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Direito Constitucional:
Mandado de Injunção
Professor: Sylvio Motta
* Conceito
* A Constituição, em seu art. 5o, LXXI, instituiu um remédio constitucional inédito, não contemplado em nossos diplomas 
constitucionais anteriores. Trata-se do mandado de injunção, instrumento que, ao lado da ação direta de 
inconstitucionalidade por omissão, destina-se a combater a denominada “síndrome de inefetividade das normas 
constitucionais.”
* O STF já teve oportunidade de declarar, por unanimidade, que o mandado de injunção é autoaplicável, por força do art. 5o, §
1o, da Constituição Federal, que determina que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação 
imediata. 
* Até que seja editada sua legislação específica, ao mandado de injunção aplicam-se ao remédio as normas legais pertinentes 
ao mandado de segurança, como dispõe o art. 24, § 1o, da Lei no 8.038/1990. Ademais, ao contrário do habeas corpus, o 
mandado de injunção não é gratuito e só pode ser interposto por advogado.
* Trata-se, pois, o mandado de injunção, de uma ação constitucional de natureza civil e de rito especial, destinada ao combate 
da inércia do Poder Público no cumprimento de seu dever constitucional de legislar, quando tal omissão inviabilizar ao 
interessado o pleno exercício dos direitos e liberdades contemplados na Constituição, e das prerrogativas inerentes à 
nacionalidade, à soberania e à cidadania. 
Mandado de Injunção
* Requisitos de Admissibilidade
* a) que haja certo direito, liberdade ou prerrogativa inerente à soberania, à 
nacionalidade e à cidadania previstos na Constituição (e não em lei ou em qualquer 
outro ato normativo);
* b) que este direito, liberdade ou prerrogativa esteja previsto em norma 
constitucional não autoaplicável, ou seja, uma norma constitucional de eficácia 
limitada, de modo que seu exercício esteja condicionado à edição da legislação 
ordinária requerida na norma;
* c) que não tenha sido elaborada tal legislação ordinária, e com isso não se tenha 
viabilizado o exercício do direito, liberdade ou prerrogativa constitucional.
Mandado de Injunção
* Requisitos de Admissibilidade
* Sobre a matéria, é válida a transcrição das considerações do Ministro Celso de Mello (MI no
542):
* O direito à legislação só pode ser invocado pelo interessado quando também existir 
simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional a previsão do dever estatal de 
emanar normas legais. Isso significa que o direito individual à atividade legislativa do Estado 
apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar 
refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma obrigação jurídica 
indeclinável imposta ao Poder Público. Para que possa atuar a norma pertinente ao instituto do 
mandado de injunção, revela-se essencial que se estabeleça a necessária correlação entre a 
imposição constitucional de legislar, de um lado, e o consequente reconhecimento do direito 
público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a obrigação jurídico-
constitucional de emanar provimentos legislativos, não se tornará possível imputar 
comportamento moroso ao Estado, nem pretender acesso legítimo à via injuncional.
Mandado de Injunção
* Requisitos de Admissibilidade
* Em síntese, podemos concluir que só é cabível mandado de injunção 
quando há uma relação de causalidade entre a inviabilidade do exercício 
do direito ou liberdade constitucional e a ausência de legislação 
reguladora, ou seja, a inviabilização daquele deve-se justamente à 
ausência da legislação infraconstitucional, e isso só se verifica com relação 
aos direitos e liberdades contemplados em normas constitucionais de 
eficácia limitada. Portanto, é apenas a inércia legislativa em relação a tais 
normas que, para fins de mandado de injunção, entende-se como 
descumprimento do dever constitucional de legislar, a ser combatido 
mediante a utilização deste remédio constitucional.
Mandado de Injunção
* Espécies
* Ao contrário do que faz relativamente ao mandado de segurança, a 
Constituição não prevê o mandado de injunção coletivo. O STF, 
todavia, há tempos assentou que cabe a interposição de mandado 
de injunção coletivo, sendo para tanto legitimadas, em favor de 
seus membros ou associados, as mesmas entidades que podem 
ajuizar mandado de segurança coletivo.
Mandado de Injunção
* Legitimação Ativa
* Ao contrário da ADI por omissão, cuja legitimação ativa é restrita, já que 
pode ser proposta apenas pelos órgãos, entidades e autoridades listados 
no art. 103, I a IX, da CR, o mandado de injunção é remédio de legitimação 
ampla, passível de exercício por todo aquele que teve o exercício do 
direito constitucional obstado.
* Enfim, o próprio titular do direito cujo exercício está sendo inviabilizado 
pela inércia do legislador: é este o sujeito ativo do mandado de injunção.
Mandado de Injunção
* Legitimação Passiva
* O mandado de injunção deve ser interposto contra os órgãos ou autoridades públicas responsáveis pela não edição da 
legislação ordinária regulamentadora da norma constitucional de eficácia limitada. São esses os legitimados passivos em se 
tratando de mandado de injunção. 
* Assim, na esfera federal, o mandado de injunção deverá ser interposto contra o Congresso Nacional, salvo nas hipóteses de 
iniciativa legislativa privativa, quando então o remédio deve ser ajuizado contra a autoridade detentora da iniciativa 
privativa, já que a ela e apenas a ela compete dar início ao processo legislativo do qual poderá regular a norma viabilizadora 
do exercício do direito. É o que ocorre, exemplificativamente, com o Presidente da República, nas matérias listadas no art. 
61, § 1o, da Constituição.
* O STF já pacificou no entendimento de que particulares não possuem legitimidade ad causam para responder em mandado 
de injunção, pois compete exclusivamente ao Poder Público editar a legislação complementadora da Constituição. Sendo 
assim, impossível a formação de litisconsórcio passivo entre órgãos ou autoridades públicas e entes privados. 
Necessariamente, a ação será interposta apenas contra o poder público.
Mandado de Injunção
* Competência
* A competência para o julgamento e o processamento do mandado de injunção é 
sempre definida a partir da legitimação passiva, ou seja, a partir da autoridade ou 
órgão responsáveis pela ausência da legislação reguladora do direito ou liberdade 
constitucional.
* A Constituição é lacunosa na matéria, tratando expressamente da competência 
apenas do STF, do STJ e do TSE. Com relação aos demais órgãos jurisdicionais 
federais, a matéria deverá ser tratada a nível de legislação ordinária, respeitadas, 
evidentemente, as disposições prescritas na Constituição. Quanto aos órgãos 
judiciários estaduais, a matéria deverá ser tratada nas respectivas constituições 
estaduais, a teor do art. 125 da Carta.
Mandado de Injunção
* Competência
* As competências descritas na própria Constituição podem ser assim sintetizadas:
* a) ao STF cabe, originariamente, o julgamento do mandado de injunção quando a elaboração da norma regulamentadora for 
atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de 
uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores ou do próprio Supremo 
Tribunal Federal (CR, art. 102, I, q). Ainda, julga o STF, em sede de recurso ordinário, os mandados de injunção decididos em 
única instância pelos Tribunais Superiores, se for denegatória a decisão (CR, art. 102, II, a);
* b) ao STJ, por sua vez, compete, originariamente, o julgamento do mandado de injunção quando a elaboração da norma 
regulamentadora for atribuição de órgão ou entidade federal, da Administração Direta ou Indireta, excetuados os casos de 
competênciado STF e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal (CR, art. 
105, I, h);
* c) por fim, é competência do TSE, em grau recursal, o julgamento dos mandados de injunção denegados pelos respectivos 
Tribunais Regionais Eleitorais (CR, art. 121, § 4o, V).
Mandado de Injunção
* Eficácia da Decisão
* Inegavelmente, a questão mais debatida em tema de mandado de injunção refere-se aos efeitos jurídicos da decisão nele 
proferida. Inúmeras foram as posições doutrinárias e jurisprudenciais a respeito, a maioria das quais foi considerada pelo STF 
nas suas discussões sobre a matéria.
* No âmbito da Corte os debates resultaram em diversos posicionamentos, os quais podem ser assim sintetizados:
* 1a) Posição concretista: defende que, verificados os pressupostos constitucionais do mandado de injunção, deve o Poder 
Judiciário, numa decisão constitutiva, após reconhecer a omissão legislativa, elaborar a norma faltante, implementando o 
exercício do direito ou da liberdade prescritos na Constituição, ou da prerrogativa inerente à nacionalidade, à soberania ou à 
cidadania.
* Esta corrente divide-se em duas, a concretista geral, pela qual a decisão judiciária teria efeitos erga omnes, estabelecendo 
uma norma geral, válida para todos, até que o órgão responsável pela edição da lei ou do ato normativo exercesse sua 
competência; e a concretista individual, que entende também caber ao Judiciário o estabelecimento da norma aplicável, mas 
limitados seus efeitos ao autor da ação. Assim, o Judiciário implementaria o exercício do direito, da liberdade ou da 
prerrogativa constitucional, mas apenas para o autor da ação.
Mandado de Injunção
* Eficácia da Decisão
* Essa posição – concretista individual –, desmembra-se em duas: a concretista individual direta, pela qual o Judiciário, após 
reconhecer a omissão legislativa, imediatamente estabelece a norma aplicável para o caso concreto, implementando desde 
já o exercício do direito para o autor da ação; e a concretista individual intermediária, segundo a qual o Judiciário, uma vez 
reconhecida a omissão, num primeiro momento deve fixar um prazo de 120 dias para que o órgão ou autoridade competente 
elabore a norma; permanecendo a inércia, o Judiciário fixa a regulamentação para o caso em concreto.
* 2a) Posição não concretista: considera caber ao Judiciário tão somente o reconhecimento formal da omissão legislativa, 
comunicando a falta ao órgão ou autoridade responsável pela sua edição. Apesar de podermos perceber na doutrina uma 
preferência pela posição concretista individual intermediária, foi esta posição, a não concretista, que veio a ser adotada 
majoritariamente no STF. Apesar das veementes críticas doutrinárias ao posicionamento do STF na matéria, que acaba por 
tornar os efeitos no mandado de injunção idênticos ao da ADI por omissão, é esta posição que devemos entender 
prevalente.
* Por tal posição, pode-se concluir, que a decisão proferida em mandado de injunção tem eficácia declaratória – reconhecendo 
a inconstitucionalidade da omissão – e mandamental – cientificando o órgão ou a autoridade competente sobre sua mora na 
edição da norma regulamentadora.
Mandado de Injunção
* Eficácia da Decisão
* Ilustrando o ponto, trazemos um dos acórdãos proferidos pelo STF:
* O mandado de injunção não é o sucedâneo constitucional das funções político-jurídicas atribuídas aos órgãos estatais
inadimplentes. Não legitima, por isso mesmo, a veiculação de provimentos normativos que se destinem a substituir a faltante
norma regulamentadora sujeita à competência, não exercida, dos órgãos públicos. O Supremo Tribunal Federal não se substitui
ao legislador ou administrador que se hajam abstido de exercer a sua competência normatizadora. A própria excepcionalidade
desse novo instrumento jurídico impõe ao Judiciário o dever de estrita observância do princípio constitucional da divisão
funcional do Poder (MI no 107, Ministro Celso de Mello)
* Excepcionalmente, tem a Corte adotado, em algumas de suas decisões, uma posição mais próxima da corrente concretista.
* Podemos citar dois casos concretos em que o STF conferiu maior amplitude à sua decisão em sede de mandado de injunção.
* No primeiro, o STF estava analisando a inércia do Congresso Nacional em editar a legislação requerida no art. 8o, § 3o, do
ADCT, que fixa prazo para a atuação do Poder Legislativo.
Mandado de Injunção
* Eficácia da Decisão
* Reza o referido dispositivo:
* Art. 8o, § 3o. Aos cidadãos que foram impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional específica, em 
decorrência das Portarias Reservadas do Ministério da Aeronáutica no S50-GM5, de 19/6/1964, e no S-285-GM5 
será concedida reparação de natureza econômica, na forma que dispuser lei de iniciativa do Congresso Nacional 
e a entrar em vigor no prazo de doze meses a contar da promulgação da constituição.
* O STF, tendo em vista do prazo prescrito no próprio dispositivo constitucional, solenemente descumprido 
pelo Congresso Nacional, a evidenciar sua inércia, decidiu que os beneficiários da norma poderiam desde já 
exercer o direito nela prescrito, mediante o ajuizamento da ação de reparação econômica cabível, com base 
no direito comum em vigor.
* O segundo caso teve por objeto o art. 195, § 7o, da CR, segundo o qual “são isentas de contribuição para a 
seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas 
em lei”. 
Mandado de Injunção
* Eficácia da Decisão
* Face à omissão estatal na elaboração da lei requerida no dispositivo, a análise da questão resultou no 
seguinte pronunciamento da Corte:
* O Tribunal, por maioria, conheceu em parte o mandado de injunção e nessa parte o deferiu para declarar o 
estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, no prazo de seis meses, adote as 
providências legislativas, decorrentes do art. 195, § 7o, da Constituição, sob pena de, vencido esse prazo, 
sem legislar, passe a requerente a gozar a imunidade requerida.
* Não obstante, existe hipótese na qual o STF abandona a posição não concretista, conferindo maior eficácia 
às suas decisões em mandado de injunção. Entende a Corte que é cabível a fixação de prazo para a edição 
da norma regulamentadora quando o Estado tiver dupla sujeição passiva no caso, o que se configura, nesse 
contexto, quando o Estado, além de ser o responsável pela elaboração da norma, também ocupar o polo 
passivo nas relações jurídicas que resultariam do exercício do direito, o que se encontra inviabilizado pela 
inexistência da norma.
Mandado de Injunção
* Eficácia da Decisão
* Exemplificativamente, no MI no 283-5/DF a Corte adotou esse posicionamento, 
asseverando:
* Se o sujeito passivo do direito constitucional obstado é a entidade estatal à qual 
igualmente se deva imputar a mora legislativa que obsta ao seu exercício, é dado ao 
Judiciário, ao deferir a injunção, somar, aos seus efeitos mandamentais típicos, o 
provimento necessário a acautelar o interessado contra a eventualidade de não se 
ultimar o processo legislativo, no prazo razoável que fixar, de modo a facultar-lhe, 
quando possível, a satisfação provisória do seu direito.
Mandado de Injunção
* Descabimento de Medida Liminar
* Não cabe medida liminar em sede de mandado de injunção, por ser inadequada 
ao remédio constitucional em questão. Esse é o entendimento absolutamente 
pacífico do STF na matéria. 
* Na posição que veio a predominar no Tribunal, o mandado de injunção resulta, 
quando provido, no reconhecimento formal da inércia do Poder Público no 
cumprimento de seu dever constitucional de legislar, não admitindo a Corte 
declaração provisória desta omissão, em decisão liminar. O reconhecimento da 
mora legislativa, se for o caso, só pode ser proclamado na decisão final do 
mandado de injunção.Mandado de Injunção
Art. 5º, LXXIArt. 5º, LXXI
Mandado de InjunçãoMandado de Injunção
Natureza Jurídica: Ação constitucional declaratória constitutiva
Base Legal: Dispositivo constitucional de eficácia absoluta.
Objeto: Impedir que a ausência de norma regulamentadora impeça o
exercício de uma garantia fundamental. A injunção pode ser definida
como a ordem com a qual o juiz impõe uma obrigação de fazer ou de
não cumprir um ato determinado.Legitimidade Ativa: É writ personalíssimo, ou seja, apenas o titular do 
direito “bruto e incerto” pode impetrá-lo.
Legitimidade Passiva: A entidade ou autoridade responsável pela
edição da norma regulamentadora.
Na verdade é um remédio natimorto. A jurisprudência do STF 
praticamente o sepultou, admitindo-o apenas em situações 
episódicas.
Art. 5º, LXXIArt. 5º, LXXI
Mandado de Injunção Mandado de Injunção (continuação)(continuação)
Competência: Sistema difuso limitado (ver artigos, 102, I q; 105, I, h; 
121, § 4°, V)
Medida Cautelar: Inadmissível segundo a jurisprudência do STF.
Espécies: Individual e coletivo. Sendo que o coletivo foi admitido 
pela jurisprudência do STF
Observação:
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MANDADO DE INJUNÇÃOMANDADO DE INJUNÇÃO
Efeitos da DecisãoEfeitos da Decisão
Posição Posição 
ConcretistaConcretista
IndividualIndividual
GeralGeral
DiretaDireta ((estabeleceestabelece normanorma parapara o o 
casocaso concretoconcreto))
Indireta (fixa prazo de 120 dias)Indireta (fixa prazo de 120 dias)
Art. 59
Posição Não-concretista 
(reconhecimento formal da 
omissão legislativa)
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Mandado de Injunção
Remédio constitucional voltado para a defesa
de direito fundamental que ainda esteja
carente de regulamentação (art. 5º, LXXI).
Normas constitucionais de eficácia limitada institutiva
que tratem de direitos e garantias fundamentais.
Apenas o titular do direito fundamental carente
de regulamentação.
Trata-se de um “sistema difuso limitado”, 
estabelecido de acordo com a legitimação passiva, 
ex.: art. 102, I, q; art. 105, I, h.
É um procedimento judicial típico de 
rito sumário.
Conceito - Instrumento de controle abstrato, voltado para
a regulamentação integral do texto constitucional (art. 103,
§ 2º).
Objeto - Qualquer norma constitucional, originária ou
derivada, de eficácia limitada institutiva.
Legitimidade ativa - 103, I a IX da CR.
Competência: Sistema Concentrado (STF / TJ).
Concessão de medidas liminares – Admissível nos termos 
da Lei n° 9868/99.
Natureza jurídica do procedimento - processo objetivo 
de controle de constitucionalidade.
Ação de Inconstitucionalidade por Omissão
Efeitos da Decisão: 
Omissão Total - Ausência de lei - “dará ciência ao Poder 
competente...”
Omissão Parcial - Ausência de ato regulamentar - ”para fazê-lo em 
30 dias”.
Inter Partes.
Segundo a jurisprudência do STF é 
inadmissível.
.
Idem.
Legitimação passiva: A pessoa responsável pela 
elaboração da norma regulamentadora ausente.