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Sumário Aula 1 – Sociedade e Estado: Introdução às Finanças ................................................. 2 Aula 2 – A Teoria das Finanças Públicas ..................................................................... 8 Aula 3 – A Organização das Finanças Públicas: O Processo Orçamentário ................ 15 Aula 4 – Receitas Públicas e Tributos ....................................................................... 23 Aula 5 – Despesas Públicas e Orçamento ................................................................. 29 2 ECONOMIA, MERCADO E GESTÃO AULA 1 – SOCIEDADE E ESTADO: INTRODUÇÃO ÀS FINANÇAS A sociedade humana surge como resultado da interação dos indivíduos, no contexto das suas relações culturalmente estabelecidas em todos os níveis da convivência. O ser humano existe como um ser social, já nascido no interior da sociedade, pois ele se define por suas atividades – como fala, como se reproduz, como provê seu sustento, logo sua própria existência – que são atos definidos socialmente, isto é, são atos sociais. O termo sociedade será comumente usado em três sentidos: • Sociedade Humana;; • Tipos históricos de sociedade: sociedade feudal ou capitalista, por exemplo;; • Qualquer sociedade específica: Roma antiga ou França moderna. Definição: É o “complexo de relações pelo qual vários indivíduos vivem e operam conjuntamente, de modo que formem uma nova e superior unidade”. Uma questão importante, que surge quando examinamos qualquer sociedade, é como ela supre as necessidades materiais de seus membros, ou seja, como ela organiza a produção e a distribuição dos bens e serviços produzidos. Em sociedades menos complexas, por exemplo, as sociedades tribais, essa organização se faz de modo tradicional pela produção coletiva e pela distribuição mais ou menos igualitária dos bens. Nessas sociedades, embora possamos identificar um local onde eventualmente trocas sejam feitas, o que chamaríamos de mercado, este não ocupa um lugar fundamental na organização econômica. Mesmo em sociedades onde o comércio assume papel relevante na geração de riquezas, como ocorreu com a civilização fenícia, na antiguidade, a distribuição dos recursos materiais não era inteiramente regulada pelo mercado. Apenas na sociedade do tipo capitalista, que se desenvolveu a partir do século XVIII, encontraremos uma economia construída em torno do mercado. Uma economia de mercado, conforme Polanyi (2000), significa um sistema auto- regulável de mercados, isto é, uma economia onde os bens, serviços e fatores 3 de produção (terra, trabalho e capital) são distribuídos e alocados, exclusivamente, pela troca. Na verdade, isso não se aplica de modo absoluto a nenhuma sociedade, pois existem imperfeições em tal sistema que exigem intervenções externas a ele. Nação: a ideia de Nação decorre de uma organização social específica, definida por sua origem, seus costumes, sua língua, seu território, decorrendo esses elementos de uma consciência nacional, isto é, de uma nacionalidade. (Matias- Pereira, 2010) e (Lima, 1937). Comenta Azambuja (2008) que a ideia de Nação, contudo, não deve confundir- se com a de Povo, pois este é uma entidade jurídica e refere-se à população de um Estado. Estado: podemos definir como a nação politicamente organizada (Lima, 1937), constituindo-se em um organismo político-administrativo cuja existência se justifica a partir de três elementos essenciais: o povo, o território e o poder político (governo soberano). O Estado tem sua origem explicada por três perspectivas: • Teorias naturalistas: as teorias naturalistas, ou da origem natural do Estado, que tem em Aristóteles seu marco conceitual, fazem-no surgir da evolução da família, como forma ampliada de organização humana;; • Modelo Hegelo Marxiano: o Estado é como resultante de uma configuração específica, historicamente determinada, do jogo de poder que ocorre no interior da sociedade civil;; • Teorias Contratualistas: colocam o Estado como resultado de um acordo entre os indivíduos que se submetem ao Estado em troca de proteção, tornando a garantir a segurança nacional sua principal função;; Qual o papel e o grau de intervenção do Estado na sociedade civil? Se pensarmos na concepção jus-naturalista essa determinação caberia ao próprio Estado soberano que, mesmo em um sistema democrático, apontaria em última instância, os objetivos nacionais. Isto porque, nesta concepção, o Estado é onde se realiza, exclusivamente, a dimensão política da sociedade. 4 Na concepção hegelo-marxiana o Estado existe como uma formação social, sendo sua natureza política decorrente do arranjo social específico em que se forma. O Estado é visto, então, como uma relação social de dominação, mas também como um conjunto de organizações com autoridade para tomar decisões que atinjam todos os indivíduos de uma coletividade. Daí pode-se concluir que o Estado se constitui por uma rede de relações sociais de dominação apoiada em um conjunto de instituições, contribuindo para a reprodução da estrutura de classes da sociedade. O Estado contemporâneo corresponde, na realidade, a uma variedade de representações nacionais, fruto de configurações sociais distintas. Cada país que examinamos possui características políticas, sociais e econômicas únicas, fruto de sua história. Porém, duas funções são comuns a todos e básicas à sua existência: a soberania e o direito, que correspondem respectivamente ao poder político e à ordem jurídica (Matias-Pereira, 2010). Da soberania emana o poder e deste, as normas organizadoras do Estado. O poder estatal se manifesta como fruto da organização da sociedade. Finalidade do Estado: podemos entender o Estado como um instrumento para a humanidade alcançar seus objetivos. Dessa perspectiva o Estado não é um fim em si mesmo, mas tem por finalidade última atender as expectativas humanas nas suas realizações, ou seja, o Estado busca o bem comum. É competência do Estado exercer seu poder sobre os negócios e as pessoas, sendo sua finalidade o objetivo que busca alcançar. Esse objetivo é o bem público, ou o bem comum, que não pode ser entendido como a soma do bem de cada indivíduo, o que seria impossível realizar. Já as ações demandadas para o desenvolvimento da sociedade – o progresso – têm uma interpretação variada, que podemosresumir em três correntes: • Abstencionista: delega ao Estado apenas a garantia da ordem;; • Socialista: defende a intervenção do Estado em todas as matérias comuns;; • Eclética: evita os extremos e orienta uma ação do Estado para onde a iniciativa privada não pode gerar o melhor resultado. Nesse caso a ação do Estado tem um caráter supletivo. 5 Das finalidades do Estado, decorrem suas funções básicas que seriam: • Segurança Interna e Externa;; • Administração da Justiça. Uma outra função importante, que funciona como um meio para o Estado atingir seus objetivos é a função administrativa, o conjunto das atividades que o estado desempenha para sua própria organização, executada por um corpo de funcionários cujo objetivo é servir ao interesse público: a burocracia estatal. Além disso, para atingir os objetivos de desenvolvimento nacional, poderíamos acrescentar: • Promover a educação • Fomentar a tecnologia • Oferecer suporte ao setor financeiro • Investir em infra-estrutura • Promover a concorrência • Promover o desenvolvimento sustentável • Manter uma rede de seguridade social O Estado realiza suas funções através de funcionários cujas atividades são estabelecidas na forma da lei, organizados em um corpo burocrático. Tal organização apoia-se no princípio da racionalidade, isto é, na adequação entre os meios e o fim. A organização político-administrativa do Brasil, conforme estabelece o artigo 1º da Constituição Federal, é assim definida: “a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Governo: Ao exercício do poder ou da autoridade no Estado chamamos Governo. O modo como o poder se organiza e se exerce “explica-nos a situação jurídica e social dos indivíduos em relação à autoridade”, são “a forma de vida do Estado”. Assim, encontramos Estados organizados em regimes bastante autoritários, ditatoriais, centrados em uma pessoa, outros se constituem em democracias, buscando exprimir a vontade popular, outros, ainda adotam o sistema monárquico. 6 Todos, no entanto, não importando sua configuração ou a fonte de seu poder, devem implementar políticas públicas que permitam exercer as funções estatais. O Governo, então, age sobre a sociedade buscando, dessa forma, atingir seus objetivos através de políticas que definam direções, distribuição de recursos e ações concretas a serem desempenhadas sobre as diversas esferas socioeconômicas da sociedade. A distinção entre Políticas de Estado e Políticas de Governo é importante para entendermos o caráter das ações governamentais quanto à vontade do governante e sua obrigação como chefe de Estado. • Política de Estado: são aquelas definidas por lei que estabelecem as premissas e objetivos do Estado, possuindo por isso um sentido de permanência e estabilidade, resultantes de um diálogo da sociedade através das instituições políticas nacionais, em dado momento histórico. • Política de Governo: correspondem às orientações e ações concretas do governante no cumprimento do seu programa de governo, submetendo- se, naturalmente, às Políticas de Estado. A Constituição Federal brasileira separa claramente as funções de Estado e as funções de governo, quando, por exemplo, estabelece como obrigação do Estado brasileiro a promoção da saúde e da educação, tornando mandatório aos Governos orientarem suas ações para o atendimento dessas áreas. Políticas Públicas: correspondem àquelas ações “estabelecidas no espaço governamental, conjugando os objetivos e princípios das políticas de Estado com as metas e orientações de políticas governamentais”. Buscam estabelecer diretrizes, através de metas, programas, princípios e objetivos, estabelecidos politicamente, que orientem, articulem e coordenem a atuação dos agentes públicos e privados e a correspondente alocação dos recursos. As políticas públicas abrangem a uma diversidade de doutrinas e ações necessárias ao desenvolvimento da sociedade. Por exemplo, políticas de saúde, de educação, de desenvolvimento econômico e tecnológico, de cultura, entre tantas outras. 7 Economia e Finanças Públicas: segundo Adam Smith, o Estado deveria apontar para o não intervencionismo na economia. No entanto, devido a crises capitalistas, John Keynes entende que sempre que ocorrer uma insuficiência de demanda, o que levaria uma redução na atividade econômica, caberia ao Estado através de redução de impostos ou do aumento de seus gastos fomentar a economia a curto prazo reestabelecendo seu equilíbrio. O modelo Keynesiano é bastante simples: a renda de uma economia é correspondente a todo o consumo de uma sociedade mais os investimentos havidos nas atividades produtivas. Sendo assim, podemos afirmar que: renda = consumo + investimento. Keynes percebeu que introduzindo os gastos governamentais, na equação, poderia ter uma explicação melhor e poder de intervenção sobre os ciclos de curto prazo na economia. Sendo G, os gastos governamentais - tributos, temos a seguinte equação: renda = consumo + investimento + G. Podemos ter 3 situações para o G: • G = T (tributos): o governo gasta o quanto arrecada. O dinheiro retirado da economia via tributos é restituído via gastos governamentais em igual medida. • G < T: o governo gasta menos do que arrecada, ou seja, retira-se mais dinheiro da economia do que se reintroduz. • G > T: o governo gasta mais do que se arrecada. A massa de dinheiro retirada da economia é compensada pelos gastos do governo. O governo tem que manter um estreito balanceamento dos seus gastos para que não haja uma aceleração da inflação. Ao contrário, os tributos possuem efeito depressivo sobre a economia. O aumento destes levam a uma diminuição de renda. A partir desse modelo, surge um campo específico de estudo denominado política fiscal, que tem por objetivo neutralizar as tendências cíclicas da economia através da função fiscal do governo: a tributação, os gastos públicos e a dívida pública. 8 AULA 2 – A TEORIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS De um modo geral, as necessidades do conjunto da sociedade são satisfeitas pelas empresas privadas, posto que sob determinadas condições, de acordo com tese corrente, o setor privado é mais eficiente que o governo.Assim, mercados competitivos, sob certas condições específicas, promovem uma melhor alocação dos recursos, o que resulta na maximização das satisfações individuais, isto é, em uma situação de equilíbrio teórico nenhum indivíduo conseguiria melhorar seu grau de satisfação sem piorar o de outro indivíduo. Ótimo de Pareto: É denominada quando tal condição de alocação de recursos é estabelecida pelo livre jogo de mercado. Para atingir esse nível ótimo de alocação é dispensável a atuação de uma entidade reguladora, de um planejador central. Na verdade, de acordo com essa teoria, apenas as empresas operando em um mercado competitivo, buscando a maximização de seu lucro, permitiria essa maximização individual do produto, logo da maior eficiência alocativa dos recursos. No entanto, para que tal eficiência ocorra é necessário que algumas condições sejam verificadas: • A não existência de progresso técnico;; • A existência de um mercado operando em concorrência perfeita. Concorrência Perfeita: Modelo conceitual que supõe um mercado que opera com um grande número de firmas, cujas decisões individuais sobre o volume de produção não afetam o preço de mercado, e a existência de informação perfeita da parte dos agentes econômicos, isto é, as informações recebidas por cada um deles são idênticas e abrangem a todo o mercado. Esse mercado, teoricamente falando, resultará na melhor alocação de recursos possível para a sociedade como um todo, pois os preços serão tão baixos e a as quantidades produzidas tão altas quanto possíveis. Essas condições não se realizam, na prática, de forma generalizada. Circunstâncias específicas, chamadas de “falhas de mercado” impedem que se verifique esse equilíbrio automático no jogo de forças do mercado. São elas: 9 • A existência de bens públicos • A existência de monopólios naturais • As externalidades • Os mercados incompletos • As falhas de informação • A ocorrência de desemprego e inflação Bens Públicos: são aqueles cujo consumo por um indivíduo não afeta o consumo do mesmo bem por outro indivíduo. Exemplos: ruas, iluminação pública, justiça, segurança pública e defesa nacional. Pelos exemplos vistos, é fácil perceber que esses bens não podem ser utilizados parcialmente e de forma identificável por cada indivíduo. (Indivisibilidade) De um modo geral todos podem usufruir do bem público, sendo praticamente impossível vedar seu acesso a um indivíduo em particular. Isso implica na não rivalidade do consumo, ao contrário do que ocorre com os bens privados, quando seu uso por uma pessoa implica da exclusão de uso por outra pessoa. Exemplificando: todos beneficiam-se igualmente da administração da justiça, direito assegurado constitucionalmente à cada cidadão, e o fato de um cidadão recorrer à justiça não implica na diminuição do direito e do uso por outro cidadão. Por outro lado, se adquiro qualquer bem ou serviço privado excluo, automaticamente, a possibilidade de outro consumidor adquiri-los, isto é, são consumos “rivais”. (Não Exclusão). Como custear a produção de bens públicos entre a população? Por conta da sua indivisibilidade, é impossível determinar o efetivo benefício que cada cidadão terá com seu consumo. Os cidadãos não poderiam ser chamados a atribuir preços no montante de sua utilização, pois tenderiam a minimizar o valor dos benefícios gerados para reduzir o valor de suas contribuições. Além disso, alguns, Giambiagi e Além chamam de “caronas”, poderiam alegar que não precisam daquele bem ou serviço, recusando-se a pagar por eles, o que seria possível pelo princípio da não-exclusão. Por conta disso, o mercado não tem como suprir esse tipo de bens. Um sistema de mercado só pode funcionar quando o princípio da exclusão pode ser inteiramente aplicado, pois o comércio só pode ocorrer quando é garantido o direito à propriedade, isto significa que há a determinação do consumo individual. 10 Decorre daí que apenas o Estado pode prover os bens públicos, pois tem a capacidade de financiar-se com impostos, cobrindo, assim, os custos do fornecimento sem atribuir um preço específico ao consumo. Monopólios Naturais: São definidos por aqueles setores onde os ganhos de escala são relevantes no âmbito da produção, isto é, quanto maior o produto gerado menor será o custo unitário de produção. Esse fenômeno ocorre em setores que possuem caracteristicamente um elevado custo fixo, implicando na queda do custo unitário conforme a produção aumente. Por exemplo, as companhias de gás possuem um elevado custo fixo, resultante do custo de implantar uma rede de tubulação para distribuição do gás, fazendo que apenas grandes distribuidores sejam economicamente viáveis. O mesmo é válido para o setor elétrico, na produção e distribuição de energia. São chamados monopólios naturais porque se formam como decorrência das características de operação de determinados setores, não necessitando, teoricamente, de nenhuma ação específica empresarial ou governamental que leve à concentração da oferta. Considerando a melhor eficiência alocativa resultante da livre competição, o monopólio não trará os melhores resultados para a sociedade, tendo em vista que ofertará uma quantidade menor de produto a um preço maior. O conflito de interesses que se estabelece aí, entre a empresa monopolista e a sociedade, é evidente, podendo exigir uma ação governamental. As políticas públicas possíveis para intervir nesse mercado assumem duas formas: • Propriedade Pública: O próprio Estado passa a se responsabilizar pela oferta do bem. Estamos falando aqui da atuação do Estado frente à existência de um monopólio natural. De uma forma ou de outra, no entanto, alguns economistas irão dizer que a atuação do Estado trará um prejuízo à sociedade maior ainda do que causaria o próprio monopólio, pois aspectos políticos interferindo na produção poderiam levar à escassez e à corrupção. • Regulação: Dessa forma, o Governo deixa o setor em mãos da iniciativa privada e apenas controla a fixação dos preços e a qualidade da oferta. 11 O controle de preços em um mercado monopolista não levará, necessariamente, a uma situação de escassez, pois desde que o nível dos preços estabelecidos fique acima do custo de produção de uma unidade adicional, a empresa estará disposta a atender a demanda àquele preço. De uma forma ou de outra, a ação do governo é necessária para minimizar o conflito de interessesentre a sociedade e a empresa monopolista. Externalidades: podem ser definidas como impactos gerados pelas atividades de produção e consumo de agentes envolvidos em um mercado específico e que atingem outros agentes não diretamente envolvidos no mercado. As externalidades podem ser classificadas como: • Externalidade Positiva: Investimentos feitos na geração de energia elétrica geram benefícios para todos os outros setores da economia e não só para a empresa que a produz e aufere lucros com isso. • Externalidade Negativa: Ao contrário, os dejetos da indústria química jogados no mar geram prejuízos ambientais para todo o planeta. O Estado passa a ter um papel importante na redistribuição desses efeitos, tanto positivos quanto negativos, para toda a sociedade. Assim, o Estado pode conceder subsídios para estimular ou retribuir a geração de externalidades positivas ou cobrar impostos ou multas para desestimular externalidades negativas. Mercados Incompletos: Define-se que um mercado é incompleto “quando um bem ou serviço não é ofertado mesmo que seu custo de produção esteja abaixo do preço que os potenciais consumidores estariam dispostos a pagar”. Essa noção aplica-se principalmente a economias em desenvolvimento, quando o mercado não é capaz de atender às demandas da economia, mesmo que estas se refiram a atividades típicas de mercado. Isto porque nem sempre o setor privado está disposto a assumir certos riscos, ou mesmo não possui a capacidade organizadora da produção necessária à produção. Nos processos de industrialização, a coordenação entre os diversos agentes produtivos demanda a ação de Governo, posto que a iniciativa privada não possui, normalmente, essa capacidade de ação integradora. 12 Falhas de Informação: As falhas de informação ocorrem porque o mercado não fornece por si todas as informações necessárias às tomadas de decisão dos consumidores e das empresas. O Estado pode, então, induzir essa transparência, uma legislação adequada que mediante obrigue a divulgação de determinadas informações. A obrigatoriedade de publicação dos demonstrativos contábeis das empresas, ou de informações sobre a composição dos produtos nas embalagens, são exemplos da ação do Estado para garantir um fluxo de informações eficiente. Desemprego e Inflação: O funcionamento normal do mercado não garante, por sua dinâmica de operação, a manutenção dos níveis de emprego, do nível dos preços nos patamares mais próximos possíveis do desejado pela sociedade. Somente o Estado pode estabelecer políticas que conduzam a economia a operar dentro de limites que maximizem a geração do produto. Falhas de Mercado e Governo: Podemos, enfim, estabelecer a necessidade da ação do Governo sobre a economia pelos seguintes motivos: • O sistema de mercado necessita de uma série de contratos, isto é, de uma estrutura legal que os definam e os tornem efetivos. Assim, na compra de um bem, em que o vendedor dá uma garantia quanto a defeitos de fabricação, o sistema jurídico existente garante ao consumidor a obrigatoriedade do cumprimento daquele contrato de compra e venda. • O sistema de mercado é imperfeito. Os monopólios naturais, as externalidades, positivas ou negativas, a existência de bens públicos, por exemplo, torna necessária a ação do Estado para sua correção. • A manutenção das taxas de crescimento e dos níveis de desenvolvimento desejados pela sociedade não são garantidos, necessariamente, pelo sistema de mercado. Os níveis de emprego e a estabilidade de preços, por exemplo, requerem, muitas vezes, a intervenção do governo na economia. • A promoção do desenvolvimento social requerido pela sociedade é outra dimensão que não é necessária e automaticamente atingida pelo livre funcionamento do mercado. 13 A Política Fiscal e Funções do Governo: Através da Política Fiscal o governo cumpre três funções básicas: 1. Função alocativa: refere-se ao fornecimento de bens públicos, bens não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado;; 2. Função distributiva: relacionada à distribuição de renda, já o sistema de preços nem sempre leva a uma distribuição de renda desejável pela sociedade como um todo;; 3. Função estabilizadora: busca alterar o comportamento dos preços e emprego, uma vez que nem a estabilidade de preços, nem o pleno emprego ocorrem de modo automático. Poderíamos falar em uma quarta função, a do crescimento econômico, que propiciaria aumento na formação de capital. No entanto, segundo os autores, essa função não seria diferente da função alocativa. Função Alocativa: o mercado não é sempre eficiente no fornecimento dos bens e produtos à sociedade. Por suas características de oferta, os bens públicos não criam um vínculo direto entre o fornecedor do bem ou serviço e o consumidor, tornando impossível, ou inviável, estabelecer um mecanismo de pagamento ao produtor. Cabe ao governo: • Determinar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados. Em regimes democráticos o voto do eleitor substitui, nesse caso, a escolha que o consumidor faz no mercado. • Calcular o nível de contribuição de cada consumidor. Pelas razões vistas, os consumidores desses bens tenderiam a não identificar o consumo efetivo do bem e, então, não seria possível estabelecer uma contribuição proporcional como pagamento. Decorre daí que somente via impostos o bem público pode ter financiada sua produção. Função Distributiva: A distribuição de renda resultante do livre jogo do mercado nem sempre é a desejada pela sociedade. Uma série de fatores estruturais, e às vezes conjunturais, produzem efeitos na remuneração dos fatores de produção, nem sempre adequados à manutenção do crescimento econômico e do desenvolvimento social. Cabe ao Governo intervir, transferindo a renda de uma parcela da população para outra através dos seguintes instrumentos: 14 • Transferências: A partir dos tributos arrecadados, na sua maior parte das classes de renda mais altas, pode-se aumentar os rendimentos financeiros dos indivíduos de renda mais baixa. Pode-se, também, aplicar esses recursos arrecadados em programas de cunho social, como a construção de moradias populares. • Impostos: O Governo pode, e normalmente o faz, estabelecer alíquotas de impostos mais altas sobre os bens considerados de luxo, ou de consumo supérfluo. Além disso, a própria forma de cálculo do imposto sobre a renda implica em maior taxação das rendas mais altas.• Subsídios: O Governo pode, ainda, subsidiar atividades econômicas de interesse social, por exemplo, zerando ou reduzindo as alíquotas para produtos de consumo popular. Função Estabilizadora: A principal contribuição do modelo keynesiano foi, exatamente, mostrar que o mercado por si só não teria as condições de manter a economia nos níveis de pleno emprego, cabendo ao Estado, através da política fiscal. Além da política fiscal, o governo dispõe, para esse fim, das políticas monetárias, o conjunto de ações sobre a moeda e os juros. O efeito depressivo na economia dos tributos, por retirarem poder de compra dos consumidores ao aumentar os impostos e, por outro lado, o efeito positivo dos gastos governamentais, por recuperarem os níveis de demanda agregada e, com isso, o crescimento econômico são exemplos de políticas fiscais. No caso das políticas monetárias, o governo reagiria a uma queda na demanda reduzindo a taxa de juros, estimulando, dessa forma, que empresas e indivíduos peguem recursos no mercado financeiro para investir ou consumir, aumentando, de qualquer forma, a demanda agregada. Em caso inverso, por exemplo, se o Governo julga elevada a inflação, provocada por um aumento da demanda, pode elevar a taxa de juros, provocando um desaquecimento da economia. A ação de Governo se dá no uso dessas políticas isolada ou combinadamente, de acordo com as particularidades de cada situação, buscando obter o melhor resultado, ao menor custo, para o crescimento da economia. 15 AULA 3 – A ORGANIZAÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS: O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO O Estado tem necessidade de criar uma organização capaz de auferir, controlar e aplicar os recursos necessários ao cumprimento de suas funções, em especial no que concerne às suas atividades fiscais. Pelas características do Estado contemporâneo, fundado nas bases do Direito, essa organização se dá por meio da implantação de uma estrutura racional, que, de forma sistemática e com base na lei, desempenhe essas atividades. Ela se estabelece em dois conjuntos de diretrizes: a Política Tributária e a Política Orçamentária. O primeiro refere-se à realização da receita e o segundo, à sistematização e ao controle dos ingressos e dos dispêndios financeiros do Estado. O orçamento é o instrumento de planejamento que representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicação de recursos financeiros em determinado período. Toda e qualquer movimentação financeira verificada nos cofres públicos está no âmbito das Finanças Públicas, no entanto, em um sentido estrito, apenas aquelas constantes no orçamento são consideradas como tais. Obedecendo aos princípios legais, o orçamento na sua tramitação, desde a apresentação da proposta orçamentária até a sua aprovação, gerará seus efeitos com força de lei. Constituindo-se, dessa forma, no instrumento executivo de ação do Estado. Organização das finanças públicas As Finanças Públicas, como atividade de Estado, têm a sua organização estabelecida por leis que a definem. No Brasil, a matéria é disciplinada em especial pela Constituição Federal, pela Lei 4320/64 e pela lei Complementar nº 101/2000, que estruturam as linhas de atuação dos governos federal, estadual e municipal. O objetivo final das Finanças Públicas é desempenhar a atividade fiscal, isto é, aquela atividade “desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicar recursos para o custeio dos serviços públicos”. Ela se estabelece em dois conjuntos de diretrizes: 16 • Política Tributária: Correspondente à captação de recursos. • Política Orçamentária: Refere-se à orientação e à sistematização das receitas e dos gastos governamentais. Na realidade, é a função orçamentária que conjuga todas, ou quase todas, as ações governamentais, estabelecendo, de forma sistemática, todos os ingressos e dispêndios financeiros do Estado. O orçamento é, então, o instrumento de planejamento que representa e condiciona o fluxo previsto de ingressos e de aplicação de recursos financeiros em determinado período. Toda e qualquer movimentação financeira verificada nos cofres públicos está no âmbito das Finanças Públicas, no entanto, em um sentido estrito, apenas aquelas constantes no Orçamento são consideradas como tais, tanto no que diz respeito à receita quanto à despesa. A elaboração do orçamento do Estado é um processo longo e formal, envolvendo todas as esferas do poder público, cumprindo as etapas de planejamento, elaboração, discussão e aprovação. O Orçamento Geral da União (OGU) é formado pelo Orçamento Fiscal, da Seguridade e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento que irá, então, gerir o processo orçamentário público, que compreende duas fases: as de elaboração e as de execução das leis orçamentárias. Isso significa que o orçamento expressa uma 17 decisão coletiva, estabelecida em um processo político de negociação entre as esferas de poder estatal e a sociedade civil. Ao mesmo tempo em que o processo orçamentário cumpre um ritual estabelecido por lei, o próprio orçamento deverá se tornar, a cada exercício, em lei, para que resulte efetivamente no instrumento de execução da ação pública. Leis Orçamentárias: As leis orçamentárias, por sua vez, compreendem os instrumentos de planejamento utilizados, quais sejam o PPA, a LDO e a LOA, que tomam a forma de lei para sua efetividade (Senado Federal, 2011): 1. Plano Plurianual – PPA: é o instrumento de planejamento de médio prazo, que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas, os projetos e os programas de longa duração, definindo as prioridades do governo por um período de quatro anos. Nenhuma obra de grande vulto ou cuja execução ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciada sem prévia inclusão no plano plurianual (BRASIL, Ministério do Planejamento, 2011). 2. Diretrizes Orçamentárias: A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) orienta a elaboração e execução do orçamento anual e trata de vários outros temas, como alterações tributárias, gastos com pessoal, política fiscal e transferências da União. 3. Orçamento Anual: a Lei Orçamento Anual (LOA) estima as receitas que o governo espera arrecadar durante o ano e fixa os gastos a serem realizados com tais recursos. Tramitaçãodo Orçamento: O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. Este instrumento serve de guia às ações de governo, relacionando-se com o orçamento anual na medida da execução das ações previstas a cada ano. 18 Já o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua função orientadora, antecede o orçamento anual. Deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano e estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente;; orienta a elaboração do Orçamento;; dispõe sobre alteração na legislação tributária;; estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Enfim, “com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas” (BRASIL, Ministério do Planejamento, 2011). O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. Após a tramitação pelo Congresso e aprovação a Lei Orçamentária, passam a disciplinar todas as ações do governo federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento, mas nem tudo é feito pelo Governo Federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias dos respectivos estados e municípios. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias por meio das emendas e votam o projeto. A Constituição determina que o orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República e se transforma em Lei, passando à fase da execução orçamentária. 19 Ressalte-se, por fim, que a Lei 101/2000, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos Estados e dos municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário (BRASIL, Ministério do Planejamento, 2011). Receitas Públicas: O Governo precisa de recursos para cumprir suas funções. O conjunto desses recursos arrecadados pelo Governo constitui as receitas públicas, definidas como “todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas” (BRASIL M. d.- S., 2007). Na realidade, todo o recebimento de recursos financeiros pelo Estado denomina-se Receitas Públicas, seja registrado como orçamentário ou como extra-orçamentário, mas, em um sentido estrito, apenas as despesas orçamentárias são referidas com receitas públicas, conforme figura: Ingressos Extraorçamentários: Os ingressos extraorçamentários são recursos financeiros de caráter temporário, sendo o Estado mero depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas restituições não se sujeitam à autorização legislativa. Exemplos: depósitos em caução, fianças, operações de crédito por antecipação de receita orçamentária, emissão de moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros. 20 Receita Orçamentária: São os recursos financeiros que ingressam durante o exercício orçamentário e constituem-se em acréscimo ao patrimônio público. Elas são resultantes da cobrança de tributos ou da venda de produtos ou serviços colocados à disposição dos usuários. A partir desses recursos se viabiliza a execução das políticas públicas, isto é, a execução de programas e ações cuja finalidade é atender às necessidades públicas e demandas da sociedade. As receitas orçamentárias podem ser classificadas como receitas correntes e de capital. • Receitas Correntes: são arrecadadas dentro do exercício financeiro, aumentando as disponibilidades financeiras do Estado, constituindo-se, em geral, no instrumento para financiar os objetivos definidos nos programas e ações orçamentários, com vistas a satisfazer finalidades públicas. • Receitas de Capital: também aumentam as disponibilidades financeiras do Estado e são instrumentos de financiamento dos programas e ações orçamentários, a fim de se atingirem as finalidades públicas. Porém, de forma diversa das receitas correntes, as receitas de capital em geral não provocam efeito sobre o Patrimônio Líquido, isto é, não aumentam a riqueza do Estado. Receitas de capital são as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas e da venda de bens e direitos, além de outros recebimentos provenientes de pessoas de direito público ou privado. Classificação das Receitas: • Receitas Correntes: 1. Receita Tributária: são os ingressos provenientes da arrecadação de impostos, taxas e contribuições de melhoria. 2. Receita de Contribuições: é o ingresso proveniente de contribuições sociais, destinadas ao custeio da seguridade social, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de intervenção nas respectivas áreas. 21 3. Receita Patrimonial: é o ingresso proveniente de rendimentos sobre investimentos do ativo permanente, de aplicações de disponibilidades em operações de mercado e outros rendimentos oriundos de renda de ativos permanentes. 4. Receita Agropecuária: é o ingresso proveniente da atividade ou da exploração agropecuária de origemvegetal ou animal. 5. Receita Industrial: o ingresso proveniente da atividade industrial de extração mineral, de transformação, de construção e outras, provenientes das atividades industriais, conforme definidas pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. 6. Receita de Serviços: é o ingresso proveniente da prestação de serviços de transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes à atividade da entidade e outros serviços. 7. Transferências Correntes: ingresso proveniente de outros entes ou entidades. 8. Outras Receitas Correntes: ingressos provenientes de outras origens não classificáveis nas subcategorias econômicas anteriores. • Receitas de Capital 1. Operações de Crédito: ingressos provenientes da colocação de títulos públicos ou da contratação de empréstimos e financiamentos obtidos junto a entidades estatais ou privadas. 2. Alienação de Bens: ingresso proveniente da alienação de componentes do ativo permanente. 3. Amortização de Empréstimos: ingresso referente a parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos em títulos ou contratos. 4. Transferências de Capital: ingresso, proveniente de outros entes ou entidades, cujo objetivo seja a aplicação em despesas de capital. 5. Outras Receitas de Capital: ingressos provenientes de outras origens não classificáveis nas subcategorias econômicas anteriores. As receitas também podem ser classificadas em Receitas Originárias e Derivadas. 22 • Receitas Originárias: Dos tipos de receita descritos, alguns se referem a atividades normalmente desempenhadas pelo setor privado, como as receitas provenientes da indústria ou da agricultura. Isso ocorre porque Estado pode desempenhar, como vimos, atividades produtivas identificadas com o setor privado. A essas receitas chamamos Receita Originária, proveniente das rendas produzidas pelos ativos do Poder Público, pela cessão remunerada de bens e valores ou aplicação em atividades econômicas. Exemplo: Aluguel de prédios ou cobrança por serviços, venda de bens de ativo ou não, entre outras. • Receitas Derivadas: As outras receitas são aquelas que derivam “da prevalência do estado sobre o particular”. São aquelas decorrentes da ação de natureza estatal e, por isso, compulsórias. Os tributos, as penalidades, as indenizações e as restituições constituem, daí, a chamada Receita Derivada. A principal fonte de receita do setor público, no entanto, e correspondente a uma atividade exclusivamente estatal, é a arrecadação tributária. 23 AULA 4 – RECEITAS PÚBLICAS E TRIBUTOS Introdução: Nesta aula, estudamos como se constitui a receita tributária e do lugar especial ocupado pelo imposto no quadro geral de arrecadação do Estado. Entendemos, ainda, como o governo pode organizar seu sistema tributário, a partir da combinação de diversos tipos de impostos e considerando seus efeitos diferenciados sobre a economia. As receitas públicas constituem-se por ingressos de diversas naturezas e servem para o Estado fazer frente a seus gastos. Dentre essas receitas, os impostos ocupam um lugar especial, por constituírem-se em uma fonte de arrecadação de caráter eminentemente estatal. A função dos tributos e, em especial, dos impostos, dentro do quadro de políticas públicas governamentais, não se limita à cobertura dessas despesas, mas constituem-se em efetivo instrumento de intervenção estatal na economia. Afetam diretamente as decisões dos agentes econômicos quanto à alocação de recursos e geram efeitos decisivos no quadro de distribuição de renda. Esses efeitos não se concretizam apenas no montante da carga tributária lançada sobre a sociedade, mas pela própria sistemática operacional de cada tipo de imposto, o que determina sobre quem incidirá, em última instância, o ônus do seu pagamento. Receitas Públicas e Tributos: Vimos que o Estado tem a necessidade de gerar recursos financeiros que permitam o desempenho de suas funções. Esses recursos podem provir de uma variedade de fontes, como a prestação de um serviço, ou a venda de um bem, ou, ainda, como resultado de uma operação de capital, contudo, a realização de receita pelo Estado se dá por meio da arrecadação tributária. O art. 3º do Código Tributário Nacional (CTN, 1966) define tributo da seguinte forma: 24 "Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada". Cria-se, então, a partir do estabelecido pela Constituição brasileira, um conjunto de regras, instrumentos e procedimentos que tem por objetivo instituir, efetuar fiscalizar a arrecadação tributária: o Sistema Tributário Nacional. Características de um Sistema Tributário: No desenho de um sistema tributário algumas características devem ser observadas de forma a garantir os princípios constitucionais gerais estabelecidos. Assim, devem ser respeitados, (Giambiagi & Além, 2011): • O conceito de Equidade: estabelece que cada contribuinte deva contribuir com uma parcela justa para cobrir os custos do governo, por sua vez definida por duas abordagens (Giambiagi & Além, 2011): 1. Princípio do Benefício: estabelece que cada indivíduo deveria contribuir com um valor proporcional aos benefícios gerados pelo consumo do bem público. Já examinamos a dificuldade de aplicação desse princípio, considerando a indivisibilidade do consumo desses bens e a avaliação distinta que cada indivíduo daria ao benefício gerado. Mas, em alguns casos, pode-se fazer essa correspondência de forma quase exata. É o caso da previdência social, cujos benefícios – a aposentadoria – são função das contribuições pagas pelos trabalhadores ao longo de sua vida profissional. 2. Princípio da Capacidade de Pagamento: corresponde à outra forma de estabelecer o quanto cada indivíduo deve pagar de imposto. Considerando que as atividades desempenhadas pelo Estado não são todas correspondentes à prestação de serviços, isto é, ao fornecimento de um bem público, o princípio do benefício não pode ser aplicado para cobrir todas as necessidades de recursos do Estado. No cumprimento da sua função distributiva, o Estado redistribui o resultado da atividade econômica, a renda, por meioda cobrança de impostos e das transferências. Assim, a forma do Estado estabelecer uma regra geral de tributação para a 25 sociedade como um todo é defini-la a partir do que cada um pode pagar. Este princípio estabelece que os contribuintes com a mesma capacidade de pagamento paguem o mesmo nível de impostos, chamada equidade horizontal. A equidade vertical, por seu lado, faz com que as contribuições individuais variem de acordo com a capacidade de pagamento. • Conceito de Progressividade: estabelece que a proporção paga deve variar com a capacidade de pagamento do indivíduo, de tal forma que o tributo incida mais sobre quem pode pagar mais. O melhor exemplo disso é a própria tabela do imposto de renda, parcialmente reproduzida, que estabelece faixas de renda e as respectivas alíquotas progressivas a serem aplicadas. • Conceito da Neutralidade: estabelece que um sistema tributário não deve distorcer a alocação dos recursos de modo a afetar a eficiência do sistema econômico. O imposto de renda, por exemplo, produz uma redução uniforme na capacidade de consumo dos indivíduos (embora, pela progressividade, os que ganham mais, paguem mais), não afetando, por isso, as decisões sobre alocação de recursos para o consumo e a produção de bens e serviços. Ao contrário, impostos seletivos sobre o consumo não atuam de forma neutra sobre a alocação de recursos, podendo inibir a demanda e, por extensão a produção de dado bem. Stiglitz (1999, citado por Giambiagi & Além, 2011) conta que a incidência de um imposto sobre janelas na Inglaterra, teria levado à construção de casa sem janelas. 26 • Conceito da Simplicidade: refere-se à facilidade de operacionalização da cobrança de um tributo. A forma de aplicação deve ser de fácil entendimento pelo contribuinte, assim como a cobrança, a arrecadação e o processo de fiscalização não devem representar grandes gastos para o governo. Quem já fez a declaração de imposto de renda, no entanto, sabe que esse conceito pode ter uma interpretação bastante elástica, pois, embora seja fácil o entendimento de seu princípio e aplicação, o cálculo das deduções para apuração do imposto final pode ser bem complicado. Limite da Cobrança de um Imposto Qual o limite? Pode-se pensar que o governo tem capacidade de financiamento quase infinita, pois qualquer aumento na despesa poderá ser custeado pelo aumento de impostos. Na verdade, existe um limite a cobrança de impostos, dado pela disposição decrescente dos contribuintes em entregar uma parte de seus rendimentos, fruto de seu esforço, ao fisco. Nem todo aumento nas alíquotas dos impostos corresponderá a um aumento da receita do governo. A relação entre o aumento das alíquotas e a receita total foi expressa por Arthur Laffer na chamada “curva de Laffer”. Curva de Laffer: Segundo esse modelo, a partir de um determinado nível de carga tributária, haverá uma redução e não um aumento da receita para qualquer aumento da alíquota do imposto. A partir desse ponto, os agentes econômicos não estarão dispostos a produzir mais ou sonegarão impostos. Intuitivamente, podemos compreender da seguinte forma, conforme Giambiagi & Além (2011): • Com uma alíquota nula, a receita é nula. • Com uma alíquota de 100%, a receita também é nula, pois ninguém estará disposto a trabalhar para ver toda a sua renda ser apropriada pelo governo. Entre esses dois pontos, então, haveria uma alíquota que maximizaria a receita do governo. Esse ponto de maximização da receita governamental corresponderia, então, ao limite da capacidade de cobrança de impostos: 27 qualquer aumento da alíquota do imposto, nesse ponto, corresponderia a uma efetiva diminuição na receita tributária. Classificação dos Tributos: Para que tenhamos uma visão clara dos efeitos gerados pelos impostos sobre a sociedade e sobre o contribuinte, seja pessoa física ou jurídica, podemos classificá-los de diversas maneiras que, embora superpostas, realçam suas características específicas, melhorando nosso entendimento sobre eles. Em termos gerais os impostos são classificados como: • Direto: Os impostos diretos incidem sobre a renda e o patrimônio dos indivíduos e empresas, exemplos são o imposto de renda e o imposto sobre herança. O pagamento, nesse caso, é feito diretamente pelo contribuinte. Exemplos: IR, IPTU, IPVA e ITR. • Indireto: O imposto indireto é aquele que incide sobre as transações de mercadorias e serviços, isto é, sobre o consumo ou a venda de bens. O valor do tributo está incluso no preço da mercadoria ou serviço adquirido pelo consumidor final, cabendo ao vendedor (comerciante, industrial ou prestador de serviço) repassar o valor do imposto aos cofres públicos. Afetam de modo igual a todos os contribuintes, pois seu encargo independe da renda ou da riqueza do indivíduo. Quanto à forma de cálculo, o imposto pode ser ad valorem, um valor percentual aplicado sobre o valor da mercadoria ou serviço, ou específico, correspondente a um valor fixo aplicado sobre uma medida do produto (unidades, peso, volume etc.). Exemplos: ISS, ICMS e COFINS. Podem-se também classificar os impostos pelo seu impacto na renda do contribuinte, em: • Impostos Regressivos: São aqueles em que a alíquota do imposto não é proporcional ao nível de renda, fazendo com que o peso relativo do imposto seja maior para os menores níveis de renda. É o caso dos impostos sobre o consumo, pois são calculados tendo por base o preço do produto e não a renda do consumidor /contribuinte. Por exemplo, o ICMS incidente sobre as mercadorias é fixo, fazendo com que a população de menor poder aquisitivo tenha uma proporção maior de sua 28 renda destinada ao pagamento do imposto. Fazendo numericamente, para ilustrar: ü Preço da mercadoria: R$ 100,00 ü Alíquota do imposto: 19% ü Valor do imposto: R$ 19,00 ü Proporção do imposto em uma renda de R$ 2.000,00: 19,00 / 2000,00 = 0,95% (menos de 1%) da renda. ü Proporção do imposto em uma renda de R$ 600,00: 19,00 / 600,00 = 3,2% da renda. Isso demonstra que esse tipo de imposto incide mais fortemente sobre a população com menor poder aquisitivo. • Impostos Proporcionais ou Neutros: São aqueles em que o aumento do imposto pago é proporcional ao aumento na renda.Não aplicado no Brasil. • Impostos Progressivos: Correspondem àqueles em que o aumento da contribuição é proporcional ao aumento da renda, recaindo mais fortemente sobre o contribuinte com maior poder aquisitivo. É o caso do imposto de renda, conforme mostra a tabela apresentada quando discutimos o conceito de progressividade. Finalmente, podemos classificar os impostos em impostos sobre usos e impostos sobre fontes. Os impostos sobre usos são aqueles aplicados sobre alguma destinação específica das transações econômicas, como o imposto sobre o consumo (o caso visto do ICMS). Os impostos sobre fontes referem- se aos diversos tipos de rendimentos auferidos pelo contribuinte, como salário, lucro, renda de aluguel etc., cujo exemplo típico é o imposto de renda. Bases Legais da Tributação: A cobrança de um tributo ocorre a partir de um fato gerador, um evento que, a partir de sua ocorrência, gera a obrigação de se pagar o tributo. O cálculo do imposto a ser pago é feito a partir da aplicação da alíquota definida sobre a base de cálculo do imposto, ambos definidos em lei. Exemplos de fato gerador: a venda de uma mercadoria, o recebimento de uma renda, a venda de um imóvel. 29 De acordo com a Constituição de 1988, a criação de um tributo se dá por meio de leis ordinárias e devem subordinar-se a alguns princípios, conforme consta, também no CNT (Matias-Pereira, 2010), são eles: 1. Legalidade: um tributo só pode ser pago ao amparo da lei. 2. Irretroatividade: a lei só pode ter seus efeitos aplicáveis sobre fatos que ocorram após a sua promulgação. Só pode retroagir se for em benefício do contribuinte. 3. Anterioridade: a lei não pode ser aplicada no mesmo exercício em que foi aprovada. 4. Isonomia: deve-se dar o mesmo tratamento respectivo a cada faixa de renda. 5. Uniformidade da tributação: não são permitidos privilégios tributários, salvo no caso de incentivos fiscais para o desenvolvimento de uma região do país ou um setor em especial. 6. Capacidade contributiva: o tributo deve ser proporcional à renda do indivíduo. 7. Proibição de confisco. 8. Não cumulatividade: um imposto já pago pode ser compensado no cálculo do mesmo imposto devido. 9. Imunidade recíproca: um tributador não pode tributar outro, como no caso da relação entre União, Estados e Municípios. AULA 5 – DESPESAS PÚBLICAS E ORÇAMENTO Introdução: O Governo, no cumprimento das suas finalidades, realiza gastos que atendem às suas necessidades de custeio e de investimento, cobrindo as operações rotineiras e o aumento do patrimônio do Estado. As atividades resultantes constituem o conjunto das políticas públicas através das quais são atendidas as necessidades da sociedade e da manutenção do próprio aparelho estatal. Na realidade, a execução dessas ações cumpre um duplo papel: o de gerar os bens e serviços públicos necessários à sociedade e o de gerar um efeito de estímulo ao crescimento, decorrente da injeção de recursos na economia. 30 A peça fundamental no detalhamento e na distribuição das ações de governo, obedecendo a uma lógica política na sua elaboração, é o orçamento público. Nele, na sua constituição, são definidas a alocação dos recursos nas diversas áreas e as prioridades na sua execução. Nesta aula, analisaremos o gasto governamental, um dos principais, instrumentos, se não o principal, de política econômica. Despesas Públicas: As Despesas Públicas ocorrem na realização, pelo Governo, dos gastos necessários ao cumprimento de suas funções, conforme vimos nas aulas 1 e 2, atingindo um duplo objetivo: 1. Por um lado, quando o governo executa suas ações, injeta dinheiro na economia, seja pagando salários aos funcionários públicos, que irão gastá-lo adquirindo bens no mercado, seja contratando empresas para alguma prestação de serviços ou para o fornecimento de bens necessários às operações do Estado. O resultado desse gasto é o aumento do consumo e do investimento, resultando no aumento da renda. A equação vista, Y = I + C + G – T, mostra exatamente que um aumento nos gastos do governo (G) leva a um aumento na renda (Y), gerando, por sua vez, aumentos no consumo e no investimento, no que se chama de efeito multiplicador dos gastos do governo. Resulta daí a célebre recomendação, atribuída a Keynes, de que seria benéfico à economia que o governo pagasse operários para enterrar e desenterrar latas, o que seria uma atividade inútil por si, mas que, pelos salários pagos, elevaria o nível de renda. Assim, a política fiscal, no contexto do conjunto das políticas econômicas, servirá como instrumento de estímulo ao crescimento econômico, o que corresponderia ao cumprimento de sua função estabilizadora, sem contar os efeitos sociais obtidos por aquela despesa. 2. No entanto, felizmente, os gastos governamentais não são utilizados de forma inútil (embora alguns possam discordar, e veremos, adiante, o porquê dessa opinião);; servem para que o governo cumpra suas funções 31 alocativa e distributiva. Os gastos do governo servirão aos objetivos, do governo e da sociedade, de desenvolvimento social e econômico. Por exemplo: um programa de prevenção à dengue geraria um duplo efeito: • Haveria a injeção de mais recursos na economia através dos gastos que o governo fará na execução desse fim, a contratação de pessoal, a compra de equipamentos;; • Se o programa for bem feito (o que seria uma externalidade do programa), provavelmente teríamos a redução da dengue e todos os benefícios decorrentes. Ainda, de acordo com o exemplo anterior, quais os efeitos do programa de combate à dengue? São vários, porém iremos destacar: Uniformes e equipamentos de segurança utilizados pelo Agente de Saúde ESTABILIZADORA - Porque aumenta a compra desses equipamentos, aumenta a produção e o investimento no setor. Se você respondeu ALOCATIVA, pensando na proteção que isso daria ao trabalhador, não se esqueça de que isso é apenas o cumprimento de uma determinação trabalhista. Como vimos, seria uma externalidade do programa. Qualidade do meio ambiente ALOCATIVA - Embora os efeitos de tais ações não sejam muito percebidos, podemos dizer que há uma melhora no cuidado com o ambiente, principalmente por conta das campanhas educativas. Esta seria uma condição para o objetivo do programa: melhora no ambiente, eliminação do mosquito, redução da dengue. O Manual de Contabilidadedo Ministério da Fazenda define: “A despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade” (BRASIL, Ministério da Fazenda - Secretaria do Tesouro Nacional, 2011). 32 No contexto de sua realização, conforme visto na aula 3, os dispêndios também são tipificados em orçamentários e extra orçamentários (BRASIL, Ministério da Fazenda - Secretaria do Tesouro Nacional, 2011). Despesas Orçamentárias: As despesas orçamentárias correspondem àquelas realizadas pelo Estado para o funcionamento e a manutenção dos serviços públicos e que são previstas na Lei Orçamentária. Serão classificadas, por categoria econômica, em: • Despesas correntes: as chamadas despesas de custeio, referentes ao gasto habitual para a aquisição de bens e serviços utilizados pelo Estado no cumprimento de suas funções. • Despesas de capital: corresponderiam aos investimentos feitos pelo Estado, necessários ao exercício de suas atividades;; são aquelas despesas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de bens de capital. Orçamentariamente, as despesas são agregadas por suas características, quanto ao objeto de gasto, em seis grupos: • Pessoal e Encargos Sociais - Despesas com pessoal ativo e inativo e pensionistas. • Juros e Encargos da Dívida - Pagamento de juros e encargos de operações de crédito internas e externas. • Outras Despesas Correntes - Despesas com aquisição de bens e serviços. • Investimentos - Aquisição de material permanente, equipamentos e execução de obras. • Inversões Financeiras - Aquisição de imóveis e bens de capital em uso e de títulos representativos de capital. • Amortização da Dívida - Despesas com pagamentos da dívida pública. As despesas consolidadas desdobram-se em elementos de despesas que detalham as saídas em nível de registro contábil. Dois outros grupos de conta, a Reserva de Contingência e a Reserva do Regime Próprio de Previdência Social 33 - RPPS, constituem-se por obrigações contingenciais ou imprevistas, dispondo de uma classificação independente das outras despesas. Quando vemos no jornal as acaloradas discussões sobre quanto o governo gasta com a educação, com a saúde ou com os juros da dívida pública, estamos assistindo a uma discussão de natureza política sobre que setores da sociedade estão sendo beneficiados pelos gastos governamentais. Isto quer dizer que o cumprimento das funções do Estado pressupõe uma decisão sobre como serão distribuídos os recursos entre as atividades a serem desempenhadas. Assim, estamos falando na distribuição dos recursos entre os órgãos do Estado que executarão esses gastos para o atendimento dessas funções. Despesas Extra-Orçamentárias: São aquelas que não constam da lei orçamentária anual, abrangendo aos dispêndios referentes a restos a pagar (despesas de outros exercícios não pagas), resgate de operações de crédito por antecipação de receita e saída de recursos transitórios. Classificação Institucional: Assim, os créditos orçamentários são alocados, para efeito de sua execução, por órgãos e unidades orçamentárias. Unidade orçamentária constitui-se pelo “agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias (art. 14 da Lei nº 4.320/1964)” (BRASIL, Ministério da Fazenda - Secretaria do Tesouro Nacional, 2011). O agrupamento dessas unidades constitui os órgãos orçamentários. Órgão Unidade Orçamentária Ministério da Educação Universidade Federal do RJ Fundação da UFOP Escola Agrotécnica Federal de Manaus Ministério da Justiça Defensoria Pública da União Fundo Nacional de Segurança Pública Ministério dos Transportes ANTT DNIT 34 A classificação funcional designa a despesa pelo seu objetivo, isto é, a que função a despesa está vinculada. Essa classificação serve para detalhar orçamentariamente aquelas funções do Estado mencionadas, servindo-nos, de modo geral, para entender a estrutura dos gastos públicos de cada país. É claro que, para podermos fazer essa comparação, precisamos que haja similaridade nas diversas classificações utilizadas. Órgãos internacionais em suas elaborações estatísticas buscam essa convergência, permitindo-nos entender a destinação dos gastos públicos de cada país. No Brasil, para efeitos orçamentários, a Portaria nº 42 de 14/4/1999 define função como “o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público”, sendo detalhada pelas subfunções, que são “uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público”. Programas de Governo: A realização dos objetivos estratégicos do Governo é feita através de Programas definidos no Plano Plurianual – PPA para o período de quatro anos. Busca-se, dessa forma, maior racionalidade, eficiência e transparência na administração pública, ampliando a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade. (BRASIL, Ministério da Fazenda, Tesouro Nacional, 2008). O Programa é peça fundamental na organização da administração pública, articulando um conjunto de ações voltadas para um objetivo comum, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. O Manual de Despesa do Tesouro Nacional estabelece que: “O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. O plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, como instrumentos de realização dos programas”. (BRASIL, Ministério da Fazenda, Tesouro Nacional, 2008). Um programa deve definir objetivo e indicador que quantifique a situação que tenha como finalidade a modificar, além dos produtos (bens e serviços) necessários para atingir seus objetivos. A partir do programa são identificadas 35 as ações sob a forma de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respectivos valores e metas e as unidades. A Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do MOG, no artigo 2º, faz as seguintes definições: • Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. • Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um
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