001 2017 Servi o Social Aut nomo Hospital Metropolitano BH

Prévia do material em texto

1 
 
 
Rua Dias Adorno, 367 – 6º andar – Santo Agostinho 
30190-100 – BELO HORIZONTE – MG 
Telefone: 3330-9515/33308399 – e-mail: caosaude@mpmg.mp.br 
 
PARECER TÉCNICO JURÍDICO Nº 001/2017 
 
Objeto: Criação do Serviço Social Autônomo Hospital Metropolitano Doutor Célio de 
Castro – SSA-HMDCC, pelo município de Belo Horizonte, com base na Lei autorizativa nº 
10.754/14, para fins de gerenciamento do Hospital Metropolitano do Barreiro. 
 
1. RELATÓRIO 
 
Cuida-se de consulta, formulada pela Promotoria de Justiça de Defesa da 
Saúde de Belo Horizonte, para fins de análise técnica e jurídica, acerca da iniciativa do 
município de Belo Horizonte de criar um Serviço Social Autônomo (SSA), com o objetivo 
de prestar serviços públicos de assistência à saúde no Hospital Metropolitano do 
Barreiro. 
Narra que o prefeito municipal da capital mineira apresentou à Câmara de 
Vereadores projeto de lei com o propósito de autorizar que seja instituído o Serviço 
Social Autônomo Hospital Metropolitano Doutor Célio de Castro – SSA-HMDCC, pessoa 
jurídica de direito privado, sem fins econômicos, para prestar serviços públicos de saúde. 
Referido projeto foi aprovado pelo Legislativo Municipal, tendo resultado 
na edição da Lei municipal nº 10.754/14. 
A respeito da presente demanda, cadastrada no Sistema de Registro 
Único (SRU), como Procedimento de Apoio à Atividade Fim – PAAF – sob o n. 
002415000397-8, ressaltamos que este CAOSAUDE prestou à época, em caráter de 
urgência, informações técnico-jurídicas à essa Promotoria de Justiça consulente, por 
meio do Ofício nº 088/15. 
Segundo consta, embora o projeto tenha sido aprovado pela Câmara de 
Vereadores, não teria sido submetido à análise do Conselho Municipal de Saúde (CMS), 
 
2 
 
órgão colegiado responsável pela formulação e controle da política de saúde, inclusive 
nos aspectos econômicos e financeiros, na forma da lei federal. 
Previsto para ser inaugurado em 2012, o Hospital do Barreiro teve atrasos 
nas obras com paralisações por problemas com as construtoras, em 2011 e 2013. A 
estrutura compreende 46.857 m2 de área construída, dividida em 12 andares, com 449 
leitos ao todo, dos quais 80 são de CTI. Foi concluído sob regime de Parceria Público-
Privada (PPP) e teve iniciado o seu funcionamento parcial em dezembro de 2015. 
As justificativas apresentadas pelo Poder Executivo para criar o Serviço 
Social Autônomo Hospital Metropolitano Doutor Célio de Castro (SSA-HMDCC), o qual 
fora formalmente instituído por meio do Decreto nº 15785/14, são de que este modelo de 
gestão “trará maior flexibilidade gerencial, buscando a produtividade, qualidade, 
celeridade e efetividade dos resultados”1. O regime jurídico previsto é o de direito 
privado, com a incidência parcial de normas de direito público, a exemplo da necessidade 
de realização de processo seletivo público para contratação de pessoal e da observância 
de princípios constitucionais como impessoalidade, moralidade e publicidade para o seu 
regime de compras, a ser definido mediante regulamento próprio. 
De acordo com informações recentes da Prefeitura de Belo Horizonte2, o 
funcionamento pleno do hospital custará R$ 20 milhões por mês e dependerá de 
financiamento solidário do Ministério da Saúde (MS) e da Secretaria Estadual de Saúde 
(SES-MG). 
Atualmente, esse custeio mensal tem sido de R$ 4 milhões, provenientes 
dos cofres municipais e, de R$ 1,25 milhão repassados pelo Ministério da Saúde, 
permitindo-se os atendimentos com 90 leitos, sendo 80 para internação e 10 de CTI. 
 
2. FUNDAMENTAÇÃO 
 
 
1 Justificativas estas constantes do PL 1130/14, de autoria do Poder Executivo, encaminhado à Câmara 
Municipal de Belo Horizonte. Disponível para acesso por meio do sítio eletrônico 
http://www.cmbh.mg.gov.br/atividade-legislativa/pesquisar-proposicoes 
2 Conforme matéria intitulada “Prefeitura amplia quantidade de leitos do Hospital do Barreiro”, 
publicada em 22.11.2016 no sítio eletrônico da PBH, disponível m por meio da página 
http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/noticia.do?evento=portlet&pAc=not&idConteudo=248785&pIdPlc=
&app=salanoticias 
3 
 
Os serviços sociais autônomos são entes de direito privado que atuam em 
colaboração com o Poder Público. Nesse sentido, é a definição apresentada por Hely 
Lopes Meirelles3: 
Serviços sociais autônomos são todos aqueles instituídos por lei, 
com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou 
ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins 
lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou 
contribuições parafiscais. São entes paraestatais, de cooperação 
com o Poder Público, com administração e patrimônio próprios, 
revestindo a forma de instituições particulares convencionais 
(fundações, sociedades civis ou associações) ou peculiares ao 
desempenho de suas incumbências estatutárias. São exemplos 
desses entes os diversos serviços sociais da indústria e comércio 
(SENAI, SENAC, SESC, SESI), com estrutura e organização 
especiais, genuinamente brasileiras. 
 
Essas instituições, embora oficializadas pelo Estado, não integram 
a Administração direta nem indireta, mas trabalham ao lado do 
Estado, sob seu amparo, cooperando nos setores, atividades e 
serviços que lhes são atribuídos, por considerados de interesse 
específico de determinados beneficiários. Recebem, por isso, 
oficialização do Poder Público e autorização legal para arrecadarem 
e utilizarem na sua manutenção contribuições parafiscais, quando 
não são subsidiadas diretamente por recursos orçamentários da 
entidade que as criou. 
 
Desse modo, é possível apontar os aspectos principais que caracterizam o 
Serviço Social Autônomo: a) trata-se de pessoa jurídica de direito privado; b) instituída 
por lei; c) atua em colaboração com o Poder Público, porém sem integrar a 
Administração direta nem indireta; d) desenvolve atividades de assistência ou de ensino. 
Observa-se que o modelo instituído pelo Município de Belo Horizonte se 
distancia em parte do conceito técnico-jurídico, haja vista que, no caso concreto, o 
supracitado Serviço Social Autônomo será mantido por recursos públicos repassados por 
meio de Contrato de Gestão, além de haver sido criado para atuar na prestação de 
serviços de saúde no Hospital Metropolitano do Barreiro. 
 
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 353 -354. 
4 
 
A jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro4 destaca que as funções do Estado 
nesse campo são de incentivo e fomento à iniciativa privada: 
Essas entidades não prestam serviço público delegado pelo Estado, 
mas atividade privada de interesse público (serviços não exclusivos 
do Estado), e exatamente por isso são incentivadas pelo Poder 
Público. A atuação estatal, no caso, é de fomento, e não de 
prestação de serviço público. 
Por outras palavras, a participação do Estado, no ato de criação, se 
deu para incentivar a iniciativa privada, mediante subvenção 
garantida por meio da instituição compulsória de contribuições 
parafiscais, destinadas especificadamente a essa finalidade. Não se 
trata de atividade que incumbisse ao Estado, como serviço público, 
e que ele transferisse para outra pessoa jurídica, por meio do 
instrumento da descentralização. Trata-se, isto sim, de atividade 
privada de interesse público que o Estado resolveu incentivar e 
subvencionar. 
 
O exemplo mais típico são as entidades do chamado “Sistema S”, que 
desempenham um importante papel em áreas como a de formação profissional e de 
apoio técnico, a exemplo do SENAI (ServiçoNacional de Aprendizagem Industrial), do 
SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), do SESC 
(Serviço Social do Comércio), do SENAC (Serviço Nacional da Aprendizagem 
Comercial), do SEST (Serviço Social do Transporte) e do SENAT (Serviço Nacional de 
Aprendizagem do Transporte). 
Essas entidades se inserem no âmbito das relações capital-trabalho, com 
nítida organização desenvolvida pelo setor privado, instituídas a partir de autorizações 
legislativas e que contam com contribuições parafiscais para se manterem. 
Quanto a estes aspectos, não há dúvidas do distanciamento da proposta 
municipal, posto que ao invés de atuar para os fins de fomentar ou incentivar a iniciativa 
privada, resolveu criar uma pessoa jurídica desvinculada da Administração direta e 
indireta, para gestão de um serviço público em unidade (prédio) público, construído sob a 
forma de PPP – Parceria Público Privada. 
 
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2008, p. 468. 
5 
 
Entre as circunstâncias fáticas mencionadas pela Promotoria de Justiça 
consulente, está a de que não houve aprovação pelo Conselho Municipal de Saúde da 
proposta da transferência da unidade hospitalar (Hospital do Barreiro) para o serviço 
social autônomo. 
A Constituição Federal ao criar o Sistema Único de Saúde – SUS, o qual 
foi encarregado de prestar assistência universal e gratuita de saúde, como reflexo dos 
ideais democráticos que a nortearam, teve a sabedoria de assegurar expressamente no 
art. 198 a participação da comunidade entre as suas diretrizes: 
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede 
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, 
organizado de acordo com as seguintes diretrizes: 
(...) 
III - participação da comunidade. 
 
Para conferir concretude a este relevante comando constitucional, foi 
editada a Lei Federal n. 8.142/90 que “dispõe sobre a participação da comunidade na 
gestão do SUS” e trata dos Conselhos de Saúde, enquanto órgãos permanentes e 
deliberativos, responsáveis em cada esfera de governo por formular estratégias, 
acompanhar, avaliar e fiscalizar a Política de Saúde: 
 
Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1.990. 
 
Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema 
Único de Saúde (SUS) [...] 
Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 
8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de 
governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as 
seguintes instâncias colegiadas: (...) 
II - o Conselho de Saúde. 
(...) 
 § 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, 
órgão colegiado composto por representantes do governo, 
prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na 
formulação de estratégias e no controle da execução da política de 
saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos 
6 
 
econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo 
chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo. 
 
Constata-se, portanto, que os Conselhos de Saúde são instâncias de 
participação da sociedade na gestão pública. A eles cabe definir o planejamento das 
ações de saúde, debater propostas e, inclusive, se for ocaso, indicar alternativas ou 
modificar propostas que lhes forem apresentadas. 
O Controle social no Brasil, exercido por meio dos Conselhos de Saúde, é 
uma conquista dos movimentos sociais. Enfrentar os desafios para uma efetiva 
participação social tem sido a rotina dos Conselhos de Saúde. 
 
Os Conselhos de Saúde dão voz da sociedade, que visa a melhoria 
contínua dos serviços prestados à população. A democracia participativa no Conselho de 
Saúde permite ao povo falar em seu próprio nome, expressar seus interesses 
diretamente, pressionar, acompanhar e fiscalizar as ações do Estado. 
Ao apreciar matéria semelhante sobre transferência de unidades públicas 
de saúde para organizações sociais, o Tribunal de Contas da União5 decidiu que: 
362. Quanto às instâncias colegiadas de participação no SUS, o 
Conselho Municipal de Saúde não é ouvido no processo decisório 
acerca da transferência do gerenciamento de unidades públicas de 
saúde para organizações sociais. (...) 
 
9.5. com relação à Secretaria Municipal de Saúde e Defesa Civil do 
Rio de Janeiro: (...) 
9.5.3.2. a não participação do Conselho de Saúde nas decisões 
relativas à terceirização dos serviços de saúde e na fiscalização da 
prestação de contas das organizações sociais contraria o disposto no 
art. 1º, §2º, da Lei Federal 8.142/1990, bem como o parágrafo 
único do art. 1º e o caput e incisos I, IV, VI, VII e XIII do art. 3º da 
Lei Municipal 5.104/2009. 
 
Em diligência, este CAOSAUDE verificou, por meio de pesquisa no Diário 
Oficial do Município (DOM), as resoluções aprovados nos últimos anos pelo Conselho 
Municipal de Saúde, o que demonstra que aquele colegiado não chegou a apreciar a 
 
5 Tribunal de Contas da União – TCU. Acórdão n. 3239/2013. Plenário. 
7 
 
proposta do modelo de gestão de serviço social para gerenciamento do Hospital do 
Barreiro. 
Situação distinta ocorreu em 2010, quando o Conselho Municipal de 
Saúde aprovou, por meio da Resolução CMS/BH nº 272/10, a minuta de lei autorizativa 
que outorga a concessão de obras e serviços de apoio ao funcionamento do Hospital 
Metropolitano, sob regime de Parceria Público-Privada (PPP). Assim, constata-se uma 
injustificável assimetria de critérios, posto que fora apresentado ao Conselho e aprovado 
o regime de Parceria Público-Privada (PPP) para a conclusão das obras do hospital, 
porém quanto ao modelo de gestão de serviço social autônomo, questão inclusive de 
maior relevância, não houve a participação da instância própria para deliberar sobre o 
controle e formulação da política de saúde no município. 
Por conseguinte, tem-se evidenciado que a falta de participação do 
Conselho Municipal de Saúde de Belo Horizonte na transferência do estabelecimento 
público Hospital Metropolitano do Barreiro para o serviço social autônomo afronta o art. 
198, III, da Constituição c/c art. art. 1º, §2º, da Lei n. 8.142/1990. 
É de se ressaltar que são esferas distintas de decisão: uma no âmbito 
administrativo e a outra inerente às atribuições da Câmara de Vereadores. Esta, ao 
aprovar o projeto de lei, apenas autorizou o Executivo a instituir o serviço social 
autônomo. No entanto, o Conselho de Saúde que deveria atuar no planejamento da 
política pública não foi ouvido quando da formulação da proposta nem no momento de 
sua implementação. 
A própria Lei municipal nº 5.903/91 de Belo Horizonte, que criou o 
Conselho Municipal de Saúde, reforça tais questões ao dispor que entre as competências 
deste órgão estão: “atuar na formação de estratégias e no controle da política municipal 
de Saúde”, “estabelecer diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de 
saúde” e “aprovar, controlar e avaliar o Plano Municipal de Saúde” (cf. art. 2º). 
Em igual sentido são as conclusões de estudo a que tivemos acesso 
denominado de “Opções de modelagem jurídica para o Hospital Metropolitano de Belo 
Horizonte”, realizado pelo CEPEDISA (Centro de Estudos e Pesquisas de Direito 
Sanitário) por solicitação do município de Belo Horizonte, o qual aponta que “A escolha 
8 
 
final do modelo a ser adotado, dentre os aqui listados, deverá ser feita oportunamente 
pelo Prefeito Municipal, em conjunto com os seus assessores e em diálogo com a 
Câmara de Vereadores e com todas as instituições representativas competentes, em 
especialo Conselho Municipal de Saúde”. 
Na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), tem-se o relevante 
precedente da Ação Direita de Inconstitucionalidade nº 1.864-9, com julgamento de 
mérito já concluído, que tratou do Serviço Social Autônomo denominado de 
“Paranaeducação”. 
A Corte se manifestou pela parcial procedência da demanda, cujos trechos 
do voto do Min. Joaquim Barbosa, relator para o acórdão, seguido pela maioria dos 
integrantes do Tribunal, assim sintetizam o exame da matéria controvertida: 
(...) os serviços sociais autônomos têm natureza jurídica muito 
específica, pois se destinam à gestão de determinada atividade 
privada, a qual, em virtude do interesse público subjacente, recebe 
o incentivo do Estado. (...) 
Pedi vista dos autos porque, num primeiro exame, entendi que a 
instituição criada pela lei impugnada estaria substituindo a atuação 
do Estado na prestação do serviço público de educação, atribuição 
que lhe seria vedada, ante sua natureza de serviço social autônomo 
e, portanto, pessoa jurídica de direito privado. 
Entretanto, conforme se lê do art. 1º da lei ora analisada, o 
PARANAEDUCAÇÃO é entidade instituída com o fim de 
“auxiliar na Gestão do Sistema Estadual de Educação”. O art. 3º da 
norma lista como finalidades do instituto a prestação de apoio 
técnico, administrativo, financeiro e pedagógico (inciso II) bem 
como o suprimento e aperfeiçoamento dos recursos humanos, 
administrativos e financeiros (inciso IV) da Secretaria Estadual de 
Educação. 
Como se vê, o serviço social autônomo tem atuação paralela à da 
Secretaria de Educação e com esta coopera, de modo que não tenho 
por violada a norma do art. 205 da Carta da República, que 
consagra a educação como dever do Estado. (ADI 1864, trechos do 
voto do Relator p/ acórdão Min. Joaquim Barbosa). 
 
Desse voto do Ministro Joaquim Barbosa, o qual conduziu o julgamento, 
restou clarividente que o modelo de serviço social autônomo, instituído pelo Estado do 
9 
 
Paraná, foi considerado constitucional porque não visava substituir o ente federativo na 
prestação do serviço público de educação, mas sim nas finalidades de auxiliar, cooperar, 
e prestar apoio técnico à Administração Direta. 
Disso se concluir que a Lei nº 10.754/14, do município de Belo Horizonte, 
colide com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, uma vez que a pessoa jurídica 
cujos contornos são nela definidos não se destina a realizar atividades privadas de 
interesse coletivo com fins de auxílio, apoio ou cooperação. Seus objetivos vão além, 
ingressam no campo vedado no precedente do STF na medida em que terá por 
finalidade prestar ações e serviços públicos de saúde (cf. art. 2º, §2º), fazendo às vezes 
da municipalidade no exercício deste mister. 
Por outro lado, ao tratar das funções de chefia no SUS, a Lei Federal nº 
8.080/90, norma de caráter geral editada pela União, de acordo com a competência que 
lhe foi definida pelo art. 24, XII e §1º da CR/88, estabelece no seu art. 28 que: 
Art. 28. Os cargos e funções de chefia, direção e assessoramento, 
no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), só poderão ser 
exercidas em regime de tempo integral. 
 
O Judiciário6 e o Tribunal de Contas7 tem interpretado, conforme nosso 
entendimento, de forma acertada a expressão “tempo integral” como sinônimo de 
dedicação exclusiva. A tarefa complexa de planejar/gerenciar os serviços públicos de 
saúde poderia restar comprometida se fosse admitida a atuação profissional da pessoa 
em outras atividades. 
No entanto, a Lei municipal nº 10.754/14 prevê, no seu art. 4º, inciso I, 
que o Secretário Municipal de Saúde será um dos integrantes do Conselho de 
Administração do Serviço Social Autônomo. Tal dispositivo contraria o art. 28 da Lei n. 
8.080/90, o que implica em sua invalidade por ofensa ao art. 24, §1º da Constituição da 
República. Ademais, não poderá o órgão contratante, regulador e de fiscalizador 
transmudar-se para órgão contratado, regulado e fiscalizado, demonstrando cabal conflito 
de interesses. 
 
6 TJMG. Apelação cível n. 1.0024.94.075713-1/001. Rel. Des. Belizário de Lacerda. DJ de 21.08.2009. 
7 TCU. Acórdãos n. 201/2003, n. 969/2004 e n. 3131/2010. 
10 
 
A Portaria GM/MS nº 1.034/10 que trata da participação complementar de 
entidades privadas no SUS, estabelece: 
Art. 2º Quando as disponibilidades forem insuficientes para 
garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada 
área, o gestor estadual ou municipal poderá complementar a oferta 
com serviços privados de assistência à saúde, desde que: 
I - comprovada a necessidade de complementação dos serviços 
públicos de saúde e, 
II - haja a impossibilidade de ampliação dos serviços públicos de 
saúde. 
§ 1º A complementação dos serviços deverá observar aos princípios 
e as diretrizes do SUS, em especial, a regionalização, a pactuação, a 
programação, os parâmetros de cobertura assistencial e a 
universalidade do acesso. 
§ 2º Para fins de organização da rede de serviços e justificativa da 
necessidade de complementaridade, deverá ser elaborado um Plano 
Operativo para os serviços públicos de saúde, nos termos do art. 7º 
da presente Portaria. 
§ 3º A necessidade de complementação de serviços deverá ser 
aprovada pelo Conselho de Saúde e constar no Plano de Saúde 
respectivo. 
 
Além da necessária participação do Conselho de Saúde, mesmo que 
houvesse concordância deste órgão, se infere que o ato do Executivo de transferir a 
unidade hospitalar pública, de contornos regionais, para ente privado não é totalmente 
livre. Pelo contrário, deve ser motivado com base em elementos concretos que 
demonstrem consistir na melhor alternativa para atender o interesse coletivo. 
O requisito de “quando as disponibilidades forem insuficientes” pode ter 
sido interpretado pelo município para abranger aspectos gerenciais ou administrativos, 
diversos da estrutura física, no entanto precisaria estar caracterizado por dados objetivos. 
Ademais, esta necessidade de motivação é reforçada em precedente do 
Tribunal de Contas da União8 ao concluir que devem ser realizados “estudos específicos 
para cada unidade de saúde objeto de terceirização, contendo comparação, em termos 
de custos e produtividade, entre a gestão segundo o regime aplicável ao Poder Público e 
a gestão segundo o regime aplicável à entidade privada”. 
 
8 TCU. Plenário. Acórdão n. 3239/2013. 
11 
 
Uma vez apurado que o ato expedido com alguma margem de 
competência discricionária não foi motivado, a consequência é a sua invalidade conforme 
enfatiza o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello9: “o ato não motivado está 
irremissivelmente maculado de vício e deve ser fulminado por inválido”. 
Em audiência pública, realizada pela Câmara de Vereadores, na data de 
11.06.201410, o Secretário Municipal de Saúde afirmou que o projeto atende a uma 
necessidade de flexibilização administrativa e que há a intenção do serviço social 
autônomo conseguir o certificado de entidade filantrópica, para ter direito de não pagar 
tributos. 
Tais argumentos, por si sós, são um pouco vagos para justificar a decisão 
tão relevante de transferir o hospital público para um ente privado. Ademais, se o objetivo 
de buscar o título de filantropia para reduzir custos tributários tenha sido preponderante, 
estar-se-ia diante de conduta passível de punição pelo Fisco. A doutrina11 define o abuso 
de forma como o uso de uma estrutura jurídica atípica com o intuito de evitar ou diminuir 
a incidência tributária. Numa auditoria fiscal, esta prática tende a ser caracterizada como 
irregular,com a cobrança retroativa dos créditos acrescida de juros e multas. 
A diferença é que até o Poder Público (município, no caso em tela) tem o 
dever de recolher a contribuição previdenciária patronal, cuja alíquota é de 20% sobre a 
folha de pagamento; enquanto que as instituições filantrópicas possuem o direito de 
imunidade a esta cobrança, previsto no art. 195, §7º da Constituição de 1988. 
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n. 2028, medida 
cautelar, realçou que a imunidade das entidades beneficentes (filantrópicas) foi instituída 
com o propósito de que auxiliem o Estado no campo da assistência social, não de 
 
9 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 16ª edição, São Paulo: 
Malheiros. 2003. p. 368-369 
10 “Em pauta, PL que autoriza gestão de hospital por ente privado”. Superintendência de Comunicação 
Institucional, disponível em http://www.cmbh.mg.gov.br/chapeu/hospital-do-barreiro 
11 MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Curso de Direito Tributário. 10ª ed. rev. e atual., São Paulo: 
Saraiva, 2008, pág. 435. 
 
 
 
12 
 
desonerar o próprio Estado de sua responsabilidade constitucional prevista no art. 195 de 
participar do custeio solidário da seguridade social: 
 
“Com efeito, a Constituição, ao conceder imunidade às entidades 
beneficentes de assistência social, o fez para que fossem a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios auxiliados nesse 
terreno de assistência aos carentes (...)”12 
 
Trata-se de nítido incentivo à atuação de particulares para cooperarem 
com o Estado no desempenho de funções que lhe são próprias. 
As características das entidades que compõem o terceiro setor são 
natureza de direito privado, sem relação institucional com os governos, autonomia 
administrativa, ausência de finalidades lucrativas e o desenvolvimento de atividades de 
interesse social. A doutrina tem utilizado, para se referir a este setor, a denominação de 
“público não-estatal”13. Por conseguinte, mostra-se inadequado buscar equiparar o 
Serviço Social Autônomo Hospital Metropolitano Doutor Célio de Castro – SSA-HMDCC, 
criado e mantido pelo município de Belo Horizonte, a uma entidade típica do terceiro 
setor, para fins de definição do regime jurídico e fiscal incidentes. 
Também seria inconsistente eventual paralelo que se procurasse 
estabelecer entre o SSA-HMDCC e a Associação das Pioneiras Sociais (APS), serviço 
social autônomo responsável pela Rede Sarah, cuja instituição foi autorizada pela Lei 
Federal n. 8.246/91. Este presta serviços gratuitos de reabilitação, nas áreas neurológica 
e ortopédica, sendo que recebe recursos provenientes de rubrica específica do 
orçamento da União, em dotação global, com base em metas previstas nos Planos de 
Trabalho Anuais. 
Diferente da Associação das Pioneiras Sociais (APS), o Serviço Social 
Autônomo Hospital Metropolitano Doutor Célio de Castro – SSA-HMDCC foi instituído 
 
12 Trechos do voto do Relator, Min. Moreira Alves, MC-ADI n. 2028. 
13 “A emergência do Terceiro Setor representa, em tese, uma mudança de orientação profunda e inédita 
no Brasil no que diz respeito ao papel do Estado e do Mercado e, em particular, à forma de participação 
do cidadão na esfera pública. Isto tem levado à aceitação crescente da ampliação do conceito de público 
como não exclusivamente sinônimo de estatal: ‘público não-estatal’” (FALCONER, Andrés Pablo. A 
Promessa do Terceiro Setor: um Estudo sobre a Construção do Papel das Organizações sem fins 
lucrativos e do seu Campo de Gestão. São Paulo: Centro de Estudos em Administração do Terceiro Setor, 
1999.) 
13 
 
com o objetivo de atuar na prestação de serviços públicos de saúde (cf. art. 2º, §2º da 
Lei n. 10.754/14), fazendo às vezes do município, em contrariedade ao estabelecido pelo 
Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI n. 1.864-9. Enquanto que, pela sua 
natureza jurídica, o serviço social autônomo é destinado a realizar atividades privadas de 
interesse coletivo com fins de auxílio, apoio ou cooperação. Ademais, a receita do SSA-
HMDCC, de acordo com o previsto na lei autorizativa de sua criação, “será constituída 
pelos recursos decorrentes de compromissos que venha a assumir com a Secretaria 
Municipal de Saúde pela prestação de serviços ao município, mediante a celebração de 
contrato de gestão”, e de outras fontes como valores oriundos de auxílios, subvenções, 
transferências e repasses públicos, alienação de bens e da aplicação de valores 
patrimoniais (cf. art. 14 da Lei n. 10.754/14). 
Não se pode atribuir aos denominados Serviços Sociais Autônomos a 
relação jurídica do Contrato de Gestão, destinada para as Organizações Sociais (OS), 
conforme artigo 24, inciso XXIV, da Lei federal nº 8.666, de 1993. 
Nem mesmo a Política Nacional de Atenção Hospitalar, do Ministério da 
Saúde, definida pela Portaria MS nº 3.390, de 30 de dezembro de 2013, previu essa 
modalidade de contratualização. A esse respeito, a Portaria MS nº 3.410, de 30 de 
dezembro de 2013, que estabelece as diretrizes para a contratualização de hospitais no 
âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) em consonância com a Política Nacional de 
Atenção Hospitalar (PNHOSP), ao tratar do instrumento de contratualização com o SUS, 
em seu art. 23, contempla modalidades diversas como convênio com entidades 
beneficentes, e com Empresas e Fundações Públicas; contrato de gestão firmado com 
organização social (OS); Protocolo de Cooperação entre Entes Públicos (PCEP); 
Contrato Administrativo; e Termo de Parceria, firmado com Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público (OSCIP’s); porém não abrange os serviços sociais autônomos. 
Há, ainda, notícia de situação paradigma de serviço social autônomo na 
área da saúde, do Hospital Alcides Carneiro de Petrópolis/RJ, que se encontra 
impugnado em demanda judicial, movida em conjunto pelos Ministérios Públicos 
Estadual, Federal e do Trabalho. Houve a concessão de tutela de urgência, no âmbito do 
processo judicial n. 00010026920104025106, para determinar ao município de Petrópolis 
14 
 
a suspensão de repasses de recursos públicos ao serviço social autônomo e para 
assumir a gestão do Hospital Alcides Carneiro, mantendo-se o atendimento à população, 
sem interrupção de qualquer serviço, sob pena de incidência de multa pessoal e diária 
em face do prefeito e do secretário municipal de saúde. 
No caso do município de Belo Horizonte, o estudo denominado “Opções 
de modelagem jurídica para o Hospital Metropolitano de Belo Horizonte”, realizado pelo 
CEPEDISA (Centro de Estudos e Pesquisas de Direito Sanitário) considerou que 
diversas alternativas seriam igualmente válidas, como a gestão do hospital pela 
Administração Direta, por fundação ou autarquia municipal ou pelo serviço social 
autônomo. Apesar de, naturalmente, as conclusões refletirem o entendimento de seus 
autores, incorreu em equivoco ao não conter advertência sobre a natureza controvertida 
da matéria, havendo, inclusive, importante precedente em sentido contrário de serviço 
social autônomo criado para gerir o Hospital Alcides Carneiro de Petrópolis/RJ. 
Esse trabalho realizado pelo CEPEDISA, conforme solicitação 
(contratação) feita pelo município de Belo Horizonte, teve como escopo estudos sobre a 
transferência do gerenciamento de serviços de saúde do Hospital Metropolitano do 
Barreiro. Contudo, conforme exigência da jurisprudência do Tribunal de Contas da 
União14, não consta que tenham sido realizados, “estudos específicos para cada unidade 
de saúde objeto de terceirização, contendo comparação, em termos de custos e 
produtividade, entre a gestão segundoo regime aplicável ao Poder Público e a gestão 
segundo o regime aplicável à entidade privada”. 
Por outro lado, quanto à seleção pública destinada a contratar pessoal 
para o Serviço Social Autônomo Hospital Metropolitano Doutor Célio de Castro – SSA-
HMDCC, com mais de 1.200 (mil e duzentas) vagas, com edital originado da Secretaria 
Municipal Adjunto de Recursos Humanos, por ordem do Prefeito Municipal, constata-se 
ter tido origem em pressuposto fático errôneo. Não se pode desconsiderar as diferenças 
existentes entre a Administração direta e a pessoa jurídica de direito privado que fora 
criada. 
 
14 TCU. Plenário. Acórdão n. 3239/2013. 
15 
 
Essa situação poderá levar à consequência de indução dos candidatos a 
erros, supondo estarem concorrendo a cargos públicos para trabalhar no município de 
Belo Horizonte (Administração Direta), em prédio público, em serviço público. 
Ademais, há flagrante desrespeito à autonomia do Serviço Social 
Autônomo, posto que, dentre outras, suas atribuições definidas no artigo 5º da Lei n. 
10.754/14 de “aprovar a política de pessoal, o plano de cargos, padrões de remuneração 
de pessoal e benefícios” e no art. 16 de estipular “o quadro de pessoal a ser admitido por 
meio de processo de seleção”. 
Não obstante reconhecer a complexidade temática, sua pouca literatura 
nacional, temos que o município de Belo Horizonte, no exercício de sua atuação 
discricionária, poderia ter apresentado estudos de viabilidade econômico-financeira e 
assistencial em face de outras modelagens de gerenciamento de equipamentos de 
saúde, tais como: a) própria, a ser exercida diretamente pela municipalidade, com 
observância dos princípios e diretrizes do Direito Administrativo Constitucional, 
subsidiado por recursos financeiros solidários do Ministério da Saúde (MS) e Secretaria 
de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES-MG), preferencialmente para os já 
precedentes 50%, 25% e 25%;; b) pela Administração Pública Indireta, assim como 
ocorre com o Hospital Odilon Behrens, que tem natureza de autarquia municipal; c) por 
contrato de gestão, a ser exercido por entidade qualificada como Organização Social, na 
forma da Lei federal nº 9.637, de 1998; ou d) por consórcio público de saúde, nos termos 
da Lei federal n. 11.107, de 2005, situação que, independentemente daqueles recursos 
financeiros, originados do tesouro municipal, Ministério da Saúde e SES-MG, poderiam 
ser complementados, por meio de contrato de rateio, com os demais municípios 
consorciados.. 
 
3. CONCLUSÃO 
 
Diante do exposto, não obstante, ressalto, reconhecer a complexidade 
temática, pela escassez de literatura ou precedentes no País, este Centro de Apoio 
Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa da Saúde (CAOSAUDE) conclui pela 
16 
 
inadequação do modelo de serviço social autônomo para gerenciamento do Hospital 
Metropolitano do Barreiro, pelos argumentos fático-jurídicos precedentes, em especial o 
fato de ser de natureza privada, sem efetiva comprovação de sua atuação cooperativa 
com o Poder Público, antes, ao contrário, sua nítida dependência econômico-financeira 
com a municipalidade. Assim, colide com os entendimentos esposados pela doutrina e da 
jurisprudência do STF na ADI n. 1.864-9. 
Contudo, tendo em vista os efeitos concretos consolidados pelo decurso 
do tempo, sugere-se uma atuação dessa Promotoria de Justiça com interpretação 
conforme, fazendo-se os contornos de adequação da medida, a fim de evitar-se maiores 
prejuízos à assistência da população usuária. 
Assim, sugere-se as seguintes providências por parte da Promotoria de 
Justiça de Defesa da Saúde da Comarca de Belo Horizonte, sem prejuízo da adoção, 
como regra de orientação institucional às demais Promotorias de Justiça, a saber: 
a) Requisição de informações, em face da nova gestão, ao Prefeito 
Municipal, ao Secretário Municipal de Saúde e ao Procurador-Geral do 
Município, para fins de esclarecer, tendo em vista os entendimentos 
contrários da doutrina e da jurisprudência, bem como o precedente do 
Hospital Alcides Carneiro de Petrópolis/RJ, a manutenção da atual 
decisão de gerenciamento do Hospital Metropolitano do Barreiro na 
modelagem Serviço Social Autônomo. 
b) Requisição de informações ao Presidente do Conselho Municipal de 
Saúde (CMS) para elucidar se este órgão colegiado, a exemplo do 
que ocorreu com a Resolução CMS/BH n. 272/10, que aprovou a 
minuta de lei autorizativa que outorga a concessão de obras e 
serviços de apoio ao funcionamento do Hospital Metropolitano, sob 
regime de Parceria Público-Privada (PPP), participou da escolha do 
modelo de gestão de serviço social autônomo para o Hospital 
Metropolitano do Barreiro; 
17 
 
c) Havendo manifestação quanto à permanência da atual modelagem, 
deverá o município promover as necessárias adequações e 
regularizações, conforme já apontados pelo Tribunal de Contas da 
União (TCU). Não menos diferente, a conformação quanto a exclusão 
de participação do município, em especial do Secretário Municipal de 
Saúde, do Conselho Administrativo de órgão de natureza privada; 
assunção das responsabilidades como processos seletivos 
diretamente pelo Serviço Social Autônomo; possibilidade de 
recebimento de outros recursos ou subvenções, não originados da 
municipalidade; aprovação (convolação) da medida pelo Conselho 
Municipal de Saúde; atuação em regime de colaboração com o Poder 
Público. 
d) No caso de decisão por outra modelagem de gerenciamento, em 
especial da administração municipal, na forma de Hospital Regional, 
de natureza pública, a observância do obrigatório financiamento, 
preferencialmente, na regra 50%, 25% e 25%, respectivamente, pelo 
Ministério da Saúde (MS), Secretaria de Estado de Saúde de Minas 
Gerais e Município de Belo Horizonte. 
e) No caso de outra modelagem, como assunção do gerenciamento pelo 
consórcio de saúde, na forma da lei, a observância do disposto no 
item anterior, quanto aos aspectos do financiamento, sem prejuízo da 
previsão da contrapartida dos municípios consorciados, na forma de 
contrato de rateio. 
É o presente Parecer. 
 
Belo Horizonte, 20 de fevereiro de 2017. 
 
GILMAR DE ASSIS 
Promotor de Saúde 
Coordenador do CAOSAUDE