5. ATOS ADMINISTRATIVOS

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DIREITO ADMINISTRATIVO
ATOS ADMINISTRATIVOS
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ATOS ADMINISTRATIVOS
1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Fato nada mais é que um acontecimento. Fato jurídico é o acontecimento que produz efeitos na órbita jurídica. Se atingir dentro do mundo jurídico, especificamente, a fatia do direito administrativo, será fato administrativo. Ex.: morte – abertura da sucessão. É um fato jurídico. Ex.: morte de servidos público – vacância. É fato jurídico administrativo. Fato é diferente de ato. Ato é uma manifestação de vontade. Se a manifestação de vontade atingir a órbita do direito, será ato jurídico. Se atingir a fatia do direito administrativo – ato administrativo. O silêncio é considerado fato jurídico administrativo – não há manifestação de vontade, mas pode produzir efeitos. 
ATOS ADMINISTRATIVOS são espécies do gênero “atos jurídicos”, porque são manifestações humanas, voluntárias, unilaterais e destinadas diretamente à produção de efeitos jurídicos. O que os peculiariza no âmbito do gênero “atos jurídicos” é o fato de serem manifestações ou declarações da administração pública, agindo nesta qualidade, ou de particulares investidos em funções públicas, que estejam exercendo prerrogativas públicas. O fato de serem praticados no exercício de atribuições públicas faz com que sejam os atos administrativos submetidos a regime de direito público.
É a manifestação de vontade do Estado ou de quem o represente. Ex.: concessionária. 
 Vai criar, modificar ou extinguir direitos, tendo por objetivo satisfazer o interesse público.
Regime jurídico público.
É complementar e inferior à lei.
Sujeito a controle de legalidade.
Obs.: Ato da administração: A doutrina costuma utilizar a expressão “ATOS DA ADMINISTRAÇÃO” para se referir aos atos que a administração pública pratica quando está despida de prerrogativas públicas, quando está atuando em igualdade jurídica com os particulares, o que decorre, por exemplo, quando ela atua como agente econômico. Os “atos da administração” são regidos predominantemente pelo direito privado.
2. ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
A doutrina majoritária toma como base a Lei de Ação Popular (4717/65). 
#DIVERGÊNCIA: Celso Antônio diz que os elementos do ato não podem ser organizados dessa maneira. Para ele os atos administrativos contam com duas exigências: elementos existência (condição para existir ato jurídico. Ex. manifestação de vontade) e pressupostos, que se dividem em pressupostos de existência – conteúdo, forma e pertinência administrativa – o ato será inexistente se faltar algum (condição para existir ato administrativo e não apenas jurídicos como eram os elementos. Ex.: ter um assunto de direito adm.) e pressupostos de validade (condição para sua validade. Ex: formalidade). 
Vamos estudar com base na doutrina majoritária:
2.1. Competência
Alguns autores chamam de sujeito. Chamemos de sujeito competente. O sujeito do ato administrativo nada mais é que o agente público. Agente público é todo aquele que exerce função pública, de forma temporária ou permanente, remunerada ou não. Os critérios definidores da competência: matéria; território; grau hierárquico; tempo (até criar um órgão competente).
A competência administrativa está prevista na lei ou na CF (princípio da legalidade). 
De exercício obrigatório. É um dever
Irrenunciável. 
Imodificável
Não admite transação. Inderrogável – não se transfere por acordo entre as partes. 
Não admite prorrogação, como ocorre no processo civil, em razão do interesse público.
Imprescritível. Durante dez anos não houve infração funcional, e a autoridade competente não exercitou sua competência. Ele não deixa de ser competente. 
Delegação e avocação – são excepcionais e motivadas. Art. 11 a 15 da Lei 9784/99. Não pode ser objeto de delegação: competência exclusiva; decisão de recurso administrativo; competência normativa. Obs.: delegação/avocação. Delegação: não perde a competência; continua competente de forma concorrente. Delega para subordinado ou de mesma hierarquia. É temporária, mas por tempo determinado. Agente delegado responde pelo ato. Avocação: retirar competência dada por lei de subordinado. Temporária e por tempo determinado. Excepcional e motivada. Ex. avocação de processos administrativos pelo CNJ.
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
#ATENÇÃO
A transferência da execução do serviço público pode ser feita por OUTORGA ou por DELEGAÇÃO. 
OUTORGA: implica na transferência da própria titularidade do serviço. 
Quando, por exemplo, a União cria uma Autarquia e transfere para esta a titularidade de um serviço público, não transfere apenas a execução. Não pode mais a União retomar esse serviço, a não ser por lei. Faz-se através de lei e só pode ser retirada através de lei. 
Outorga significa, portanto, a transferência da própria titularidade do serviço da pessoa política para a pessoa administrativa, que desenvolve o serviço em seu próprio nome e não no de quem transferiu. É sempre feita por lei e somente por outra lei pode ser mudada ou retirada. 
DELEGAÇÃO: implica na mera transferência da execução do serviço. Realiza-se por ato ou contrato administrativo. São as concessões e permissões do serviço público.
#APROFUNDAMENTO – EXCESSO DE PODER, FUNÇÃO DE FATO E USURPAÇÃO DE FUNÇÃO
Ocorre EXCESSO DE PODER quando o agente público atua fora ou além de sua esfera de competência, estabelecida em lei. O excesso de poder é uma das modalidades de “abuso de poder” (a outra modalidade é o desvio de poder, que corresponde a vício no elemento finalidade dos atos administrativos).
O VÍCIO DE COMPETÊNCIA (excesso e poder), entretanto, nem sempre obriga a anulação do ato. O vício de competência admite convalidação, salvo se se tratar de competência em razão da matéria ou de competência exclusiva.
A USURPAÇÃO DE FUNÇÃO é crime, e o usurpador é alguém quenão foi por nenhuma forma investido em cargo, emprego ou função pública; não tem nenhuma espécie de relação jurídica funcional com a administração.
Diferentemente, ocorre a denominada FUNÇÃO DE FATO quando a pessoa foi investida no cargo, no emprego público ou na função pública, mas há alguma ilegalidade em sua investidura ou algum impedimento legal para a prática do ato. Ex. Servidor que continua em exercício após a idade limite para aposentadoria compulsória.
Na hipótese de função de fato, em virtude da “teoria da aparência” (a situação tem aparência de legalidade), o ato é considerado válido, ou, pelo menos, são considerados válidos os efeitos por ele produzidos ou dele decorrentes. Na hipótese de usurpação de função, a maioria da doutrina considera o ato inexistente.
2.2. Forma
A FORMA é o modo de exteriorização do ato administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio, formal, e a forma exigida pela lei quase sempre é a escrita (no caso dos atos praticados no âmbito do processo administrativo federal, a forma é sempre e obrigatoriamente a escrita).
Existem, porém, atos administrativos não escritos, ex. ordens verbais do superior ao seu subordinado; gestos, apitos e sinais luminosos no trânsito, etc. A doutrina tradicional costumava classificar a forma dos atos administrativos como um elemento vinculado. Atualmente, esse tema é controverso.
O Estado precisa exteriorizar a vontade
Atender às formalidades específicas. Aqui vigora o princípio da solenidade, ou seja, a regra é de que o ato seja praticado por escrito, registrado e publicado (eficácia). É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal, salvo de pronta entrega, pronto pagamento e até 4 mil reais (art. 60 8666). Está sujeito a penalidades específicas.
O silêncio administrativo é nada jurídico, salvo no caso em que se a lei determinar algum efeito ao silêncio. É possível controle pelo Pode Judiciário. E cabe MS – direito líquido e certo de petição (direito de pedir e de obter a resposta). O Poder Judiciário irá estabelecer medida de coerção, mas não pode substituir a vontade do administrador, resolvendo a questão, segundo entendimento dominante. Celso diz que se for ato de mera conferência de requisitos de ato estritamente vinculado, o juiz poderia resolver a questão, substituindo a atuação do administrador. Carvalho – silêncio é fato administrativo. 1. Silêncio com consequência prevista em lei – anuência ou negação. Se for negação, o administrado pode postular a invalidação do ato por eventual vício (decisão desconstitutiva). 2. Silêncio sem consequência prevista – administrado pode requerer o pronunciamento da Adm. com base no direito de petição. (Decisão mandamental. Não podendo o judiciário adentrar ao mérito administrativo). Obs. Pode haver reclamação em face de omissão, obedecido ao esgotamento da via administrativa. 
Processo administrativo prévio. Fundamental justificar. Modelo constitucional (ampla defesa + contraditório).
Motivação: Dever de motivar os atos. Fundamentar. É o raciocínio lógico entre os elementos e a previsão legal. É diferente do motivo (fato + fundamento jurídico). A motivação vai além. A motivação é obrigatória? SIM, e deve ocorrer antes ou durante a prática do ato. José dos Santos tem posição minoritária, em que defende que a motivação é facultativa, sendo obrigatória em algumas situações. Ele diz que o art. 93, CF diz que os atos administrativos do poder Judiciário devem ser motivados. Se o nosso constituinte diz que os atos administrativos do Judiciário devem ser motivados, é porque os atos de outros poderes não precisam ser. Art. 50 da Lei 9784/99 diz que a motivação é obrigatória nos seguintes atos... e traz uma lista. Já a maioria dos autores dizem que a motivação é obrigatória como regra e o fundamento está no art. 1º CF – direito à cidadania e poder emana do povo. É justo que o titular do poder tenha consciência do que os seus representantes estão praticando? Claro. Além disso, na forma do art. 5ª, XXXV, a motivação é necessária para que possa ocorrer o controle judicial. Art. 5ª, XXXIII – motivação é garantia de informação. Art. 93, X, CF - atos administrativos do Judiciário foram enfatizados por serem função atípica. E art. 50 9784/99 – o rol é amplo, de forma que abarca tudo, sendo, portanto, regra. Mais informações fl. 114.
#Vício de forma: 
Defeito = mera irregularidade. É um vício de padronização. Ex.: tudo de caneta azul. De caneta preta é inválido? Não. Esse tipo de vício não compromete a validade do ato.
Vício sanável = anulável. Admite convalidação. Anulável.
Vício insanável. Não admite convalidação. Nulo. 
2.3. Motivo
MOTIVO é a causa imediata do ato administrativo. É a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a prática do ato. A doutrina, por vezes, usa o vocábulo “causa” para aludir ao elemento motivo. Os atos administrativos são praticados quando ocorre a coincidência, ou subsunção, entre uma situação de fato e uma hipótese descrita em norma legal.
Legalidade do motivo: a) materialidade: ser motivo verdadeiro. Ocasiona a ilegalidade do ato. b) motivo alegado deve ser compatível com motivo legal. Demissão aplicada para infração leve. A lei determina o motivo para a demissão. Não posso ir de encontro a esse motivo estabelecido. Ex. remoção por falta disciplinar – não é possível, apenas no MP ou JF. c) motivo declarado deve ser compatível com o resultado do ato
Teoria dos motivos determinantes. O administrador está vinculado ao motivo declarado, que deve ser cumprido, mesmo no caso de exoneração ad nutum. Mesmo que o ato não necessite de ser motivado, caso a administração motive esse ato, este ficará sujeito à verificação da existência e da adequação do motivo exposto. Não precisa de motivação, mas se ela for dada, vincula o administrador. Motivo ilegal viola a Teoria dos motivos determinantes. O motivo ilegal não pode vincular. Obs. Tredestinação é uma mudança de motivo permitida pelo ordenamento. É lícita quando a desapropriação tem sua mudança de motivo realizada, em razão da manutenção do interesse público. ex. desapropriei para construir um hospital, mas acabo construindo uma escola.
Obs.: congruência entre o motivo e o objeto do ato. Proporcionalidade. Revogar várias autorizações de porte de arma, porque uma pessoa matou outra. Não é razoável.
#APROFUNDAMENTO – Vícios do Motivo
O vício de motivo sempre acarretará a nulidade do ato. Duas variantes do vício de motivo:
a) Motivo inexistente: Melhor seria dizer fato inexistente. Nesses casos, a norma prevê: somente quando presente o fato “x” deve-se praticar o ato “y”. Se o ato “y” é praticado sem que tenha ocorrido o fato “x”, o ato é viciado por inexistência material do motivo.
b) Motivo ilegítimo (ou juridicamente inadequado): Nessas hipóteses, existe uma norma que prevê: somente quando presente o fato “x” deve-se praticar o fato “y”. A administração, diante do fato “z”, enquadra-o erroneamente na hipótese legal, e pratica o ato “y”. Há incongruência entre o fato e a norma. A diferença dessa situação para a anterior é que, na anterior, não havia fato algum.
De acordo com Ricardo Alexandre, o vício de motivo ocorre nas seguintes situações:
a) quando o motivo é inexistente;
b) quando o motivo é falso;
c) quando o motivo é inadequado (incongruência entre o motivo e o resultado do ato).
A título de exemplo, se a Administração anula uma licitação fundamentando tal providência em irregularidade que não se verificou no mundo concreto, o motivo é inexistente. Se havia uma irregularidade diversa daquela mencionada no ato, o motivo era falso. Por fim, se havia apenas uma pequena falha na licitação, insuficiente para determinar a sua anulação, diz-se que o motivo era inadequado para a edição do ato.
#NÃOCONFUNDIR:
Não confundir motivo com motivação, pois esta é a exposição dos motivos. Motivação é dispensável em alguns atos (ex.: exoneração do comissionado – ad nutum).
Móvel: é a realvontade do Administrador, aquilo que ele sinceramente buscou.
Mesmo que a motivação seja dispensável, no momento em que é feita, passa a integrar o ato administrativo. Assim, se a motivação for falsa ou viciada, também será viciado o ato: é a teoria dos motivos determinantes.
Não se decreta a invalidade de um ato administrativo quando apenas um, entre os motivos determinantes, não está adequado à realidade fática (os demais motivos sustentam o ato).
Motivação “aliunde”: ocorre todas as vezes que a motivação do ato remete à motivação de ato anterior que o ensejou. Ex.: anular um contrato com base na motivação esposada em determinado parecer.
2.4. Objeto
O OBJETO é o próprio conteúdo material do ato. O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes. Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz.
Assim, é objeto do ato de concessão de uma licença a própria concessão da licença. Nos atos vinculados, a um motivo corresponde um único objeto; verificado o motivo, a prática do ato (com aquele conteúdo estabelecido na lei) é obrigatória.
Nos atos discricionários, há liberdade de valoração do motivo e, como resultado, escolha do objeto, dentre os possíveis, autorizados na lei; o ato só será praticado se e quando a administração considerá-lo oportuno e conveniente, e com o conteúdo escolhido pela administração, nos limites da lei.
Deve ser:
Lícito: previsto/autorizado por lei
Possível: material e juridicamente. Ex. promoção de servidor falecido – impossível. Só o militar.
Determinado ou determinável. 
2.5. Finalidade
A FINALIDADE é estudada, também, não apenas como elemento dos atos administrativos, mas também como uma das facetas (a mais tradicionalmente comentada) do princípio da impessoalidade. Os estudos obviamente se sobrepõem; afinal, a finalidade como princípio de atuação da administração pública é a mesma finalidade descrita como elemento ou requisito dos atos administrativos.
A finalidade é um elemento sempre vinculado. Nunca é o agente público quem determina a finalidade a ser perseguida em sua atuação, mas sim a lei. 
Podemos identificar nos atos administrativos:
Uma finalidade geral ou mediata, que é sempre a mesma, expressa ou implicitamente estabelecida na lei: a satisfação do interesse público;
Uma finalidade específica, imediata, que é o objetivo direto, o resultado específico a ser alcançado, previsto na lei, e que deve determinar a prática do ato. Assim, a finalidade específica de uma multa de trânsito é punir um infrator, sendo lídimo imaginar que tal punição desestimula as infrações, colaborando com a melhoria do trânsito e, por conseguinte, com a finalidade geral que é o bem comum (interesse público).
#APROFUNDAMENTO – Desvio de Finalidade
O desatendimento a qualquer das finalidades de um ato administrativo – geral ou específica – configura vício insanável, com a obrigatória anulação do ato. O vício de finalidade é denominado pela doutrina como DESVIO DE PODER (ou desvio de finalidade) e constitui uma das modalidades do denominado abuso de poder (a outra é o excesso de poder, vício relacionado à competência).
Conforme seja desatendida a finalidade geral ou específica, temos duas espécies de desvio de poder:
O agente busca uma finalidade alheia ou contrária ao interesse público (ex. um ato praticado com o fim exclusivo de favorecer ou prejudicar alguém);
O agente pratica um ato condizente com o interesse público, mas a lei não prevê aquela finalidade específica para o tipo de ato praticado (ex. a remoção de ofício de um servidor, a fim de puni-lo por indisciplina; será desvio de finalidade, ainda que a localidade para a qual ele foi removido necessitasse realmente de pessoal; isso porque o ato de remoção, nos termos da lei, não pode ter o fim de punir, mas, unicamente, o de adequar o nº de agentes de determinado cargo às necessidades de pessoal das diferentes unidades administrativas em que esses agentes estejam lotados).
Seja qual for o caso, o vício de finalidade não pode ser convalidado, e o ato que o contenha é SEMPRE NULO!
3. VINCULAÇÃO X DISCRICIONARIEDADE
ATOS VINCULADOS são os que a administração pratica sem margem alguma de liberdade de decisão, pois a lei previamente determinou o único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre que se configure a situação objetiva descrita em lei. Não cabe ao agente público apreciar a oportunidade ou conveniência administrativas quanto a edição do ato. Uma vez atendidas as condições legais, o ato tem que ser praticado, invariavelmente.
Temos um ato vinculado quando a lei faz corresponder a um motivo objetivamente determinado uma única e obrigatória atuação administrativa. Ex.: concessão de licença-paternidade.
ATOS DISCRICIONÁRIOS são aqueles que a administração pode praticar com certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua conveniência administrativa. Essa é a definição tradicional.
Enquanto o agente público está rigidamente adstrito a lei quanto a todos os elementos de um ato vinculado (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), ao praticar um ato discricionário possui ele certa liberdade (dentro dos limites da lei) quanto a valoração dos motivos e escolha do objeto (conteúdo), segundo os seus privativos critérios de oportunidade e conveniência administrativa.
#APROFUNDAMENTO: A doutrina tradicional só reconhece a existência de discricionariedade quando a lei explicitamente a confere. A doutrina mais moderna, entretanto, reconhece a existência de discricionariedade nesses casos e, também, quando a lei usa CONCEITOS JURÍDICOS INDETERMINADOS na descrição do motivo que enseja a prática do ato. Portanto, segundo essa corrente, atualmente dominante, a discricionariedade existe: 
a) Quando a LEI expressamente dá à administração liberdade para atuar dentro de limites bem definidos; Ex. licença para tratar de interesses particulares (art. 91, Lei 8.112/90) – esse é um ato previsto em lei, mas sempre fica a critério da administração conceder ou não.
b) Quando a lei emprega conceitos jurídicos indeterminados – tais como “boa-fé”, “conduta escandalosa”, “moralidade pública” – na descrição do motivo determinante da prática de um ato administrativo e, no caso concreto, a administração se depara com uma situação em que não existe possibilidade de afirmar, com certeza, se o fato está ou não abrangido pelo conteúdo da norma; nessas situações, a administração, conforme o seu juízo privativo de oportunidade e conveniência administrativa, tendo em conta o interesse público, decidirá se considera, ou não, que o fato está enquadrado no conteúdo do conceito jurídico indeterminado empregado no antecedente da norma e, conforme essa decisão, praticará, ou não, o ato previsto no respectivo consequente; o P. Judiciário não pode substituir a administração nesse juízo de valor (porque se trata de mérito administrativo).
Obs. Celso Antônio diz que a forma e a finalidade podem ser elementos discricionário, mediante autorização legal, quando a lei der opções. O art. 62 da lei 8666 é um exemplo. Art. 62.  O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.
Mérito
	Elementos
	Ato Vinculado
	Ato Discricionário
	Competência
	Vinculado
	Vinculado
	Finalidade
	Vinculado
	Vinculado
	Forma
	Vinculado
	Vinculado
	Motivo
	Vinculado
	Discricionário
	Objeto
	Vinculado
	Discricionário
Obs.: O mérito administrativoconsiste, conforme Hely Lopes “na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar”.
A conveniência e a oportunidade somente podem ser revistas pelo Judiciário se ferirem o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, no controle de juridicidade (STJ). Isso porque, no caso dos atos discricionários, o legislador entende que o administrador é quem tem melhores condições de avaliar os aspectos envolvidos na situação concreta e decidir pela atuação mais satisfatória ao interesse público. Nesse sentido, o controle de juridicidade vai implicar na nulidade do ato, e não em sua revogação (só a Administração revoga).
#NÃOCONFUNDIR: o ato praticado sem a motivação devida contém um vício no elemento forma. Com efeito, devem ser analisadas duas hipóteses diversas, a saber:
O ato administrativo foi praticado com a devida motivação, no entanto, os motivos apresentados são falsos ou não encontram correspondência com a justificativa legal para a prática da conduta. Nestes casos, pode-se definir que o ato é viciado, por ilegalidade no elemento motivo.
O ato é praticado em decorrência de situação fática verdadeira e revista em lei como ensejadora da conduta estatal, todavia, o administrador público não realizou a motivação do ato, apresentado as razões que justificaram sua edição. Trata-se de ato com vício no elemento forma.
4. ATRIBUTOS (CARACTERÍSTICAS)
Presunção de Legitimidade
Autoexecutoriedade
Tipicidade
Imperatividade
#DICA: dois deles começam com CONSOANTE e dois deles começam com VOGAIS.
"Todos" - Começa com CONSOANTE.
"Alguns" - Começa com VOGAL.
4.1. Presunção de legitimidade 
(Presunção de legitimidade + presunção de legalidade + presunção de veracidade).
São presumidamente legítimos, legais, verdadeiros. Presunção é relativa (juris tantum). O ônus da prova cabe a quem alega. A consequência prática é a aplicação imediata do ato. Tem como consequência a própria autoexecutoriedade.
Obs.: A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo, presume-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância na lei. A presunção de veracidade diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Adm. 
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade.
4.2. Autoexecutoriedade 
Não é necessário o controle prévio do judiciário para praticar o ato. CF /88 restringe o seu alcance ao prestigiar o contraditório e a ampla defesa. A tutela preventiva ou cautelar judicial pode suspender a eficácia do ato administrativo. Hoje se divide em dois enfoques diferentes: 
(1) Exigibilidade – decidir sem o Poder Judiciário. Poder de coerção indireto. Ex. fechar estabelecimento, embargar obra. Todo ato administrativo tem esse atributo. 
(2) Executoriedade – executar sem a intervenção do PJ. Está presente em situações autorizadas por lei e situações de urgência. Nem todo ato tem executoriedade (ex. sanção pecuniária e desapropriação). O ato tem de atender a formalidade de toda forma. 
Autoexecutoriedade e princípio da legalidade objetiva: "Segundo o princípio da legalidade objetiva, a autoridade administrativa deve aplicar a lei de ofício, cumprindo-a ou fazendo cumpri-la, de modo objetivo e desinteressadamente, agindo em prol do interesse público, em detrimento de qualquer direito subjetivo ou interesse próprio.". 
Para o ato ser autoexecutório precisa de previsão legal OU ser uma medida urgente.
Ela só é possível:
1. Quando expressamente prevista em lei. Em matéria de contrato, por exemplo, a Administração Pública dispõe de várias medidas autoexecutórias, como a retenção da caução, a utilização dos equipamentos e instalações do contratado para dar continuidade à execução do contrato, a encampação etc; também em matéria de polícia administrativa, a lei prevê medidas autoexecutórias, como a apreensão de mercadorias, o fechamento de casas noturnas, a cassação de licença para dirigir;
2. Quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público; isso acontece, também, no âmbito da polícia administrativa, podendo-se citar, como exemplo, a demolição de prédio que ameaça ruir, o internamento de pessoa com doença contagiosa, a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e coisas.
4.3. Imperativo
São obrigatórios, coercitivos, cogentes. Todo ato administrativo goza de imperatividade? Falso. Está presente apenas em atos administrativos que impõem obrigações. Ex. no ato enunciativo não há imperatividade. 
Poder extroverso = imperatividade.
4.4. Tipicidade 
O ato corresponde a uma figura definida, determinada. 
#APROFUNDAMENTO #OUSESABER: Aplica-se o venire contra factum proprium aos atos da Administração? Quais são os requisitos?
Primeiramente, há se destacar que se aplica o princípio venire contra factum proprium contra os atos da Administração Pública, pois a boa-fé objetiva irradia seus efeitos para todo o ordenamento jurídico. É esse, inclusive, o entendimento do STJ, consoante divulgado no julgado do RMS 20572/DF, de Rel. Min Laurita Vaz.
Consoante Rafael Carvalho, possui 3 requisitos: a) identidade subjetiva e objetiva: o ato anterior e o ato posterior emanam da mesma Administração e são produzidos no âmbito da mesma relação jurídica; b) a conduta anterior é válida e unívoca: capaz de gerar a confiança (expectativa legítima) na outra parte da relação jurídica; e c) atuação contraditória: incompatibilidade do ato posterior com o ato anterior. É possível mencionar alguns exemplos de aplicação da teoria dos atos próprios no Direito Administrativo: nulidade da imposição de multa de trânsito por irregularidade no veículo, constatada em fiscalização realizada pela Secretaria de Trânsito na saída do pátio de DETRAN, logo depois de o veículo ser vistoriado e devidamente licenciado; imposição ao Município de proceder ao loteamento dos imóveis alienados pelo próprio Ente municipal aos particulares, sendo descabida a pretensão de anulação dos contratos de compra e venda.
5. CLASSIFICAÇÃO
5.1. Quanto aos destinatários
a) atos gerais – são atos abstratos, impessoais. Atingem a coletividade como um todo. Atos com finalidade normativa. Prevalecem sobre os atos individuais. Ex. regulamentos, instruções normativas. 
b) atos individuais – atos especiais. São atos que se dirigem a destinatários determinados. Pode ser ato individual singular (único destinatário) ou plúrimo (múltiplos destinatários).
5.2. Quanto ao alcance
a) internos – produzem efeitos dentro da Administração. Independem de publicação oficial; basta comunicação interna. Ex. instruções de serviços.
b) externos - produzem efeitos para fora da Adm. Dependem de publicação no diário oficial.
5.3. Quanto ao grau de liberdade
a) atos vinculados
b) atos discricionários
5.4. Quanto à formação:
a) ato simples – basta uma única manifestação de vontade. Essa manifestação pode ser singular (única autoridade) ou colegiada. 
b) ato compostos - duas manifestações de vontade no mesmo órgão, em patamar de desigualdade. A primeira é principal e a segunda é secundária. Ex. atos dependentes de visto do chefe. José – não são vontades autônomas, pois uma delas é meramente instrumental, pois se limita à verificação de legitimidade do ato.
c) atos complexos – duas manifestações de vontade, em órgãos diferentes, em patamar de igualdade. Ex. nomeação de dirigente de agência reguladora, concessão de aposentadoria.
Obs. José – revogáveis (regra. autorização) e irrevogáveis (licença para exercer profissão). Revogáveis são os atos que podem ter seus efeitos cessados por razões de conveniência e oportunidade.
*#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: A portariainterministerial editada pelos Ministérios da Educação e do Planejamento demanda a manifestação das duas Pastas para a sua revogação. Ex: o art. 7º do Decreto 6.253/2007 determinou que os Ministérios da Educação e da Fazenda deveriam editar um ato conjunto definindo os valores, por aluno, para fins de aplicação dos recursos do FUNDEB. Atendendo a este comando, em março de 2009, os Ministros da Educação e da Fazenda editaram a Portaria interministerial 221/2009 estipulando tais valores. Ocorre que alguns meses depois, o Ministro da Educação editou, sozinho, ou seja, sem o Ministro da Fazenda, a Portaria 788/2009 revogando a Portaria interministerial 221/2009 e definindo novos valores por aluno para recebimento dos recursos do FUNDEB. O STJ concluiu que esta segunda portaria não teve o condão de revogar a primeira. A regulamentação do valor por aluno do FUNDEB exige um ato administrativo complexo que, para a sua formação, impõe a manifestação de dois ou mais órgãos para dar existência ao ato (no caso, portaria interministerial). Por simetria, somente seria possível a revogação do ato administrativo anterior por autoridade/órgão competente para produzi-lo. Em suma, o primeiro ato somente poderia ser revogado por outra portaria interministerial das duas Pastas. STJ. 1ª Seção. MS 14.731/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 14/12/2016 (Info 597).
6. MODALIDADES OU CLASSIFICAÇÃO QUANTO AOS EFEITOS
a) atos normativos – é exercício de poder regulamentar ou normativo. Traz um comando geral para concreta aplicação da lei. Regulamentos regimentos, deliberações, resoluções.
b) atos ordinatórios – é exercício de poder hierárquico. Visa disciplinar o funcionamento da Adm. e a conduta funcional dos agentes. Escalonar. Estruturar. Organizar. Instruções, circulares, ordens de serviço.
c) atos negociais – manifestação de vontade da Adm. coincidente com a pretensão do particular. Ex. Licença, autorização, permissão de uso. 
d) atos enunciativos – aquele que se limita a certificar, atestar ou emitir uma opinião. Ex. certidão, atestado, parecer.
#OLHAOGANCHO – RESPONSABILIDADE DO PARECERISTA – MIN. JOAQUIM BARBOSA
	
FACULTATIVO
	
OBRIGATÓRIO
	
VINCULANTE
	
O Administrador NÃO é obrigado a solicitar o parecer do órgão jurídico.
	
O administrador É obrigado a solicitar o parecer do órgão jurídico.
	
O administrador É obrigado a solicitar o parecer do órgão jurídico.
	
O administrador pode discordar da conclusão exposta pelo parecer, desde que faça fundamentadamente.
	
O administrador pode discordar da conclusão exposta pelo parecer, desde que faça fundamentadamente, com base em um novo parecer.
	
O administrador NÃO pode discordar da conclusão exposta pelo parecer.
Ou o administrador decide nos termos da conclusão do parecer, ou, então, não decide.
	
Em regra, o parecerista não tem responsabilidade pelo ato administrativo.
Contudo, pode ser responsabilizado se ficar configurada a existência de culpa ou erro grosseiro.
	
Em regra, o parecerista não tem responsabilidade pelo ato administrativo.
Contudo, pode ser responsabilizado se ficar configurada a existência de culpa ou erro grosseiro.
	
Há uma partilha do poder de decisão entre o administrador e o parecerista, já que a decisão do administrador deve ser de acordo com o parecer.
Logo o parecerista responde solidariamente com o administrador pela prática do ato, não sendo necessário demonstrar-se culpa ou erro grosseiro.
e) atos punitivos – contém uma pena, sanção. Pune as infrações administrativas e os comportamentos irregulares dos servidores ou particulares. Pode revelar o exercício do poder de polícia ou disciplinar.
7. VALIDADE/EFEITOS DOS ATOS
a) Ato perfeito: o ato percorreu sua trajetória. Seu ciclo de formação. Completou o processo constitutivo.
b) Ato válido: é aquele que atende a todos os requisitos. Compatibilidade com a lei ou ato mais elevado.
c) Eficaz: produz todos os seus efeitos. Completou-se seu ciclo de formação é eficaz. É diferente de exequibilidade, que é a efetiva disponibilidade que tem a Administração para dar operatividade ao ato, executá-lo em toda inteireza. Ex. uma autorização dada em dezembro para o mês de janeiro. É efetiva mas não possui exequibilidade naquele mês.
d) Perfeito/válido/ineficaz/inexequível: ex.: art. 62, parágrafo único, da lei 8666/93. Publicação – condição de eficácia.
e) Perfeito/inválido/eficaz/exequível: Um ato administrativo inválido produz todos os efeitos como se válido fosse, até a declaração de invalidade.
f) Perfeito/inválido/ineficaz/inexequível: Dispensa de licitação indevida e não publica para ninguém ficar sabendo. Parte da doutrina fala em ato inexistente, mas tem o mesmo efeito do ato inválido. Pode ser eficaz e inexequível.
8. EFEITOS
a) Efeito típico: é o efeito principal. 
b) Efeito atípico: secundário. Há dois: reflexo e preliminar 
Efeito atípico reflexo – atingem terceiros estranho à prática do ato. Não era esse o objetivo. Ex. desapropriação que atinge locatário. O efeito principal é com o proprietário. 
Efeito atípico preliminar – acontece nos atos administrativos que dependem de duas manifestações de vontade. E configura com o dever da segunda autoridade se manifestar quando a primeira já o fez. É um efeito secundário que ocorre antes do aperfeiçoamento do ato. O ato só se torna perfeito se tiver as duas manifestações de vontade e a manifestação inicial gera um dever de manifestação posterior. Surge um dever de manifestação. Nomeação de dirigente da agência reguladora. SF e PR. O efeito principal é preencher o cargo e o efeito secundário é o dever de manifestação, que ocorre antes do aperfeiçoamento do ato. É chamado por Celso Antônio de efeito prodrômico. 
9. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO 
a) Pelo cumprimento dos efeitos – é o caminho natural. Ex. gozo de férias, licença. Seja pelo (1) Esgotamento do conteúdo jurídico (2) pela execução material ou (3) pelo termo final previsto.
b) Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou do objeto (extinção objetiva). Ex. falecimento de nomeado. Enfiteuse em terreno de marinha, tendo o mar avançado e destruído a casa. O terreno de marinha deixou de existir e a enfiteuse também.
c) Renúncia do interessado – o interessado abre mão do direito. 
d) Retirada do ato pelo poder público. Revogação, anulação, caducidade, cassação e contraposição.
Cassação – retirada do ato pelo poder público em razão do descumprimento das condições inicialmente impostas. Ex. a licença dada para hotel e foram criados motéis. O poder público cassou.
Caducidade – retirada de um ato administrativo em razão da superveniência de uma norma jurídica que é com ele incompatível. Ex.: permissão de uso para circo por superveniência de lei do plano diretor que cria rua naquele lugar.
Contraposição – dois atos administrativos que decorrem de competências diferentes, em que o segundo eliminar os efeitos do primeiro.
Anulação: é a retirada de um ato administrativo que é ilegal. Pode ser anulado pela própria administração pública, como pelo Poder Judiciário – reclamação ao STF após o esgotamento, MS, ação popular, ação civil pública. Anulam-se atos vinculados e discricionários. É um controle de legalidade. A Adm. quando anula está exercendo o poder de autotutela, previsto nas sumulas 346 e 473 do STF. A Adm. Tem quanto tempo para anular? Quando produzir efeitos favoráveis, o prazo para anular será de 05 anos. Art. 54 da Lei 9784/99. Essa anulação produz efeitos ex tunc, como regra. Há aqui divergência. Celso Antônio – a anulação melhorou ou piorou a situação do interessado? Celso entende que será ex nunc se a anulação for para restringir direitos e ex tunc se a anulação for para ampliar direitos. (Anular ato de indeferimento ilegal de direito).
#PERGUNTADEPROVA: PRAZO DECADENCIAL DO ART. 54 DA LEI 9.784/99[2: Foi considerada correta, na prova do TRF4/2016, a seguinte alternativa: “O prazo decadencial para que a Administração anule ou revogue os própriosatos, previsto na Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, não se consuma no período compreendido entre a concessão de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União.”]
Qual o prazo de que dispõe a Administração Pública federal para anular um ato administrativo ilegal? O prazo é de 5 anos, contados da data em que o ato foi praticado (art. 54 da Lei 9.784/99) A Lei 9.784/99 entrou em vigor em 01/02/1999. Se o ato administrativo tiver sido praticado antes da vigência dessa Lei, qual será o prazo e a partir de quando ele é contado? O STJ possui o entendimento de que o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99, quanto aos atos administrativos anteriores à sua promulgação, inicia-se a partir da data de sua entrada em vigor, ou seja, na data de sua publicação, em 1/2/99. Assim, caso o ato ilegal tenha sido praticado antes da Lei n. 9.784/1999, a Administração tem o prazo de 5 anos a contar da vigência da aludida norma para anulá-lo. STJ. 2ª Turma. REsp 1.270.474-RN, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/10/2012 (Info 508).
O disposto no art. 54 da Lei 9.784/99 aplica-se às hipóteses de auditorias realizadas pelo TCU em âmbito de controle de legalidade administrativa. Em outras palavras, ao realizar controle de legalidade administrativa, o TCU somente poderá questionar a validade de atos que não tenham mais de 5 anos. Passado este prazo, verifica-se a decadência. STF. 1ª Turma. MS 31344/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 23/4/2013 (Info 703).[3: Confirmando a importância deste entendimento, a prova do TRF3/2016 (Banca própria) considerou incorreta a seguinte alternativa: “O STJ tem entendimento no sentido de que, no tocante à incidência da decadência prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, não cabe à Administração proceder à revisão do ato de aposentadoria de servidor público federal quando transcorrido, entre a data da aposentação e a da decisão do TCU que julgou no sentido de sua ilegalidade, lapso temporal superior a cinco (cinco) anos.”.]
Obs. Teoria das nulidades no Direito Administrativo. Teoria monista – todos os atos eivados de ilegalidade são nulos, pelo interesse público existente. Teoria dualista (Carvalho Filho) – há atos nulos e anuláveis (podem ser convalidados), mas a regra deve ser a nulidade, pelo interesse público existente. 
Obs. A regra é que a adm. é obrigada a anular o ato ilegal. Exceções – decurso do tempo (decadência de 5 anos) ou a consolidação dos efeitos produzidos (Teoria do fato consumado).
Revogação: retirada de um ato administrativo por motivos de conveniência e oportunidade. O Poder Judiciário não poder rever mérito/conveniência e oportunidade. Judiciário não pode revogar atos de outros poderes. Tem efeitos ex nunc. Prazo: não tem prazo mas tem limite material. Ex. ato administrativo não pode ser revogado quando a lei o declarar irrevogável, atos vinculados, atos administrativos que geraram direitos adquiridos, atos enunciativos, atos adm. que já exauriram seus efeitos.
A revogação não tem limite temporal, mas apenas limite material, ou seja, não se fala em revogação nos casos de atos vinculados, atos com efeitos exauridos, ato que não está na órbita de competência, nos casos de direito adquirido, etc. [4: A seguinte assertiva foi considerada correta (TJPR – 2017): A revogação de um ato administrativo deve apresentar os seus motivos devidamente externados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos.]
Obs.: mera irregularidade é vício de padronização que não compromete a validade do ato.
Obs.: há vícios que comprometem a validade do ato, mas são sanáveis. Em geral, são vícios de forma e competência. Podem ser convalidados. Apesar do vício sanado, o ato permanece o mesmo.
Obs.: Convalidação não se confunde com conversão (sanatória), pois neste último caso, há aproveitamento do ato, porém, é convertido em outro mais simples. Ex.: concessão de serviço público é mais solene e rigoroso (depende de autorização legislativa). No caso, se não houver autorização legislativa, é possível fazer a conversão para permissão de serviço público. 
	Conversão
	Convalidação
	É a transformação de um ato em outro, para aproveitar o que for válido
Ex tunc (retroativo).
	Correção feita no ato, que continua a ser o mesmo.
Ex tunc (retroativo).
Obs.: se o vício é insanável, há de ser feita ponderação; perceber se a anulação causa mais prejuízos do que a manutenção do ato. Se anulação gerar mais prejuízos do que a anulação, é melhor fazer a estabilização dos efeitos do ato (STJ).-ato nulo.
No julgamento do Recurso em Mandado de Segurança nº 18.780?RS, que ocorreu em 12/04/2012, o Superior Tribunal de Justiça ratificou o entendimento de que “é incabível a restituição ao erário dos valores recebidos de boa-fé pelo servidor público em decorrência de errônea ou inadequada interpretação da lei por parte da Administração Pública. Em virtude do princípio da legítima confiança, o servidor público, em regra, tem a justa expectativa de que são legais os valores pagos pela Administração Pública, porque jungida à legalidade estrita”
Obs: Extinção com reflexo em interesses individuais – tem de haver processo administrativo prévio com contraditório e ampla defesa.
É possível a Convalidação apenas quando o vício se inserir no conceito de “defeitos sanáveis”, ou seja, naqueles que se referem à Competência (desde que não se trate de competência exclusiva) e à Forma (desde que não se trate de forma essencial – motivação, p. ex. - e, portanto, seja viável a renovação da forma correta). Todavia não podem ser convalidados os vícios que alcançam os elementos Finalidade (desvio de finalidade), Motivo (inexistência ou incongruência dos motivos) e Objeto (ilicitude lato sensu do objeto).
#RESUMINDO: São insanáveis e não passíveis de convalidação (manutenção do ato) os vícios de finalidade/motivo/objeto. No que tange à competência e à forma, só será sanável se aquela não for exclusiva e essa não for essencial.
	Vícios na finalidade/motivo/objeto
	Vícios na competência
	Vícios na forma
	INSANÁVEIS. Por quê?
Finalidade está atrelada ao interesse público. Logo, não é tolerável qualquer violação a esse interesse. Ex: tredestinação ilícita (direito à retrocessão).
Motivo é insanável, já que todo e qualquer ato deve corresponder a um elemento de fato e de direito. Não cabe exteriorização de um ato sem motivo.
Objeto é insanável, já que o ato não pode, em hipótese alguma, ser ilícito/impossível/indeterminado.
	SANÁVEIS, salvo competência exclusiva.
Isso porque a competência exclusiva não cabe a manutenção. Até porque competência exclusiva sequer é passível de delegação.
	SANÁVEIS, salvo forma essencial.
Isso porque se a lei determina um tipo de forma (ex: licitação na modalidade concorrência em concessão de serviço público), não possível aproveitar nada.
Obs.: Divergência. Princípio da legalidade não é absoluto. Todos os princípios da ordem devem ser respeitados. Se a anulação comprometer outros princípios da ordem jurídica, é preciso ponderar. Se a anulação causar mais prejuízos que a manutenção do ato é melhor manter. Em nome da segurança jurídica e boa fé. Estabilização dos efeitos do ato. 5 anos art. 54 9784/99.
	DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO
Não se aplica.
	BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspovidm, 2015.
GUEDES, Danilo. Ponto a Ponto Concursos - Anotações Pessoais.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Método, 2016.