sejam indevidamente atingidos em sua liberdade. A principal sujeição é a submissão da administração ao princípio da legalidade.
f) Exercida de ofício: porque não depende da provocação do interessado.
 
 
Classificação da Função Administrativa
 
A função administrativa abrange o serviço público, a policia administrativa, o fomento e a intervenção no domínio econômico.
 
a) Serviço Público - é a lei que vai dizer o que é serviço público e a primeira lei que diz isso é a CF. Então, não é pela substancia da atividade que nós vamos saber o que é serviço público e sim o ordenamento jurídico mesmo.
 
Para saber se uma atividade é serviço público, basta consultar a legislação porque será serviço público a atividade assim considerada pela lei. A primeira lei a ser consultada é a CF.
 
A CF traz as atividades que são consideradas como serviços públicos. Ex.: art. 21, X (serviço postal e de correio aeronacional) etc
As leis infra-constitucionais também podem definir outras atividades como serviços públicos, desde que não invadam o campo da exploração da ordem econômica que foi deixado pela constituição a livre iniciativa dos particulares, conforme art. 170 da CF. Assim, por exemplo, as leis orgânicas municipais costumam definir o serviço funerário como serviço público municipal.
 
b) Polícia Administrativa
 
Compreende as restrições administrativas estabelecidas por lei ao exercício do direito individual em beneficio do interesse coletivo. Ex.: imposição de sanções, fiscalização do exercício das atividades, concessão de licenças e autorizações, etc.
 
c) Fomento - é o incentivo do poder público às atividades privadas de interesse coletivo e pode se dar de variadas formas, tais como, transferência de recursos, financiamentos, concessão de favores fiscais, etc.
 
Atualmente, pode-se citar o fomento relacionando as organizações não governamentais com o poder público já que elas estão no campo do terceiro setor e, portanto, justifica-se a atuação do Estado pela atividade de fomento.
d) Intervenção na ordem econômica - a intervenção na ordem econômica pode se dar direta ou indiretamente. O Estado intervém diretamente na ordem econômica quando explora a atividade econômica por meio de empresas públicas e sociedade de economia mista, o que ele só pode fazer excepcionalmente. Ex.: Banco do Brasil e CEF.
 
2.2) A Administração pública em sentido subjetivo (Pessoas, órgãos e agentes públicos), para prestar serviço público descentralizado, a administração pode criar: Autarquias, Fundação, Empresa pública, Sociedade de economia mista.
 
O Estado pode prestar a função administrativa por seus próprios meios ou então através de outras pessoas.
  
3.  Direito Administrativo como sub-ramo do Direito Público
O Direito Administrativo, como rege as relações jurídicas do Poder Público, este dotado de prerrogativas de autoridade na consecução do interesse público, constituiu-se um ramo do direito público.
É, portanto, uma disciplina que estuda as relações entre a Administração e osadministrados. Versará sobre atos administrativos (licenças, autorizações), desapropriações, responsabilidade civil do Estado, autarquias, serviços públicos. Todos esses assuntos, e muitos outros são estudados pelo ramo do Direito Público denominado Direito Administrativo.
 
4. Relação do Direito Administrativo com outros Ramos
          Como vimos, o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público porque estuda a regulação jurídica da atividade tipicamente estatais. Tem autonomia científica como campo específico do saber humano e princípios e técnicas próprios para compreensão do seu objeto. Entretanto, não há dúvida de que o Direito Administrativo, embora autônomo, possui diversos pontos de conexão com outros ramos:
- Direito Constitucional – a relação do Direito Administrativo com o Direito Constitucional é profunda. A CF/88 dedicou um capítulo (Cap. VII, do Título III) ao regramento da atividade administrativa, denominado “Da Administração Pública”.
- Direito Civil – o Direito Administrativo surgiu, nas decisões do contecioso administrativo francês, como um conjunto de regras e técnicas derrogadoras do regime privado.
- Direito Processual Civil – o advento da lei federal do Processo Administrativo (lei 9.784/99) reforçou a ligação que o Direito Administrativo mantém com os institutos e temas do Processo Civil.
- Direito do Trabalho – o regime jurídico aplicado aos empregados públicos é, essencialmente, o previsto na Consolidação das Leis do Trabalho.
- Direito Penal – as condutas reveladoras de maior lesividade à Administração Pública estão tipificadas como “Crimes contra a Administração Pública”, cujas sanções estão previstas nos arts. 312 a 319 do Código Penal.
- Direito Tributário – é uma especialização do Direito Adminsitrativo, tendo surgido a partir da identificação de princípios específicos reguladores das atividades estatais de criação e arrecadação de tributos.
          Portanto, há relação do Direito Administrativo com todos os ramos do Direito, tanto público como privado.
 
5. Fonte do Direito Administrativo
 
Fonte  é o local de onde algo provém. No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde nascem as normas emanam. As fontes jurídicas podem ser de dois tipos:
 - primárias – nascedouro principal e imediato das normas e;
- secundárias – são instrumentos acessórios para originar normas, derivados de fontes primárias.
 No Direito Administrativos, somente a lei constitui fonte primária na medida em que as demais fontes (secundárias) estão a ela subordinadas.
 Doutrina, jurisprudência e costumes são fontes secundárias.
 A lei  é o único veículo habilitado para criar diretamente deveres e proibições, obrigações de fazer ou não fazer, no Direito Administrativo. (art. 5, II da CF)
A doutrina não cria diretamente a norma, mas esclarece o sentido e o alcance das regras jurídicas conduzindo o modo como os operadores do direito devem compreender as determinações legais.
A jurisprudência, entendida como reiteradas decisões dos tribunais sobre determinado tema, não tem a força cogente de uma norma criada pelo legislador, mas influencia decisivamente a maneira como as regras passam a ser entendidas.
Os costumes são práticas reiteradas da autoridade administrativa capazes de estabelecer padrões obrigatórios de comportamentos. Ao serem repetidos constantemente, criam o hábito de os administrados esperarem aquele modo de agir, causando incerteza e instabilidade social sua repentina alteração. Importante relembrar que os costumes não têm força jurídica igual à da lei, razão pela qual só podem ser considerados vigentes e exigíveis quando não contrariarem nenhuma regra ou princípio estabelecido na legislação. Costumes contra legem não se revestem de obrigatoriedade.
6.  Sistemas Administrativos
          Dois são os sistemas de controle das atividades administrativas: a) sistema de jurisdição una (modelo inglês); e b) sistema do contencioso administrativo (modelo francês)
       Sistema de jurisdição una, todas as causas, mesmo aquelas que envolvem interesse da Administração Pública, são julgadas pelo Poder Judiciário. É a forma de controle existente atualmente no Brasil (art. 5º, XXXV, da CF).
      Sistema do contencioso administrativo, ou modelo francês, é o adotado especialmente na França e Grécia. O contencioso administrativo caracteriza-se pela participação da função jurisdicional entre o Poder Judiciário e tribunais administrativos.
 
[1] Art. 5, II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
 
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
  
 O Direito Administrativo brasileiro não é codificado. Por isso, as funções sistematizadora e unificadora das leis, em outros ramos desempenhadas por códigos, no Direito Administrativo cabem aos princípios.
Princípios são regras gerais que a doutrina identifica como condensadores dos valores fundamentais de um sistema. Por meio de um processo lógico denominado abstração indutiva, os estudiosos extraem da totalidade de normas específicas as ideias-chave que animam todo o complexo de regras. Assim, os princípios informam o sistema normativo. Informam porque armazenam e comunicam o núcleo valorativo essencial da ordem jurídica.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, “princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhes a tônica que lhe dá sentido harmônico”. E completa: “violar um princípio é muito mais grave do que violar uma norma.[1]
O Direito Administrativo, como vimos anteriormente,  como ramo que se destaca do Direito Público, caracteriza-se por ser informado por princípios próprios.
Conforme ensina ainda o mestre Celso Antonio Bandeira de Mello, o Direito Administrativo é regido por dois supraprincípios que são o da: supremacia do interesse público sobre o particular e a indisponibilidade do interesse público.
O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, também chamado simplesmente de princípio do interesse público ou da finalidade pública, significa que os interesses da coletividade são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual a Administração, como defensora dos intere públicos, recebe da lei poderes especiais não extensivos aos particulares. A outorga dos citados poderes projeta a Administração Pública a uma posição de superioridade diante do particular. Em termos práticos, cria uma desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados. São exemplos de prerrogativas especiais conferidas à Administração Pública e seus agentes decorrentes da supremacia do interesse público: a possibilidade de transformar compulsoriamente propriedade privada em pública (desapropriação); autorização para usar propriedade privada em situações de iminente perigo público (requisição de bens); prazos processuais em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar; presença de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos; impenhorabilidade dos bens públicos dentre outras.
O princípio da indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não são donos do interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação.
Como decorrência dessa indisponibilidade, não se admite tampouco que os agentes renunciem aos poderes legalmente conferidos ou que transacionem em juízo.
 
Princípios Constitucionais do Direito Administrativo
 
 A Constituição Federal trouxe inovação ao fazer menção a alguns dos princípios a que se submete a Administração Pública. O rol consta do artigo 37, mas não é taxativo, simplesmente explicativo. Inicialmente constavam os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidadee publicidade. Com o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 04-06-98, acrescentou-se o princípio da eficiência.
Pode-se chamá-los de princípios constitucionais expressos ou explícitos.
Para memorizar os nomes dos cincos princípios mencionados no artigo 37, caput, pode ser usada a seguinte regra mnemônica: LIMPE = legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
 
1- Princípio da Legalidade
 
Já vimos anteriormente que no Direito Privado vige o princípio da autonomia da vontade, ou seja, as partes podem fazer tudo o que a lei não proíbe, podendo livremente eleger os fins que pretendem alcançar e utilizar de todos os meios para atingi-los, desde que fins e meios não sejam proibidos pelo Direito. No Direito Público, diferentemente, a Administração Pública somente pode praticar atos previamente autorizados pela lei, só lhe é permitido fazer o que a lei expressamente autoriza. Vige a idéia de função, de dever do atendimento do interesse público.
Esse princípio está contido no artigo 37, caput, bem como no artigo 5º, II, ambos da Constituição Federal.
Hely Lopes Meirelles o define com maestria: “Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.” (pág. 86).
Assim, a Administração Pública, em toda sua atividade está presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor.
A Administração, diferentemente do particular, só pode agir, quando, como e se  a lei autoriza. Vale dizer, se a lei nada dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo em situações excepcionais (grave perturbação da ordem e guerra quando irrompem inopinadamente).
 
 2-  Princípio da Impessoalidade
          A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, dirigida a todos os cidadãos em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza.
Este princípio estabelece um dever de imparcialidade na defesa do interesse público, impedindo discriminações ou privilégios indevidamente dispensados a particulares no exercício da função pública.
A relação desse princípio com a noção de finalidade pública é indiscutível. Para Hely Lopes Meirelles, o princípio da impessoalidade “nada mais é do que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal”.[2] Assim, ao agir visando a finalidade pública prevista na lei, a Administração Pública necessariamente imprime impessoalidade e objetividade na atuação, evitando tomar decisões baseadas em preferência pessoal ou sentimento de perseguição.
A impessoalidade possui outro aspecto. A atuação dos agentes públicos é imputada ao Estado, significando um agir impessoal da Administração. Assim, as realizações não devem ser atribuídas aos agentes públicos que os praticam, mas à pessoa jurídica a que os agentes se encontram vinculados. Trata-se da aplicação da Teoria do Órgão.
A própria Constituição Federal dá um exemplo da aplicação deste princípio ao estabelecer a vedação de que constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas de órgãos públicos. (art. 37, parágrafo 1º).
 
3-  Princípio da moralidade
         
          A moralidade tratada no caput,  do artigo 37, é a moralidade administrativa. Referido princípio tem hoje status  constitucional.
           A moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito de bom administrador, aquele que, usando de sua competência, determina-se não só pelos preceitos legais vigentes, como também pela moral comum, propugnando pelo que for melhor e mais útil para o interesse público. Por essa razão, veda-se à Administração Pública qualquer comportamento que contrarie os princípios da lealdade, boa-fé, ética, probidade, decoro e honestidade.
          Assim, o Administrador não deve agir apenas e tão somente de acordo com a lei, mas também de acordo com a moral.
         A legislação brasileira prevê diversos instrumentos de proteção da moralidade administrativa. Merecem destaque: a Ação Popular; a Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa (Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/92); Controle exercido pelos Tribunais de Contas e as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).
         
4- Princípio da Publicidade
 
Esse princípio torna obrigatória a divulgação oficial dos atos administrativos. Todos os atos, contratos e outros instrumentos celebrados pela Administração direta e indireta, devem ser levados a conhecimento público para que possam surtir efeito. A publicidade dos atos administrativos é a regra, sendo excepcionada nos casos de sigilo previstos em lei.
 O próprio texto Constitucional definiu 3 exceções ao princípio da publicidade, autorizando o sigilo nos casos de risco para : a) segurança do Estado (art. 5º, XXXIII, da CF). Exemplo: informações militares; b) a segurança da sociedade ( art. 5º, XXXIII, da CF). Exemplo: sigilo das informações sobre o interior de usina nuclear para evitar atentados terroristas; c)a intimidade (art. 5º, X, da CF). Exemplo: processos administrativos disciplinares.
Na Constituição Federal há disposições a respeito da abrangência do princípio da publicidade:
Artigo 5º, inciso XIV: “é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional”;
Artigo 5º, inciso XXXIII: “todos têm direito a receber dos órgãos públicos as informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”;
Artigo 5º, inciso LXXII: “conceder-se-á habeas data:
a. para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;
b. para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.”
A impetração do habeas data é cabível quando a informação for relativa ao próprio impetrante. Fora dessa hipótese a obtenção de informação sonegada pelo Estado pode ser viabilizada pela utilização de mandado de segurança individual e mandando de segurança coletivo.
 
5- Princípio da Eficiência
 
          Este princípio foi acrescentado ao artigo 37, “caput”, da Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 19, de 04-06-98.  Foi um dos pilares da Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo de administração pública gerencial voltara para um controle de resultados de atuação estatal.
A eficiência deve existir tanto na estruturação dos órgãos administrativos, como também na atuação dos agentes públicos.
Segundo Diógenes Gasparini, a Administração Pública direta e indireta deve realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a exemplo da legalidade. O desempenho com rapidez, significa que o mesmo deve ser oferecido de forma a satisfazer os interesses dos administrados em particular da coletividade em geral. Nada justifica qualquer procrastinação. Assim, é inconcebível o Estado, uma vez solicitado colocar pára-raios numa escola e procrastina sua instalação.
As atribuições também devem ser executadas com perfeição, valendo-se das técnicas e conhecimentos necessários a tornar a execução a melhor possível, evitando sua repetição e reclamos por parte dos administrados. Por fim, tais competências devem ser praticadas com rendimento, isto é, com resultados positivos para o serviço público e satisfatório para o interesse da coletividade. Resultados positivos não significam lucros, embora, em alguns casos, possam existir. Deve-secom esse desempenho, rápido e perfeito, atingir um maior numero de beneficiados. Procura-se maximizar os resultados em toda e qualquer intervenção da alçada da Administração Pública.[3]
            Além dos princípios constitucionais previstos no caput do artigo 37 da CF., existem princípios infraconstitucionais básicos que regem a Administração Pública, em consonância com os preceitos da CF são eles:
1.       Principio da presunção de legitimidade – como são praticados exclusivamente com a finalidade de aplicação da lei, os atos administrativos beneficiam-se da legitimação democrática conferida pelo processo legislativo. Assim, os atos administrativos são protegidos por uma presunção relativa (júris tantum) de que foram praticados em conformidade com o ordenamento jurídico. Por isso, até prova em contrário, os atos administrativos são considerados válidos para o Direito, cabendo ao particular o ônus de provar eventual ilegalidade na sua prática.
2.      Princípio da continuidade -  os serviços públicos não podem parar, porque não param os anseios da coletividade. Assim, os desejos dos administrados são contínuos. Daí, dizer que a atividade da Administração Pública é ininterrupta.
3. Princípio da autotutela -  a Administração Publica está obrigada a policiar, em relação ao mérito e à legalidade, os atos administrativos que pratica. Cabe-lhe, assim, retirar do ordenamento jurídico os atos inconvenientes e inoportunos e ilegítimos. Os primeiros por meio da revogação e os últimos por meio da invalidação. Essa orientação encontra apoio na Súmula 473 do STF.
4- Princípio da motivação – os atos administrativos precisam ser motivados. Devem ser mencionados para a prática de qualquer ato administrativo as razões de fato e de direito que levaram a Administração a proceder daquele modo. A motivação é necessária em todo e qualquer ato administrativo, consoante já decidiu o STF (RDP, 34: 141).
5- Princípio da razoabilidade -  ser razoável é uma exigência inerente ao exercício de qualquer função pública. Sob a vigência do Estado de Direito não se pode admitir a utilização de prerrogativas públicas sem moderação e racionalidade.
6.       Princípio da hierarquia – estabelece relação de coordenação e subordinação entre órgãos da Administração Pública Direta. A hierarquia é princípio imprescindível para a organização administrativa. Desse princípio decorrem prerrogativas, tais como rever os atos dos subordinados, delegar e avocar competências e punir os subordinados.
Dentre outros princípios, tais como:  segurança jurídica, descentralização ou especialidade etc.
[1]   Curso de direito administrativo, p. 53.
[2] Direito administrativo brasileiro, p. 89-90.
[3] Direito administrativo, p. 76
 
 
 
Poderes Administrativos
 
Modernamente tem sido utilizada a expressão deveres administrativos ou ainda poderes-deveres, deveres-poderes para deixar claro que a administração só é dotada de poderes porque tem o dever de atuar, de exercer a função administrativa para o fim de atender ao interesse público.
Os poderes-deveres são verdadeiros instrumentais para a defesa do interesse público.
 
Os poderes administrativos são:
 
- poder normativo
- poder hierárquico
- poder disciplinar e
- poder de polícia
 OBS: A doutrina tradicional ainda menciona o poder vinculado e o poder discricionário. Todavia, entendemos que não existe um poder totalmente vinculado ou discricionário, mas sim atos vinculados e atos discricionários praticados com fundamento nos outros poderes, daí, não iremos seguir tal abordagem.
 a) Poder Normativo
Alguns autores mencionam poder regulamentar em vez de poder normativo. É preferível falar em poder normativo porque o regulamento é apenas uma espécie de ato normativo já que convive com outros atos normativos, como resoluções, portarias, regimentos, instruções etc. De modo que, a expressão poder normativo é mais abrangente e adequada.
O poder normativo é o destinado a prática dos atos normativos. Os atos normativos instituem regras gerais e abstratas, aliás nesse ponto assemelham-se às leis. No entanto, os atos normativos diferenciam-se das leis porque não inovam inicialmente no mundo jurídico já que nos termos do art. 5º, II da CF, são as leis que criam direitos e obrigações.
            O regulamento é o ato normativo mais importante porque é de competência exclusiva dos chefes do poder executivo nas diversas esferas de governo (Presidente da República, governadores e prefeitos).
O regulamento é veiculado pelo decreto, quer dizer, o regulamento é o conteúdo do ato e o decreto é a forma do ato. A propósito, decreto é a forma pela qual são veiculados, exteriorizados os atos praticados pelos chefes do poder executivo, sejam normativos ou concretos. Exs.: decreto regulamentar (ato normativo), decreto de desapropriação (ato concreto).
Em doutrina, costuma-se classificar o regulamento em:
            1º) regulamento autônomo ou independente;
2º) regulamento executivo ou para fiel execução das leis.
            O regulamento autônomo ou independente não se fundamenta em lei prévia e, por isso, inova inicialmente a ordem jurídica. O regulamento executivo ou para fiel execução das leis fundamenta-se em lei anterior e é destinado a explicitá-la.
Nos países em que se admite o regulamento autônomo ou independente, ele só pode tratar de matéria organizativa ou de supremacia especial, quer dizer, ele pode dispor sobre a organização da administração pública ou então estabelecer regras a quem tem um vínculo diferenciado com a Administração Pública, tal como ocorre com os contratados, ou seja, o regulamento autônomo não poderá dispor sobre matéria de supremacia geral submetendo todos os cidadãos.
No Brasil, apesar das divergências, tem prevalecido o entendimento de que o regulamento existente é o executivo ou para fiel execução das leis, conforme art. 84, IV da CF.[1]
A partir da EC/32 de 2001, alguns autores (Maria Sylvia Zanella di Pietro) passaram a defender a existência de regulamento autônomo no direito brasileiro, em matéria organizativa já que o Presidente da República passou a ter competência para dispor mediante decreto sobre organização e funcionamento da Administração Federal quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (art. 84, VI, a da CF).[2]
Diante do exposto, conclui-se que o regulamento regra no Brasil é o executivo, então é preciso entender o que significa explicitar a lei, que é a função do regulamento executivo.  
b) Poder Hierárquico
            Os órgãos e os agentes públicos estão estruturados de modo a ensejar uma relação de coordenação e subordinação entre eles num relacionamento de superior a subalterno. Para Celso Antonio Bandeira de Melo “a hierarquia pode ser definida como o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a subalterno”.
            Da hierarquia decorrem alguns poderes para o superior hierárquico:
            1) de editar atos normativos de efeitos apenas internos, tais como resoluções, portarias, instruções;
2) de dar ordens e ser obedecido pelos subordinados, salvo as ordens manifestamente ilegais, como por exemplo, a ordem dada a carcereiro para torturar preso.
            3) de fiscalizar os atos do subordinado, podendo anular os atos ilegais e revogar os atos legais por razões de conveniência e oportunidade.
4) de punir o subordinado que pratique infração administrativa.
A hierarquia não existe no poder legislativo e no poder judiciário no que se refere às funções típicas de tais poderes que são, respectivamente, a de legislar e a de julgar. Não obstante a partir da EC 45/04 alguns, como MSZDP, passaram a admitir a existência e hierarquia parcial na função jurisdicional porque, nos termo do art.103-A e §3º[3] da CF, caso o magistrado decida contrariamente a súmula vinculante ou indevidamente a aplique cabe reclamação no STF que julgando-a procedente cassará a decisão judicial e determinará queoutra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
            A propósito, a súmula vinculante não obriga só o poder judiciário a sua observância, mas também a administração pública direta e indireta em todas as esferas de governo, cabendo reclamação para atacar ato administrativo que contrariar a súmula ou que indevidamente a aplicar e o STF julgando-a procedente anulará o ato administrativo, nos termos do art. 103-A e §3º da CF.
 c)   Poder disciplinar
            É o que credencia a administração a apurar as infrações cometidas pelos agentes públicos e por demais pessoas submetidas a disciplina administrativa, tal como ocorre com os contratados. No que se refere aos agentes públicos, notadamente os servidores públicos, o poder disciplinar decorre do hierárquico.
            Eventual punição de alguém não submetido a disciplina administrativa tem fundamento no poder de polícia. Ex.: imposição de multa ao estabelecimento poluente, ao motorista infrator etc.
            Costuma-se dizer que o poder disciplinar é discricionário o que deve ser entendido nos seus exatos termos. Primeiramente é preciso saber o que isso não significa. Dizer que o poder disciplinar é discricionário não significa que exista liberdade para a autoridade escolher entre agir ou deixar de agir para apurar a infração cometida diante da noticia de infração a autoridade deve agir sob pena de praticar condescendência criminosa prevista no art. 320 do CP.[4]
 d) Poder de polícia
           Neste tema é possível constatar facilmente, a presença do binômio ou da bipolaridade do regime jurídico administrativo envolvendo as prerrogativas e sujeições.
            O conceito para Hely Lopes Meireles de “poder de policia é a faculdade de que dispõe administração publica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em beneficio da coletividade ou do próprio estado”.
           Para Celso Antonio Bandeira de Melo: “O poder de policia condiciona a liberdade e propriedade em prol do interesse público”, o autor entende ainda, que não é correto dizer que este poder de policia restringe estes direitos, pois a propriedade e a liberdade somadas aos condicionamentos as restrições ao poder de policia é que formam o perfil destes direitos.
 OBS: O Código Tributário Nacional (CTN) no seu artigo 78, traz um conceito de poder de policia já que seu exercício é um dos fatos geradores da taxa.
            Como exemplos práticos do direito de policia, podemos citar as restrições quanto construção (lei de zoneamento), alimentos em restaurantes (vigilância sanitária) e etc. 
 Fundamento
Poder de policia fundamenta-se na supremacia geral da administração publica sobre os administrados, isso decorre da própria supremacia do interesse publico sobre o interesse particular, vale dizer não é necessário que haja um vinculo especial de sujeição do particular administrado para o poder de policia seja exercido, ou seja, que o administrativo seja empregado, funcionário ou etc. como a autuação de infração de trânsito.
Meios de Atuação do Poder de Polícia
O poder de polícia pode ser exercido pelo Poder Legislativo e pelo Poder Executivo. O Poder Legislativo cria, por lei, as chamadas limitações administrativas à propriedade e à liberdade.
            O Poder Executivo, no exercício do poder de polícia regulamenta as leis e controla sua aplicação, quer dizer, expede ora atos normativos, ora atos concretos.
            Os atos concretos podem ser preventivos ou repressivos, conforme se destinem a evitar um dano ao interesse público, ou a cessar eventual dano a esse interesse. Assim, como exemplo  são atos preventivos do poder de polícia a fiscalização, a concessão de licenças e autorizações; e são atos repressivos o embargo de obra, a interdição de estabelecimento a apreensão de mercadorias deterioradas, etc., bem como o exercício do poder de polícia pelo executivo também é conhecido como polícia administrativa.
            Modernamente o poder de polícia refere-se aos mais variados setores da administração pública, tais como, segurança, saúde, educação, meio ambiente, consumidor, patrimônio histórico e cultural etc.
 Características ou atributos do poder de polícia
            São atributos ou características do poder de polícia a discricionariedade, a auto executoriedade, e a coercibilidade.
 i) Discricionariedade: se considerarmos a atuação do legislativo, é correto dizer que o poder de polícia é discricionário, porque na definição do conteúdo da limitação administrativa, o legislador tem liberdade de atuação de modo que ele poderá criar uma limitação mais ou menos abrangente, conforme entenda ser o razoável para as situações descritas.
            Quanto a atuação do executivo, no mais das vezes, ela é discricionária porque a lei costuma dar à autoridade administrativa certa liberdade de atuação, possibilitando, por exemplo, que ela escolha qual a sanção que melhor reprime a infração cometida, caso em que a autoridade deverá se pautar pelos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade em sua atuação.
            Não obstante, existem atos vinculados do poder de polícia, como é o caso da licença para construir, para dirigir.
            A licença deve ser deferida ao administrado que preencher os requisitos legais à sua obtenção, não podendo ser negada. Diz-se, então, que a licença tende a direito subjetivo de quem requer.
            A licença contrapõe-se à autorização do poder de polícia porque a autorização é discricionária e pode ser negada por razões de interesse público, mesmo que o interessado tenha preenchido eventuais requisitos legais, por exemplo, autorização para porte de arma. Diz-se, então, que a autorização atende a mero interesse de quem requer.
 ii) Auto executoriedade: Pela auto executoriedade, a administração pode por em prática as suas decisões por seus próprios meios, isto é, diretamente, sem precisar buscar autorização prévia no poder judiciário.
 Assim, por exemplo, ela apreende mercadorias deterioradas, multa fábrica poluente, interdita estabelecimento etc. Quanto a multa, a administração pode impô-la, mas a cobrança depende do ajuizamento de execução, nos termos da lei 6830/80.
            Há quem desdobre o atributo da auto executoriedade em: exigibilidade e executoriedade.
            Pela exigibilidade a administração põe em prática o que decidiu independentemente da autorização do judiciário e pode usar meios indiretos de coação. Ex.: notificação do munícipe a limpar seu terreno sob pena de multa.
            Pela executoriedade, a administração pode executar diretamente as decisões tomadas, podendo até mesmo usar meios diretos de coação, se necessário e na medida do necessário.
            A executoriedade pressupõe a exigibilidade e por ser mais gravosa do que a exigibilidade só é admitida se: 1) houver previsão legal; 2) houver razão de urgência que determine a necessidade da medida para o fim de resguardar o interesse público.
            Quanto a multa do poder de polícia, ela é exigível, tanto que será cobrada em execução fiscal. Todavia, ela não é executória, justamente porque sua cobrança depende de ajuizamento de execução. Para quem não desdobrar o atributo da auto executoriedade, a resposta é a de que a multa não é auto executória.
 iii) Coercibilidade: Pela coercibilidade, a administração pode impor coativamente aos administrados as medidas adotadas, usando até mesmo de força física, se necessário. A bem da verdade, a coercibilidade e a auto executoriedade estão intimamente relacionadas, não podendo ser apartadas.
         
[1] Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execução;
[2] Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: VI – dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinçãode órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
[3] Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. § 3o Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial.
[4] Condescendência criminosa Art. 320. Deixar o funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o fato ao conhecimento da autoridade competente: Pena – detenção, de quinze dias a um mês, ou multa.
Atos Administrativos
 
 
Cada poder do Estado tem sua função principal:  ao Legislativo, cabe editar as leis, ao Judiciário exercer a jurisdição, ou seja, dizer o direito aplicável ao caso concreto e, finalmente, ao Executivo compete exercer a função administrativa ou executiva que é destinada a prática dos atos administrativos.
 
Não obstante, os poderes legislativos e judiciários também exercem suas funções administrativas ou executiva em caráter secundário quando ordena-se os serviços dispõe sobre seus bens ou dispõe sobre a vida de seus servidores, assim por exemplo a aposentadoria a servidor de qualquer um dos três poderes é ato administrativo.
          O ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico. Este é todo ato licito, que tem por fim imediato adquirir, declarar, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.  Para que o ato administrativo se destaque do ato jurídico é necessário acrescentar ao conceito visto a administração publica como a expedidora do ato, bem como a sua submissão ao regime jurídico administrativo com destaque para a finalidade publica do ato.
          Conforme Hely Lopes Meirelles: “ato administrativo é toda a manifestação unilateral de vontade da administração pública, que agindo nesta qualidade, tenha por fim mediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.”
          Portanto, A administração Pública, no exercício de suas diversificadas tarefas, pratica algumas modalidades de atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos administrativos. Nem todo ato da Administração é ato administrativo. Assim, não se enquadram em atos administrativos:
a) Contratos administrativos, pois são atos bilaterais;
b) Atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: constituem casos raros em que a Administração Pública ingressa em relação jurídica submetida ao direito privado, ocupando posição de igualdade perante o particular, isto é, destituído de poder de império. Exemplo: locação imobiliária e contrato de compra e venda.
 c) Atos meramente materiais – consistem na prestação concreta de serviços, faltando-lhes o caráter prescritivo próprio dos atos administrativos, como por exemplo, construção de uma ponte, ministério de uma aula na escola publica.
d) Atos políticos ou de governo, que são os praticados em obediência direta a constituição federal. Exemplo a sanção e veto de Lei, a intervenção federal dos estados e etc.
 
ATRIBUTOS OU CARACTERÍSTICAS DO ATO ADMINISTRATIVO
 
          O ato administrativo é informado por atributos ou características próprias que são:
 
a) A presunção de legalidade (legitimidade) e de veracidade:
          O atributo da presunção de legitimidade, também conhecido como presunção de legalidade ou presunção de veracidade, significa que o ato administrativo, até prova em contrário, é considerado válido para o Direito.
            Trata-se de uma derivação da supremacia do interesse público, razão pela qual sua existência independe de previsão legal específica.
            A presunção de legitimidade é um atributo universal aplicável a todos os atos administrativos e da Administração.
            Importante destacar que se trata de uma presunção relativa ou juris tantum, isto é que admitem prova em contrario. O efeito prático das presunções é de inverter o ônus de agir, cabendo ao interessado lesado pelo ato o ônus de atuar para afastar as presunções seja na esfera administrativa ou judicial.
          Há quem diferencie presunção de legitimidade (ou legalidade) e presunção de veracidade. A presunção de legitimidade diria respeito à validade do ato em si, enquanto a presunção de veracidade consagraria a verdade dos fatos motivadores do ato.
 b) A imperatividade ou coercibilidade:
           Pela imperatividade a administrativos que cria obrigações aos administrativos independentemente de sua concordância. A imperatividade também é chamada de poder extroverso, porque os atos administrativos interferem na esfera jurídica dos administrativos tão somente pela vontade a administração publica. Exemplo imposição de multa ao motorista infrator, ou seja, a administração publica é intrometida e extrovertida, poder extroverso.
           O atributo da imperatividade só esta presente nos atos administrativos que criam obrigações aos administrativos, estes atributos não estão presentes nos atos chamados de atos negocias que conferem direitos aos administrativos, bem como este atributo também não esta presente nos atos enunciativos, tais como certidão por tempo de serviço, atestado de invalidez do servidor etc.
 c) A auto executoriedade:
           Pela auto executoriedade a administração põe em prática seus atos utilizando meios coercitivos próprios. Há quem divida o atributo da auto executoriedade em: exigibilidade e executoriedade.
            Pela exigibilidade a administração pode fazer uso de meios indiretos de coação. Ex: notifica o munícipe a limpar seu terreno sob pena de multa. Pela executoriedade a administração pode utilizar meios direitos de coação. Ex: apreensão de mercadoria vencida, interdição de estabelecimento e etc.
           A executoriedade é mais do que a elegibilidade e só existe nos seguintes casos:
 i) se houver previsão legal;
ii) usando houver razão de urgência que imponha a pratica do ato sob pena do interesse publico ser irremediavelmente comprometido.
 d) A tipicidade:
           Pela tipicidade deve o ato administrativo deve se ajustar o disciplinado em lei para atingir sua finalidade especialmente pretendida pela administração publica. Ex: para atender a necessidade de serviço o ato é a remoção do servido.
           O ato esta perfeito quando completa o ciclo de sua formação, o ato e valido, quando esta ajustado as exigências normativas, e o ato e eficaz quando esta pronto a produzir seus efeitos. O ato ainda não esta eficaz se:
 i) sujeito a condição suspensiva;
ii) sujeito a termo inicial;
iii) sujeito a ato controlados por parte de outra autoridade.
 
REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
 
          A doutrina diverge quanto à quantidade de requisitos de validade do ato administrativo. Como o tema não foi objeto de tratamento legislativo direto, cada autor tem liberdade para apontar a divisão que entender mais conveniente. Há basicamente duas correntes: a clássica e a corrente mais moderna.
A corrente clássica defendida por Hely Lopes Meirelles e majoritária para concursos públicos está baseada no artigo 2º da Lei nº 4.7171/65, segundo o qual “são nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d)inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade”.
De acordo com essa visão, os requisitos do ato administrativo são: competência, objeto, forma, motivo e finalidade.
 São cincoos elementos ou requisitos dos atos administrativos, sujeito ou competência, objeto, forma, motivo e finalidade = FF.COM
 
a) Sujeito ou competência:
 
A competência é requisito vinculado. Para que o ato seja válido, inicialmente é preciso verificar se foi praticado pelo agente competente segundo a legislação para a prática da conduta. No Direito Administrativo, é sempre a lei que define as competências conferidas a cada agente, limitando sua atuação àquela seara específica de atribuições.
Assim, não é competente quem quer mais quem a lei determina..
Como vimos a competência para a prática do ato administrativo não se presume, dependendo sempre de previsão legal.
Características da competência:
 A competência representa regra de exercício obrigatório para órgãos e agentes públicos, sempre caracterizado o interesse público. Portanto, exercitá-la não é livre de decisão de quem a titulariza. (poder-dever do administrador).
Essa competência é irrenunciável, o que se justifica em razão de que o agente público exerce uma função pública, isto é, exerce atividade em nome e interesse do povo, sendo inadmissível em virtude do princípio da indisponibilidade do interesse público, que o administrador público abra mão de algo que não lhe pertence.
O exercício da competência também não admite transação ou acordo, de tal sorte que descaberia repassá-la a outrem, salvo quando expressamente autorizado por lei.
Ela é também imodificável por ato de seu titular, não podendo o administrador, por intermédio de ato administrativo, dilatá-la ou restringi-la, considerando que sua fonte definidora é a lei, logo, um ato superior na estrutura do ordenamento jurídico.
A competência, igualmente, não pode ser afetada pela prescrição (imprescritível), o que significa dizer que, mesmo quando não utilizada, independentemente do tempo, o agente continuará sendo competente.
E para a competência administrativa não se admite prorrogação. Assim, a incompetência não se transmuda em competência, ou seja, se um agente ou órgão público não tiverem competência para certa função, não poderão vir a tê-la posteriormente, pela simples ausência de questionamentos, a menos que a norma definidora seja modificada.
b) Objeto
 
Também é denominado de conteúdo do ato administrativo, é o efeito jurídico imediato que o ato produz é aquilo que se cria, declara, se extingue, modifica no a ordem jurídica. Ex: o objeto de um ato da desapropriação e a própria perda da propriedade para o desapropriado.
 
O objeto deve ser licito, ajustado as existências normativas; possível, realizável nos mundos dos atos dos direito; certo, definido com precisão moral, de acordo com as exigências de boa-fé ética e honestidades. 
c) Forma
Pode ser tomada em um sentido amplo e num sentido restrito, no sentido restrito, forma a exteriorização do ato, no sentido restrito.
Como exemplo os atos praticados pelos chefes do executivo são exteriorizados pela forma do decreto. No sentido amplo, forma verifica também todas as formalidades dispostas em lei para a prática do ato.
A regra e que o ato administrativo seja praticado pela forma escrita e se envolver direito real sobre imóvel, exige-se escritura publica. Admitem-se também ordens verbais e sinais convencionais como formas do ato administrativo. As placas de sinalização do transito, os silvos dos guardas de transito são sinais convencionais.
d) Motivo:
É o pressuposto de fato e de direito que embasa a pratica do ato, ou seja, o pressuposto de fato e o acontecimento com todas as suas circunstancias que levam a administração a praticar o ato, o pressuposto de direito e o dispositivo normativo que fundamenta a pratica do ato.
Motivo e diferente de motivação embora estejam intimamente relacionados, motivação e a exposição dos motivos.
Discute-se na doutrina se a motivação é obrigatória nos atos vinculados e nos atos discricionários, há três correntes de pensamento:
i) a motivação e obrigatória nos atos vinculados;
ii) a motivação e obrigatória nos atos discricionários;
iii) a motivação e obrigatória tanto nos atos vinculados e nos atos discricionários.
 
A última corrente é a predominante, a motivação no ato vinculado é mais sucinta do a que a motivação no ato discricionário, já que basta que o administrador demonstre que existe em concreto a situação descrita de modo preciso pelo legislador. Ex: a concessão de aposentaria ao servidor que preenche os requisitos do artigo 40, parágrafo  primeiro, inc. III alínea "a".
 A motivação somente não será necessária, se a lei não descrever o motivo da pratica do ato, como ocorre por exemplo a exoneração ad nutum dos ocupantes dos cargos em comissão, trata-se de exoneração a qualquer tempo e sem justificativa.  Não obstante ainda que a lei não descreva os motivos da pratica do ato, se o administrado indicar os motivos, então estes devem ser verdadeiros e existentes sob pena do ato estar viciado, trata-se a aplicação da teoria dos motivos determinantes.
        Ligada a motivação existe a teoria dos motivos determinantes, pela qual a administração se vincula aos motivos que elegeu para a prática do ato, de tal sorte que, se os motivos se revelarem inexistentes ou não verdadeiros o ato estará viciado, e se sujeitara a anulação, mesmo que na hipótese não fosse exigido que a administração declina-se o motivo.
 Como exemplo, temos o servidor ocupante em cargo de comissão que é exonerado para a redução de despesa com o pessoal,  e no dia imediato,  é nomeado outro ocupante para o cargo. O exonerado pode requerer a exoneração do ato alegando inexistência do motivo, já que a administração esta vinculada aos motivos que elegeu para a prática do ato ainda que na hipótese não lhe fosse exigido declinar o motivo.
 e) Finalidade
 É o resultado pretendido pela administração, porém a finalidade pode ser tomada em um sentido amplo e em um sentido restrito. No sentido amplo, significa que o ato administrativo deve ser praticado para atender o interesse publico. Vedando-se que seja praticado para o fim deliberado de prejudicar ou favorecer alguém.
 Já no sentido restrito, o ato deve atender ao fim especialmente previsto em lei para a hipótese. Caso não se atenda a finalidade tomada no sentido amplo ou restrito existira o vicio chamado desvio de finalidade, também denominado de desvio de poder. Ex: de desvio de finalidade no sentido amplo, desapropriação para prejudicar um inimigo político. Ex: de desvio de finalidade no sentido restrito, remoção do servido com a finalidade de puni-lo quando o estatuto correspondente estabelece que a finalidade da remoção é a de atender a necessidade do serviço.
 
DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO
 
Na prática dos atos administrativos, a administração hora atua sem liberdade alguma, ora atua com certa margem de liberdade. No primeiro caso, quanto atua sem liberdade alguma, este é denominado de vinculado ou regrado, em que o administrador não tem liberdade de atuação, pois todos os elementos do ato foram descritos na lei de modo preciso. Ex: aposentadoria voluntária do art. 40, parágrafo primeiro, inc. III alínea "a".
 No segundo caso o ao ser praticado o ato este é discricionário, pois a administração poderá escolher dentre as possibilidade legais aquela que melhor soluciona o caso concreto, segundo os princípios da proporcionalidade, mediante juízo de conveniência e oportunidade.
 
Como exemplo da escolha da punição do servidor faltoso a lei costuma possibilitar ao superior hierárquico mais de uma possibilidade de pena levando em consideração a pessoa do infrator, a gravidade da infração, os danos causado ao serviço e etc.
Para saber se o ato a ser praticado é vinculado ou discricionário, deve ser consultado a legislação. Expressões do tipo, será, devera ser, por critério vinculado outras equivalentes, indica que o ato a ser praticado é vinculado, por outro lado expressões do tipo, poderá ser,  é faculdade, por razoes de conveniência e oportunidade, por razoes de interesse publico, mediante juízo discricionário e outras equivalentes,indicam que o ato a ser praticado é discricionário.
i) Sujeito: é elemento sempre vinculado, pois a lei estabelece quem é o competente para à pratica do ato.
ii) Finalidade: para a doutrina tradicional é elemento vinculado, pois o ato deve atender o ato de interesse publico, considerado genericamente e também ao fim especificamente previsto em lei para a hipótese. A doutrina moderna, ressalva que a finalidade pode permitir um juízo discricionário se a lei mencionar a finalidade por meio de conceitos indeterminados, fluidos, imprecisos, tais como ordem pública, paz social, saudade publica, etc.
iii) Forma: A forma normalmente é vinculada, que a lei costuma dizer como o ato será exteriorizado, se houver opção de forma ela será discricionária.
iv) Motivo: o motivo pode ser vinculado ou discricionário, seja vinculado se a lei usar palavras precisas, para dizer do motivo. Ex: o motivo da aposentadoria compulsória do servidor é o que completar 70 anos de idade. Será discricionário se a lei usar conceitos indeterminados, para falar do motivo. Exemplo: praticar conduta escandalosa na repartição é motivo para punição do servidor.
v) Objeto ou conteúdo: do ato pode ser vinculado ou discricionário, será vinculado se a lei estabelecer qual o conteúdo do ato para atender ao fim perseguido. Ex: praticada a infração x a pena é y e nenhuma outra. Será discricionário o conteúdo do ato se a lei estabelecer mais de um conteúdo possível para atender o fim perseguido. Ex: praticada a infração x as penas pode ser y ou z.
Conclui-se então que a discricionariedade considerando-se os elementos do ato administrativo normalmente residira no motivo e no objeto.
 
 
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
 
Quanto aos destinatários do ato: os atos classificam-se em gerais e individuais. Os atos gerais são os atos normativos, e que se destinam a todos que se encontrem numa mesma situação, indistintamente. Ex: regulamento do IR. Sujeitam-se à disciplina peculiar:
 
          Quanto ao alcance: os atos classificam-se em internos e externos. Os primeiros são os que produzem efeitos no interior das repartições públicas, e, então, não exigem publicação para deflagração dos efeitos, bastando a cientificação dos interessados. Como exemplo uma escala de plantão de servidor.
Os segundos são os que produzem efeitos para além do interior das repartições e exigem publicação para deflagração de seus efeitos. Como exemplo  um edital de concorrência pública.
           Quanto ao objeto do ato: os atos classificam-se em “de império”, “de gestão” e “de expediente”.
Os atos de império caracterizam-se por sua imposição coativa aos administrados, fundados nas prerrogativas de autoridade conferidas à Administração Pública, sob regime jurídico de direito público que é exorbitante do regime de direito comum.
          Os atos de gestão são os praticados pela Administração sem prerrogativas de autoridade visando gerir seus bens e seus serviços, como qualquer pessoa o faz.
            Os atos de expediente, por sua vez, são os que não têm conteúdo decisório e se destinam a dar andamento aos variados requerimentos, papéis, processos, nas repartições públicas.
                    Quanto ao regramento do ato: classificam-se em atos discricionários e atos vinculados (também chamados de regrados), já analisados anteriormente.
           Quanto à formação do ato: os atos classificam-se em simples, complexos e compostos.
 Simples são os atos que decorrem da manifestação de vontade de um só órgão, seja ele unitário ou colegiado. Como exemplo decreto de nomeação de um servidor para compor uma comissão de estudo;
 Atos complexos, por sua vez, são os que decorrem da conjugação de vontades de mais de um órgão, unitários ou colegiados, formando um ato único. Ex: decreto do Presidente da República referendado pelo Ministro da pasta referente ao objeto do ato. 
Finalmente, os atos compostos são os que resultam da vontade de um órgão, mas que é dependente da manifestação prévia ou posterior por parte de outro órgão. Ex: aposentadoria por invalidez que depende de laudo médico que ateste a invalidez.
          Ordinariamente, os atos que dependem de autorização, homologação, laudo técnico, etc são considerados compostos.
          Há autores que classificam os atos tão somente em simples e complexos, sendo que os atos complexos são os que resultam da manifestação de vontade de mais de um órgão. Ex: nomeação de alguém baseada em lista de nomes elaborada por outro órgão.
ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE
 
          Dividiremos os atos quanto ao conteúdo e quanto à forma.
 
Quanto ao conteúdo:
           a) atos administrativos negociais: a autorização, a licença, a permissão e a admissão.
 i) A autorização é ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração Pública defere ao interessado a prática de ato material com base no poder de polícia, como por exemplo, a autorização para porte de arma, ou então defere o uso privativo de bem público. A autorização fundada no poder de polícia contrapõe-se a licença, quando ela também é fundada no mesmo poder.
 A autorização de uso de bem público contrapõe-se a permissão de uso de bem público. Nesse caso destina-se ao uso episódico, temporário de bem público, por exemplo, autorização para instalação de circo para temporada, em área municipal. A autorização é deferida no interesse predominante do particular, de forma que, mesmo obtida a autorização, caso ele não utilize o bem público, nada lhe ocorrerá.
 A permissão de uso de bem público, por sua vez, é ato unilateral e discricionário pelo qual se defere ao particular o uso privativo de bem público, sem o caráter episódico da autorização, mas sujeita a revogação por razões de interesse público, exemplo, permissão de uso de parte da calçada para instalação de banca de jornal.
 Além da permissão de uso de bem público, existe também a permissão de serviço público. A permissão de serviço público tradicionalmente era entendida como ato administrativo unilateral administrativo unilateral e discricionário pelo qual se transferia a alguém a prestação de um serviço público, e na hipótese de se submeter a prazo, isto é, de permissão condicionada ou qualificada a revogação antes do fim do prazo acarretava indenização.
 A partir da CF/88 o art. 175 confere natureza contratual a permissão de serviço público e a lei 8.987/95, no art. 40, inicia estabelecendo que a permissão de serviço público é contrato de adesão (todo contrato administrativo é de adesão), mas finaliza estabelecendo que é revogável e precário, como se a permissão fosse ato unilateral. Em razão disso, a doutrina se divide, uns sustentando que ela é contrato administrativo e outros que ela é ato administrativo. Em prova de teste preferir a opção contrato.
 Por fim, a admissão é ato administrativo unilateral e vinculado a quem atende aos requisitos legais a inclusão em estabelecimento governamental para fruição de um serviço público. Exemplo, admissão em universidade pública.
 b) Atos administrativos de controle: aprovação e homologação.
 A aprovação é um ato administrativo unilateral e discricionário pelo qual a administração exerce o controle sobre certo ato jurídico, manifestando-se prévia ou posteriormente a sua prática. Exemplo, art. 5º da Lei 9.986/2000.
 Homologação é ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a administração pública exerce o controle de legalidade sobre certo ato administrativo a posteriori. Exemplo, art. 43, VI, da Lei nº 8.666/93.
 c) Atos administrativos enunciativos: parecer e visto.
 Parecer é a opinião exarada por órgãos consultivos sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência.
O visto por sua vez é ato unilateral de controle formal sobre certo ato jurídico, não implica concordância quanto a seu conteúdo. Ex.: visto do chefe imediato encaminhado por servidor ao chefe mediato.
 Quando a forma: decreto, resolução, portaria, circular, despacho e alvará. 
 a) Decreto é a forma pela qual os atos de competência privativa dos chefes do PoderExecutivo são praticados, abrangendo tanto ato individual quanto geral. Ex.: decreto de nomeação de servidores, decreto regulamentar.
 b) A resolução e portaria são formas pelas quais são praticados os atos gerais e individuais por autoridades diversas dos chefes do Poder Executivo. No Estado de São Paulo pela lei nº 10.177/98 a resolução é ato de competência privativa dos Secretários de Estado, do Procurador Geral do Estado e dos Reitores das Universidades Públicas e a portaria é ato de competência de todas as autoridades até o nível do diretor de serviço, além das autoridades policiais, dos dirigentes de entidades descentralizadas e de eventuais outras autoridades previstas em leis próprias.
 c) Circular é a forma pela qual são transmitidas ordens escritas, internas e uniformes dos superiores aos seus subordinados visando ao ordenamento do serviço.
 e) Despacho: são as decisões proferidas nos requerimentos, processos sujeitos a apreciação da autoridade administrativa.
 O despacho é normativo quando acolhe parecer sobre certa matéria e decide o caso concreto dando efeito normativo para reger os casos semelhantes futuros conforme o que ficou decidido.
 f) Alvará: é a forma pela qual são exteriorizadas a licença e a autorização para atos submetidos ao poder de policia.
 
 
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
         
          O ato administrativo é praticado, produz efeitos e desaparece. Seu ciclo vital encerra-se de diversas maneiras, conhecidas como forma de extinção do ato administrativo.
A.             CUMPRIMENTO DE SEUS EFEITOS: em razão do tempo ou do conteúdo do ato; ex. gozo de férias de um funcionário; permissão de uso de bem público por determinado tempo; licença para construir;
B.             DESAPARECIMENTO DO SUJEITO OU DO OBJETO: morte do funcionário público ou do permissionário; tomada pelo mar de um terreno da marinha dado em aforamento extingue a enfiteuse;
C.            REVOGAÇÃO: tem lugar quando uma autoridade, no exercício de sua competência administrativa, conclui que um dado ato ou relação jurídica não atendem ao interesse público e por isso resolve eliminá-los a fim de prover de maneira mais satisfatória às conveniências administrativas. É a extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões de conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes. O agente que revoga tanto pode ser aquele que produziu o ato quanto autoridade superior no exercício do poder hierárquico (a lei é que define a competência da revogação); o objeto da revogação é um ato administrativo válido ou uma relação jurídica válida dele decorrente; A faculdade de revogar está fundada no poder genérico de agir de dado órgão da Administração Pública. Mas só se encontra onde existe a prerrogativa de modificar ulteriormente a relação jurídica oriunda do ato anterior.
O motivo da revogação é a inconveniência ou inoportunidade do ato ou da situação gerada por ele. É o resultado de uma reapreciação sobre certa situação administrativa que conclui por sua inadequação ao interesse público. É conseqüência de um juízo feito hoje sobre o que foi produzido ontem, resultando no entendimento de que a solução tomada não convém agora aos interesses administrativos; A revogação, quando legítima, de regra, não dá margem à indenização. Com efeito, quando existe o poder de revogar perante a ordem normativa, sua efetivação normalmente não lesa direito algum de terceiro. Contudo, não se pode excluir a hipótese, tanto mais porque, como é sabido, existe responsabilidade do Estado por ato lícito (ex. decreto municipal que fecha as ruas centrais da cidade para veículos automotores, ocasionando danos aos edifícios-garagens que tinham autorização para desempenharem suas atividades);
          Não podem ser revogados os atos vinculados, pois não há liberdade de escolha; os que já exauriram seus efeitos ou quando o agente já exauriu sua competência para o ato e não podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos.
D.            ANULAÇÃO ou invalidação é o desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade. Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulação produz efeitos retroativos à data em que foi emitido (ex tunc) ou seja, desde então. A anulação pode ser feita pela própria administração com base no seu poder de autotutela sobre os próprios atos e, pode ser feita também, pelo Poder Judiciário, mediante provocação dos interessados, que poderão utilizar, para esse fim, quer as ações ordinárias e especiais previstas na legislação processual, quer os remédios constitucionais de controle judicial da  Administração Pública.
Maria Sylvia Zanella di Pietro defende que a  Administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, sob pena de cair por terra o princípio da legalidade. No entanto, poderá deixar de fazê-lo, em circunstâncias determinadas, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal; nesse caso, é o interesse público que norteará a decisão (Seabra Fagundes), desde que não haja dolo, dele não resulte prejuízo ao erário, nem a direitos de terceiros (atos praticados por funcionário de fato (não universitário para os cargos que exigem essa capacidade; ou praticado por agente que após atingir a idade limite para aposentadoria compulsória, continua no cargo, ou após vencido o prazo para contratação).
Assim, a ilegalidade do ato poderá ser quando houver:
-                 Vício relativo ao sujeito: incompetência e incapacidade; praticado com abuso de poder: excesso de poder e desvio de poder ou de finalidade;
-                 Vício relativo ao objeto: proibido por lei (desapropriação de um bem da União efetuada pelo município); autoridade aplica pena de remoção ex officio e esta não é pena ou de demissão quando o caso era só de repreensão; nomeação para um cargo inexistente;
-                 Vício relativo a forma: o ato é ilegal quando a lei expressamente a exige ou quando determinada finalidade só possa ser alcançada por determinada forma. Ex. o decreto é a forma que deve revestir o ato do Chefe do Poder Executivo; o edital é a única forma possível para convocar interessados em participar de concorrência;
-                 Vício quanto ao motivo: falsidade ou inexistência de motivo; punição de funcionário e este não praticou qualquer infração ou os fatos são falsos;
-          Vício relativo à finalidade: desvio de poder, o agente desvia-se ou afasta-se da finalidade que deveria atingir para alcançar o resultado diverso, não amparado pela lei. Ex. desapropriação para perseguir determinada pessoa ou para favorecer outra.
          HELY LOPES MEIRELLES não admite a existência de atos administrativos anuláveis, pela impossibilidade de preponderar o interesse privado sobre atos ilegais, ainda que assim o desejem as partes, porque a isso se opõe a exigência da legalidade administrativa. Daí a impossibilidade jurídica de convalidar-se o ato considerado anulável que não passa de um ato originariamente nulo.
 - Convalidação: é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado. É ato discricionário, mas a administração não pode convalidar um ato que cause prejuízo a terceiros ou que tenha sido produzido de má-fé.
          Se o vício é quanto ao sujeito e não seja o caso de competência  exclusiva, pode ser convalidado pelo superior hierárquico; mas não se admite a ratificação quando haja incompetência em razão da matéria, por ex., quando um Ministério pratica ato de competência de outro.
          Quanto ao motivo e à finalidade não pode haver convalidação; se o fato não ocorreu, não justifica a prática daquele ato, não há o que se convalidar. Do mesmo modo quanto ao objeto; se este não é legal, não pode ser convalidado, mas pode ser, como exceção a regra, convertido (conversão).
 PORTANTO:
 REVOGAÇÃO: - discricionariedade da Administração
Efeitos "ex nunc"- a partirde agora
Quem tem competência?
Enquanto a anulação pode ser feita pelo Judiciário e pela Administração, a revogação é privativa desta última porque seus fundamentos - oportunidade e conveniência - são vedados à apreciação do Poder Judiciário.
ANULAÇÃO:- atos viciados, ilegítimos ou ilegais
Efeitos "ex tunc"- desde então
Quem tem competência?
  Pode ser feita pelo Judiciário e pela a Administração.
 E. RENÚNCIA – ocorre quando o próprio beneficiário do ato abre mão da situação proporcionada pelo ato. Exemplo: exoneração de cargo a pedido do ocupante.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
         
1. Introdução
 
          Organização Administrativa é o capítulo do Direito Administrativo que estuda a estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e pessoas jurídicas que a compõem.
          No âmbito federal, o tema é disciplina pelo Decreto-Lei nº 200/67 que “dispõe sobre a organização da Administração Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa”.
 
2. Concentração e Desconcentração
Concentração é o modo de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas em repartições ou departamentos. Trata-se de situação raríssima, pois pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas.
Na desconcentração as atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. Exemplos de desconcentração são os Ministérios da União, as Secretarias estaduais, os postos de atendimento da Receita Federal, as delegacias de policia, os Tribunais de Contas, as Casas Legislativas.
O conceito central da concentração e da desconcentração é a noção de órgão público. Órgão público é um núcleo de competências estatais sem personalidade jurídica própria.
3. Centralização e Descentralização
          Centralização é o desempenho de competências administrativas por uma única pessoa jurídica governamental. È o que ocorre, por exemplo, com as atribuições exercidas diretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
          Descentralização, as competências administrativas são exercidas por pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. São elas: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
          Entidades da Administração Pública Indireta ou Descentralizada é composta por pessoas jurídicas autônomas com natureza jurídica de direito público ou de direito privado. A natureza jurídica de direito público ou de direito privado determina diversas características jurídicas especiais, definindo qual o regime jurídico aplicável.
          São pessoas de direito público: autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas.
          São pessoas de direito privado: empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações privadas.
 
AUTARQUIAS
 
             São pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração.
             Exemplos: Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS; Banco Central – Bacen; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais e Renováveis – Ibama; Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cadê; Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra.
             Na maioria das vezes, o nome “instituto” designa entidades públicas com natureza autárquica.
             O conceito legal de autarquia é apresentado no artigo 5º, I do Decreto- Lei 200/67 (ver referido dispositivo)
             - são pessoas jurídicas de direito público: significa dizer que o regime jurídico aplicável a tais entidades é o regime jurídico público, e não as regras de direito privado;
             - são criadas e extintas por lei específica – a personalidade jurídica de uma autarquia surge com a publicação da lei que a institui, dispensando o registro dos atos constitutivos em cartório. Nesse sentido, estabelece o artigo 37, XIX, da Constituição Federal: “somente por lei específica será criada autarquia”. A referência à necessidade de lei “específica” afasta a possibilidade de criação de tais entidades por meio de leis multitemáticas. Lei específica é a que trata exclusivamente da criação da autarquia. Em respeito ao princípio da simetria das formas, se a criação depende de lei, então a extinção de autarquia também exige lei específica.
             - dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial -  autonomia é capacidade de autogoverno representando um nível de liberdade na gestão de seus próprios assuntos, intermediário entre a subordinação hierárquica e a independência. Portanto, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas sofrem um controle finalístico (princípio da tutela).
             - nunca exercem atividade econômica -  autarquias somente podem desempenhar atividades típicas da Administração Pública conforme dispõe o artigo 5º, I do Decreto 200/67, como prestar serviços públicos, exercer poder de polícia ou promover o fomento.
             - são imunes a impostos- por força do artigo 150, § 2º da CF/88, as autarquias não pagam nenhum imposto. (ver referido dispositivo)
             - seus bens são públicos -  daí estarem revestidos dos atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade.
             - praticam atos administrativos e celebram contratos administrativos
             - possuem prerrogativas especiais da Fazenda Pública -  prazo em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar, desnecessidade de adiantar as custas processuais e de anexar procuração do representante legal
             - responsabilidade objetiva – artigo 37, § 6º da CF (ver dispositivo)
 
ESPÉCIEIS DE AUTARQUIAS
A doutrina identifica diversas categorias de autarquias:
- autarquias administrativas ou de serviço: são as autarquias comuns dotadas do regime jurídico ordinário dessas espécie de pessoa pública. Ex. INSS
- autarquias especiais: caracterizam-se pela de determinadas peculiaridades normativas que as diferenciam das autarquias comuns, como uma mais acentuada autonomia. Ex.: Banco Central, a Sudene, as agências reguladoras
- autarquias corporativas: também chamadas de corporações profissionais ou autarquias profissionais: são entidades com atuação de interesse público encarregadas de exercer controle e fiscalização sobre determinadas categorias profissionais. Ex.: Conselhos de Classe, como CREA, CRO e CRM.
OBS.:  Já a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) perdeu status  de autarquia no Supremo Tribunal Federal. O STF no julgamento da ADi n. 3026-2006 negou natureza jurídica autárquica da OAB, entendendo que  falta personalidade jurídica de direito público, não tendo nenhuma ligação com a Administração Pública. A OAB seria uma entidade sui generis. Daí, não é uma entidade da Administração Indireta da União, mas um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. Também não está incluída na categoria na qual se inserem essas que se tem referido como         "autarquias especiais", para pretender-se afirmar equivocada independência das hoje as chamadas "agencias". Não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada. Incabível a exigência de concurso público para a admissão dos contratados sob o regime trabalhista na OAB.
- autarquias fundacionais: são as criadas mediante a afetação de determinado patrimônio público a certa finalidade. São conhecidas como fundações públicas. Ex. Procon, Funai etc
- autarquias territoriais: são departamentos geográficos administrados diretamente pela União. Na CF-88 tais autarquias recebem o nome de territórios federais (art. 33 da CF)             
 
AUTARQUIA DE REGIME ESPECIAL. Trata-se de autarquia com tratamento diferenciado em alguns pontos. Surgiu para definir universidades públicas.