01 Organização e função da administração pública (Prof ª Franciele Kühl)

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nessa jornada de estudo!
 
 
1 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
01. Organização e função da administração pública 
 
01. Conceitos e fontes do direito administrativo. Os três poderes. Noções de 
Estado e Governo. Centralização, descentralização e desconcentração. 
Classificação dos órgãos ...................................................................................................... 1 
02. Organização e função da Administração Pública: Autarquias e Fundações 
Públicas .................................................................................................................................... 12 
03. Organização e função da Administração Pública: Empresa Pública. 
Sociedade de Economia Mista. Consórcio Público ................................................. 26 
04. Paraestatais: Organizações Sociais. OSCIP. Serviços Sociais Autônomos. 
Organização da Sociedade Civil e as Parcerias voluntárias ................................. 38 
 
01. Conceitos e fontes do direito administrativo. Os três poderes. 
Noções de Estado e Governo. Centralização, descentralização e 
desconcentração. Classificação dos órgãos 
 
1.1. CONCEITO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Há vários autores que trabalham com os elementos e critérios que definem 
o que é direito administrativo (critério legalista, escola do serviço público, critério 
das relações jurídicas, critérios teleológico ou finalístico, negativo ou residual), 
mas aqui vamos trabalhar os conceitos dos doutrinadores mais conhecidos e 
cobrados: 
 
a) Para Di Pietro (2019, p. 69): ramo do direito público que tem por objeto os 
órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a 
Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e 
os bens e meios de que se utiliza para a consecução de seus fins, de 
natureza pública. 
 
 
2 
 
 
b) Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 37): é o ramo do direito 
público que disciplina a função administrativa, bem como pessoas e órgãos 
que a exercem. 
 
c) Para José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 8): é o conjunto de normas 
e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações 
jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre estes e as 
coletividades a que devem servir. 
 
d) Para Hely Lopes Meirelles (1997, p. 40): no conjunto harmônico dos 
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades 
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins 
desejados pelo Estado. 
 
Quanto as fontes do direito administrativo, nem sempre é na lei que vamos 
encontrar uma regra do direito administrativo. As fontes do direito administrativo 
não são unicamente oriundas da legislação. São seis as fontes que podemos 
encontrar nesse ramo do direito: a norma, a jurisprudência, a doutrina, os 
costumes, e, por fim, a práxis administrativa. 
* Para todos verem: esquema diferenciando as fontes primárias (lei, 
princípios, decisões com efeitos vinculante) e as fontes secundárias 
(jurisprudência, doutrina, costume e práxis administrativa). 
 
 
Fontes
Primárias
Lei
Princípios
Decisões com efeitos vinculantes
Secundárias
Jurisprudência
Doutrina
Costume
Práxis administrativa
 
 
3 
 
Não há dúvida de que a jurisprudência foi crescendo de importância no 
direito brasileiro, não só para o Direito Administrativo, mas para todos os ramos 
do direito. Nos livros de doutrina, nos trabalhos da advocacia, pública e privada, e 
mesmo nas decisões judiciais, nota-se preocupação em mencionar precedentes 
judiciais, especialmente decisões emanadas do Superior Tribunal de Justiça e do 
Supremo Tribunal Federal, ainda que estes não tenham caráter vinculante. 
Já começam a surgir exemplos de decisões judiciais de observância 
obrigatória, não só para o caso concreto analisado (quebrando o princípio de que 
a sentença faz lei apenas entre as partes), mas para todos os casos futuros iguais; 
são as hipóteses de sentenças com efeito erga omnes, como ocorre nas ações 
coletivas, na ação popular, na ação civil pública, no mandado de segurança 
coletivo (DI PIETRO, 2019, p. 57). 
Segundo Maria Helena Diniz, jurisprudência é “o conjunto de decisões e 
constantes dos tribunais, resultantes da aplicação de normas a casos 
semelhantes, constituindo uma norma geral aplicável a todas as hipóteses 
similares ou idênticas” (p. 295). A regra é que a jurisprudência não vincula, todavia, 
a Súmula Vinculante, conforme o artigo 103-A, da Constituição Federal, vinculará. 
Neste caso, se uma decisão (ainda que administrativa) contrariar súmula 
vinculante, caberá Reclamação. A própria lei de processo administrativo 
introduziu em seus artigos 56, §3º e 64-B, da Lei de Processo Administrativo (Lei 
n. 9.784/99). A súmula vinculante só não vincula o próprio Supremo, nem o Poder 
Legislativo. 
 
1.2. OS TRÊS PODERES 
O Estado, embora uno, indivisível e indelegável, ele desdobra-se em três 
funções: legislativa, executiva e jurisdicional. Essa separação de três Poderes, 
concebidas por Montesquieu, é adotada pela Constituição Federal, mas de forma 
flexível, isto é, cada um dos Poderes não está limitado a exercer as funções que 
lhe sejam típicas, exercendo também atividades atípicas. No quadro a seguir 
podemos compreender melhor essas funções: 
 
 
4 
 
* Para todos verem: esquema demonstrando as atividades típicas e atípicas 
dos três poderes (legislativo, judiciário e executivo). 
 
1.3. NOÇÕES DE ESTADO E GOVERNO 
O Estado é a pessoa jurídica soberana, formada pelos elementos povo, 
território e governo soberano. O Estado (com letra maiúscula) é um ente 
personalizado, ou seja, é uma pessoa jurídica capaz de adquirir direitos e contrair 
obrigações na ordem jurídica. De acordo com a Constituição Federal, a República 
Federativa do Brasil compreende a União, estados-membros, Distrito Federal e 
municípios, cada ente federado dotado de personalidade jurídica e autonomia 
política (art. 18, da Constituição Federal). 
Os entes federados são pessoas jurídicas de direito público, nos moldes do 
artigo 41 do Código Civil, assim como outras entidades que vamos estudar na 
sequência das aulas (autarquias, fundações públicas de direito público e os 
consórcios públicos de direito público, também denominados de associações 
públicas). Justamente por haver outros entes que também são pessoas jurídicas 
de direito público, por vezes perceberam que os entes federados são chamados 
de entidades políticas ou pessoas políticas, para que haja distinção entre essas 
pessoas jurídicas de direito público. Assim, vejamos o esquema a seguir: 
Poder Legislativo
• Função típica: produção de regras gerais e abstratas (as leis) e 
de fiscalizar o Poder Executivo.
• Função atípica: funções administrativas como gestão de bens, 
pessoal e serviços; ou jurisdicional como o julgamento de crimes 
de responsabilidade.
Poder Judiciário
• Função típica: solução de conflitos e aplicação da lei.
• Função atípica: funções administrativas comogestão de bens, 
pessoal e serviços; legislativa na elaboração de regimentos 
internos.
Poder Executivo
• Fução típica: satisfação das necessidades coletivas mediante 
atos concretos.
• Função atípica: função legislativa quando expede medida 
provisória, dá início a projeto de lei;
 
 
5 
 
* Para todos verem: esquema diferenciando a administração direta e indireta. 
 
A forma de Estado adotada pela Constituição Federal de 1988 é Estado 
federado, caracterizada pela descentralização política, assim temos o poder 
central na União, poderes regionais nos estados-membros e poderes políticos 
locais nos municípios, além do Distrito Federal, que pela vedação de divisão em 
municípios, acumula poderes regionais e locais, segundo o artigo 32, §1º, da 
Constituição Federal. 
Quanto ao governo, “é ordinariamente empregada para designar o 
conjunto de órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado” 
(ALEXANDRINO; PAULO; 2017, p. 19). Não se confunde com o conceito de 
administração pública em sentido estrito (que é o aparelhamento que dispõe o 
Estado para a execução das políticas públicas estabelecidas pelo governo). 
No sistema de governo presidencialista adotado pelo Brasil, o Presidente 
da República exerce chefia de Estado e de governo, com o auxílio dos Ministros 
de Estado, cabendo ao presidente a organização e estruturação federal, 
conforme artigos 61 e 84, da Constituição Federal. Já a forma de governo 
adotada é republicana (res publica, coisa do povo), isto porque a sociedade 
Pessoas 
jurídicas da 
Administração 
Pública
Administração 
Direta Entes federados
Pessoas/entidades 
políticas; ou
Pessoa Jurídicas de 
Direito Público
Administração 
Indireta
Pessoas 
Jurídica de 
Direito Público
Autarquias
Fundações Públicas de 
Direito Público
Associações Públicas
Pessoas 
Jurídicas de 
Direito Privado
Fundações Públicas de 
Direito Privado
Sociedade de Economia 
Mista
Empresa Pública
Consórcios Públicos de 
Direito Privado
 
 
6 
 
escolhe aqueles que representarão o povo por um período de tempo 
determinado. 
 
1.4. CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 
O Estado exerce sua função através de órgãos, pessoas jurídicas e seus 
agentes públicos. Para desempenhar sua função ele adota duas formas de 
organização e atuação administrativa: centralização e descentralização. 
Quando o Estado exerce diretamente suas tarefas, isso quer dizer, por meio de 
seus órgãos e agentes, pertencentes à administração direta, ele está exercendo 
de forma centralizada. 
Quando o Estado desempenha suas atribuições por meio de outras 
pessoas com personalidade jurídica, ou seja, por meio de entidade 
administrativas pertencentes à administração indireta, ele exerce suas atividades 
de forma descentralizada. Essa descentralização pode ocorrer de duas formas: 
1) Outorga (ou descentralização por serviços): ocorre através da criação ou 
autorização da criação de entidades da administração indireta que vão prestar o 
serviço (geralmente) por prazo indeterminado. Transfere a titularidade e 
execução. 
2) Delegação (ou descentralização por colaboração, ou delegação 
negocial): transferência por contrato (concessão ou permissão de serviço público) 
ou ato unilateral (autorização) para que uma pessoa delegada possa exercer a 
execução do serviço, sob fiscalização do Estado. Quando realizada por contrato, 
é sempre por tempo determinado. Na delegação, só transfere a execução, através 
da concessão ou da permissão (artigo 11 e 12, do Decreto-Lei n. 200/67). 
 Embora não haja consenso na doutrina e muitas vezes a palavra 
delegação vai ser utilizada em qualquer modalidade de transferência de serviço 
público para outra pessoa jurídica. 
Bom, até aqui estudamos a diferença de centralização para 
descentralização, agora passaremos ao estudo da desconcentração. Na 
descentralização vimos que a competência de um ente é transferida para outra 
 
 
7 
 
pessoa jurídica, certo? Na desconcentração a transferência ocorre dentro da 
própria pessoa jurídica, podemos dizer que a distribuição de competências 
internas. 
Essa desconcentração pode ocorrer tanto na pessoa/ente político, quanto 
na entidade administrativa da administração indireta. Esse deslocamento 
interno de competências se dá para tornar a prestação de serviço mais ágil e 
eficiente. 
A Lei 9.784/99, em seu artigo 1º, §2º, inciso I, traz que órgão é “a unidade de 
atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da 
Administração indireta”, já a entidade é “a unidade de atuação dotada de 
personalidade jurídica”, perceba, assim, que órgão não possuí personalidade 
jurídica, diferente da entidade! 
Mas cuidado, ainda que não tenham personalidade jurídica, determinados 
órgãos públicos detêm capacidade processual, nas palavras de Hely Lopes 
Meirelles (2003, p. 69-70): 
Embora despersonalizados, os órgãos mantêm relações funcionais entre 
si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos internos e externos, 
na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de não terem personalidade 
jurídica, os órgãos podem ter prerrogativas funcionais próprias que, 
quando infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por 
mandado de segurança. 
 
 
Súmula n. 525, do Superior Tribunal 
de Justiça: “A Câmara de Vereadores 
não possui personalidade jurídica, 
apenas personalidade judiciária, 
somente podendo demandar em 
juízo para defender os seus direitos 
institucionais” 
 
 
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8 
 
Por que é importante saber quem tem personalidade jurídica e quem 
não tem? Pense no seguinte fato: o motorista do Ministério Público Estadual (RS) 
está dirigindo seu veículo, quando, distraído no celular, atropela uma senhora 
que está atravessando na faixa de segurança. A idosa acaba tendo danos 
materiais e morais, mas a pergunta é, você, na condição de advogado, ajuizará a 
ação de indenização contra quem? 
a) Ministério Público Estadual; 
b) O motorista, agente público responsável pelo acidente; 
c) Contra a pessoa política: estado do Rio Grande do Sul; 
A resposta seria: contra a pessoa jurídica, no caso, o estado do Rio Grande 
do Sul, pois o Ministério Público também é um órgão. Estudaremos na sequência 
a classificação dos órgãos e você verá que o Ministérios Público não é um ente, 
nem político, nem administrativo. 
* Para todos verem: diagrama mostrando a separação entre administração 
direta, administração indireta e os particulares que prestam serviço público, 
esses dois últimos através da descentralização. 
 
 
 
 
9 
 
1.5 CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS 
Órgão são criados por LEI, não mediante ato administrativo (art. 84, IV, a, 
CF). Podem ser classificados conforme a esfera de atuação, posição estatal, 
estrutura e a composição. Vários são os critérios para classificar os órgãos 
públicos. Aqui os critérios e a forma de classificação exposto são da doutrinadora 
Di Pietro (2019, p. 676-676) e conforme Hely Lopes Meirelles (2003, p .71): 
1. Quanto à esfera de ação, classificam-se em: 
a) Centrais (que exercem atribuições em todo o território nacional, 
estadual ou municipal, como os Ministérios, as Secretarias de Estado 
e as de Município); e 
b) Locais (que atuam sobre uma parte do território, como as Delegacias 
Regionais da Receita Federal, as Delegacias de Polícia, os Postos de 
Saúde). 
 
2. Quanto à posição estatal, classificam-se em independentes, 
autônomos, superiores e subalternos (cf. Hely Lopes Meirelles, 2003, p 
.71): 
a) Independentes são os originários da Constituição e representativos 
dos três Poderes do Estado, sem qualquer subordinação hierárquica 
ou funcional, e sujeitos apenas aos controles constitucionais de um 
sobre o outro; suas atribuições são exercidas por agentespolíticos. 
Entram nessa categoria as Casas Legislativas, a Chefia do Executivo 
e os Tribunais. 
b) Autônomos são os que se localizam na cúpula da Administração, 
subordinados diretamente à chefia dos órgãos independentes; 
gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica e 
participam das decisões governamentais. Entram nessa categoria os 
Ministérios, as Secretarias de Estado e de Município, o Serviço 
Nacional de Informações e o Ministério Público. 
 
 
10 
 
c) Superiores são órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos 
à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia; não gozam 
de autonomia administrativa nem financeira. Incluem-se nessa 
categoria órgãos com variadas denominações, como 
Departamentos, Coordenadorias, Divisões, Gabinetes. 
d) Subalternos são os que se acham subordinados hierarquicamente a 
órgãos superiores de decisão, exercendo principalmente funções de 
execução, como as realizadas por seções de expediente, de pessoal, 
de material, de portaria, zeladoria etc. 
 
3. Quanto à estrutura, os órgãos podem ser: 
a) simples ou unitários (constituídos por um único centro de 
atribuições, sem subdivisões internas, como ocorre com as 
seções integradas em órgãos maiores) 
b) compostos (constituídos por vários outros órgãos, como 
acontece com os Ministérios, as Secretarias de Estado, que 
compreendem vários outros, até chegar aos órgãos unitários, em 
que não existem mais divisões). 
 
4. Quanto à composição, classificam-se em: 
a) singulares (quando integrados por um único agente); e 
b) coletivos (quando integrados por vários agentes). A Presidência 
da República e a Diretoria de uma escola são exemplos de órgãos 
singulares, enquanto o Tribunal de Impostos e Taxas é exemplo 
de órgão colegiado. 
 
 
 
 
 
 
 
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Em resumo: 
* Para todos verem: mapa mental com os principais pontos abordados na aula. 
 
1 - (V Exame de Ordem) A estruturação da Administração traz a presença, necessária, 
de centros de competências denominados Órgãos Públicos ou, simplesmente, Órgãos. 
Quanto a estes, é correto afirmar que 
a) possuem personalidade jurídica própria, respondendo diretamente por seus atos. 
b) suas atuações são imputadas às pessoas jurídicas a que pertencem. 
c) não possuem cargos, apenas funções, e estas são criadas por atos normativos do 
ocupante do respectivo órgão. 
d) não possuem cargos nem funções. 
GABARITO DA QUESTÃO 
01 B 
 
 
 
12 
 
02. Organização e função da Administração Pública: Autarquias e 
Fundações Públicas 
2.1 CRIAÇÃO DE ENTIDADES ADMINISTRATIVAS 
O artigo 37, inciso XIX, da Constituição Federal fala apenas em quatro 
entidades da administração pública, não abarcando as Associações Públicas 
(como uma quinta entidade), inclusive, alguns doutrinadores apontam que 
Consórcios Públicos, ainda que de direito público, não fazem parte da 
administração indireta. Há divergências na doutrina. Assim, iniciaremos com as 
concepções de que há quatro entidades administrativas e depois passaremos ao 
estudo detalhado dos Consórcios Públicos. 
O artigo 37, inciso XIX, da Constituição Federal já nos deixa claro que 
“somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição 
de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à 
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Vamos 
esquematizar? 
* Para todos verem: diagrama mostrando a separação entre a criação de 
autarquias e fundações públicas de direito público, das fundações públicas 
de direito privado, sociedade de economia mista e empresas públicas. 
 
2.2. AUTARQUIAS 
São entidades administrativas da administração indireta, possuem 
personalidade jurídica de direito público e patrimônio próprio. São criadas por lei 
e extintas por lei específica também. O artigo 5º, do Decreto 200/67, que apesar 
Criação
Autarquia e Fundação 
Pública de Direito 
Público
Lei específica 
A própria lei é o ato 
constitutivo.
Fundação Pública de 
Direito Privado/ S.E.M/ 
E.P
Lei específica apenas 
autoriza
Deve o Poder Executivo 
providenciar a sua criação 
no registro público.
 
 
13 
 
de federal, aplicável às autarquias de todos os entes federativos, traz a seguinte 
definição: 
 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da 
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, 
gestão administrativa e financeira descentralizada. 
 
 A autarquia desempenha atividade típica de Estado, ela é prestadora de 
serviço típico, não realiza atividades econômica. Por desempenhar atividade 
típica do Estado, ela possui as mesmas prerrogativas que o Estado, no quadro 
comparativo poderemos ver alguns privilégios. 
Como vimos, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente ao 
ente que a criou, todavia estão vinculados a ele e sujeitas a controle finalístico, 
tutela ou supervisão, que é exercido nos limites da lei. Mesmo não estando 
expresso na legislação a doutrina e a jurisprudência apresentam espécies de 
autarquia: 
 
1) Comuns ou ordinárias: ou autarquias administrativas ou de serviço. 
2) Especiais: pois possuem peculiaridades no regime jurídico (quando 
comparado ao geral, do Decreto 200/67). Agências Reguladoras são 
autarquias especiais, as quais estudaremos em sequência. Exemplo 
de autarquia especial: Banco Central do Brasil e a USP. 
3) Corporativas: Conselhos Profissionais (exceto a OAB). Por não 
receberam orçamento da União, não estão submetidas às regras 
constitucionais de finanças públicas (art. 163 a 169, da CF), ou seja, 
regras de precatório não são aplicadas às autarquias corporativas, 
segundo o RE 938.837, de 2017, julgado pelo Supremo Tribunal 
Federal. ATENÇÃO: a OAB não é autarquia, é uma entidade 
independente, pois: 
• Não está vinculada a nenhum órgão administrativo 
• Não está sujeita a controle ministerial 
 
 
14 
 
• Regime de pessoal: celetista (não exige concurso 
público) 
• Não está sujeita ao controle do TC. 
• Não integra Administração Direta ou Indireta 
• É uma entidade SUI GENERIS 
4) Fundacionais: chamadas pela jurisprudência de Fundações 
Autárquicas ou Autarquias Fundacionais, são na verdade são 
Fundações Públicas, mas criadas por lei sob regime do Direito 
Público. A diferença entre a Autarquia e Fundação Pública de Direito 
Público é apenas conceitual, “autarquias são definidas como um 
serviço público personificado, em regra, típico de Estado, enquanto 
fundações públicas de direito público, são, por definição, um 
patrimônio personalizado destinado a uma finalidade determinada” 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2017, p. 45). 
5) Associações Públicas: que são os Consórcios Públicos de Direito 
Público, inclusive assim está defino no artigo 41, do Código Civil. 
Sendo de direito público esse consórcio integrará a administração 
indireta. Também são chamados de autarquias interfederativas, 
multifederativa ou multifederada. 
 
Quando a pessoa política cria a autarquia transfere bens (móveis ou 
imóveis) para a entidade e, caso seja extinta, os bens, é claro, retornam para o 
Estado. Os bens das autarquias, por estarem sujeitos ao regimento jurídico de 
direito público, são bens públicos. 
A nomeação dos dirigentes das autarquias será estipulada na própria lei 
que institui a entidade. No âmbito federal, a competência é privativa do 
Presidente da República, de acordo com o artigo 84, inciso XXV, da Constituição 
Federal. Nos estados e no Distrito Federal será o governador e nos municípios os 
prefeitos. 
 
 
15 
 
Dentro das atividades típicas do Estado, a que estão preordenadas, as 
autarquias podem ter diferentes objetivos, classificando-se em: 
 
a) autarquias assistenciais: aquelas que visam a dispensar auxílio a regiões 
menos desenvolvidas ou a categorias sociaisespecíficas, para o fim de 
minorar as desigualdades regionais e sociais, preceito, aliás, inscrito no art. 
3º, III, da CF. Exemplo: INCRA – Instituto Nacional de Colonização e 
Reforma Agrária; 
b) autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade de previdência 
social oficial. Exemplo: o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social); 
c) autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino. Exemplo: a UFRJ 
(Universidade Federal do Rio de Janeiro); 
d) autarquias profissionais (ou corporativas): incumbidas da inscrição de 
certos profissionais e de fiscalizar sua atividade. Exemplo: OAB (Ordem dos 
Advogados do Brasil); CRM (Conselho Regional de Medicina); CREA 
(Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura), e outras do gênero. 
e) autarquias administrativas: que formam a categoria residual, ou seja, 
daquelas entidades que se destinam às várias atividades administrativas, 
inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for da pessoa federativa a 
que estejam vinculadas. É o caso do INMETRO (Instituto Nacional de 
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial); BACEN (Banco Central 
do Brasil); IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis); 
f) autarquias de controle: enquadram-se nesta categoria as recém-
criadas agências reguladoras, inseridas no conceito genérico de agências 
autárquicas, cuja função primordial consiste em exercer controle sobre as 
entidades que prestam serviços públicos ou atuam na área econômica por 
força de concessões e permissões de serviços públicos (descentralização 
por delegação negocial), como é o caso da ANEEL (Agência Nacional de 
Energia Elétrica), da ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações) e 
da ANP (Agência Nacional do Petróleo). Sobre tais entidades, remetemos 
aos comentários feitos adiante, no 15 deste tópico; 
g) autarquias associativas: são as denominadas “associações públicas”, ou 
seja, aquelas que resultam da associação com fins de mútua cooperação 
entre entidades públicas, formalizada pela instituição de consórcios 
públicos, sendo estes regulados, como já vimos anteriormente no capítulo 
relativo aos contratos administrativos, pela Lei no 11.107/2005. (CARVALHO 
FILHO, 2019, p. 502). 
 
2.3 FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
As fundações são divididas em duas espécies: fundações públicas de 
direito público (que são as fundações autárquicas; possuem personalidade 
jurídica de direito público) e as fundações públicas de direito privado (possuem 
personalidade jurídica de direito privado). 
A fundações públicas de direito público são autarquias fundacionais ou 
fundações autárquicas, assim denominados pela doutrina e jurisprudência, uma 
 
 
16 
 
vez que o artigo 37, inciso XIX trouxe as fundações públicas de direito privado, 
todavia, a jurisprudência, inclusive do Supremo Tribunal Federal, assim como, a 
doutrina, preveem a possibilidade de criação de uma fundação por lei específica 
(nos moldes da autarquia). 
Ao final do inciso referido anteriormente há a expressão “cabendo à lei 
complementar, neste último caso [das fundações], definir as áreas de sua 
atuação”, essa lei complementar até hoje não foi editada. 
Para o doutrinador Carvalho Filho, a fundação pública de direito privado “se 
caracteriza pela circunstância de ser atribuída personalidade jurídica a um 
patrimônio preordenado a certo fim social. Trata-se de uma das categorias das 
pessoas jurídicas de direito privado, estando reguladas nos arts. 62 e 69 do Código 
Civil” (2019, p. 562). Segundo o mesmo doutrinador, são características básicas da 
fundação: a figura do instituidor; o fim social da entidade; ausência de fins 
lucrativos. 
O Supremo Tribunal Federal apresenta 4 critérios para distinguir as 
fundações governamentais de direito público e as de direito privado: 
a) Desempenho de serviço estatal; 
b) Regime administrativo; 
c) Finalidade; 
d) Origem dos recursos; 
 
O Decreto-Lei 200/1967, traz em seu artigo 5º as seguintes definições em 
relação a fundação pública de direito privado: 
 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
[...] IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam 
execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras 
fontes. 
[...] § 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem 
personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua 
constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando 
as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações. 
 
 
17 
 
 
Veja que a fundação é uma inspiração para dotação de bens à um objetivo 
social, isso é, não em caráter econômico, visando lucros, ou empresarial. A 
entidade administrativa instituída como fundação deve beneficiar de forma 
desinteressadas pessoas, ou seja, sem fins lucrativos. 
As fundações governamentais se destinam, geralmente, as atividades de 
assistência social; assistência médica e hospitalar; educação e ensino; pesquisa; 
atividades culturais; sempre com aspecto social. A fundação pública de direito 
privado deve seguir o objeto elencado no artigo 62, parágrafo único, do Código 
Civil, já as fundações autárquicas poderão ter outra finalidade institucional, 
considerando o interesse público. 
 
 
 
 
 
 
Escute o podcast com a sintetização 
da diferença que há entre as 
fundações públicas de direito 
público e as fundações públicas de 
direito privado. 
 
 
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2.3.1 Comparando fundações e autarquias 
* Para todos verem: tabela demonstrando a diferença entre autarquias 
(características da segunda coluna), fundações públicas de direito público 
(terceira coluna) e fundações públicas de direito privado (quarta coluna). 
Características Autarquias Fundações 
Públicas de 
Direito Público 
Fundações 
Públicas de 
Direito Privado 
Exemplos Banco Central do 
Brasil (BACEN); 
Instituto Nacional de 
Seguro Social (INSS); 
FUNAI; IBGE FUNPRESP 
(Fundação de 
previdência 
complementar 
https://soundcloud.com/user-204974449/oab-anual-dir-215063045/s-dAXpsEtsteP?in=user-204974449/sets/oab-anual-direito-administrativo-prof-franciele-kuhl/s-mYESv5VXMs1
 
 
18 
 
Instituto Nacional de 
Colonização e 
Reforma Agrária 
(INCRA); Instituto 
Brasileiro de Meio 
Ambiente e dos 
Recursos Naturais 
Renováveis (IBAMA); 
Conselho Federal e 
Regionais de Medicina 
(CRM); Conselho 
Federal de 
Odontologia (CRO); 
para servidores 
públicos federais – 
Veja que a 
fundação pública 
privada sobrevive 
com o dinheiro do 
terceiro, não do 
ente federativo. 
Criação e extinção 
 
Criada por lei específica. 
 
Lei autoriza a 
criação, mas o 
Poder Executivo 
deve providenciar a 
sua criação no 
registro público (art. 
45, do CC e art. 5º, 
§3º, do Decreto-Lei 
200/1967) 
Iniciativa da lei – Art. 
61, §1º, inciso II, alínea 
“e”, da CF1 
Chefe do Executivo (salvo se for entidade vinculada ao Poder 
Legislativo ou Judiciário). 
Patrimônio Bens Públicos (art. 98, do CC) 
Bens privados. 
Exceto se a lei que 
autorizou a criação 
da fundação prever 
restrições e 
impedimentos 
quanto a gestão 
desses bens. 
Natureza jurídica Pessoa jurídica de direito público 
Pessoa jurídica de 
direito privado com 
caráter híbrido. 
Responsabilidade 
Civil 
Direta e objetiva, art. 37, §6º, da CF. 
Regime de pessoal 
Regime único2 (exceto para as Associações 
Públicas, que será celetista obrigatoriamente, 
art. 6º, §2º, da Lei 11.107/05). 
Celetista 
Licitações Estão obrigadas a realizar. 
 
1 Mesmo o artigo tratando sobre órgãos, a doutrina e jurisprudência são unanimes em afirmar 
que a palavra órgãos nesta ocasião é em sentindo amplos, não técnico estudado no direito 
administrativo, portanto se referetambém às entidades da administração público indireta. 
2 No âmbito da União, estados e DF é estatutário o regime adotado. Lides envolvendo os 
estatutários será a justiça comum, já dos empregados públicos será da justiça do trabalho (Art. 
114, da CF). 
 
 
19 
 
Atos e contratos Direito público 
Atos são de direito 
privado, em regra 
(exceto aqueles 
praticados no 
exercício de função 
delegada). Já os 
contratos são 
regidos pela lei 
8.666/93 (art. 1º). 
Competência 
Autarquia Federal: Justiça Federal, art. 109, 
inciso I e VIII, da CF. Autarquia Estadual e 
Municipal: Justiça Estadual. 
Regra: Justiça 
Estadual. Ações 
trabalhistas: Justiça 
do Trabalho. 
Privilégios 
processuais 
Prazo em dobro, art. 183, do CPC; Isenção de 
custas judiciais, art. 4º, Lei 9.289/96; Dispensa 
de preparo e depósito prévio em recurso, art. 
1007, §1º, CPC; Sujeitas a duplo grau de 
jurisdição, art. 496, CPC); Pagamento por 
precatórios, art. 100, CF. 
 
Prescrição 
Quinquenal, art. 1º, Decreto 20.910/32 e Decreto 
4.597/42). Poderá haver interrupção e 
suspensão do prazo nos moldes do CPC, mas 
com a ressalva de volta da contagem pela 
metade no caso de interrupção, art. 8º e 9º, 
Decreto 20.910/32 e art. 3º, do Decreto 4.597/42. 
Vide S. 383, do STF. 
 
Imunidade tributária 
Gozam de imunidade tributária recíproca3 (art. 150, VI, a, e §2º da 
Constituição Federal). 
 
2.4. AGÊNCIA EXECUTIVA 
Atenção! 
O artigo 37, §8º, da Constituição Federal define que a autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada 
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por 
objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I - o prazo de duração do contrato; 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade 
dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal. 
 
 
3 Que veda a instituição de impostos sobre o patrimônio da entidade, nem sobre suas rendas e 
serviços que prestam, contudo, desde que estejam vinculadas a suas finalidades essenciais. 
 
 
20 
 
Agências executivas não são autarquias ou fundações instituídas com tal 
denominação, são entidades preexistentes que recebem a qualificação de 
agência executiva, após a celebração de um contrato de gestão com o órgão da 
Administração Direta em que está vinculada e passam a submeter-se a regime 
jurídico especial. Esse contrato é realizado para obter melhoria na eficiência e 
redução de custos (DI PIETRO, 2017, p. 599). 
 
Trata-se apenas de uma qualificação dada a uma autarquia ou fundação 
que tenha um contrato de gestão com seu órgão supervisor, no caso um 
ministério, cumprindo metas de desempenho, redução de custos e 
eficiência. Assim, para ser uma agência executiva basta apenas uma 
qualificação dada por um Ministro de Estado. Exemplos: Instituto Nacional 
de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial (Inmetro); Agência 
Nacional do Desenvolvimento do Amazonas (ADA) e Agência Nacional do 
Desenvolvimento do Nordeste (Adene) (ALVES, 2019, p. 57). 
 
A previsão das agências executivas está na Lei 9.649/98, que dispõe sobre 
a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras 
providências. O artigo 51 estabelece os requisitos necessários para que uma 
autarquia ou fundação seja qualificada como agência executiva: 
 
✓ I - ter um plano estratégico de reestruturação e de 
desenvolvimento institucional em andamento; 
 
✓ II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério 
supervisor. 
 
A qualificação é realizada por ato específico do Presidente da República, 
segundo o §1º, do artigo 51, da Lei n. 9.649/98. Ao Poder Executivo incumbe o 
dever de editar medidas de organização administrativa específicas para as 
Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a 
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos 
objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão. 
O artigo 52, da referida lei, por sua vez, determina que os planos 
estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão 
diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do 
quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos 
 
 
21 
 
recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência 
Executiva. 
Em seus parágrafos, está determinado que os Contratos de Gestão das 
Agências Executivas serão celebrados com periodicidade mínima de um ano e 
estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da 
entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a 
avaliação do seu cumprimento. E, o Poder Executivo definirá os critérios e 
procedimentos para a elaboração e o acompanhamento dos Contratos de 
Gestão e dos programas estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento 
institucional das Agências Executivas. 
Os Decretos 2.487/1998 e o 2.488/1998 disciplinam as agências executivas 
federais, dispõe sobre a qualificação como Agências Executivas, estabelece 
critérios e procedimentos para a elaboração, acompanhamento e avaliação dos 
contratos de gestão e dos planos estratégicos de reestruturação e 
desenvolvimento institucional das entidades qualificadas e definem medidas de 
organização administrativa específicas para as autarquias como Agências 
Executivas. 
 
2.5. AGÊNCIA REGULADORA 
Regular significa organizar determinado setor, assim como, controlar as 
entidades que atuam nesse setor, “engloba toda forma de organização da 
atividade econômica através do Estado, seja a intervenção através da concessão 
de serviço público ou o exercício de poder de polícia” (SALOMÃO FILHO, 2001, p. 
15). 
São autarquias de regime especial, responsáveis pela regulamentação, 
controle e fiscalização de serviços públicos transferidos ao setor privado. 
Exemplos: ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica; ANATEL – Agência 
Nacional das Telecomunicações; ANP – Agência Nacional de Petróleo; ANVISA – 
Agência Nacional de Vigilância Sanitária; ANAC – Agência Nacional de Aviação 
Civil e ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar. 
 
 
22 
 
Não existe apenas uma lei específica para disciplinar as agências 
reguladoras, elas são criadas por leis esparsas, como, por exemplo, a Lei 9.427/96 
(ANEEL), a Lei 9.4728/97(ANATEL) e a Lei 9.478/97 (ANP), todas criadas como 
autarquias de regime especial. Nas autarquias seus dirigentes possuem 
estabilidade, um mandato fixo, do qual só perderão nas hipóteses previstas em 
lei. 
Contudo, a lei 9.986/2000 e a lei n. 13.848/2019 vão regular a gestão e 
organização das agências reguladoras, nelas está previsto que os dirigentes serão 
escolhidos pelo Chefe do Executivo, dependendo da aprovação pelo Senado 
Federal. São dirigidas por um colegiado, formado por 4 conselheiros ou diretores 
e 1 presidente, diretor-presidente ou diretor-geral (Art. 4º, da lei 9.986/2000). Os 
requisitos para ser presidente, diretor-presidente ou diretor-geral e demais 
conselheiros, estão elencados no artigo 5º, da Lei 9.986/2000. Seu mandado será 
de 5 anos (a partir da Lei 13.848/2019). 
Atenção! 
Art. 8º: Os membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada ficam impedidos de 
exercer atividade ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva 
agência, por período de 6 (seis) meses, contados da exoneração ou do término de seu 
mandato, assegurada a remuneração compensatória. 
 
Nesse período, chamado de “quarentena”, antes da alteração que trouxe a 
lei 13.848/2019 o prazo era de quatro meses, mas agora passou para seis meses, o 
ex-dirigente fica proibido de exercer atividades ou prestar qualquer serviço no 
setor regulado pela respectiva agência, por um período de seis meses (art. 8º, da 
Lei 9.986/2000), contadosda exoneração ou do término do mandato. Durante 
esse período o dirigente continua vinculado à Agência, fazendo jus à 
remuneração compensatória equivalente ao cargo de direção que exercia. 
 Artigos importantes da lei 9.986/2000: 
• Conselho diretor: art. 4º; 
• Requisitos para ser diretor: art. 5º; 
 
 
23 
 
• Mandato dos membros: art. 6º; 
• Quem não pode compor o Conselho Diretor: art. 8º-A; 
• Perda do mandato: art. 9º. 
 
 
 
O dirigente de Agência Reguladora 
tem uma certa “estabilidade” isso 
porque não são quaisquer razões que 
levam a perda do mandato, segundo 
o art. 9º, da Lei 9.986/2000. 
 
 
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24 
 
Em resumo: 
* Para todos verem: mapa mental com os principais pontos abordados na aula. 
 
 
 
1 - (XVIII Exame de Ordem) O Estado XYZ pretende criar uma nova universidade 
estadual sob a forma de fundação pública. Considerando que é intenção do 
Estado atribuir personalidade jurídica de direito público a tal fundação, assinale 
a afirmativa correta. 
a) Tal fundação há de ser criada com o registro de seus atos constitutivos, 
após a edição de lei ordinária autorizando sua instituição. 
 
 
25 
 
b) Tal fundação há de ser criada por lei ordinária específica. 
c) Não é possível a criação de uma fundação pública com personalidade 
jurídica de direito público. 
d) Tal fundação há de ser criada por lei complementar específica. 
 
2) (VIII – Exame de Ordem) Quanto às pessoas jurídicas que compõem a 
Administração Indireta, assinale a afirmativa correta. 
a) As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei. 
b) As autarquias são pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas por lei. 
c) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito público, criadas por 
lei. 
d) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas para 
o exercício de atividades típicas do Estado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
GABARITO DAS QUESTÕES 
 
 
01 02 
B A 
 
 
26 
 
03. Organização e função da Administração Pública: Empresa 
Pública. Sociedade de Economia Mista. Consórcio Público 
 
3.1. EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
Apesar de serem entidades distintas na administração indireta, podem ser 
estudadas em conjunto para facilitar o conhecimento. Ambas são dotadas de 
personalidade jurídica de direito privado “e delas se vale o Estado para possibilitar 
a execução de alguma atividade de seu interesse com maior flexibilidade, sem as 
travas do emperramento burocrático indissociáveis das pessoas de direito 
público” (CARVALHO FILHO, 2019, p. 522). 
As Sociedades de Economia Mista são sociedades anônimas, apropriadas 
para exploração da atividade econômica, cujo capital é distribuído entre o Poder 
Público e os particulares (investidores). 
O artigo 173, §1º, da Constituição Federal faz menção que as empresas que 
exploram atividade econômica deve ser sujeitas ao regime próprio das empresas 
privadas. A Constituição Federal também faz menção no capítulo que trata sobre 
a Administração Pública, mas o conceito de ambas as entidades podemos extrair 
do Estatuto próprio, que embora tardio, foi promulgado em 2016, através da Lei 
13.303, de 30 de junho de 2016: 
 
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, 
cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo 
Distrito Federal ou pelos Municípios. 
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em 
propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, será 
admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas 
jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da 
administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
 
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, 
sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto 
pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos 
Municípios ou a entidade da administração indireta. 
§ 1º A pessoa jurídica que controla a sociedade de economia mista tem os 
deveres e as responsabilidades do acionista controlador, estabelecidos 
na Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976 , e deverá exercer o poder de 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6404consol.htm
 
 
27 
 
controle no interesse da companhia, respeitado o interesse público que 
justificou sua criação. 
§ 2º Além das normas previstas nesta Lei, a sociedade de economia mista 
com registro na Comissão de Valores Mobiliários sujeita-se às disposições 
da Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976 . 
 
Tanto as Empresas Públicas, quanto as Sociedades de Economia Mista são 
chamadas também de Empresas Estatais ou Empresas Governamentais. 
Possuem personalidade jurídica de privado e tem como finalidade a prestação 
de serviço público ou são exploração de atividade econômica. 
O capital da empresa pública é exclusivamente público, segundo o artigo 
3º, da Lei 13.303/2016. Já o capital da sociedade de economia mista é misto, de 
acordo com o artigo 4º, da Lei 13.303/2016. 
Ambas são autorizadas por lei, nos termos do artigo 37, incisos XIX e XX, da 
Constituição Federal, sendo que após a promulgação da lei autorização a criação, 
há a expedição de decreto regulamentando a lei e o registro dos atos 
constitutivos deve ocorrer em cartório e na junta comercial. As Empresas 
Públicas podem constituir qualquer modalidade empresarial, contudo as 
Sociedades de Economia Mista devem, obrigatoriamente, ser Sociedade 
Anônima (S.A). 
Importante observar que o teto remuneratório do artigo 37, XI, da 
Constituição Federal não atinge seus empregados públicos (regime celetista), 
salvo se a entidade receber verbas orçamentárias para pagamento de pessoal ou 
pagamento em geral (art. 37, §9º, da CF). 
Desde as alterações advindas com a reforma da previdência, a 
aposentadoria compulsória atinge os empregados públicos, veja o §16, do art. 201, 
da CF: “Os empregados dos consórcios públicos, das empresas públicas, das 
sociedades de economia mista e das suas subsidiárias serão aposentados 
compulsoriamente, observado o cumprimento do tempo mínimo de 
contribuição, ao atingir a idade máxima de que trata o inciso II do § 1º do art. 40, 
na forma estabelecida em lei”. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6385.htm
 
 
28 
 
Em ambas é possível a criação de subsidiárias, mas dependerá de 
autorização por lei específica para a subsidiária ou, então, na lei que autorizar a 
primária já deve prever a autorização de subsidiária. 
A regra de competência muda entre as duas estatais, a empresa pública 
federal tem como competência a Justiça Federal, segundo o artigo 109, inciso I, 
da Constituição Federal, já as empresas públicas estaduais ou municipais, terão 
como foro competente a justiça estadual. Para as sociedades de economia mista 
o foro competente é a justiça estadual, de acordo com o as súmulas 42, do STJ e 
súmula 556, do STF. Contudo, essa última regra não se aplica se a União intervir 
no processo, caso em que a competência passa a ser da justiça federal, segundo 
o artigo 109, inciso I, da CF e súmula 517, do STF. 
O regime de pessoal é celetista em ambas as estatais, são os chamados 
empregados públicos, pois são titulares de empregos públicos (e não cargos 
públicos), todavia se submetem a concurso público também, nos termos do 
artigo 37, II, da Constituição Federal, quando prestadoras de serviço público. 
As estatais prestadoras de serviço público estão sujeitas a responsabilidade 
civil do Estado, respondendoobjetivamente e diretamente pelos danos que seus 
agentes causarem, já as estatais que exploram atividade econômica a 
responsabilidade será subjetiva, de acordo com o direito privado. A 
responsabilidade do Estado, em ambos os casos é subsidiária. 
Atenção: importante a leitura da lei 13.303/2016. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
29 
 
3.2. QUADRO COMPARATIVO ENTRE E.P E S.E.M 
* Para todos verem: tabela demonstrando a diferença entre empresa pública 
(características da segunda coluna) e sociedade de economia mista (terceira coluna). 
Características Empresas Públicas Sociedade de Economia Mista 
Exemplos Caixa Econômica Federal e os 
Correios 
Petrobras, o Banco do Brasil, o Banco 
do Nordeste e a Eletrobras. 
Características 
Pessoa jurídica de direito privado; 
entidade administrativa 
pertencente a administração 
indireta. É composta por capital 
exclusivamente público, sob 
qualquer modalidade empresarial. 
Pessoa jurídica de direito privado; 
entidade administrativa pertencente a 
administração indireta. É criada com 
capital misto e na modalidade S/A. 
Criação e 
extinção 
 
A lei autoriza a criação, mas ela por si só não é suficiente para o nascimento 
da entidade, o Estado deverá providenciar a elaboração do ato que traduza 
seu estatuto ou do ato constitutivo, para a inscrição no registro próprio. A 
autorização será necessária para serem extintas. Essa regra se aplica 
também às subsidiárias! 
 
Objeto 
Havia discussões, pois o Decreto-lei 200/67 traz que essas entidades se 
destinam à exploração de atividade econômica (Art. 5º, II e III), mas a CF, em 
seu art. 173, §1º, alude também a prestação de serviços, assim pacificou o 
entendimento das duas possibilidades pela doutrina. 
 
Patrimônio 
Se prestam serviço público, os bens são privados, mas com algumas 
prerrogativas de públicos. Agora, se exploram atividade econômica, os bens 
são privados. 
 
Natureza jurídica 
Personalidade jurídica de direito privado. 
 
Responsabilidade 
Civil 
Se presta serviço público, a responsabilidade é objetiva; Mas se explora 
atividade econômica, a responsabilidade é subjetiva. O Estado responde 
subsidiariamente. 
 
Regime de 
pessoal 
Celetista 
 
Licitações 
Sim, subordinam-se a lei 8.666/93 e as regras do estatuto jurídicas das 
empresas estatais. 
 
Competência 
Foro estadual, via de regra, ressalvada a observação feita nos privilégios 
processuais. 
 
Privilégios 
processuais 
Se for empresa pública federal, o 
foro é na Justiça Federal. 
 
Não possui. 
 
Imunidade 
tributária 
Se presta serviço público, possui imunidade sobre os bens, rendas e 
serviços necessários ao serviço público, conforme o entendimento do 
Superior Tribunal de Justiça; Mas se explora atividade econômica, aí não 
possui imunidade. 
 
 
30 
 
3.3. CONSÓRCIO PÚBLICO 
A lei que regula os Consórcios Públicos é a Lei 11.107/2005, regulamentada 
pelo Decreto 6.017/07, alterada pelas leis 13.822/2019 e 13.821/2019. Antes da lei de 
2005, os consórcios públicos não adquiriam personalidade jurídica, não tendo 
assim capacidade para assumir direitos e obrigações em nome próprio, segundo 
Hely Lopes Meirelles (2003, p. 388). Todavia, a partir da lei 11.107/2005 o consórcio 
passou a ser considerado pessoa jurídica. 
Por isso que não está equivocado classificar consórcios públicos com 
entidade administrativa da administração indireta, contudo os doutrinadores 
reconhecem apenas as autarquias, fundações públicas, sociedade de econômica 
mista e empresas públicas nesse rol. 
Na Constituição Federal aparecem no artigo 241: 
 
“Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de 
cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de 
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, 
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços 
transferidos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)” 
 
Mas afinal, o que são os consórcios públicos? É uma gestão associada 
entre entes federados para a consecução de fins de interesse comum, 
normalmente com matérias elencadas no artigo 23, que trata sobre 
competências comuns, da Constituição Federal: 
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios: 
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições 
democráticas e conservar o patrimônio público; 
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das 
pessoas portadoras de deficiência; 
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, 
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os 
sítios arqueológicos; 
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte 
e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; 
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à 
tecnologia, à pesquisa e à inovação; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 85, de 2015) 
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas 
formas; 
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art24
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc85.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc85.htm#art1
 
 
31 
 
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento 
alimentar; 
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das 
condições habitacionais e de saneamento básico; 
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, 
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; 
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de 
pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; 
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do 
trânsito. 
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação 
entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em 
vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito 
nacional. 
 
Portanto trata-se da união de dois ou mais entes para a prestação de um 
serviço público. A natureza do consórcio público vai variar conforme sua criação, 
no artigo 6º da lei 11.107/2005, estabelece que os consórcios poderão ser de 
natureza pública ou privada: 
* Para todos verem: fluxograma trazendo algumas características dos consórcios 
públicos de direito público e dos consórcios públicos de direito privado. 
 
Segundo Di Pietro (2019, p. 603), a lei deu alguns privilégios aos consórcios, 
independentes de sua natureza pública ou privada: 
 
a) Poder de promover desapropriação e instituir servidões (art. 2º, §1º, inciso 
II); 
b) Possibilidade de ser contratado pela Administração Direta e Indireta, 
com dispensa de licitação; 
Consórcio 
Público
De direito 
público
Natureza pública
Também denominado como 
associação pública
Art. 6º, caput, inciso I e §1º
De direito 
privado
Natureza privada
Art. 6º, caput, inciso II e §2º
 
 
32 
 
c) Limites mais elevados para fins de escola da modalidade de licitação 
(art. 23, §8, Lei 8.666/93); 
d) Poder de dispensar licitação na celebração de contrato com ente da 
federação ou com entidade da Administração Indireta, para prestação 
de serviços públicos de forma associadas (art. 24, inciso XXVI, Lei 
8.666/93); 
e) Valores mais elevados para dispensa de licitação (art. 24, inciso I e II, da 
Lei 8.666/93); 
 
Os consórcios sofrem controle pelo Tribunal de Contas (art. 9º, parágrafo 
único da Lei 11.107/2005) e, também, sofrem controle dos entes federativos do 
qual façam parte da Administração Indireta deles. 
As associações públicas são constituídas na forma de autarquias 
interfederativas, pois enquadram-se no gênero autarquia e regem-se por 
consequência pelo direitopúblico e não pelo Código Civil. Já os consórcios 
públicos de direito privado são criadas mediantes autorização legislativa, para a 
gestão associada de serviço público. 
 O artigo 3º da lei 11.107/2005, traz que o consórcio é constituído por contrato, 
mas na verdade são várias fases necessárias até sua constituição: 
a) Subscrição de protocolo de intenções (art. 3º); 
b) Publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial (art. 4º, §5º); 
c) Lei promulgada por cada um dos entes participantes, ratificando, total ou 
parcialmente, o protocolo de intenções (art. 5º). 
d) Celebração do contrato (art. 3º) 
e) Atendimento das disposições da legislação civil, quando se tratar de 
consórcio com personalidade de direito privado (art. 6º, II). 
 
No caso da associação pública os chefes do executivo vão assinar o 
protocolo de intenções que será submetido a ratificação por lei. A partir da 
 
 
33 
 
ratificação da lei cria-se uma entidade com personalidade jurídica. Exemplo: 
Consórcio intermunicipal de saúde e saneamento básico. 
O protocolo de intenções é o instrumento que define as regras, finalidade, 
prazo de duração, sede do consórcio, quem são os consorciados e suas 
responsabilidades, quem irá administrar o consórcio (quem fará parte da 
Assembleia Geral). 
A responsabilidade do Estado é subsidiária e proporcional ao pactuado no 
contrato de rateio, isto é, até que haja decisão que indique os responsáveis por 
cada obrigação, os entes consorciados responderão solidariamente pelas 
obrigações remanescentes, garantindo o direito de regresso em face dos entes 
beneficiados ou dos que deram causa à obrigação. 
De acordo com as alterações que trouxe a lei 13.822/2019, os agentes 
públicos dos consórcios, seja de direito público ou de direito privado, serão 
celetistas, ou seja, empregados públicos. 
A associação pública é uma espécie de autarquia, vão adquirir 
personalidade jurídica a partir da criação por lei e ela vai integrar a administração 
indireta de todos os entes consorciados. 
A União somente participará de consórcios públicos em que também 
façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios 
consorciados! 
Os consórcios públicos poderão, segundo o artigo 2º, da Lei 11.107/2005: 
 
Art. 2º Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos 
entes da Federação que se consorciarem, observados os limites 
constitucionais. 
§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: 
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber 
auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras 
entidades e órgãos do governo; 
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover 
desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de 
utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder 
Público; e 
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da 
Federação consorciados, dispensada a licitação. 
§ 2º Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e 
exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela 
prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por 
 
 
34 
 
eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da 
Federação consorciado. 
§ 3º Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou 
autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista 
no contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica 
o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que 
deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor. 
 
3.4. O QUE NÃO PODE SER OBJETO DE EXECUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA INDIRETA FEDERAL 
Segundo o Decreto 9.507/2018, que trata sobre a execução indireta de 
autarquia fundacional, empresa pública e sociedades de economia mista da 
União, em seus artigos 3º e 4º, estabelece o que NÃO poderá ser objeto de 
execução indireta: 
 
Art. 3º Não serão objeto de execução indireta na administração pública 
federal direta, autárquica e fundacional, os serviços: 
I - que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento institucional nas 
áreas de planejamento, coordenação, supervisão e controle; 
II - que sejam considerados estratégicos para o órgão ou a entidade, cuja 
terceirização possa colocar em risco o controle de processos e de 
conhecimentos e tecnologias; 
III - que estejam relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga 
de serviços públicos e de aplicação de sanção; e 
IV - que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de 
cargos do órgão ou da entidade, exceto disposição legal em contrário ou 
quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do 
quadro geral de pessoal. 
§ 1º Os serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios de que tratam os 
incisos do caput poderão ser executados de forma indireta, vedada a 
transferência de responsabilidade para a realização de atos 
administrativos ou a tomada de decisão para o contratado. 
 
Art. 4º Nas empresas públicas e nas sociedades de economia mista 
controladas pela União, não serão objeto de execução indireta os serviços 
que demandem a utilização, pela contratada, de profissionais com 
atribuições inerentes às dos cargos integrantes de seus Planos de Cargos 
e Salários, exceto se contrariar os princípios administrativos da eficiência, 
da economicidade e da razoabilidade, tais como na ocorrência de, ao 
menos, uma das seguintes hipóteses: 
I - caráter temporário do serviço; 
II - incremento temporário do volume de serviços; 
III - atualização de tecnologia ou especialização de serviço, quando for 
mais atual e segura, que reduzem o custo ou for menos prejudicial ao meio 
ambiente; ou 
IV - impossibilidade de competir no mercado concorrencial em que se 
insere. 
§ 1º As situações de exceção a que se referem os incisos I e II do caput 
poderão estar relacionadas às especificidades da localidade ou à 
necessidade de maior abrangência territorial. 
 
 
35 
 
§ 2º Os empregados da contratada com atribuições semelhantes ou não 
com as atribuições da contratante atuarão somente no desenvolvimento 
dos serviços contratados. 
§ 3º Não se aplica a vedação do caput quando se tratar de cargo extinto ou 
em processo de extinção. 
§ 4º O Conselho de Administração ou órgão equivalente das empresas 
públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União 
estabelecerá o conjunto de atividades que serão passíveis de execução 
indireta, mediante contratação de serviços. 
Em resumo: 
* Para todos verem: mapa mental com os principais pontos abordados na 
aula. 
 
 
 
 
 
36 
 
 
1 - (XXVII Exame de Ordem) No ano corrente, a União decidiu criar uma nova 
empresa pública, para a realização de atividades de relevante interesse 
econômico. Para tanto, fez editar a respectiva lei autorizativa e promoveu a 
inscrição dos respectivos atos constitutivos no registro competente. Após a 
devida estruturação, tal entidade administrativa está em vias de iniciar suas 
atividades. 
Acerca dessa situação hipotética, na qualidade de advogado(a), assinale a 
afirmativa correta. 
a) A participação de outras pessoas de direito público interno, na constituição 
do capital social da entidade administrativa, é permitida, desde que a 
maioria do capital votante permaneça em propriedade da União. 
b) A União não poderia ter promovido a inscrição dos atos constitutivos no 
registro competente, na medida em que a criação de tal entidade 
administrativa decorre diretamente da lei. 
c) A entidade administrativa em análise constitui uma pessoa jurídica de 
direito público, que não poderá contar com privilégios fiscais e trabalhistas. 
d) Os contratos com terceiros destinados à prestação de serviços para a 
entidade administrativa, em regra, não precisam ser precedidos de 
licitação. 
 
2 - (XXVI Exame de Ordem) A sociedade “Limpatudo”S/A é empresa pública 
estadual destinada à prestação de serviços públicos de competência do 
respectivo ente federativo. Tal entidade administrativa foi condenada em vultosa 
quantia em dinheiro, por sentença transitada em julgado, em fase de 
cumprimento de sentença. 
Para que se cumpra o título condenatório, considerar-se-á que os bens da 
empresa pública são 
 
 
37 
 
a) Impenhoráveis, certo que são bens públicos, de acordo com o 
ordenamento jurídico pátrio. 
b) privados, de modo que, em qualquer caso, estão sujeitos à penhora. 
c) privados, mas, se necessários à prestação de serviços públicos, não podem 
ser penhorados. 
d) privados, mas são impenhoráveis em decorrência da submissão ao regime 
de precatórios. 
 
3 - (XIX Exame de Ordem) O Estado X e os Municípios A, B e C subscreveram 
protocolo de intenções para a constituição de um consórcio com personalidade 
jurídica de direito privado para atuação na coleta, descarte e reciclagem de lixo 
produzido no limite territorial daqueles municípios. 
Com base no caso apresentado, assinale a afirmativa correta. 
a) Por se tratar de consórcio a ser constituído entre entes de hierarquias 
diversas, a saber, Estado e Municípios, é obrigatória a participação da União. 
b) O consórcio de direito privado a ser constituído pelo Estado e pelos 
Municípios não está alcançado pela exigência de prévia licitação para os 
contratos que vier a celebrar. 
c) O consórcio entre o Estado e os Municípios será constituído por contrato e 
adquirirá personalidade jurídica mediante o atendimento dos requisitos da 
legislação civil. 
d) Por se tratar de consórcio para atuação em área de relevante interesse 
coletivo, não se admite que seja constituído com personalidade de direito 
privado. 
 
Gabarito das questões 
01 02 03 
A C C 
 
 
 
38 
 
04. Paraestatais: Organizações Sociais. OSCIP. Serviços Sociais 
Autônomos. Organização da Sociedade Civil e as Parcerias 
voluntárias 
 
4.1. PARAESTATAIS E O TERCEIRO SETOR 
Para Hely Lopes Meirelles (2003, p. 362) as “entidades paraestatais são 
pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei específica 
com patrimônio público ou misto, para a realização de atividades, obras ou 
serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado”, seriam um meio 
termo entre público e privados, e compreenderia não só os serviços autônomos, 
mas também as empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações 
instituídas pelo Poder Público. 
Esse não é o mesmo entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello 
(2013, p. 163), o qual adota o conceito de: 
 
Sujeitos não estatais, isto é, de direito privado que, em paralelismo com o 
Estado, desempenham cometimentos que este poderia desempenhar por 
se encontrarem no âmbito de interesses seus, mas não exclusivamente 
seus. Caracterizam-se pelo fato de que o Poder Público enfaticamente os 
assume como colaboradores emprestando-lhes o significativo amparo de 
colocar a seu serviço o poder de império de que dispõe ao instituir tributo 
a favor deles, como ocorre justamente com os chamados serviços sociais 
autônomos, circunstância esta que lhes confere uma peculiar 
singularidade entre os sujeitos alheios à Administração indireta que 
concorrem para objetivos sociais de interesse público. 
 
Para Marçal Justen Filho e Di Pietro o posicionamento é similar ao do 
Bandeira de Mello, nas palavras de Di Pietro (2017, p. 626) “paraestatais são 
definidas como pessoas jurídicas de direito privado, instituídas por particulares, 
com ou sem autorização legislativa, para o desempenho de atividades privadas 
de interesse público, mediante fomento e controle do Estado”. 
No mesmo sentido são definidas como paraestatais, além dos serviços 
sociais autônomos, as entidades de apoio, as chamadas organizações sociais, as 
organizações da sociedade civil de interesse público e as organizações da 
sociedade civil. Todas elas poderiam ser incluídas no conceito de serviços sociais 
 
 
39 
 
autônomos, só não serão porque cada uma dessas possui características 
peculiares, as quais serão estudadas a seguir. 
 
Historicamente, a proposta de um modelo de administração gerencial no 
Brasil teve o seu delineamento básico no “Plano diretor da reforma do 
estado”, de 1995, com isso a implantação ficou a cargo do Ministério da 
Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, sob titularidade de 
Luiz Carlos Bresser Pereira, para quem essa modalidade de administração 
se apresenta como uma “nova forma de gestão da coisa pública mais 
compatível com os avanços tecnológicos, mais ágil, descentralizada, mais 
voltada para o controle de resultados do que o controle de procedimentos, 
e mais compatível com o avanço da democracia em todo o mundo, que 
exige uma participação cada vez mais direta da sociedade na gestão 
pública”. Em 1988, MARE foi extinto e suas atribuições foram incorporadas 
pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG. 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2017, p. 145). 
 
Sintetizando! 
Paraestatais é o Terceiro Setor ou Entes de Cooperação que caminham ao lado 
do Estado. São entidades particulares que atuam em parceria com o Estado. Executam 
atividades de interesse público sem finalidade lucrativa. Recebem alguns benefícios e 
se submetem algumas restrições. 
 
São paraestatais: 
• Organizações Sociais (OS) – Lei 9.637/98. 
• Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) – Lei 
9.790/99, regulamentada pelo Decreto n. 3.100/99 e naquilo que couber, Lei 
n. 13.019/14. 
• Entidade de Apoio – Lei 8.958/94. 
• Serviços Sociais Autônomos (Sistema S) – criada por lei específica. 
• Organização da Sociedade Civil ou Parceiros Voluntários – Lei 13.019/2014 e 
13.243/16. 
 
Na legislação mais relevantes, três dispositivos fazem referências as 
paraestatais: o artigo 327, §1º, do Código Penal, o artigo 107 da Lei 4.320/64 (estatui 
as normais gerais de direito financeiro) e o artigo 84, da Lei 8.666/93. 
 
 
40 
 
4.2. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS) – LEI 9.637/98 
Pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, criadas por 
particulares para a execução de serviços públicos não exclusivos do Estado 
mediante um contrato de gestão, previsto na seção III da 9.637/98. A referida lei 
autorizou que fossem repassados serviços de: ensino, pesquisa científica, 
desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura 
e saúde (art. 1º). 
Esse título jurídico de Organização Social é concedido e cancelado pelo 
Poder Público, assim o particular que tenha interesse em buscar essa 
qualificação deve habilitar-se perante a Administração Pública, para que possa 
ser declarada como “entidade de interesse social e utilidade pública” (art. 11, da 
Lei 9.637/98). 
Às organizações poderão ser destinados recursos orçamentários e bens 
públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão (art. 12). 
Interessantes destacar que um dos requisitos para receber a qualificação é a 
“previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de 
representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória 
capacidade profissional e idoneidade moral” (art. 2º, inciso I, alínea “d”). 
 
Algumas características: 
• Dispensa licitação quando forem oferecer seu serviço contemplado 
no contrato de gestão. Nas palavras de Di Pietro (2017, p. 645): 
“dispensa de licitação nos contratos de prestação de serviços 
celebrados entre a Administração Pública e a organização social (art. 
24, XXIV, da Lei 8.666/93)”. 
 
• Podem receber: recursos orçamentários, bens públicos através de 
uma permissão de uso, com dispensa de licitação (art. 12), recebem 
servidores públicos por cessão especial (art. 14); Quanto aos bens 
tanto os advindos da administração pública, quanto os próprios bens 
 
 
41 
 
particulares que são usados para a prestação do serviço da OS serão 
restringidos as regras de bens públicos; 
 
• O PoderExecutivo poderá proceder pela desqualificação da entidade 
como organização social, quando constatado o descumprimento das 
disposições contidas no contrato de gestão. 
 
o OBS 1: A desqualificação será precedida de processo 
administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, 
respondendo os dirigentes da organização social, individual e 
solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua 
ação ou omissão. 
 
o OBS 2: A desqualificação importará reversão dos bens 
permitidos e dos valores entregues à utilização da organização 
social, sem prejuízo de outras sanções cabíveis. 
 
• São fiscalizadas pelo Tribunal de Contas; inclusive, os responsáveis 
pela fiscalização da execução do contrato de gestão, ao tomarem 
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na 
utilização de recursos ou bens de origem pública por organização 
social, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena 
de responsabilidade solidária (art. 9º); 
 
• Os dirigentes são considerados agentes públicos para fins de 
improbidade administrativa (art. 1º, da Lei 8.429/92); 
 
• O entendimento do STF (ADin n. 1923/DF, de 15/04/15) é da 
desnecessidade de licitação para escolha da entidade a ser 
qualificada como organização social; 
 
 
42 
 
 
• Segundo a mesma ADin, as contratações de pessoal não precisam 
ser através de concurso público, contudo, deve haver um 
procedimento simplificado que preveja critérios objetivos e 
previamente divulgados para seleção dos empregados. 
 
• Exemplos: Santa Casa, que são hospitais privados filantrópicos; 
 
4.3 ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP) 
As OSCIP são disciplinadas pela Lei 9.790/99, regulamentada pelo Decreto 
n. 3.100/99 e naquilo que couber, quando não atingir os requisitos da lei 9.790/99, 
também poderá ser aplicada a Lei n. 13.019/14. Assim como as OS’s, as OSCIP’s 
também são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que 
recebem uma qualificação pelo poder público, mas para tanto devem se 
encontrar em funcionamento regular há no mínimo 3 anos, e demonstrar que os 
respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendem aos requisitos 
incluídos na lei 9.790/99. 
“A grande diferença está em que a OS recebe ou pode receber delegação 
para gestão de serviço público, enquanto a OSCIP exerce atividade de natureza 
privada com a ajuda do estado” (DI PIETRO, 2017, p. 652). Uma vez qualificada a 
entidade passa a receber algum tipo de auxílio por parte do estado dentro da 
atividade de fomento, diferente da OS a OSCIP está mais bem estruturada, já que 
a lei estabelece requisitos mais rígidos para a obtenção desta qualificação. 
Para Marcelo Alexandrino é Vicente Paulo (2017, p. 160-162) a diferença 
entre OS e OSCIP se dá na característica de que as OSCIPS possuem essa 
qualificação a partir de um ato vinculado, ou seja, o pedido só pode ser indeferido 
na hipótese de a pessoa jurídica requerente desatender algum dos requisitos 
legais, assim, a entidade que satisfaça todas as exigências legais têm direito, se 
requerer a ser qualificada como OSCIP. A OS foi idealizada para substituir a 
administração pública, mediante “absorção” das atividades exercidas por órgãos 
 
 
43 
 
e entidades administrativas a serem extintas. Essa substituição foi planejada para 
organizações sociais, as demais entidades sem fins lucrativos devem buscar a 
qualificação como OSCIP, como por exemplo as ONG's. 
A OSCIP recebe essa qualificação através do instrumento previsto em lei 
chamado de termo de parceria. O artigo 2º da lei exclui da possibilidade de se 
tornar uma OSCIP: 
 
I - as sociedades comerciais; 
II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria 
profissional; 
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, 
cultos, práticas e visões devocionais e confessionais; 
IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações; 
V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou 
serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; 
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e 
assemelhados; 
VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas 
mantenedoras; 
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas 
mantenedoras; 
IX - as organizações sociais; 
X - as cooperativas; 
XI - as fundações públicas; 
XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado 
criadas por órgão público ou por fundações públicas; 
XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação 
com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituição 
Federal. 
 
São características das OSCIP’s: 
• Ser pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos; 
• Sua criação é de iniciativa privada, devendo se habilitar ao Ministério 
da Justiça para obter a qualificação (artigo 5º); 
• Deve atuar em uma das áreas do artigo 3º; 
• Seu vínculo com a administração pública ocorre através do chamado 
termo de parceria, definido no artigo 9º da lei 9.790 de 1999; o termo 
de parceria deve trazer cláusulas com o objeto, metas, resultados, 
prazos, critérios objetivos de avaliação de desempenho, mediante 
 
 
44 
 
indicadores de resultado, previsão de receitas e despesas e a 
obrigatoriedade de apresentação de relatório anual; 
• A execução do termo de parceria é supervisionada pelo órgão do 
poder público da área de atuação da atividade fomentada e pelos 
conselhos de políticas públicas; 
• A Entidade pode perder a qualificação a pedido ou mediante decisão 
proferida em processo administrativo no qual é assegurado ampla 
defesa e contraditório segundo o artigo 7º; 
• É possível receber bens ou recursos de origem pública; 
 
Para que haja a escolha da entidade com a qual o poder público vai fazer a 
parceria, o Decreto 3.100 permite o uso da modalidade de concurso de projetos. 
Como esse decreto se aplica somente à esfera federal, os municípios e os estados 
deverão disciplinar a matéria em lei, devendo trazer o procedimento pelo qual 
será oportunizado garantia a todos para participar da escolha da entidade. 
Quanto a necessidade de licitação: o decreto federal de n. 5.504/2005 – que 
é aplicável somente na esfera federal – exige que as entidades classificadas como 
OSCIP’s façam o procedimento licitatório, quando estiverem usando recursos 
oriundos de repasses da União, para obras, compras, serviços e alienações. No 
caso no caso de aquisição de bens e serviços o referido decreto impõem a 
modalidade pregão (preferencialmente na forma eletrônica). Contudo, o Decreto 
6.170/2007 alterou parcialmente o decreto anterior e passou a exigir para 
aquisição de produtos e a contratação de serviços (com o recurso da União), 
apenas a realização de cotação prévia de preços no mercado antes da celebração 
do contrato. 
 
Alguns exemplos: http://portal.mj.gov.br/SistemaOscip/ 
 
 
http://portal.mj.gov.br/SistemaOscip/
 
 
45 
 
4.4. ENTIDADES DE APOIO: LEI 8.958/94 
 
 São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, sob forma de 
fundação, associação ou cooperativa, para prestação de serviços sociais não 
exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com entidades da 
Administração Direta e Indireta, em regra, através de convênio. Grande parte dos 
empregados do ente de apoio é constituído por servidores públicos pertencentes 
ao quadro da entidade pública com a qual cooperam. O local de prestação de 
serviço também é, via de regra, o mesmo em que a entidade pública atua (DI 
PIETRO, 2017, p. 636-637). 
 De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2017, p. 172) são 
instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão de 
o desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, 
de interesse das instituições federais de ensino superior e das demais