Federalismo - Márcia Soares

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FORMAS DE ESTADO: FEDERALISMO
1
 
Márcia Miranda Soares 
 
INTRODUÇÃO 
Este capítulo apresenta a forma de Estado designada como federalismo, que consiste em uma 
das três principais formas de organização territorial do poder político no mundo atual. As 
outras duas são a forma Unitária e a forma Confederada. O texto buscará explicar o 
significado, a origem e as características do federalismo, assim como sua distinção das outras 
duas formas de Estado. 
O federalismo, tal como o concebemos na atualidade, teve sua origem nos Estados Unidos da 
América (EUA), em 1787, como resultado de um intenso debate e busca pela conciliação de 
dois interesses, constituir um Estado nacional a partir das 13 colônias inglesas, que juntas 
proclamaram a independência da Inglaterra em 1776, e preservar a autonomia dos estados 
constituídos a partir das colônias na condução de seus interesses políticos, econômicos e 
sociais. A grande novidade do federalismo foi possibilitar unidade política nacional e 
autonomia subnacional através de um complexo desenho institucional de controles mútuos, 
para evitar o domínio da União (governo nacional) sobre os estados (governos subnacionais) e 
vice-versa. A virtude deste arranjo político territorial foi comprovada pela estabilidade 
política dos Estados Unidos da América ao longo dos dois últimos séculos, com a superação 
de crises importantes, inclusive envolvendo conflitos territoriais. Outro indicador de sucesso 
do federalismo foi sua expansão pelo mundo, alcançando 30 países que se designam como 
Estados federados, em um contingente de mais de 200 nações soberanas. 
A devida compreensão do federalismo envolve mobilizar dois outros termos, descentralização 
e democracia. Na segunda seção, será defendido que a descentralização e a democracia são 
condições para o federalismo, assim como o federalismo exige uma configuração particular de 
descentralização do poder político e traz consequências para a democracia. 
Finalizamos o capítulo com a apresentação da experiência federativa brasileira. O Brasil 
adotou o sistema federativo conjuntamente com o regime republicano, em 1889. É fato que o 
modelo americano foi a grande inspiração, mas isto não elimina as motivações próprias que 
 
1
 Agradeço à Marta Leone Andrade a colaboração na elaboração deste capítulo, principalmente na coleta de 
informações sobre os países federalistas no mundo. 
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levaram a adoção do federalismo e certas características diferenciadoras da experiência 
brasileira. A federação brasileira, ao contrário da experiência dos EUA, foi adotada a partir de 
um Estado nacional unitário e para prover autonomia às províncias; sua trajetória foi marcada 
pelas oscilações entre democracia federativa e autoritarismo centralizador. Por fim, o Brasil 
chega à atualidade como um dos poucos países federalistas a ter uma terceira esfera de poder 
territorial, os municípios. 
O objetivo do texto é oferecer ao leitor um entendimento básico do significado de federalismo 
e de suas características, apresentar a origem e a evolução do federalismo pelo mundo, 
apontar a relação entre federalismo, descentralização e democracia e introduzir a experiência 
federativa brasileira. 
 
1. CONCEITO, ORIGEM E CARACTERÍSTICAS DO FEDERALISMO 
Conceito 
O federalismo é uma forma de organização do poder político no Estado nacional caracterizado 
pela dupla autonomia territorial. Isto significa a existência de dois níveis territoriais 
autônomos de governo: um central, que constitui o governo nacional, e outro descentralizado, 
que constitui os governos subnacionais. Os entes governamentais têm poderes únicos e 
concorrentes para governarem sobre o mesmo território e povo, sendo que a União governa o 
território nacional e seus cidadãos, enquanto as unidades subnacionais governam uma parte 
delimitada do territorial nacional com seus habitantes; sendo ambos atuam dentro de um 
campo pactuado de competências. 
A complexidade de fatores que envolve o federalismo não pode ser captada em poucas linhas, 
mas o conceito é um importante ponto de partida porque apresenta os termos centrais para o 
seu entendimento: o âmbito em que a federação deve ser entendida, o Estado nacional, e 
termos chaves como dupla autonomia territorial, níveis central e descentralizados. 
O federalismo surgiu e se expandiu pelo mundo como um pacto (a origem da palavra vem do 
latim foedus que significa pacto) entre forças centrípetas e centrífugas. As forças centrípetas 
defendiam a formação ou manutenção de um Estado nacional, entendido como unidade 
política que possibilita às diversas comunidades territoriais que o compõem maior força e 
prosperidade, seja na defesa frente a inimigos externos, seja nas trocas comerciais internas 
(formação de um mercado comum) ou externas (proteção do mercado interno), entre outros 
fatores. As forças centrífugas defendiam autonomia política para as comunidades territoriais 
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em determinado campo de atuação, evitando que as mesmas tenham que se submeter aos 
ditames de um governo central. Desta forma, o federalismo é uma organização política com 
dupla autonomia territorial porque deve conciliar e maximizar os benefícios de uma 
comunidade política centralizada (Estado nacional) com a garantia de autonomia aos seus 
componentes (descentralização). 
 
Origem do federalismo nos Estados Unidos da América 
O federalismo surgiu nos Estados Unidos da América, em 1787, como resultado de um 
pacto constitucional para estabelecer um Estado nacional a partir da unificação das treze 
colônias inglesas independentes e para garantir a autonomia política destas colônias. 
As treze colônias da Inglaterra no Hemisfério Norte do Continente Americano 
desfrutaram de grande autonomia durante o período colonial, o que propiciou a formação 
de uma forte identidade territorial e o apego à condição de autonomia. Ao proclamarem a 
independência do Reino Unido da Grã- Bretanha, em 1776, as colônias tinham interesse 
em uma unidade política, mas não queriam abrir mão da autonomia, por isto optaram por 
um criar um governo central bastante limitado em suas atribuições e constituíram, em 
1777, a Confederação dos Estados Unidos das Américas. O governo central teria como 
propósitos: 1) a defesa do território contra ameaças externas, 2) criar um mercado 
econômico comum para os novos estados e 3) manter a ordem interna, devendo limitar 
suas ações a este escopo. Os novos estados manteriam seus aparatos de poder e teriam o 
controle de todas as outras ações de governo. Contudo, a Confederação não foi bem 
sucedida, o governo central era demasiado fraco para levar adiante suas atribuições, o que 
representava ameaça à paz, à liberdade e à prosperidade da nação. 
A Convenção da Filadélfia, que elaborou a primeira Constituição dos Estados Unidos da 
América, em 1787, foi o palco de grande embate entre as forças centrípetas, que 
defendiam um governo central mais forte, e as forças centrífugas, que temiam que um 
governo central fortalecido significasse o fim da autonomia dos estados. O resultado do 
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embate foi uma institucionalidade territorial sem precedentes na históriamundial, o 
federalismo. 
Terminada a Convenção, a Constituição deveria ser ratificada pelos estados. Em defesa 
do federalismo, que naquele contexto significava aumentar o poder do governo central, 
foram publicados na imprensa de Nova York, em 1788, vários artigos escritos por 
Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, designados como “O Federalista”. Esta 
obra representa uma referência importante para o entendimento da nova forma de Estado 
e das motivações para sua criação nos Estados Unidos da América (Limongi, 1989). 
 
Características institucionais do Estado federal 
O pacto federativo que conciliou os interesses centrípetos e centrífugos no processo de 
formação dos Estados Unidos da América exigiu um árduo trabalho de desenho 
institucional na busca pela dupla autonomia territorial, do centro político federal (União) 
e das subunidades federadas (Estados). Este desenho estabeleceu um sistema de controles 
mútuos, os chamados pesos e contrapesos institucionais (checks and balances), que 
limitavam a atuação dos poderes centrais e subnacionais, propiciando o equilíbrio de 
poder. Como tal, configurou as características institucionais e constitucionais do Estado 
nacional de tipo federal, adotado nos EUA e difundido pelo mundo (Riker, 1964:10; 
Klatt, 1993: 10;12): 
 
1. Constituição Federal como forma de estabelecer o pacto federativo entre os entes 
territoriais. 
2. Divisão do Estado nacional em várias subunidades territoriais que constituirão os 
entes federados ou as unidades-membro da Federação. 
3. Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário autônomos nos âmbitos nacional e 
subnacionais; 
4. Divisão de competências fiscais e administrativas, com recursos financeiros e 
competências administrativas asseguradas a cada nível de governo; 
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5. Sistema legislativo bicameral, com representação das subunidades nacionais no 
governo central através de uma segunda casa legislativa (Senado). 
6. Corte Suprema de Justiça responsável pela regulação dos conflitos federativos e 
garantia da ordem federal. 
 
Formas de Estado: Federal, Unitária e Confederada 
As três formas principais de organização territorial do poder político, federal, unitária e 
confederada, se distinguem pela maior centralização ou descentralização do poder político em 
bases territoriais. 
O federalismo, como vimos, é caracterizado pela dupla autonomia territorial, ou seja, por uma 
divisão mais igualitária do poder político entre o governo central e as subunidades nacionais, 
combinando centralização e descentralização na organização interna do poder no Estado 
nacional. A unidade e a autonomia políticas subnacionais são tidas como valores essenciais do 
Estado e estabelecidas através de um pacto constitucional. 
O Estado unitário, ou seja, a forma de organização unitária do Estado nacional, é 
caracterizado pela centralização do poder político. O governo central controla a vida política 
em todo território nacional, estando as subunidades nacionais em posição subordinada à 
estrutura central de poder. Portanto, sua principal distinção do federalismo reside nas relações 
intergovernamentais dentro do Estado nacional, ao invés de governo central e subunidades 
territoriais autônomos, o que temos são relações hierarquizadas, com o governo central 
ocupando o ápice da hierarquia. Assim, as unidades territoriais se subordinam, devem 
obediência, ao governo nacional, em menor ou maior grau, dependendo do país. Esta é a 
forma predominante de organização territorial do poder político no mundo atual e seu maior 
mérito reside na agilidade na tomada de decisões, dada a existência de um único comando 
político territorial. 
A confederação é uma forma de Estado marcada por ampla descentralização territorial do 
poder político, sendo formada por comunidades territoriais que preservam a soberania 
política. O poder central é constituído por um tratado internacional entre comunidades 
soberanas para atender a objetivos específicos partilhados entre as partes - geralmente 
militares e/ou econômicos. O fator diferenciador deste sistema em relação ao sistema federal é 
a debilidade do poder central frente às unidades territoriais que compõem a confederação. 
Além de preservarem a soberania política, elas podem abandonar a União a qualquer 
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momento, tendo direito de secessão (Klatt, 1993:8). A fragilidade do poder central se expressa 
na dificuldade de fazer valer suas leis e decisões frente aos governos membros. Esta 
fragilidade significa a fragilidade da união e responde por que a confederação tem um caráter 
altamente instável e tem tido uma existência residual no mundo. 
A União Europeia, constituída pelo tratado de Maastrich, em 1992, seria o melhor exemplo de 
confederação atual. Outros exemplos devem ser buscados em períodos mais remotos: a Grécia 
Antiga, a Itália antes de sua unificação em 1870, os EUA (1778-1787), a Alemanha (1815-
1866) e a Suíça (1815-1848). A falência das confederações antigas exemplifica o caráter 
instável deste arranjo que, muitas vezes, sucumbiu à guerra civil, aos golpes de Estado e à 
secessão. Observe que os três últimos exemplos citados de confederações antigas acabaram 
por adotar o federalismo. 
De forma simples, a distinção entre as três formas de Estado pode ser feita a partir de um 
continuum que tem em um extremo a centralização e no outro extremo a descentralização. Os 
Estados unitários estariam mais próximos do extremo da centralização, os confederados mais 
próximos do extremo da descentralização e os Estados federados ocupariam uma posição 
intermédia neste continuum, longe dos dois extremos. Evidentemente, não existe caso de 
centralização ou descentralização absoluta de poder político. Uma comunidade confederada 
que chegasse à extremidade da descentralização não seria mais uma unidade política e, por 
mais centralizado que pretenda ser um Estado unitário, o poder central não consegue absorver 
em si todo o exercício de poder com o controle absoluto sobre todo o território. 
 
FIGURA 1: Formas de Estado: Continuum Descentralização e Centralização Política 
Unitários Federados Confederados
Cent
raliza
ção 
Desc
entra
lizaçã
o 
 
 
O federalismo no mundo 
O federalismo originado nos Estados Unidos da América rapidamente tornou-se uma 
referência para outros países que apresentavam problemas similares de conciliar interesses 
centrípetos e centrífugos na conformação ou manutenção de um Estado nacional. Conforme 
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Stepan (1999), algumas federações surgiram para unir comunidades autônomas (come 
together), como foi o caso dos EUA, e outras federações surgiram para manter a unidade 
política (hold together) em um contexto de pressões por descentralização, este seria o caso 
brasileiro. Em qualquer dos casos, a adoção do federalismo é resultado do interesse em formar 
ou manter uma unidade política em um contexto na qual estão presentes forças territoriais 
relevantes que reivindicam um campo autônomo de atuação política e resistem à submissão de 
um poder central. 
A constituição de forçascentrífugas territoriais que impelem uma unidade política, em 
constituição ou já estabelecida, à organização federativa pode ter motivações diversas, sendo 
possível, no entanto, destacar três fatores importantes na conformação destas forças: 
1) Processo histórico marcado por ampla autonomia das esferas territoriais. A 
maioria das federações (Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, Estados Unidos, 
México, Venezuela, entre outros) passou por um processo de colonização cuja 
estrutura de poder, centralizada na metrópole, conferia ampla autonomia política às 
esferas territoriais que formavam a unidade colonial. 
2) Extensão territorial. Grandes territórios se conformam melhor com uma estrutura 
descentralizada de poder, até pela dificuldade de um poder central controlar um amplo 
espaço geográfico. Isso explica, em parte, a autonomia de muitas colônias frente às 
metrópoles e sua opção pelo sistema federal, posteriormente. Não é coincidência que 
dentre os casos de sistemas federativos no mundo, se encontrem quatro dos seis 
maiores países em extensão territorial: Canadá, Estados Unidos, Brasil e Austrália. 
Sem contar México, Argentina e Índia, que são países de grandes dimensões. Riker 
(1964:5) diz que o federalismo é no mundo moderno a principal alternativa ao império 
enquanto técnica de agregar largas áreas sob um único governo. 
3) Existência de heterogeneidades culturais de base territorial. Sociedades que 
apresentam clivagens culturais concentradas territorialmente, étnicas, linguísticas, 
religiosas ou de outra natureza, têm problemas em contornar estas diferenças sob um 
governo único que faz valer suas decisões para todos. O desejo de preservar as 
identidades culturais e ter um governo afim aos seus interesses faz com que estes 
grupos representem forças centrífugas relevantes na conformação do poder político 
territorial. Este é o caso da África do Sul, da Bélgica, do Canadá, da Espanha, da Índia 
e da Suíça. 
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Na atualidade, são 30 os países classificados como federalistas, um número pequeno diante de 
mais de 200 nações constituídas, nas quais prevalecem a forma unitária de Estado. Contudo, é 
um conjunto expressivo de países quando consideramos dimensão territorial, população e 
riqueza. 
 
QUADRO 1: Países Federalistas no Mundo 
País (Ano de 
adoção)
1
 
Unidades 
federadas
1
 
Política
2
 
Posição no 
PIB (2010)
3
 e 
IDH (2011)
4
 
Clivagens Culturais
2
 
África do Sul (1996) 9 províncias 
República 
Parlamentarista 
PIB: 26º 
IDH:123º 
Heterogeneidade: 
linguística (11 línguas 
oficiais) e étnica 
Alemanha (1949) 16 länder 
República 
Parlamentarista 
PIB: 6º 
IDH: 9º 
Homogeneidade 
Argentina (1853) 
23 províncias 
1 cidade autônoma 
República 
Presidencialista 
PIB: 24º 
IDH: 45º 
Homogeneidade 
Austrália (1901) 
6 estados 
2 territórios 
Monarquia 
Parlamentarista 
PIB: 18 º 
IDH: 2º 
Homogeneidade 
Áustria (1920) 9 províncias 
República 
Parlamentarista 
PIB: 36º 
IDH: 19º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 língua oficial 
e outras nacionais) 
Bélgica (1993) 
3 comunidades 
3 regiões 
Monarquia 
Parlamentarista 
PIB: 31º 
IDH: 18º 
Heterogeneidade 
lingüística (3 línguas 
oficiais) e étnica 
Bósnia-Herzegovina 
(1995) 
1 Federação 
1 República 
República 
Parlamentarista 
PIB: 107º 
IDH: 74º 
Heterogeneidade: 
linguística (3 línguas 
oficiais) e étnica 
Brasil (1889) 
26 estados 
1 Distrito Federal 
5.565 municípios 
República 
Presidencialista 
PIB: 9º 
IDH: 84º 
Homogeneidade 
Canadá (1867) 
10 províncias 
3 territórios 
Monarquia 
Parlamentarista 
PIB: 15º 
IDH: 6º 
Heterogeneidade: 
linguística (2 línguas 
oficiais), étnica e religiosa 
Comores (1978) 3 ilhas 
República 
Presidencialista 
PIB: 205º 
IDH: 163º 
Heterogeneidade: 
linguística (3 línguas 
oficiais) e étnica 
Emirados Árabes 
Unidos (1971) 
7 emirados 
Monarquia 
Parlamentarista 
PIB: 51º 
IDH: 30º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 oficial e 5 
nacionais) e étnica 
Espanha (1978) 
17 comunidades 
autônomas 
2 cidades 
Monarquia 
Parlamentarista 
PIB: 14º 
IDH: 23º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 língua oficial 
e 4 nacionais) 
Estados Federados da 
Micronésia (1979) 
4 estados 
República 
Presidencialista 
PIB: 213º 
IDH: 116º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 língua oficial 
e 9 nacionais) e étnica 
Estados Unidos 
(1789) 
50 estados 
1 Distrito Federal 
República 
Presidencialista 
PIB: 2º 
IDH: 4º 
Heterogeneidade: étnica e 
religiosa 
Etiópia (1952) 
9 estados 
2 cidades 
República 
Parlamentarista 
PIB: 76º 
IDH: 174º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 língua 
oficial, 80 nacionais e 
dialetos), étnica e religiosa 
Federação Russa 
(1993) 
50 regiões 
21 repúblicas 
República 
Parlamentarista 
PIB: 7º 
IDH: 66º 
Heterogeneidade: étnica e 
religiosa 
6 territórios 
2 cidades federais 
10 áreas autônomas 
 
País (Ano de 
adoção)1 
Unidades 
federadas1 
Política2 
Posição no 
PIB (2010)3 e 
IDH (2011)4 
Clivagens Culturais2 
Indonésia (1949) 
30 províncias 
2 regiões especiais 
1 distrito capital 
República 
Presidencialista 
PIB: 16º 
IDH: 124º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 língua 
oficial, 3 nacionais e 
dialetos locais) e étnica 
Índia (1950) 
28 estados 
7 territórios da 
União 
República 
Parlamentarista 
PIB: 5º 
IDH: 134º 
Heterogeneidade: 
lingüística (18 línguas 
oficiais), étnica e religiosa 
Iraque (2005) 18 províncias 
República 
parlamentarista 
PIB: 66º 
IDH: 132º 
Heterogeneidade: 
linguística (2 línguas 
oficiais), étnica e religiosa 
Malásia (1957) 
13 estados 
2 territórios federais 
Monarquia 
Parlamentarista 
PIB: 30º 
IDH: 61º 
Heterogeneidade: 
lingüística (1 língua oficial 
e 8 nacionais), étnica e 
religiosa 
México (1824) 
31 estados 
1 distrito federal 
República 
Presidencialista 
PIB: 12º 
IDH: 57º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 língua oficial 
e 60 nacionais) 
Nepal (2007) 14 zonas 
República 
Parlamentarista 
PIB: 102º 
IDH: 157º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 língua oficial 
e 9 nacionais), étnica e 
religiosa 
Nigéria (1954) 
36 estados 
1 território federal 
República 
Presidencialista 
PIB: 32º 
IDH: 156º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 língua 
oficial, 5 nacionais), étnica 
e religiosa 
Palau (1994) 8 ilhas 
República 
Presidencialista 
PIB: 217º 
(2008) 
IDH: 49º 
Heterogeneidade: 
linguística (2 línguas 
oficiais, 8 nacionais) e 
étnica 
República 
Bolivariana da 
Venezuela (1811) 
23 estados 
1 distrito federal 
1 dependência 
federal 
República 
Presidencialista 
PIB: 35º 
IDH: 73º 
Heterogeneidade: étnica 
República 
Democrática do 
Congo (2006) 
10 províncias 
1 cidade 
República 
Semipresidencia
lista 
PIB: 119º 
IDH: 187º 
Heterogeneidade: 
linguística (1 língua oficial 
e 4 nacionais) e étnica. 
República Islâmica 
do Paquistão (1956) 
4 províncias 
2 áreas adm. 
federais 
1 distrito federal 
República 
Parlamentarista 
PIB: 28º 
IDH: 145º 
Heterogeneidade: 
lingüística (2 línguas 
oficiais), étnica e religiosa 
São Cristóvão e 
Nevis (1983) 
2 ilhas 
Monarquia 
Parlamentarista 
PIB: 209º 
IDH: 72º 
Homogeneidade 
Sudão (2005) 25 estados 
República 
PresidencialistaPIB: 71º 
IDH: 169º 
Heterogeneidade: 
linguística (2 oficiais e 5 
nacionais) e étnica 
Suíça (1848) 26 cantões 
República 
Parlamentarista 
PIB: 38º 
IDH: 11º 
Heterogeneidade: 
lingüísticas (4 línguas 
oficiais), étnica e religiosa 
Fontes: 1. Government of Canada (2011); 2. CIA (2011a); 3. CIA (2011b); 4. UNDP, (2011). 
Obs. O ranking de PIB da CIA coloca a União Européia no primeiro lugar, o que explica, por exemplo, o 
segundo lugar dos EUA. 
2. FEDERALISMO, DESCENTRALIZAÇÃO E DEMOCRACIA 
Devemos evitar certa confusão comum com os termos federalismo, descentralização e 
democracia. Eles têm significados distintos, mas apresentam importantes conexões. Esta 
seção buscará distinguir e relacionar estes termos. 
 
Federalismo e Descentralização 
A descentralização é o elemento distintivo da federação em relação ao Estado unitário, por um 
lado. Por outro lado, é a maior centralização do poder político que separa a federação da 
confederação. O conceito de federalismo como um arranjo político de dupla autonomia 
territorial remete exatamente a este caráter de centralização e descentralização. Com isto, 
temos uma primeira observação importante, quase óbvia em termos teóricos, mas 
freqüentemente sujeita a erros no linguajar de senso-comum: federalismo não é 
descentralização do poder político ou, ao menos, esta é somente parte da história que tem 
como contraface a centralização. É exemplar a sua origem nos EUA através de um processo 
de centralização do poder. 
A descentralização característica da federação é a descentralização territorial, na qual o poder 
político dentro do Estado nacional é distribuído por mais de um nível de governo. Ressaltar 
este aspecto é importante porque descentralização é um termo usado para designar diferentes 
fenômenos políticos. O processo de democratização, por exemplo, envolve a descentralização 
do poder no âmbito da relação Estado e Sociedade e o poder é democratizado à medida que 
mais indivíduos de uma sociedade participam, de forma igualitária, das decisões sobre quem 
governa e como governa. A descentralização pode se referir também à relação entre Estado e 
Mercado e, neste caso, significa fortalecer o mercado diante do Estado, via diminuição do 
tamanho econômico do Estado – menor carga tributária, via desregulamentação da economia, 
via transferências de competências estatais para o mercado etc. O traço característico destes 
três diferentes processos descentralizadores é que o poder político do Estado é limitado, pela 
federalização, democratização ou liberalização econômica. A conclusão, portanto, é que a 
federação diz respeito a um processo específico de descentralização, apesar de este ter 
relações com os outros processos. 
Feita a devida distinção e relação entre federalismo e descentralização, cabe ainda entender o 
que é esta descentralização que diferencia experiências federativas e unitárias. Poderíamos 
atribuir a condição de federal a todo país que assim se denomina e que apresenta em sua 
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constituição as características institucionais apontadas acima. Mas, e se os preceitos 
constitucionais não tiverem aplicação real, forem “letra morta”? E se a federação for uma 
“mera formalidade” constitucional em um país dominado por forças centrais? Para evitar este 
engodo, sugerimos distinguir federação formal e federação efetiva e analisarmos algumas 
condições necessárias para identificar a descentralização do poder político que caracteriza 
uma federação efetiva. 
A autonomia subnacional que caracteriza uma federação requer quatro tipos de 
descentralização do poder político, estabelecidos na constituição e aplicados no governo do 
Estado nacional: 
 
1. Descentralização política ou autogoverno: é condição primeira e indispensável para 
vigência de uma federação efetiva, significa a liberdade que têm os níveis subnacionais 
para constituírem seus governos sem a interferência do poder central. 
2. Descentralização legislativa ou jurisdicional: a divisão de campos de atuação política 
para a União e os governos subnacionais significa estabelecer quem legisla sobre o que e 
de que forma: privativa ou concorrente. A descentralização legislativa significa assegurar 
aos entes subnacionais um espaço próprio para legislar, em assuntos de sua alçada que não 
podem ser assumidos pelo governo central. 
3. Descentralização fiscal: envolve a garantia de recursos próprios aos governos 
subnacionais, através de arrecadação própria de tributos ou via repasses 
intergovernamentais obrigatórios (transferências do governo central, por exemplo). A 
autonomia para despender os recursos é outro aspecto da descentralização fiscal e 
significa que os recursos disponíveis para os níveis subnacionais não estão vinculados ou 
amarrados a determinados gastos, mas que há liberdade de escolha para alocar estes 
recursos. Por fim, a capacidade para endividar-se seria outro aspecto da descentralização 
fiscal e diz respeito à liberdade que têm os níveis subnacionais para contraírem 
empréstimos junto ao setor financeiro, interno e externo. 
4. Descentralização administrativa: significa que esferas subnacionais de governo 
apresentam competências administrativas próprias, o que pressupõe a divisão territorial 
entre os níveis central e subnacionais das atribuições de governo (defesa externa, moeda, 
saúde, educação, segurança, habitação etc). 
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Os quatro tipos de descentralização permitem entender melhor o campo de constituição e 
competências dos governos territoriais em um Estado nacional e comparar as experiências 
federativas para verificar maior ou menor grau de descentralização entre elas. Antes, é 
possível verificar a condição de federação efetiva e, neste aspecto, a descentralização política 
tem destaque. Não há como falar de uma federação efetiva sem a existência de autonomia 
política subnacional, o que significa liberdade para a constituição dos poderes executivos e 
legislativos independentes do governo central. Um Estado em que os detentores de poder nos 
níveis territoriais subnacionais detenham competências legislativas, administrativas e recursos 
fiscais, mas estejam subordinados ao governo central, devendo obedecer às suas 
determinações, não é um Estado onde há autonomia subnacional e, portanto, federalismo. É 
nesta perspectiva que temos países unitários que delegam para esferas subnacionais 
competências administrativas e fiscais, sem o governo central abrir mão do controle sobre 
quem governa estas esferas e, ainda, podendo retomar tais atribuições a qualquer momento. 
Alguns estudiosos preferem o termo desconcentração, ao invés de descentralização, para 
caracterizar esta situação marcada por uma situação hierárquica nas relações 
intergovernamentais. 
 
Federalismo e Democracia 
No mundo moderno predominam duas formas de organização territorial do poder político nos 
Estados nacionais: federalismo e unitarismo. Por outro lado, o regime político nestes mesmos 
Estados pode ser democrático ou autoritário. A forma de distribuição do poder político 
territorialmente é algo muito distinto de como este mesmo poder político se estrutura na 
relação Estado e sociedade. O que determina a condição democrática de um Estado é a 
vigência de soberania popular, entendida como a participação igualitária dos cidadãosna 
escolha de seus governantes através de "eleições livres, periódicas e competitivas" - para 
ficarmos nas condições mínimas definidas por Schumpeter, 1943. Será autoritário, portanto, 
todo o Estado cujo governo não for expressão da soberania popular. Por outro lado, a 
diferença entre federação e unitarismo diz respeito à forma como o poder político está 
organizado territorialmente: há um único centro político territorial (governo central) que 
controla todo o Estado nacional ou o poder político está distribuído por mais de um nível 
territorial de governo (governo central e governos constituintes). Desta forma, podemos ter 
Estados unitários democráticos ou autoritários. Contudo, em relação ao federalismo, 
defenderemos que ele só é compatível com um regime democrático e que todo Estado 
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autoritário só comporta uma organização territorial de poder: a unitária. Isto significa dizer 
que a democracia é condição para a vigência de um federalismo efetivo. 
A federação surgiu como resposta à formação ou manutenção de Estados nacionais marcados 
por interesses centrífugos de autonomia política subnacional. Esta resposta foi essencialmente 
democrática: um pacto constitucional que possibilitou a acomodação dos dois interesses 
conflitantes, o de unificação e o de autonomia às subunidades territoriais. 
Em contextos distintos, autoritários, pode o federalismo emergir ou se sustentar? A resposta é 
negativa porque o federalismo como um pacto corporificado em uma constituição é uma 
organização territorial que requer garantias legais, e estas só podem ser sustentadas num 
estado liberal democrático, onde o governo está subordinado à lei. O pacto federal significa: 
1) que as comunidades acatam a existência de um centro político nacional, 2) que há consenso 
do centro e das partes envolvidas em torno das políticas que estabelecerão a comunidade 
política - o que significa delimitar o campo de ação de cada nível de governo e (3) que há 
garantia constitucional e institucional de autonomia para cada ente federativo, o que significa, 
entre outras coisas, a autonomia para cada ente constituir seu próprio governo (autogoverno). 
Regimes autoritários podem prescindir do pacto federal porque a unidade pode ser alicerçada 
em bases muito distintas: o núcleo central pode promover, via coerção, a união de 
territorialidades heterogêneas, caminho que dispensa barganhas. A União das Repúblicas 
Socialistas Soviéticas (URSS), que teve vigência de 1922 a 1991, é exemplar de como o 
autoritarismo pode ser uma via alternativa ao federalismo para criar um amplo Estado 
nacional. Diversos grupos territoriais foram incorporados à União Soviética através da força 
militar, uma constituição dita federal foi elaborada e definiu institucionalidades típicas de um 
arranjo federalista, mas a prática política era de domínio do governo central, comandado 
sempre pelo Partido Comunista da União Soviética (regime de partido único), sobre as 
repúblicas soviéticas. 
O pacto federal não somente é avesso a um Estado nacional que se constitui pela coerção, 
como não pode persistir sob um regime autoritário. Desta forma, mesmo estabelecido, o pacto 
deixa de ter vigência quando o regime passa a ser autoritário. Isto porque a federação é a 
negação, no nível das relações territoriais de poder, do autoritarismo. É difícil imaginar, e a 
história ratifica isto, que um regime autoritário possa conviver com o "desvio" federalista, ou 
seja, com governos subnacionais autônomos e que podem confrontar sua autoridade frente à 
União. A natureza do regime autoritário é incompatível com o federalismo porque sua 
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ascensão e manutenção ocorrem pela concentração do poder no nível central, definindo este 
como única autoridade soberana com poder para determinar toda a vida do Estado. Para 
chegar a esta situação, necessita cercear a livre expressão dos cidadãos na escolha de seus 
representantes políticos e na manifestação dos seus interesses. Desta forma, o autoritarismo é 
avesso ao federalismo que se define pela barganha política, pelo reconhecimento recíproco 
entre União e unidades subnacionais, pelos checks and balances, pela livre expressão dos 
interesses centrífugos. 
Os regimes autoritários que assolaram os países federalistas da América Latina (Brasil, 
México, Argentina e Venezuela) e os regimes autoritários socialistas da URSS e da Iugoslávia 
exemplificam a incompatibilidade entre governo central autoritário e autonomia subnacional. 
Apesar destes países preservarem constituições e instituições caracterizadas como federais e 
mesmo certa descentralização administrativa e fiscal, a condição de autogoverno subnacional 
foi suprimida. Os governos subnacionais não tinham autonomia para constituir seus próprios 
governos e atuar de forma autônoma frente ao governo central, prevalecia o centralismo 
autoritário que controlava os Executivos, Legislativos e Judiciários subnacionais. 
A democracia é um requisito para o federalismo efetivo, mas há também importantes 
implicações do federalismo para a democracia. Em outras palavras, um regime democrático 
federal é distinto de um regime democrático unitário. O federalismo em um país imprime um 
caráter consociativo à democracia, conforme sustenta Lijphart (2008). 
O trabalho de Lijphart (2008), a partir da observação do funcionamento da democracia em 36 
países, distinguiu dois modelos de democracia: o modelo majoritário e o modelo consociativo. 
Os dois modelos se distinguem porque defendem diferentes princípios para as tomadas as 
decisões políticas dentro de um país. O modelo majoritário defende a igualdade plena entre os 
indivíduos nos processos de tomada de decisões e o predomínio da regra da maioria – a 
vontade da maioria prevalece diante de alternativas minoritárias. O modelo consociativo nega 
que a vontade da maioria seja a legítima expressão da soberania popular e defende uma 
democracia capaz de incorporar nos processos decisórios o maior número possível de pessoas 
e mecanismos capaz de limitar o poder da maioria e garantir os direitos de minorias. 
O federalismo é uma dimensão fundamental da democracia consociativa ao reconhecer o 
direito de autogoverno às comunidades territoriais relevantes e ao definir um campo próprio 
de atuação para estas, não submetido às decisões da maioria nacional. Ainda, é garantido aos 
entes subnacionais um espaço de representação no governo nacional, geralmente uma segunda 
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casa legislativa denominada Senado, na qual cada unidade territorial tem participação 
igualitária, independente do tamanho de sua população. Neste caso, a representação de 
interesses territoriais prevalece sobre a representação dos indivíduos e tem o intuito de evitar 
que as decisões de uma maioria nacional possam contrariar interesses caros às comunidades 
territoriais que compõem o Estado nacional. 
A democracia federativa é particularmente recomendável para sociedades marcadas por 
clivagens territoriais relevantes. Em sociedades mais homogêneas, a democracia unitária pode 
não apresentar maiores problemas porque as decisões da maioria nacional nãodiferem muito 
dos interesses subnacionais. Contudo, em sociedades marcadas por clivagens territoriais 
relevantes, que podem ter origem linguística, étnica, religiosa ou histórica, a configuração 
unitária do poder pode significar instabilidade política e ameaça à democracia, na medida em 
que submete os interesses subnacionais às decisões da maioria nacional representada no 
governo central. 
A conclusão é que a relação entre federalismo e democracia é crucial. Por um lado, a 
democracia é condição para a vigência de uma federação efetiva, por outro, a democracia, em 
países marcados por heterogeneidades de base territorial, adquire maior estabilidade sob a 
forma federada e apresenta uma perspectiva consociativa. 
 
3. O FEDERALISMO NO BRASIL 
Os interesses centrífugos que impeliram o Brasil à adoção do federalismo no final do século 
XIX têm origens longínquas, no processo de colonização portuguesa. Portugal tinha o desafio 
de manter o domínio sobre um amplo território, no além-mar, e contava com poucos recursos 
e interesse para gastar tão vultosas somas em tal empreitada. A solução, adotada em 1534, foi 
privatizar a conquista do território, transferindo a particulares (donatários) o direito de 
explorar subdivisões territoriais da colônia denominadas capitanias hereditárias. Isto resultou 
em uma estrutura marcada por um poder central débil e por unidades territoriais que detinham 
ampla autonomia política, algo que persistiu ao longo do período colonial, mesmo após a 
instalação do Governo Geral, em Salvador, em 1458. 
O período pós-independência, o primeiro reinado de D. Pedro I (1822-1831) e o período 
regencial (1831-1840), foi marcado pelo confronto entre as forças centrípetas, que defendiam 
um Estado unitário, e as forças centrífugas, que reivindicam autonomia às esferas 
subnacionais (províncias). As forças centrífugas resistiram ao unitarismo absolutista que D. 
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Pedro I pretendia implementar no país e o monarca abdicou do poder em 1831. Estas forças 
expressavam os interesses das oligarquias agrárias regionais de conservarem a autonomia e o 
poder político que desfrutavam no período colonial. A democracia federal não era interesse 
das oligarquias e, quando as rebeliões regionais do período regencial (1831 a 1840) passaram 
a contar com maior apoio popular e constituir-se em ameaça à unidade nacional e à ordem 
econômica e social vigente, elas aderiram ao centralismo monárquico como resposta para 
"acomodar" os interesses territoriais conflitantes. 
O segundo reinado, iniciado com o golpe da maioridade de D. Pedro II, em 1840, foi marcado 
pelo centralismo monárquico que estabeleceu uma estrutura unitária de organização territorial 
do poder em nome da unidade política do país e da manutenção da ordem. Os conflitos 
regionais e as demandas subnacionais foram apaziguados, houve um acordo político no plano 
central para contemplar os interesses das oligarquias provinciais dominantes e acomodá-las no 
poder legislativo central. Isto propiciou uma longa estabilidade política ao país e consolidou 
uma identidade nacional e um poder central fortes, afastando o perigo de fragmentação do 
Estado nacional. Contudo, ao final do século XIX, forças políticas descentralizadoras, 
compostas pelas novas oligarquias rurais dominantes e por setores intelectuais e de classe 
média urbanos, abraçaram a bandeira do federalismo e da república para confrontar o 
centralismo monárquico. 
A República Federativa foi proclamada no Brasil pelo Decreto nº 1, de 15 de novembro de 
1889: 
Art 1º - Fica proclamada provisoriamente e decretada como a forma de governo da Nação brasileira - a 
República Federativa. 
Art 2º - As Províncias do Brasil, reunidas pelo laço da Federação, ficam constituindo os Estados Unidos do 
Brasil. 
 
Esta condição foi ratificada na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, em 
1891. Contudo, uma efetiva República Federativa foi algo distante do modelo político que 
vigorou na Primeira República (1891 a 1930). As oligarquias rurais situadas nos estados mais 
ricos do país, São Paulo e Minas Gerais, ampliaram seu poder e dominaram o governo central, 
conduzindo-o em função de seus interesses, mantendo a grande massa da população excluída 
do processo decisório e marginalizando as outras províncias. 
 
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A Revolução de 30, início da Era Vargas, foi resultado de uma nova conformação social e 
política no país, na qual passam a ter relevância atores sociais urbanos que mobilizam e 
passam a reivindicar espaço político: profissionais liberais, comerciantes, militares, 
empresários e trabalhadores industriais, etc. Neste contexto, a política deixa de ser oligárquica 
e ganha conotação de massa, com a ampliação do direito de voto e maior rigor no processo 
eleitoral (voto secreto, feminino, criação da Justiça eleitoral). A expansão dos direitos 
políticos e sociais expõe a tensão de conciliar capitalismo e democracia e, na busca de 
acomodação para esta tensão, prevaleceram os golpes políticos do Estado Novo (1937-45) e 
da Ditadura Militar (1964-85). 
O período republicano pós 1930 configura um período de grande instabilidade na política 
brasileira, marcada pela oscilação entre períodos de autoritarismo unitário e democracia 
federativa. O Estado Novo, a despeito de designar o Brasil como Estado federal na 
Constituição de 1937, promoveu uma ampla centralização política, na qual o governo central 
passou a nomear interventores estaduais e as assembleias estaduais foram dissolvidas 
(Carvalho, 1996). O período posterior, de 1946 a 1964, correspondeu à primeira experiência 
democrática e de federalismo efetivo no país. Os poderes executivos e legislativos nacionais e 
subnacionais passaram a ser eleitos pelo voto universal e com transparência e liberdade 
política, houve também descentralização fiscal, administrativa e legislativa em favor dos 
estados e, em menor grau, dos municípios, estabelecendo as condições de autonomia 
subnacional e de maior equilíbrio de poder entre União e Estados (Abrucio, 1998). O golpe 
militar de 1964, diante da “ameaça comunista”, trouxe a volta do autoritarismo unitário. O 
governo central, controlado pelos militares, suprimiu os partidos políticos e impôs o 
bipartidarismo, cancelou as eleições diretas para os executivos estaduais e passou a indicar os 
governadores. 
Em síntese, podemos dizer que a federação não foi uma constante na história do Brasil 
República porque a democracia não o foi. As experiências autoritárias do Estado Novo e de 
1964 evidenciam como o autoritarismo é unitarista, visto que a sua natureza (centralista) 
acaba por suprimir a autonomia subnacional. 
O atual modelo federativo brasileiro surgiu a partir do processo de abertura política do regime 
autoritário na década de 1970, que culminou no restabelecimento da democracia e da 
organização federativa no Brasil. Assim, a segunda experiência democrática e federativa 
brasileira, é iniciada oficialmente com a eleição de Tancredo Neves, em 1985, tendo seus 
contornos mais nítidos definidos na Constituição de 1988. 
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Em decorrência do papel proeminente que assumiram os governadores de estado no processo 
de transição democrática e o trauma, ainda recente, da experiência centralista autoritária, a 
questão federal ganhou primazia no debate político da época numa perspectiva centrífuga. A 
descentralização territorial era defendida em nome do federalismo e da democracia, pois se 
tratava de restabelecer as condições políticas e econômicas de autonomia das unidades 
federadas. O resultado deste contexto foi um amplo processo de descentralização territorial, 
com a retomada da autonomia política dos estados e municípios, podendo estes estabelecer 
seus próprios governos de forma independente do poder central; a emergência do município 
como terceiro ente federativo, algo raro nas experiências federativas mundiais; e a ampla 
descentralização fiscal que aumentou a participação dos estados, mas principalmente dos 
municípios, na distribuição das receitas públicas. 
Houve também alguns desajustes. A descentralização fiscal não foi acompanhada de maior 
descentralização administrativa, principalmente no campo das políticas sociais que se 
expandiram com a Constituição, o que provocou uma contradição entre maiores recursos 
fiscais para estados e municípios e maiores responsabilidades sociais para União. Outro 
desajuste foi devido à descentralização não ter sido acompanhada de maior responsabilização 
fiscal dos entes federados, o que resultou em endividamento público crescente e ameaça à 
estabilidade econômica do país. A partir de 1994, algumas destas inconsistências foram 
minimizadas. O governo central ampliou seus recursos, principalmente através das 
contribuições sociais, o que possibilitou o aumento de gastos em políticas sociais; estados e 
municípios passaram a ter que destinar um patamar maior de seus gastos para educação e 
saúde; e foi produzida uma rígida legislação de responsabilização fiscal para os entes 
federados, com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal, do ano 2000. 
A conclusão é que o Brasil é hoje uma federação democrática e que tem evoluído 
positivamente na direção de consolidar estas duas condições. Contudo, muitos desafios 
precisam ser enfrentados no campo das relações territoriais de poder, dentre estes, se 
destacam: 1) o papel pouco definido dos estados na dinâmica federativa, 2) os poucos 
mecanismos de coordenação e cooperação intergovernamental que fazem do federalismo 
brasileiro altamente competitivo e, 3) mais importante, a superação do alto grau de 
desigualdade social entre as regiões e os indivíduos (Souza, 2005). 
 
 
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QUADRO RESUMO 
Neste capítulo apresentamos o federalismo, forma de Estado surgida nos Estados Unidos da América, 
em 1787, que se expandiu pelo mundo, sendo adotado por um conjunto de 30 países na atualidade, 
incluindo o Brasil, que estabeleceu o federalismo com a proclamação da República, em 1889. 
Vimos que o federalismo é um arranjo marcado pela dupla autonomia territorial do poder político e, 
como tal, possibilita conciliar centralização e descentralização política, unidade e diversidade de 
interesses territoriais, em um Estado nacional. Assim, se diferencia do Estado Unitário pela maior 
descentralização e do Estado Confederado pela maior centralização. 
A relação entre federalismo, descentralização e democracia foi destacada. O federalismo requer um 
tipo de descentralização do poder político que engloba autogoverno, descentralização legislativa, 
descentralização fiscal e descentralização administrativa. Com respeito à democracia, foi defendido 
que a democracia é uma condição para a existência de uma federação efetiva, não podendo esta 
emergir ou se manter em um regime autoritário, que tem por cerne a centralização do poder, inclusive 
em termos territoriais. Por outro lado, vimos que o federalismo impacta a democracia, dotando-a de 
um caráter mais includente (consociativo) e propiciando maior estabilidade a Estados nacionais 
marcados por heterogeneidades de base territorial. 
A apresentação da trajetória do federalismo no Brasil aponta que, apesar do federalismo sempre ter 
sido preceito constitucional, desde 1891, sua vigência efetiva somente ocorreu na República 
Democrática de 1946 e a partir de 1985. Na Primeira República (1891 a 1930), o “federalismo” 
assumiu a forma de domínio das oligarguias rurais das províncias de São Paulo e Minas Gerais sobre 
o governo central e as outras províncias. No período pós 1930, o federalismo brasileiro oscilou, 
resultado da instabilidade democrática do período republicano, sendo banido nas experiências 
autoritárias do Estado Novo (1937-45) e da Ditadura Militar (1964-85). O período atual, pós 1985, 
restabelece plenamente a democracia e o federalismo ao país e apresenta perspectivas positivas, mas 
também desafios importantes para o federalismo, o maior deles consiste em promover uma maior 
igualdade social entre nossas territorialidades. 
 
 
 
PARA RESPONDER 
Ao final da leitura do capítulo, o leitor deverá estar hábil para responder as seguintes 
questões: 
1. O que é federalismo e quais suas principais características? 
2. Qual é a origem e a evolução do federalismo no mundo? 
3. Quais são as outras formas de Estado e como elas se diferenciam do federalismo? 
4. Qual é a relação entre federalismo, descentralização e democracia? 
5. Qual é a trajetória do federalismo no Brasil? 
6. Quais são as principais características e desafios da federação brasileira no período 
democrático atual? 
 
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