fernanda waick

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O PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA E A LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA1 
 
Fernanda Aime Lamp Waick2 
 
RESUMO: O presente trabalho estudou o princípio constitucional da moralidade administrativa 
por meio da apresentação de dois posicionamentos doutrinários sobre o seu conteúdo jurídico, 
representados pelos autores Wallace Paiva Martins Júnior e José Guilherme Giacomuzzi. 
Abordou-se, também, a inserção do princípio da moralidade administrativa na Lei de 
Improbidade, a natureza jurídica desse diploma legal, a conceituação do vício de improbidade, 
bem como os requisitos para a configuração da improbidade administrativa por violação a 
princípio da Administração Pública. Finalizou-se o estudo com a colação de precedentes 
judiciais, nos quais se entendeu configurada a improbidade administrativa por violação ao 
princípio da moralidade administrativa. 
Palavras-chave: Princípio. Moralidade Administrativa. Improbidade Administrativa. 
 
INTRODUÇÃO 
 
Com o advento da Constituição de 1988, o princípio da moralidade administrativa foi 
elevado à categoria de princípio constitucional e restou expresso no caput do art. 37, para, 
juntamente com a legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, orientar a atividade da 
Administração Pública. Ademais, no parágrafo quarto do art. 37, deixou o legislador consignado 
que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda 
da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação 
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 
Em atendimento a esse mandamento constitucional, foi editada a Lei nº 8.429/92, 
denominada Lei de Improbidade Administrativa – LIA – que dividiu os atos de improbidade em 
três categorias: aqueles que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º), aqueles atos que 
causam prejuízo ao Erário (art. 10) e os que atentam contra os princípios da Administração 
Pública (art. 11). 
No que respeita à violação de princípio norteador da Administração Pública, enquanto 
categoria normativa à qual pertence a moralidade administrativa, a Lei nº 8.429/92 estabeleceu 
severas sanções para o agente infrator, que consistem em ressarcimento integral do dano, se 
 
1 Artigo extraído do Trabalho de Conclusão de Curso orientado pelo Prof. Me. Orci Paulino Bretanha Teixeira, 
apresentado à banca examinadora composta pelas Professoras Me. Carla Maria Petersen Herrlein e Dra. Fernanda 
Luiza Fontoura de Medeiros em 15/06/2009. 
2 Acadêmica do curso de Ciências Jurídicas e Sociais – Faculdade de Direito – PUCRS. Contato: 
fwaick@hotmail.com 
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento 
de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de 
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou 
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo 
prazo de três anos. 
A tipificação como improbidade de atos que atentam contra os princípios da 
Administração Pública constitui, em verdade, a grande novidade da Lei nº 8.429/92, diploma que 
tem sido muito festejado, porquanto as sanções mencionadas pretendem reprimir os agentes que 
buscam através do cargo, emprego ou função um meio de satisfazer interesses privados em 
detrimento do patrimônio público, seja ele material ou moral. 
É de se sublinhar, por fim, que esse estudo não se situa no plano da filosofia do direito, 
contentando-se em buscar o conteúdo jurídico do princípio da moralidade administrativa nos 
limites no direito administrativo positivado e nas construções doutrinárias realizadas por autores 
que estudam o direito administrativo, aplicando-se o mesmo raciocínio à parte em que é abordado 
o tema da improbidade administrativa. 
 
1 O PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA 
 
1.1 O PAPEL DOS PRINCÍPIOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO 
Sabe-se que o mundo jurídico é composto de normas, divididas em duas3 categorias: 
regras e princípios, cada qual possuindo características próprias e funções específicas. Após 
apresentar criticas aos modelos de distinção utilizados para a diferenciação dessas duas espécies, 
Humberto Ávila traz a seguinte proposta conceitual acerca das regras e dos princípios (grifos no 
original): 
As regras são imediatamente descritivas, primariamente retrospectivas e com pretensão 
de decidibilidade e abrangência, para cuja aplicação se exige a avaliação da 
correspondência, sempre centrada na finalidade que lhes dá suporte ou nos princípios 
que lhes são axiologicamente sobrejacentes entre a construção conceitual da descrição 
normativa e a construção conceitual dos fatos. 
Os princípios são normas imediatamente finalísticas, primariamente prospectivas e com 
pretensão de complementariedade e de parcialidade, para cuja aplicação se demanda 
 
3 Não se desconhece a referência que faz Humberto Ávila acerca da existência de postulados hermenêuticos e 
postulados normativos aplicativos, caracterizados por serem normas imediatamente metódicas que instituem os 
critérios de aplicação de outras normas, entretanto essa discussão não é objeto do presente trabalho. ÁVILA, 
Humberto. Teoria dos Princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 8ª ed. São Paulo: Malheiros, 
2008, p. 122. 
uma avaliação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrente da 
conduta havida como necessária à sua promoção. 
 
Tanto as regras quanto os princípios, cada qual com suas particularidades mencionadas 
na transcrição acima, desempenham um papel no cenário jurídico. Ao que interessa o presente 
trabalho, os princípios, como ressalta José Guilherme Giacomuzzi4, possuem funções como a de 
otimização de condutas, a orientação do intérprete indicando valores fundantes, bem como a de 
controlar os atos praticados no exercício da competência discricionária5 do Administrador. 
O referido autor destaca ainda a função dos princípios como contrapeso ao aumento da 
discricionariedade decorrente da inflação legislativa que acaba por elevar o Poder 
Regulamentador do Poder Executivo e o seu âmbito decisório. Esse fenômeno – diz o autor – está 
ligado à mudança de um Estado garantidor – em que a lei é geral e abstrata – para um Estado 
gestor6, no qual encontram-se leis e regulamentos que pretendem articular políticas públicas – 
onde a lei renuncia sua carga de generalidade e abstração a fim de concentrar-se em fatos 
singulares e específicos7. Nesse novo cenário, os princípios ganham relevância com a sua carga 
valorativa orientadora das ações, situação que não poderia deixar ser diferente no que diz com 
princípio da moralidade. 
 
 
4 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 211. 
5 Distingue-se os atos vinculados dos discricionários. Celso Antônio Bandeira de Mello denomina atos vinculados 
aqueles que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único possível comportamento da Administração em 
face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los, não 
interfere com apreciação subjetiva alguma. Os atos “discricionários”, pelo contrário, seriam os que a 
Administração pratica com certa margem de liberdade e avaliação ou decisão segundo critérios de conveniência e 
oportunidade. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: 
Malheiros, 2004, p.394. 
6 Nesse sentido,gestão pública se contrapõe à Administração Pública, pois há uma aproximação aos paradigmas de 
qualidade e eficiência perseguidos pelo setor privado. Fábio Medina Osório aponta que a Administração estava 
ligada à idéia de fazer valer a vontade do povo, momento histórico em que a obediência a processos formalmente 
corretos do ponto de vista jurídico seria mais importante do que o atendimento a resultados. Vital seria – segundo 
o autor – a garantia de isenção e imparcialidade do administrador o que somente se tornava possível a partir de 
limitações formais e atendimentos a exigências burocráticas. No Estado gestor, ao contrário do clássico 
administrador, aquele responsável pela gestão da coisa pública goza de maior liberdade e preocupa-se com 
resultados, sem desprezo, obviamente, pela ética institucional, pautando a sua conduta na idéia de eficiência, na 
busca por resultados, no monitoramento de indicadores, no planejamento estratégico e na economicidade de 
gastos. OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, 
ineficiência. São Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p.168-173. 
7 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 216-218. 
1.2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA – 
BREVES ANOTAÇÕES 
1.2.1. A moralidade administrativa na França 
A idéia de moralidade administrativa foi sistematizada no século XX, na França, por 
Maurice Hauriou e foi desenvolvida dentro do instituto do détournement de pouvoir, segundo o 
qual o fim do ato discricionário deveria estar vinculado a uma finalidade pública de utilidade ou 
interesse geral8. Conforme ressalta José Guilherme Giacomuzzi, a clara função da moralidade 
administrativa era a de permitir o controle jurisdicional sobre a finalidade do ato
9. Isso porque o 
Conselho de Estado Francês somente podia analisar questões vinculadas à legalidade do ato, 
aparecendo o desvio de poder como instituto destinado a coibir atos cuja finalidade era outra que 
o interesse público. 
Nesse primeiro momento, para exemplificar, Giacomuzzi cita o famoso caso Lesbats, 
em que o Conselho de Estado Francês foi chamado a se manifestar sobre o indeferimento, por 
parte da Municipalidade, de pedido de autorização para o estacionamento em praça fronteira à 
estação de estrada de ferro, para atender ao transporte de passageiros. Pela prova produzida, 
restou evidenciado que o indeferimento da autorização teve como propósito a garantia de 
exclusividade de prestação dos serviços por outra empresa, finalidade estranha ao interesse 
público, anulando-se o ato por desvio de poder10. 
Em um segundo momento, aparece a obra de Henri Welter denominada “Le Contrôle 
Jurisdictionel de la Moralité Administrative”, na qual assevera que a moralidade administrativa 
que pretendia estudar não se confundia com a moral comum, pois seria composta de regras de 
boa-administração, ou seja pelo conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas não só pela 
distinção entre o Bem e o Mal, mas também pela idéia geral de administração e pela idéia de 
função administrativa
11
. 
Nessa segunda fase há uma preocupação em independentizar a idéia de moralidade 
administrativa como sendo o conjunto de regras de conduta tiradas do interior da Administração 
 
8 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 43. 
9 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 50. 
10 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 80. 
11 LIMBERGER, Têmis. Atos da Administração lesivos ao patrimônio público: os princípios constitucionais da 
legalidade e moralidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 125. 
Pública. No entender de Giacomuzzi12, a obra de Henri Welter assume relevo, porquanto foi a 
única obra jurídica da época a tratar do tema da moralidade administrativa e porque contém 
outras hipóteses que não o desvio de poder como ofensivas à moralidade administrativa, quais 
sejam, o erro de fato e o controle dos motivos do ato, hipóteses que vêm previstas na legislação 
brasileira pela Lei nº 4.717/65, que regula a Ação Popular13 para anular os atos administrativos. 
Acerca desse período, Giacomuzzi relembra o julgamento pelo Conselho de Estado Francês do 
caso Lefranc, de 22.1.1926, no qual foi anulada, por excesso de poder fundado em causa jurídica 
inexistente, a demissão de funcionário motivada por abandono de emprego – abandono, esse, 
jamais ocorrido
14
. 
Após Henri Welter, Lacharrière dedicou-se ao tema com a monografia “Le Côntrole 
Hierárchique de l’Administracion dans la Forme Jurisdictionelle”, em 1938, referindo-se à 
moralidade administrativa como conjunto de regras para disciplinar o poder discricionário, regras 
que não se confundiriam com a moral comum15. Ressalta Giacomuzzi que a idéia de moralidade 
administrativa não vingou na França, vez que o Conselho de Estado Francês somente poderia se 
manifestar sobre a legalidade do ato. Ao invés de moralidade administrativa, que extrapolaria o 
âmbito da legalidade, os franceses adotaram o instituto do détournement de pouvoir, sendo que 
todos os vícios do ato administrativo condizentes com aquilo que se pode querer embutir em um 
suposto “controle da moralidade administrativa” estavam ou se alocaram no controle da 
legalidade, tanto na França quanto no Brasil
16
. 
 
12 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo, Malheiros, 2002, p. 89. 
13 Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: 
a) incompetência; 
b) vício de forma; 
c) ilegalidade do objeto; 
d) inexistência dos motivos; 
e) desvio de finalidade. 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: 
[...] 
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é 
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; 
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita 
ou implicitamente, na regra de competência. 
14 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo, Malheiros: 2002, p. 103. 
15 LIMBERGER, Têmis. Atos da Administração lesivos ao patrimônio público: os princípios constitucionais da 
legalidade e moralidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 126. 
16 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 108-109. 
Dessa breve exposição, tem-se que, através da idéia de moralidade administrativa, houve 
o alargamento da sindicabilidade do Conselho de Estado Francês acerca dos atos da 
Administração através do instituto desvio de poder (em que as finalidades do ato deveriam estar 
de acordo com o interesse público), passando-se, posteriormente, a admitir o pronunciamento do 
Conseil também sobre eventual ocorrência de erro de fato, bem comosobre os motivos indicados 
como fundamento para a prática do ato. 
 
1.2.2. A moralidade administrativa no Brasil 
A idéia da moralidade administrativa no Brasil aparece, com esse signo, somente na 
Constituição de 1988, na cabeça do art. 37. Entretanto, José Guilherme Giacomuzzi sustenta que 
apesar de não estar escrito o significante moralidade administrativa, a Lei da Ação Popular 
introduziu o significado – desvio de poder – que estava em voga na época – acolhendo 
tacitamente a proteção da idéia da moralidade administrativa17. 
De acordo com Wallace Paiva Martins Júnior18, a preocupação do legislador com atos 
eivados de desonestidade já aparece em 1941, com a edição do Decreto-Lei nº 3.240, o qual 
previa normas específicas para o seqüestro e a perda de bens de pessoas que cometessem crimes 
dos quais resultasse prejuízo para a Fazenda Pública ou locupletamento ilícito para o acusado, 
sendo que a medida podia atingir terceiros que dele tivessem adquirido bens dolosamente ou com 
culpa grave. 
Em atendimento a parte final do §31, do art. 31 da Constituição dos Estados Unidos do 
Brasil de 1946, foi editada a Lei Federal nº 3.164/1957, que instituiu a tutela extrapenal da 
repressão da improbidade administrativa, restrita à modalidade de enriquecimento ilícito e 
limitada a certos funcionários públicos e determinadas entidades administrativas
19
. Com base 
nesse diploma legal, os bens adquiridos pelo servidor público ilicitamente, poderiam ser 
submetidos a seqüestro e perda em favor da Fazenda Pública, mediante ação civil promovida pelo 
Ministério Público ou por qualquer pessoa do povo no juízo cível. 
Em 1958 surgiu a Lei Federal nº 3.502/58, denominada Lei Bilac Pinto, a qual, segundo 
Wallace Paiva Martins Júnior, teve uma dimensão maior do que a Lei nº 3.164/57, porquanto na 
 
17 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 129. 
18 MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 181. 
19 MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 182. 
categoria de sujeitos ativos que poderiam ter seus bens confiscados foram incluídos os dirigentes 
de autarquia. A maior dimensão referida pelo autor também se reflete no conceito de servidor 
público (exercentes de cargos, funções, ou empregos, civis ou militares, por eleição nomeação ou 
contrato, em qualquer dos Poderes da República, na União Estados, Territórios, Distrito Federal e 
Municípios). 
Em 1965, surge a Lei nº 4.717, denominada Lei da Ação Popular20 – LAP, dispondo em 
seu art. 1º que qualquer cidadão (pessoa que está em gozo dos seus direitos políticos) será parte 
legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da 
União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades 
de economia mista, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados 
ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para 
cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por 
cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do 
Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades 
subvencionadas pelos cofres públicos. 
O art. 2º da Lei nº 4.717/1965 dispôs que são nulos os atos lesivos ao patrimônio público 
nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos 
motivos; e e) desvio de finalidade. Conforme mencionado na parte histórica referente ao 
surgimento da idéia de moralidade administrativa na França, ela estava – e ainda está apesar da 
abrangência do erro de fato e da análise dos motivos determinantes, introduzidos por Welter – 
intimamente ligada ao desvio de poder, elemento expresso no texto da Lei da Ação Popular como 
fundamento para tornar nulo o ato administrativo. 
Em 1992, como decorrência do disposto no art. 37, §4º da Constituição21, foi 
confeccionada a Lei nº 8.429, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, doravante 
denominada LIA, dividindo os atos de improbidade em três categorias: os que causam 
enriquecimento ilícito (art. 9º), os que causam prejuízo ao erário (art. 10) e os que atentam contra 
os princípios da Administração Pública (art. 11). A grande inovação da Lei nº 8.429/92 em 
relação aos diplomas anteriores mencionados foi, pois, a tipificação como improbidade de atos 
 
20 A ação popular aparece na Constituição de 1934, é suprimida em 1937, retornando na Constituição de 1946. 
21 Art. 37§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da 
função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, 
sem prejuízo da ação penal cabível. 
que violem os princípios da Administração Pública22, sendo importante destacar que em que pese 
não conste da cabeça do art. 11 a expressão moralidade administrativa ela ali encontra proteção. 
Para aqueles que violarem um preceito da Administração Pública – ponto que interessa 
ao presente trabalho – prevê a LIA, em seu art. 12, inciso III, sanções consistentes em 
ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos 
políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração 
percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou 
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa 
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. 
Percebe-se, pois, que, a despeito de somente vir consagrada na Constituição de 1988, a 
preocupação dos operadores jurídicos com a moralidade administrativa e com a indevida 
utilização do cargo, emprego ou função por parte do agente público, já aparece desde os anos 
quarenta, culminando com a edição da Lei nº 8.429/92, que, trazendo as sanções mencionadas no 
parágrafo anterior pretende não só alcançar aqueles agentes que tragam algum prejuízo ao 
patrimônio público material, mas também alcançar aqueles agentes que não se comportam de 
acordo com os preceitos que devem orientar a Administração Pública, ou seja, buscou proteger 
também o patrimônio moral. 
 
1.3. POSIÇÕES DOUTRINÁRIAS SOBRE O CONTEÚDO JURÍDICO DO PRINCÍPIO DA 
MORALIDADE ADMINISTRATIVA 
A primeira grande distinção efetuada pelos autores mencionados nas referências 
bibliográficas quando abordam o princípio da moralidade administrativa consiste em afirmar que 
a moralidade administrativa não se confunde com a moral comum, razão pela qual não se poderia 
deixar de dizer algumas palavras a seu respeito. 
 
22 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública 
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às 
instituições, e notadamente: 
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; 
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo; 
IV - negar publicidade aos atos oficiais; 
V - frustrar a licitude de concurso público; 
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigadoa fazê-lo; 
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de 
medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. 
1.3.1 Moral comum e moral jurídica 
A moral jurídica não se confundiria com a moral comum, porquanto a moral – ainda 
mais em uma sociedade pluralista23 como pretende ser a nossa – não é uma só, varia no espaço e 
no tempo, caracterizando-se por uma forte subjetividade e incerteza. Recolheria, ademais, o 
Direito uma parte da moral vigente e a introduziria no mundo jurídico através das regras e dos 
princípios, conforme o conhecido desenho de dois círculos que se entrelaçam sendo em um 
representado o Direito e em outro a Moral: apesar da intersecção entre ambos, eles não se 
confundem em sua integralidade. 
Famosa, pois objeto freqüente de referência, é a lição de Hely Lopes Meirelles24, que 
citando Hauriou, afirma que o conteúdo da moralidade administrativa não se confunde com a 
moral comum, estando conectado às regras tiradas da disciplina interior da Administração. Para 
Giacomuzzi, entretanto, dizer que a moralidade administrativa não se confunde com a moral 
comum, estando vinculada ao conjunto de regras tiradas do interior da administração, seria muito 
pouco, pois invocar tais máximas é esvaziar, em conteúdo, o discurso jurídico racional, 
lembrando-se de que em um tal discurso se apóia a idéia de legitimidade do Direito
25
. 
Consigna, ainda, Giacomuzzi26, que muito embora a doutrina insista em repetir que a 
moralidade administrativa não se confunde com a moral social, é recorrente a invocação da moral 
comum em precedentes judiciais e na doutrina quando se pretende falar da moralidade 
administrativa. Com efeito, ao tratar do princípio da moralidade administrativa, Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro escreve que27: 
[...] quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, 
retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa-fé, ao trabalho, à 
ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a 
atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; 
 
23 Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado 
Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-
estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e 
sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução 
pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA 
FEDERATIVA DO BRASIL. Preâmbulo da Constituição da República Federativa do Brasil 
24 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p.90. 
25 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 173. 
26 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 173. 
27 DI PIETRO. Maria Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988, p. 111 apud 
CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função pública. Belo 
Horizonte: Fórum, 2006, p.96. 
entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à 
maioria dos cidadãos. 
Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos, quando a Administração Pública é 
pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a 
população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, 
isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. 
Não é preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que 
inspiram a autoridade; o ato em si, o seu objetivo, o seu conteúdo, contraria a ética da 
instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela coletividade 
administrada.Na aferição da imoralidade administrativa, é essencial o princípio da 
razoabilidade [...] 
 
Juarez Freitas28, ao enfatizar o caráter autônomo do princípio da moralidade 
administrativa, vincula o seu conteúdo não apenas ao conjunto de regras extraídas do interior da 
Administração Pública, mas também aos padrões éticos da sociedade (grifos em itálico no 
original): 
No atinente ao princípio da moralidade, por mais que se possa assimilá-lo a outras 
diretrizes e conquanto experimentando pronunciada afinidade com os demais princípios, 
certo é que o constituinte brasileiro, com as imensas conseqüências técnicas e 
hermenêuticas que daí advém, pretendeu conferir-lhe autonomia jurídica. Segundo 
princípio estão vedadas condutas eticamente inaceitáveis e transgressoras do senso 
moral médio superior da sociedade, a ponto de não comportarem condescendência. Não 
se confunde, por certo, a moralidade com o moralismo, este último intolerante e não-
universalizável por definição. 
De certo modo, tal princípio determina que se trate a outrem do mesmo modo que se 
apreciaria ser tratado, isto é, de modo virtuoso e honesto.. O “outro”, aqui é a sociedade 
inteira, motivo pelo qual o princípio da moralidade exige que, fundamentada e 
intersubjetivamente, os atos, contratos e procedimentos administrativos venham a ser 
contemplados e controlados à base de orientação decisiva e substancial que prescreve o 
dever de a Administração Pública observar, com pronunciado rigor e a maior 
objetividade possível, os referenciais valorativos da Constituição, cumprindo vivificar, 
exemplarmente, o combate contra toda e qualquer lesão moral ou imaterial provocada 
por ações públicas não-universalizáveis, destituídas de probidade e de honradez. [...] 
O princípio da moralidade no campo administrativo não há de ser entendido como 
singelo conjunto de regras deontológicas extraídas da disciplina interna da 
Administração. Na realidade, prescreve exatamente mais: diz com os padrões éticos de 
uma determinada sociedade, de acordo com os quais não se admite a universalização de 
máximas de conduta que possam fazer perecer liames sociais aceitáveis (justificáveis 
axiologicamente). É certo que um controlador arguto, tendo em vista a mencionada 
submissão do administrador ao Direito, conseguiria alcançar resultado idêntico, por 
outras vias. 
 
Essa referência ao senso comum feita pela doutrina quando tenta esmiuçar o conteúdo 
do princípio da moralidade administrativa se deve ao fato de que o Direito não está totalmente 
divorciado da realidade que pretende regulamentar e ordenar, recolhendo do senso comum, do 
 
28 FREITAS. Juarez.O controle dos atos administrativos e os direitos fundamentais. 3ªed. São Paulo: Malheiros: 
2004, p. 53-56. 
senso vigente, valores e internalizando-os na ordem jurídica, sendo, portanto, ao mesmo tempo 
valores pertencentes ao senso comum e ao mundo jurídico. 
 
1.3.2 A moralidade administrativa como superprincípio 
É recorrente o entrelace efetuado entre o princípio da moralidade e outros princípios 
constitucionais expressos ou implícitos como menciona Juarez Freitas e Maria Zanella Di Pietro 
nas transcrições supra. Nessa mesma linha de raciocínio, para Wallace Paiva Martins Júnior29, o 
princípio da moralidade é verdadeiro superprincípio informado e informador dos demais. Nas 
palavras do autor: 
O enfoque principal é dado ao princípio da moralidade na medida em que ele constitui 
verdadeiro superprincípioinformador dos demais (ou um princípio dos princípios), não 
se podendo reduzi-lo a mero integrante do princípio da legalidade. Isso proporciona, por 
exemplo, o combate de ato administrativo formalmente válido, porém destituído do 
necessário elemento moral. A moralidade administrativa tem relevo singular e é o mais 
importante desses princípios, porque é pressuposto informativo dos demais (legalidade, 
impessoalidade, publicidade, razoabilidade, proporcionalidade, motivação), muito 
embora devam coexistir no ato administrativo. 
Exsurge a moralidade administrativa como precedente lógico de toda a conduta 
administrativa, vinculada ou discricionária derivando também às atividades legislativas e 
jurisdicionais, consistente no assentamento de que: o Estado define o desempenho da 
função administrativa segundo uma ordem ética acordada com os valores sociais 
prevalentes e voltada à realização de seus fins, tendo como elementos a honestidade, a 
boa-fé, e a lealdade e visando a uma boa administração. Assim, no atuar, o agente 
público deve medir atenção ao elemento moral de sua conduta e aos fins colimados, 
porque a moralidade afina-se conceito de interesse público não por vontade da norma 
constitucional, mas por constituir pressuposto intrínseco de validade do ato 
administrativo. 
 
Para o referido autor, a moralidade administrativa estaria ligada ao princípio da 
juridicidade, previsto no art. 2º, I, da Lei nº 9.784/199930, o qual determina que o administrador 
atue não somente de acordo com a lei, mas também de acordo com todo o ordenamento jurídico, 
aí compreendidos os princípios, a jurisprudência e os costumes. Registre-se, contudo, conforme 
leciona Fábio Medina Osório31, que não existe possibilidade de reconhecer o costume contra 
legem, para respaldar ou dar legitimidade à ilegalidade. 
 
29 MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 31-32. 
30 Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, 
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e 
eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - 
atuação conforme a lei e o Direito; 
31 OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São 
Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p.316-317. 
Relacionar-se-ia a moralidade administrativa com o princípio da legalidade, consagrado 
no art. 5º, inciso II, da Constituição que traz consignado que ninguém será obrigado a fazer ou 
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei e consagrado também no art. 37 da 
Constituição, destinado, dessa vez, a informar a conduta dos agentes públicos, restringido o seu 
campo de atuação àquilo que a lei permite, na medida em que a lei é a vontade da Administração. 
Como é sabido, ao particular é dado fazer tudo aquilo que a lei não proíbe e à Administração 
somente aquilo que a lei autorize. 
A moralidade administrativa também estaria conectada ao princípio da impessoalidade32, 
que veda o favoritismo para os amigos e o mau tratamento para os desconhecidos, princípio que, 
por sua vez, está intimamente conectado com a efetivação do princípio da igualdade. A 
determinação de atuação impessoal vem prescrita no art. 2º, parágrafo único da Lei nº 
9.874/1999, segundo o qual na condução dos processos administrativos deve ser observada a 
objetividade no atendimento do interesse público33, vedada a promoção pessoal de agentes ou 
autoridades. 
A moralidade administrativa estaria conectada com o princípio da publicidade, que 
determina que, ressalvados os casos de sigilo necessário, a Administração deve disponibilizar 
 
32 Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse 
atributo deve ser observado em relação aos administrados como à própria Administração. No primeiro sentido, o 
princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa 
que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é 
sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento; aplicação desse princípio encontra-se, por 
exemplo, no art. 100 da Constituição, referente aos precatórios judiciais; o dispositivo proíbe a designação de 
pessoas ou de casos nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim. No segundo 
sentido, o princípio significa, segundo José Afonso da Silva (1989:562), baseado na lição de Gordillo que “os atos 
e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade 
administrativa da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que 
formalmente manifesta a vontade estatal”. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 3ª ed. São 
Paulo: Atlas, 1993, p. 59. 
33 Celso Antônio Bandeira de Mello refere que o interesse público deve ser conceituado como o interesse resultante 
do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de 
membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem, acrescentando que dito interesse só se justifica na medida 
em que se constitui veículo de realização dos interesses das partes que o integram no presente e das que o 
integrarão no futuro. Pertinente destacar que o interesse público – interesse primário - nem sempre coincide com o 
interesse do Estado e das demais pessoas de Direito Público – interesse secundário – sendo que esse último só 
pode ser legitimamente perseguido por elas se coincidentes com o interesse primário. Nesse sentido, Celso 
Antônio Bandeira de Mello exemplifica dizendo que seria concebível um interesse da pessoa do Estado em recusar 
administrativamente – e até a questionar em juízo, se convocado, aos pretórios – responsabilidade patrimonial por 
atos lesivos a terceiros, mesmo que os houvesse causado. Teria interesse em pagar valor ínfimo nas 
desapropriações, isto é, abaixo do justo, inobstante o preceito constitucional. Com todos esses expedientes, muitos 
dos quais infelizmente (e injustamente) adota, resguardaria ao máximo o seu patrimônio, defendendo interesses à 
moda de qualquer outro sujeito, mas agrediria a ordem normativa. Ocorre que em todas essas hipóteses estará 
agindo contra o Direito, divorciado do interesse público, do interesse primário que lhe assiste cumprir”. MELLO, 
Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p 52-58. 
informações referentes aos próprios administrados bem como as que se relacionam com o 
interesse público, de forma que a população possa ter acesso aos dados de que necessita para 
ajuizar ações judiciais ou exercer a fiscalização dos atos do poder público. 
A moralidade administrativa também estaria ligada ao princípio da eficiência34, 
característica fundamental da boa administração, princípio que exige que a atividade prestada 
pela Administração produza resultados visíveis para o administrado, posto que a prestação de um 
serviço de péssima qualidade por certo não atende ao interesse público, descumpre a finalidade 
do Estado e não poderia estar de acordo com a moralidade administrativa. 
A moralidade – para Wallace Paiva Martins Júnior – teria, ainda, por vetor, a boa-fé, 
compreendida como honestidade e lealdade bem como o dever35 de boa administração, o qual diz 
com a proteção de interesses públicos. Outro vetor do princípio da moralidade administrativa 
seria a razoabilidade, entendida como adequação entre meios e fins,asseverando o autor que a 
decisão ilógica, irracional, desproporcional ofende o padrão ético de conduta e via, de 
conseqüência, o princípio da moralidade
36
. 
Assim, para aqueles que se filiam ao entendimento de Wallace Paiva Martins Júnior e 
entendem o princípio da moralidade como um superprincípio a ela remetem os demais, realçando 
como caractere da moralidade administrativa nuances pertencentes a outros princípios. 
 
34 Fábio Medina Osório refere eficaz é a conduta que consegue fazer efetivo um intento determinado, mas o 
problema está em definir os caminhos prudentes que o sujeito decide seguir e que uma atuação contra as regras 
que presidem o setor público não pode ser eficiente, já que seus resultados e, mais do que isso, seus caminhos 
estão entranhados no conjunto de danos produzidos. Um agente público que, atropelando fórmulas ético-
normativas, consegue obter resultados econômicos favoráveis não será um sujeito eficiente na perspectiva da ética 
institucional. MEDINA OSÓRIO, Fábio. Teoria da Improbidade Administrativa : má gestão pública : corrupção 
: ineficiência. 1. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 65-66. 
35 Dever se distingue de ônus porque expressa a necessidade (jurídica) de um determinado comportamento do sujeito 
titular, observando certa ação ou omissão, enquanto que o ônus manifesta a necessidade prática de o sujeito 
desenvolver determinado comportamento para obter um efeito jurídico favorável a si mesmo, sob pena de não 
obtê-lo se não o cumprir. MARTINS JUNIOR. Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: 
Saraiva, 2009, p. 68. Fala-se também em poder-dever, que, segundo Hely Lopes Meirelles, tem as seguintes 
características: “o poder tem para o agente público significado de dever para com a comunidade e para com os 
indivíduos, no sentido de que quem o detém está sempre na obrigação de exercitá-lo. Nem se compreenderia que 
uma autoridade pública – um Governador p.ex. – abrisse mão de seus poderes administrativos, deixando de 
praticar atos de seu dever funcional. O poder do administrador público, revestindo ao mesmo tempo o caráter de 
dever para com a comunidade, é insuscetível de renúncia pelo seu titular. Tal atitude importaria fazer liberalidades 
com o direito alheio, e o Poder Público não é, nem pode ser, instrumento de cortesias administrativas. Se para o 
particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se 
apresente o ensejo para exercitá-lo em benefício da comunidade”. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito 
Administrativo Brasileiro. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 107. 
36 MARTINS JUNIOR. Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 68. 
Giacomuzzi37, entretanto, critica essa visão do princípio da moralidade administrativa, afirmando 
que não contribui no sentido de encontrar um conteúdo jurídico autônomo para a moralidade 
administrativa, senão a confunde com os demais. Nas palavras do autor: 
Mas há algo de grave em tentar preencher o conteúdo do princípio da moralidade com 
outros princípios jurídicos, ou em sobrepor aquele a estes: um tal proceder revela, talvez 
inconscientemente, desprezo pelo conteúdo jurídico dos demais princípios e mesmo uma 
descrença em sua força normativa, bem como na própria Constituição e nas leis. 
Corolário disso pode ser a entrada de visões personalíssimas, como se fossem 
“jurídicas”, travestidas de “princípio da moralidade”. Numa palavra: fazer da moralidade 
um sobreprincípio, formado por vários dos demais, é minguar a importância destes é 
deixar de lado o conteúdo jurídico dos outros princípios, subvertendo-os e esvaziando a 
sua força normativa e seu conteúdo dogmático. Não se trata mais tão-somente de um 
problema de “signos”. 
 
Tal questão se relaciona com a afirmação da autonomia do princípio da moralidade 
administrativa, reconhecida doutrinariamente por Juarez Freitas, Maria Zanella Di Pietro e José 
Afonso Silva. Entretanto, Márcio Cammarosano38 não comunga desse entendimento e afirma que 
a moralidade administrativa refere-se a valores que informam o direito positivo, como a lealdade, 
boa-fé, veracidade e honestidade, referibilidade essa que não lhe permite reconhecê-la como 
princípio autônomo, pois, para tanto, seria preciso que pudéssemos dar um exemplo de ato 
administrativo que comportasse invalidação só com a invocação desse princípio, sem que se 
vislumbrasse ofensa a qualquer outro, exemplo que o autor não conseguiu encontrar. 
Desnecessário tecer maiores comentários sobre como os princípios mantêm relação um 
com os outros e como não se pode interpretar um instituto jurídico isoladamente, mas há de fazê-
lo, sim, dentro do ordenamento jurídico. Entretanto, para a corrente que entende a moralidade 
administrativa como superprincípio, preenchendo o seu conteúdo jurídico com nuances 
pertencentes aos demais princípios, resta a advertência de Giacomuzzi no sentido de perquirir se 
sobraria algum espaço para um conteúdo autônomo da moralidade. Partindo desse horizonte, 
Giacomuzzi propõe outro modelo doutrinário para a compreensão da moralidade administrativa, 
que diz com o estabelecimento de dois vetores consistentes na boa-fé objetiva e no dever de 
probidade, tema que é objeto do tópico a seguir. 
 
 
37 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 162. 
38 CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função pública. Belo 
Horizonte: Fórum, 2006, p. 95-96. 
1.3.3 A moralidade administrativa como boa-fé objetiva e como dever de probidade 
Divergindo da posição que pretende preencher o conteúdo do princípio da moralidade 
com os demais princípios, Giacomuzzi propõe preencher o conteúdo da moralidade 
administrativa com um elemento objetivo (boa-fé objetiva) e um elemento subjetivo (dever de 
probidade). No que toca à boa-fé objetiva, referido autor afirma a possibilidade de, à primeira 
vista, aproveitar-se, no direito administrativo, o desenvolvimento doutrinário existente no direito 
privado sobre esse instituto. Vejamos, então, para bem compreender a noção de boa-fé-objetiva, o 
que leciona Judith Martins-Costa39 (grifos no original): 
Já por “boa-fé objetiva” se quer significar – segundo a conotação que adveio da 
interpretação conferida ao §242 do Código Civil alemão, de larga força expansionista em 
outros ordenamentos, e bem assim, daquela que lhe é atribuída nos países da commom 
law – modelo de conduta social, arquétipo ou standard jurídico segundo o qual cada 
pessoa deve ajustar a própria conduta a esse arquétipo, obrando como obraria um 
homem reto: com honestidade, lealdade, probidade. Por este modelo objetivo de conduta 
levam-se em consideração os fatores concretos do caso, tais como o status pessoal e 
cultural dos envolvidos, não se admitido uma aplicação mecânica do Standard, de tipo 
meramente subsuntivo. [...] 
Diversamente, ao conceito de boa-fé objetiva estão subjacentes as idéias e ideais que 
animaram a boa-fé germânica: a boa-fé como regra de conduta fundada na honestidade 
na retidão, na lealdade, e principalmente, na consideração para com os interesses do 
“alter”, visto como membro do conjunto social que é juridicamente tutelado. 
 
A escolha da boa-fé objetiva e não subjetiva40 para preencher o conteúdo da moralidade 
tem sua razão de ser consubstanciada na desnecessidade de indagação acerca do elemento 
psicológico na conduta do agente, o ato administrativo que fere a boa-fé objetiva é ato da 
Administração, pouco importando de quem partiu e quais suas intenções, sendo com esse sentidoaceito por Giacomuzzi a distinção entre objetivo e subjetivo41. 
Assim, o princípio da boa-fé objetiva se relaciona com a honestidade, com a retidão e 
com a consideração para com os interesses do outro que, no domínio do direito administrativo, 
pode ser entendido como a sociedade, sendo possível relacionar a boa-fé também com a 
 
39 MARTINS-COSTA. Judith. A boa-fé no Direito Privado. 1ª ed., 2ª tir. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 
411-412. 
40 Segundo Judith Martins-Costa A expressão ‘boa-fé subjetiva’ denota ‘estado de consciência’ ou convencimento 
individual de obrar [a parte] em conformidade ao direito [sendo aplicável], em regra ao campo dos direito reais, 
especialmente em matéria possessória. Diz-se subjetiva justamente porque, para a sua aplicação, deve o intérprete 
considerar a intenção do sujeito da relação jurídica, o seu estado psicológico ou íntima convicção. Antitética à 
boa-fé subjetiva está a má-fé, também vista subjetivamente como a intenção de lesar a outrem. MARTINS-
COSTA. Judith. A boa-fé no Direito Privado. 1ª ed., 2ª tir. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 411. 
41 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.241. 
veracidade e a confiança, a qual, segundo Giacomuzzi42, parece ser uma das mais importantes 
funções da boa-fé como vetor do princípio da moralidade: 
Uma das funções que me parece mais relevante atribuir-se à boa-fé como princípio 
veiculado pela moralidade do art. 37 da Constituição Federal de 1988 é justamente o 
mandamento de proteção à confiança enquanto elemento componente do Estado de 
Direito Social. A confiança, que adquirira no âmbito privado especial relevância, tem-na, 
na órbita pública, redobrada. 
A proteção da confiança – ou confiança legítima (Vertrauensschutz) – liga-se também à 
segurança jurídica, princípio só aparentemente conflitante com a justiça e revelador, num 
patamar de análise mais abstrato, de uma das aspirações mais insatisfeitas do gênero 
humano, havendo quem também a indique como postulado básico do Estado de Direito. 
[...] 
 
A Lei nº 9.784/9943 trouxe dispositivo expresso em que relaciona a boa-fé como um dos 
critérios que deve pautar a conduta da Administração. Giacomuzzi, ao interpretar o artigo 2º da 
Lei nº 9.784/99, assevera que os critérios previstos no parágrafo único para o agir administrativo, 
guardam relação pontual com os princípios elencados no caput do artigo. A título de 
exemplificação, refere o autor que o inciso primeiro44 se relaciona ao princípio da legalidade; o 
inciso segundo45 se relaciona aos princípios da finalidade e do interesse público; o inciso 
terceiro46 com o princípio da motivação e o inciso quarto (atuação segundo padrões éticos de 
probidade, decoro e boa-fé) com o da moralidade administrativa47. 
Conforme mencionado, a boa-fé seria o viés objetivo da moralidade administrativa, 
cabendo, agora, analisar o viés subjetivo que se relaciona com o dever de probidade, o qual 
determina que o administrador seja honesto no sentido de destituído de má-fé. Aquele que 
descumpre com esse dever de probidade, de honestidade, poderá incorrer nas sanções da Lei nº 
8.429/92 acaso estejam presentes outros requisitos para a incidência da LIA, que serão abordados 
em ponto pertinente. 
 
42 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 266-267. 
43 Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, 
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e 
eficiência. 
 Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: 
 IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; 
44 I - atuação conforme a lei e o Direito; 
45 II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo 
autorização em lei; 
46 III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; 
47 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p 245-246. 
A despeito das divergências apontadas, parece haver um certo consenso ao relacionar a 
moralidade administrativa com a honestidade, a lealdade48, a veracidade, a boa-fé, a boa-
administração, o dever de probidade e com finalidades conectadas ao interesse público, 
elementos que ajudam na delimitação dos contornos da moralidade administrativa, apesar de não 
se poder apresentar um conceito, pois, conforme Giacomuzzi49, não se tem como dizer o que é o 
princípio da moralidade (ou os demais), mas somente o que ele determina (mandato) que seja – e 
mais – no caso concreto. 
 
2 O PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA NA LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA 
2.1 A NATUREZA JURÍDICA DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
Dispõe o art. 37, §4º da Constituição de 1988 que os atos de improbidade administrativa 
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade 
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da 
ação penal cabível. Tem-se aí expressa a vontade do legislador constitucional de retirar o ato de 
improbidade administrativa da esfera do Direito Penal. 
O artigo 12 da LIA50, por sua vez, antes de arrolar as sanções em que incidirá aquele 
sujeito que praticar um ato de improbidade administrativa, ressalva que as sanções da LIA são 
independentes das penais, civis e administrativas, previstas nas legislações específicas. Conforme 
 
48 Para Fábio Medina Osório, o dever de lealdade institucional traduz a idéia de confiança, inserida no regime 
democrático, que baliza as relações entre eleitores escolhidos, administradores públicos e administrados, 
funcionários públicos em geral e os destinatários de suas decisões, governantes e governados. Quebrada a 
confiança, pelo rompimento do dever de lealdade institucional, existe um grau mais elevado de violação da moral 
administrativa. Diz o autor que a lealdade traduz uma dimensão axiológica da moralidade administrativa e sempre 
que os agentes desprezem normas da moral administrativa, estarão indicando possível violação do dever de 
lealdade institucional, cuja observância significa não só a atenção à legalidade, como dever fundamental, mas 
também a outros princípios que norteiam a Administração Pública, v.g., impessoalidade, eficiência, publicidade, 
proporcionalidade, economia administrativa [...] Nas atitudes dolosas, o agente trai o dever de lealdade 
institucional, incorrendo em uma vulneração de normas de moral administrativa. Nas atitudes culposas, o agente 
trai, de igual modo, a lealdade institucional, que lhe exige prudência e cuidado no trato de interesses que não lhe 
pertencem, porque o setor público, dentro de certos limites, não tolera a incompetência administrativa e esta é uma 
modalidade de deslealdade. OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, 
corrupção, ineficiência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p.139-141. 
49 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 210. 
50 Art. 12. Independentemente das sanções penais, civise administrativas, previstas na legislação específica, está o 
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: [...] 
registra Giacomuzzi51, da natureza não penal do ilícito de improbidade, o qual seria um ilícito 
civil lato sensu – ilícito administrativo, advém não só a denominação de ato de improbidade 
como sendo um ato ilícito e não como sendo crime, mas também o rito processual, prazos, oitivas 
de testemunha, regras de competência, colheita de provas et coetera. Se como ilícito civil lato 
sensu – ou ilícito administrativo – não fossem entendidas as condutas tipificadas na Lei de 
Improbidade Administrativa, adverte o mesmo autor, como conseqüência seriam 
inconstitucionais as cabeças dos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, porquanto ofensivas ao princípio da 
legalidade que no direito penal exige a clara definição da conduta que será tipificada como crime, 
o que não acontece com os artigos mencionados, dada a sua estruturação como cláusula geral, 
com incisos meramente exemplificativos. 
 Para Fabio Medina Osório52, o ato de improbidade administrativa é um ato ilícito de 
natureza não-criminal, conforme menciona no seu livro Teoria da Improbidade Administrativa: 
É possível dizer que a LGIA é um instrumento peculiar, distinto, destinado a cuidar da 
probidade administrativa, ou seja, a improbidade tipificada como ilícito pelo direito 
administrativo, não pelo direito penal. Não exclui nem elimina outros instrumentos. Ao 
contrário, com estribo na Constituição Federal, desempenha um papel normativo 
especializado e contundente. Repare-se que a sistemática da Lei dos Crimes de 
Responsabilidade é muito mais aberta que a da própria LGIA, aproximando-se da esfera 
política de responsabilização, em que a discricionariedade dos julgadores é fenômeno 
amplamente admitido. Os crimes de responsabilidade evidenciam as tênues fronteiras 
entre direito penal e direito político, ao passo que os atos de improbidade definidos na 
LGIA estão bem enquadrados na categoria do direito administrativo, na perspectiva 
judicial. 
 
Entretanto, afirmar que o ato de improbidade administrativa é um ato ilícito não criminal 
não significa dizer que com ele não guarda relação, pois, diante do fenômeno da incidência 
múltipla, é perfeitamente possível ser um determinado ato tipificado como ato de improbidade e 
também como crime. Nesse sentido, Giacomuzzi53 afirma que um ilícito penal contra a 
Administração configurará, em tese, ato de improbidade administrativa, mas que o contrário não 
seria verdadeiro. Para ilustrar a afirmação, confronta o art. 31554 do Código Penal com o art. 10, 
 
51 Entende o autor o ilícito de improbidade administrativa como um “meio-termo” entre o ilícito penal e o ilícito 
civil. Aproveitando a figura geométrica de Assis Toledo, entende que o ilícito de improbidade configuraria um 
terceiro círculo, intermediário entre o menor (criminal) e o maior (civil). GIACOMUZZI, José Guilherme. A 
moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo dogmático da moralidade 
administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.292-297. 
52 OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São 
Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p.119-120. 
53 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.296. 
54 Art. 315 - Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei: 
IX da LIA55, salientando que enquanto aquele exige o dolo na conduta do agente este contenta-se 
com a presença da culpa 
Essa premissa acerca da natureza jurídica administrativa dos atos de improbidade é de 
fundamental importância, posto que, como mencionado, refletirá na ação de improbidade, a qual 
não seguirá o código processo penal. Registradas essas considerações fundamentais acerca da 
natureza jurídica cumpre verificar o dever de probidade administrativa, o qual, uma vez 
desrespeitado, ensejará a incidência da LIA. 
 
2.2 O DEVER DE PROBIDADE ADMINISTRATIVA COMO DECORRÊNCIA DO 
PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
De acordo com os autores mencionados, é lícito dizer o dever de probidade aparece 
como decorrência do princípio da moralidade administrativa e com ele não se confunde, podendo 
ser desenhado como um círculo menor dentro de um círculo maior correspondente à moralidade 
administrativa. José Afonso Silva56 aponta que a probidade administrativa: 
[...] é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela 
Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão dos direitos políticos (art. 37, §4º). 
A probidade administrativa consiste no dever de o ‘funcionário servir a Administração 
com honestidade, procedendo no exercício de suas funções, sem aproveitar os poderes 
ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira 
favorecer’. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade 
administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente 
vantagem ao ímprobo ou a outrem. 
 
Para Giacomuzzi, como registrado no primeiro capítulo, o dever de probidade seria o 
dever de ser honesto57 ao lidar com a res publica. Para Fabio Medina Osório o dever de 
probidade compreenderia um grande grupo de casos que não podem ser determinados por 
critérios fáceis, mas estaria vinculado à honra do agente público, honra essa caracterizada não 
 
 Pena - detenção, de um a três meses, ou multa. 
55 Art. 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou 
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres 
das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: 
 IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; 
56 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 19ª. ed. São Paulo, 2001, p.653. 
57 Fábio Medina Osório diz que homens com vícios morais podem encaixar-se tranqüilamente no que seria 
honestidade funcional, desde que observem as regras de bom exercício de suas atividades funcionais. É dizer o 
sujeito que é mau marido, ou péssimo amigo nas relações pessoais, mau pai, mau filho, jogador, com qualquer 
tipo de orientação sexual, poderá cumprir com todas as suas obrigações profissionais, satisfazendo os 
pressupostos da honestidade funcional. Dessa maneira, o conceito de honestidade funcional seria mais restrito do 
que aquele empregado no uso comum da palavra. OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade 
Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p.150. 
somente por ser honesto, mas também por parecer honesto, dever que pode exigir obediência a 
outros deveres, como, por exemplo, a eficiência58. Para Juarez Freitas59, o princípio da probidade 
administrativa consiste na proibição de atos desonestos ou desleais para com o Poder Público, 
sendo que vedaria a violação de qualquer um dos princípios, independentemente da 
caracterização de dano material desde que tal violação cause dano à moralidade administrativa. 
Wallace Paiva Martins Júnior, por sua vez, leciona que o princípio da probidade 
administrativa valoriza a implementação prática do princípio da moralidade e confere ao povo60 
um direito público subjetivo de ter uma administração proba e honesta através da 
disponibilização de instrumentos repressivos da improbidade administrativa. Diz o autor que aprobidade administrativa estabelece-se internamente como dever funcional inserido na relação 
jurídica que liga o agente público à Administração [...] e externamente, determina que nas 
relações jurídicas com terceiros a Administração observe o dever de probidade
61. Sobre a 
probidade administrativa, Marcello Caetano62, citado por Wallace Paiva Martins Júnior, enumera 
oito aspectos que serviriam para delinear o contorno do dever de probidade: 
a) guarda fiel dos bens, direitos, interesses e valores públicos, abstendo-se do uso em 
proveito próprio ou de qualquer procedimento tendente a danificá-los, destruí-los ou 
diminuir-lhes o valor; 
b) abstenção de proteger interesse, ainda que por interposta pessoa, em contrato a 
celebrar com a entidade a que esteja vinculado ou em negócio que dela dependa, 
particularmente se no exercício das funções puder exercer influência; 
c) proibição de aceite, por si ou interposta pessoa, de qualquer vantagem patrimonial, ou 
promessa futura, a fim de praticar ato influindo nas suas funções, ou mesmo abster-se de 
praticá-lo ou influir em outrem para obter esse comportamento, ou de fazer negócios 
pessoais com quem possa resultar dependência econômica comprometedora da sua 
função pública; 
d) vedação da exigência de particulares ou de consentimento de que se exijam deles 
quantias ou serviços legalmente indevidos e de abuso dos seus poderes para opressão da 
liberdade e interesses alheios ou para lesão do patrimônio privado sem fundamento 
legal; 
e) proibição de fazer negócio lucrativo com o provimento de alguém em cargo público; 
f) inadmissibilidade da circulação de listas de subscrição de donativos, em seu favor ou 
de terceiros, no recinto de trabalho ou de subscrever as que lhe forem apresentadas; 
 
58 OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São 
Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p.110-111 e 125. 
59 FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios jurídicos fundamentais. 3ª ed. São Paulo: 
Malheiros, 2004, p.187-188. 
60 Wallace Paiva Martins Júnior utiliza a palavra povo, que, segundo Darcy Azambuja, é a população do Estado, 
considerada sob o aspecto puramente jurídico, é o grupo humano encarado na sua integração numa ordem estatal 
determinada, é o conjunto de indivíduos sujeitos às mesmas leis, são os súditos, os cidadãos de um mesmo 
Estado. AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 17ª ed. Porto Alegre: Globo, 1978, p.19. 
61 MARTINS JUNIOR. Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 102.- 103 
62 CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo. Coimbra: Livraria Almedina, 1997, t.1, p.684 e s, apud 
MARTINS JUNIOR. Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 4ª ed.São Paulo: Saraiva, 2009, p.109. 
g) impossibilidade de advogar ou intermediar interesse particular nos serviços de sua 
competência; 
h) recusa do aceite de homenagens de subalternos ou particulares com interesses 
dependentes do exercício de sua função pública, salvo aposentadoria ou transferência. 
 
O dever de probidade, portanto, aparece como elemento essencial às ações do agente 
público, o qual deve proceder de maneira honesta e parecer proceder de maneira honesta, deve 
ser leal à instituição que serve, não se aproveitando do cargo63 emprego ou função que ocupa na 
Administração para servir a interesse que não seja o interesse público. Vejamos, então, qual a 
caracterização que a doutrina dá para o vício de improbidade. 
 
2.3 O VÍCIO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
Para José Afonso da Silva64, a improbidade administrativa é uma imoralidade 
qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem. No caso de 
violação ao princípio da moralidade, entretanto, não se mostra como requisito essencial para a 
incidência da Lei de Improbidade que da ação advenha algum prejuízo de ordem material, 
bastando que o princípio da moralidade administrativa seja atingido de forma grave a configurar 
uma lesão moral.65 Imoralidade administrativa qualificada diz José Afonso Silva, ao que 
Giacomuzzi acrescenta qualificada pelo elemento subjetivo do agente (dolo ou culpa) que 
necessariamente deverá estar presente para a configuração do ato ímprobo66. Já, de acordo com 
Marino Pazzaglini Filho, a improbidade administrativa seria mais do que a singela atuação em 
 
63 Segundo Hely Lopes Meirelles, cargo público é o lugar instituído na organização do serviço público, com 
denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e estipêndio correspondente, para ser provido e 
exercido por um titular na forma estabelecida em lei. Função é a atribuição ou o conjunto de atribuições que a 
Administração confere a cada categoria profissional ou comete individualmente a determinados servidores para a 
execução de serviços eventuais, sendo comumente remunerada através de pro labore. Diferencia-se, basicamente, 
do cargo em comissão, pelo fato de não titularizar cargo público. Destaca o autor que todo cargo tem função, mas 
pode haver função sem cargo. As funções do cargo são definitivas; as funções autônomas são, por índole, 
provisórias, dada a transitoriedade do serviço que visam a atender, como ocorre nos casos de contratação por 
prazo determinado (CF, art. 37, IX). Daí porque as funções permanentes da Administração só podem ser 
desempenhadas pelos titulares de cargos efetivos, e as transitórias, por servidores designados, admitidos ou 
contratados precariamente. Os empregados públicos, por sua vez, são todos os titulares de emprego público da 
Administração direta e indireta, sujeitos ao regime jurídico da CLT. Não ocupando cargo público e sendo 
celetistas, não têm condição de adquirir a estabilidade constitucional [...] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito 
Administrativo Brasileiro. 34ªed. São Paulo: Malheiros, 2008, p.419-420. 
64 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 19ª. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p.653. 
65 FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios jurídicos fundamentais. 3ª ed. São Paulo: 
Malheiros, 2004, p.187-188. 
66 GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo 
dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.287. 
desconformidade com a letra fria da lei, mas sim uma ilegalidade qualificada pela imoralidade e a 
má-fé67. 
Para Wallace Paiva Martins Junior68 o vicio da imoralidade administrativa ocorre pela 
violação ao dever de probidade administrativa, corolário do dever de boa administração, 
provocando a invalidade do ato praticado pelo agente. Para esse autor a improbidade significaria, 
em linhas gerais, o seguinte: 
[...] servir-se da função pública para angariar ou distribuir, em proveito pessoal ou para 
outrem, vantagem ilegal ou imoral, de qualquer natureza, e por qualquer modo, com 
violação aos princípios e regras presidentes das atividades na Administração Pública, 
menosprezando os deveres do cargo e a relevância dos bens, direitos, interesses e valores 
confiados à sua guarda, inclusive por omissão, com ou sem prejuízo patrimonial. 
 
De acordo com Fábio Medina Osório haveria uma relação gradual que se daria entre a 
legalidade, a moralidade administrativa, o dever de lealdade institucional e improbidade 
administrativa. Assim, para que se veja configurada a improbidade administrativa, seria 
necessário passar pelas três primeiras etapas: ilegalidade, imoralidade e deslealdade69. Fábio 
Medina Osório70 formula o seguinte conceito para improbidade administrativa: 
 (A) Categoria ético-normativa ligada à idéia de honra institucional, no marco da 
moralidade institucional republicana, que abarca patologiase transgressões normativas 
consubstanciadas em graves desonestidades e ineficiências funcionais dos agentes 
públicos, nas flutuações pertinentes à proporcionalidade enquanto postulado normativo e 
exposta ao processo hermenêutico institucionalizado num marco da razoabilidade. 
(B) Espécie de má gestão pública, em que podem existir múltiplas categorias, 
revestindo-se das notas da desonestidade ou ineficiência graves, passível de 
cometimento por ações ou omissões, dolosas ou culposas, por parte de agentes públicos 
no exercício de suas funções ou em razão delas, com ou sem a participação de 
particulares. 
(C) Exige a vulneração de regras legais e princípios (ou princípios e regras) 
constitucionais que presidem as funções públicas com grave agressão a direitos 
fundamentais e a normas de cultura administrativa vigentes; 
(D) Perfectibiliza-se a partir de normas sancionadoras em branco, que se integram e 
complementam por outras normas, e não pela simples violação a princípios e muito 
menos pela direta incidência da Lei 8.429/92. 
 
 
67 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrativa Comentada: aspectos constitucionais, 
administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência 
atualizadas. 3 ed. 2 reimpr.São Paulo: Atlas, 2007, p. 19. 
68 MARTINS JUNIOR. Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 116-117. 
69 OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São 
Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p.142. 
70 OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São 
Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p.464. 
Tendo em vista que a LIA não se destina a punir administradores inábeis, mas sim os 
desonestos, não é frente a qualquer ilegalidade que se manejará esse diploma legal, dependendo a 
sua incidência de outros requisitos apontados pela doutrina e que serão doravante abordados. 
 
2.4 REQUISITOS PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE POR 
VIOLAÇÃO A PRINCÍPIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
É de se começar esse capítulo ressalvando a opinião de Fábio Medina Osório no sentido 
da inadmissibilidade de enquadramento de uma conduta na LIA em razão de pura e simples 
violação de princípios; seria necessário que ocorresse violação a regras. Fábio Medina Osório 
também alinhava opinião no sentido da impossibilidade de configuração de ato de improbidade 
administrativa a partir da vulneração direta da Lei de Improbidade, haveria de se constatar 
violação de outros dispositivos complementares71. Isso porque as normas previstas na LIA seriam 
normas sancionadoras em branco que careceriam de outros suportes normativos para a sua 
incidência, e acaso se aceitasse a hipótese de violação direta estaria aberto o caminho para grave 
insegurança jurídica72. 
No caso de violação da moralidade administrativa – caput do art. 11 – Fábio Medina 
Osório entende como requisito fundamental, além da violação a uma regra, a comprovação do 
dolo na conduta do agente73, apontando, ainda, os seguintes requisitos: (i) a ação ou a omissão do 
agente público deve se dar no desempenho de suas funções; (ii) que deve ser considerado o 
desvalor do resultado e da ação, tendo em vista que LIA não se destina punição de qualquer fato 
ilícito, mas de condutas graves; (iii) que se deve averiguar a imputabilidade geral do sujeito, 
pressuposto de qualquer punição; (iv) e que deve estar comprovada a relação de causalidade entre 
a competência funcional do agente e o ato ímprobo74. 
Para José Armando da Costa o elemento objetivo desse tipo genérico consiste na ação ou 
omissão que, eivada de desonestidade, agrida o princípio da moralidade, e o elemento subjetivo 
seria o dolo – conduta voluntária do agente – não havendo chance para a modalidade culposa, até 
 
71 OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São 
Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p. 466. 
72 OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São 
Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p. 275. 
73 OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São 
Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p. 259. 
74 OSÓRIO. Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: má gestão pública, corrupção, ineficiência. São 
Paulo: Revista dos tribunais, 2007, p. 279-300. 
porque não se pode conceber, com lógica, a idéia de comportamento desonesto por incúria 
(culpa em sentido estrito). Ressalta ainda o autor que a infração disciplinar consuma-se 
independentemente de o agente alcançar o resultado almejado com a sua conduta75. 
Marino Pazzaglini Filho, por sua vez salienta o caráter residual do art. 11 em relação às 
outras duas modalidades de improbidade, vez que se de um ato violador de um princípio advier 
enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário, ele será enquadrado nos arts. 9º e 10. Aponta, 
também, que a desonestidade do ato de improbidade administrativa que atenta contra os 
princípios da Administração Pública pressupõe a consciência da ilicitude da ação ou omissão, 
evidenciando-se que a punição se dá a título de dolo. Dessa maneira, seriam quatro os requisitos 
para a configuração da improbidade administrativa por violação ao art. 1176: 
•ação ou omissão violadora de princípio constitucional regulador da Administração 
Pública; 
•comportamento funcional ilícito denotativo de desonestidade, má-fé ou falta de 
probidade do agente público; 
•ação ou omissão dolosa funcional; e 
•que não decorra da transgressão de princípio constitucional, enriquecimento ilícito do 
agente público ímprobo ou lesão ao Erário. 
 
Segundo Wallace Paiva Martins Júnior, o fato de haver expressa menção do legislador 
no sentido de se punir condutas dolosas e culposas no art. 10 não torna impunível o ato culposo 
violador de princípio jurídico orientador da Administração Pública77. Perfilhando entendimento 
conectado ao de Wallace Paiva Martins Júnior encontra-se precedente da Segunda Turma do STJ, 
julgado em 15-02-2007, desprezando a presença do elemento subjetivo (dolo ou culpa) na 
conduta do agente na hora de avaliar se o ato enquadrar-se-ia nas malhas da LIA, afirmando que 
a simples ilicitude ou imoralidade bastaria para configurar o ato de improbidade78. 
 
75 COSTA, José Armando da. Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa. 2ª ed. Brasília: Brasília Jurídica, 
2002, p.140-141. 
76 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrativa Comentada: aspectos constitucionais, 
administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência 
atualizadas. 3 ed. 2 reimpr.São Paulo: Atlas, 2007, p.111-114. 
77 MARTINS JUNIOR. Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 286. 
78 ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESPESAS DE 
VIAGEM. PRESTAÇÃO DE CONTAS. IRREGULARIDADE. LESÃO A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. 
ELEMENTO SUBJETIVO. DANO AO ERÁRIO. COMPROVAÇÃO. DESNECESSIDADE. SANÇÃO DE 
RESSARCIMENTO EXCLUÍDA. MULTA CIVIL REDUZIDA. 
1. A lesão a princípios administrativos contida no art. 11 da Lei nº 8.429/92 não exige dolo ou culpa na conduta 
do agente nem prova da lesão ao erário público. Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar 
configurado o ato de improbidade. Precedente da Turma. 
 (omissis) Superior Tribunal de Justiça, REsp 880.662/MG, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA 
TURMA, julgado em 15/02/2007, DJ 01/03/2007 p. 255. 
Entretanto,