Carta de Atenas Ao Estatuto da Cidade

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43Impulso, Piracicaba, 17(44): 43-54, 2006
Da Carta de Atenas ao 
Estatuto da Cidade: questões 
sobre o planejamento 
urbano no Brasil
FROM THE LETTER OF ATHENS TO THE 
STATUTE OF THE CITY: QUESTIONS ABOUT 
URBAN PLANNING IN BRAZIL
������ A atualidade do planejamento urbano no Brasil é o tema desta refl exão. 
Para tanto, estabelecemos uma contextualização da crise desse planejamento, 
recuperando as infl uências do urbanismo modernista, na tentativa de reconhecer, 
no que se tem como planejamento urbano alternativo, traços persistentes do 
antigo paradigma. Alvo principal dos questionamentos é o Estatuto da Cidade 
(Lei 20.257/01), e seu ambiente de surgimento e atual difusão. Trabalhamos com 
a idéia de que a alternativa que ora emerge o faz em termos de substituição de um 
pensamento hegemônico, e se confi gura como um pensamento fraco, ainda carente 
de legitimidade. A refl exão permite reconhecer traços tanto de um como de outro 
paradigma, nos limites mostrados pela ainda recente instalação desse estatuto.
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� PLANEJAMENTO URBANO – ESTATUTO DA CIDADE – PLANO URBANO.
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� The present of Brazilian urban planning is the subject of this paper. 
Therefore, we contextualize the crisis of this planning, recovering the infl uences of 
Modern Urbanism, trying to recognize, in an alternative urban planning, persistent 
traces of the old paradigm. The main object of the questions is the Statute of the 
City (law 20.257/01), and its environment of emergence and current diffusion. 
We work with the idea that the appearance of the alternative conception can be a 
substitution of a hegemonic thought, presenting itself as a weak thought, lacking 
legitimacy. The refl ection allows the recognition of aspects from both paradigms 
within the limits shown by the still recent enactment of the Statute. 
�������� URBAN PLANNING – STATUTE OF THE CITY – URBAN PLAN.
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INTRODUÇÃO
refl exão que trazemos aqui parte da tentativa de compre-
ensão dos rumos do planejamento urbano, tomando por 
base a crise em que ele se encontra em nível mundial, par-
ticularizando-se para a situação brasileira. Para tanto, re-
constituiremos brevemente o contexto de conformação 
dessa crise, a partir da difusão das idéias modernistas no 
planejamento das cidades, destacando os aspectos proces-
suais que marcaram-lhe as críticas em âmbito nacional, ex-
pressas sobretudo no Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU).1 
Dessa forma, nos remeteremos aos autores que qualifi cam e avaliam esse 
cenário atual e os possíveis avanços de um planejamento nomeado al-
ternativo em relação a seu antecessor. Nossa ponderação é centrada na 
identifi cação do modo de fazer desse planejamento emergente, que pode 
ser caracterizado por um pensamento fraco, bem como na verifi cação do 
quanto ele se antepõe à visão hegemônica ou forte, capitaneada pelo ide-
ário modernista, ou se continua ainda assumindo suas persistentes nuan-
ças. Finalizaremos, detendo-nos no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), 
procurando identifi car como ele comparece como proposta e as possíveis 
críticas a suas alternativas, pretendendo tanto perceber se ele se confi gura 
num pensamento fraco quanto avaliar as conseqüências estimadas com 
sua recente aplicação para a alteração de rumo e a real contraposição efe-
tuada por esse à noção hegemônica do planejamento urbano. 
URBANISMO MODERNISTA: PARADIGMA EM CRISE, 
OU A VELHA “NOVA” ROUPA DO REI?
O urbanismo modernista caracterizou-se por difundir, a partir do 
início do século XX até seus meados, os pressupostos da cidade funcio-
nal presentes na Carta de Atenas,2 documento formulado com base nas 
discussões das várias edições do Congresso Internacional de Arquitetura 
Moderna (CIAM), do qual Le Corbusier foi seu principal baluarte. En-
tre os pressupostos, estava a obrigatoriedade do planejamento regional 
e intra-urbano, a submissão do solo urbano aos interesses coletivos, a 
industrialização de componentes e a construção padronizada, a limita-
ção do tamanho e densidade das cidades e a edifi cação em meio ao ver-
de contínuo. O que balizava tais determinações era o zoning, rigoroso 
zoneamento de funções apoiado na premissa de um homem-tipo, cujas 
necessidades são universais. Esse instrumento, carregado de um poder de 
1 O MNRU organizou o primeiro Fórum Nacional pela Reforma Urbana, em outubro de 1988, a partir 
da convocação para o Seminário Nacional pela Reforma Urbana. Articulou os movimentos sociais na 
constituinte federal, buscando incluir no texto da Carta Magna a questão da política urbana e, nessa, 
a participação social na gestão municipal. Conseguiu apresentar emenda à constituição (“Emenda Po-
pular de Reforma Urbana”), solicitando o tratamento da gestão na cidade da ótica do cumprimento da 
função social.
2 A Carta de Atenas, divulgada quase oito anos após sua redação, é um texto dogmático e polêmico, 
formulando exigências e estabelecendo os critérios para organização e gestão das cidades. Foi elabo-
rada durante o IV CIAM, num cruzeiro entre Marselha e Atenas, em 1933, e publicada em 1941, por 
obra de síntese de Le Corbusier. Sua edição brasileira tem interessante prefácio de Rebeca Sherer (LE 
CORBUSIER, 1993).
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difusão justifi cado na sua capacidade de síntese, 
alcançou o planejamento urbano em todo o mun-
do, inclusive no Brasil. 
Para Pereira,3 a infl uência do urbanismo mo-
dernista fez do zoneamento funcional sinônimo 
de planejamento urbano. O zoneamento ainda 
trazia embutida uma concepção tecnocrática que 
muito se coadunou ao ideário centralizador e ra-
cional-tecnicista de desenvolvimento brasileiro 
e, no caso das cidades, implicou um modelo de 
planejamento implantado de cima para baixo, à re-
velia do que seriam os anseios da população, afi r-
mando o caráter coercitivo de seus instrumentos. 
Esse autor refl ete que, de ferramenta de controle 
jurídico, o zoneamento passa a ser utilizado como 
instrumento técnico-projetual, interferindo im-
plicitamente no modo de conceber as cidades e re-
percutindo na maneira de viver de seus cidadãos.
Holston,4 em sua crítica à cidade de Brasília, 
sintetiza algumas outras conseqüências do zonea-
mento modernista que se aplicam às cidades sob o 
mesmo auspício: concentração do espaço de tra-
balho e dispersão do espaço da habitação, uso do 
solo urbano sustentado em movimento pendular 
casa-trabalho-casa, alto custo do transporte devi-
do aos grandes deslocamentos e modelo centrífu-
go de separação das classes sociais, entre outros. 
A vida oscila entre trabalho e residência, e o espa-
ço público é pobre em relações de encontro, ritual 
e movimento. É como que decretada a morte da 
rua. Ainda conforme esse autor, uma das justifi ca-
tivas para que o modelo dos CIAMs se reproduzisse 
por tantos lugares do mundo está em seu caráter 
desistoricizante: a marca do modernismo, disso-
ciada de vieses ideológicos, permitiu que surgis-
se Brasília, um exemplo emblemático: planejada 
por um liberal de centro-esquerda, que teve seus 
prédios projetados por um comunista, construída 
num período desenvolvimentista e consolidada 
durante um regime ditatorial autoritário, perfi l ao 
qual muito se coadunou. 
Outro aspecto que merece destaque para 
esse autor, no que se refere ao ideário modernis-
3 PEREIRA, 1999.
4 HOLSTON, 1993.
ta de cidade, é a condição de que os urbanistas 
pudessem dispor do solo conforme seu entendi-
mento e, assim, superar os confl itos advindos do 
interesse do capital privado.A Carta de Atenas vai 
propor não a expropriação da terra, mas o direito 
de dispor dela, redefi nindo, porém não abolindo, 
a propriedade privada do solo. Le Corbusier não 
explicita as questões jurídicas, mas se compreen-
de que ao Estado caberia o controle da alienação 
do solo. Isso exprime três possibilidades: a crença 
na racionalidade e no saber técnico para projetar 
o futuro, o desenvolvimento global sobre todo o 
território (incluindo o campo) e o fi m dos efeitos 
perniciosos da especulação imobiliária. Para Sou-
za,5 essas idéias-força de ordem e racionalidade ali-
nhariam as propostas modernistas ao imaginário 
capitalista. 
Esse resgate que empreenderemos aqui da 
contribuição do paradigma modernista para a cri-
se do planejamento urbano nos dias de hoje tem, 
contudo, mais que um sentido historiográfi co ou 
contextualizador. Implica a própria refl exão do 
quanto desse modelo ainda sobrevive nas tenta-
tivas de se fazer um outro planejamento urbano. 
Essa hipótese se baseia na opinião de autores 
como Souza, para quem:
Na verdade, aquilo que do Urbanismo modernista 
sobreviveu e resiste até hoje na prática de planeja-
mento nos mais diferentes países não é tanto a sua 
estética, mas sim o espírito funcionalista de zonea-
mento do uso do solo. Além do mais, a idéia-força 
central do Urbanismo modernista, a modernização 
da cidade, é, ao mesmo tempo, embora de modo 
não tão evidente ou ruidoso, a idéia-força central 
do “planejamento físico territorial” clássico em 
geral, o mesmo aplicando-se às demais idéias-força 
como ordem e racionalidade.6
Dessa maneira, acreditamos que, mesmo 
nas manifestações ditas mais alternativas a esse 
paradigma, ainda subsiste muito de seu ideário. 
Por exemplo, esse caráter modernizador, à base 
das transformações físicas, é percebido igual ou 
5 SOUZA, 2002.
6 Ibid., p. 131.
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mais fortemente no mainstream do planejamento 
estratégico, entendendo-o como aquele que en-
globa experiências difundidas a partir de Barcelo-
na e suas intervenções para os Jogos Olímpicos de 
1992 e que vem alcançando repercussão ampla.7
Corrobora ainda, nessa interpretação quan-
to à inércia e resistência do paradigma moder-
nista, a opinião de autores brasileiros envolvidos 
com a versão brasileira do enfrentamento da crise 
– o Movimento Nacional pela Reforma Urbana 
(MNRU), na década de 1980 –, o qual comentare-
mos mais a seguir. Entre esses autores está Ma-
ricato,8 que alerta para o lugar do planejamento 
modernista ainda não estar vago nas academias e 
nos departamentos governamentais. Portanto, 
ainda não foi convenientemente substituído por 
qualquer outro modelo, seja na formação de pro-
fi ssionais seja nas administrações públicas. Para 
essa autora, ainda predominam o ponto de vista 
positivista e a concepção do planejamento neu-
tro, enfatizando, sobretudo o papel do Estado, 
e, assim, continua atual a noção das idéias fora do 
lugar,9 expressão que denuncia e sintetiza bem o 
descolamento da realidade por parte do planeja-
mento urbano no Brasil. 
Além da questão de importação de modelos 
estrangeiros – não rara por aqui, uma vez que o 
urbanismo brasileiro não costuma ter comprome-
timento com a realidade concreta –, também se 
percebe, por parte do Estado, a tentativa de im-
plantação de uma ordem que diz respeito a uma 
parte da cidade apenas, de acordo com a raciona-
lidade burguesa, confi gurada no controvertido bi-
nômio cidade legal/cidade ilegal. Conquanto isso, 
percebemos que o planejamento urbano vem in-
7 Muitos autores vêm associando ao planejamento estratégico a con-
cepção de projeto urbano, ao invés de plano urbano. De acordo com 
NOVICK (2005), diferentemente dos planos, o projeto urbano daria 
forma ao espaço sem tentar incidir sobre o conjunto da cidade e, em 
oposição aos projetos de arquitetura, propõe outra vinculação com o 
tempo (incorporando-se às largas temporalidades urbanas). Assim, o 
projeto urbano se apresentaria como o último baluarte do urbanismo 
frente à planifi cação abstrata e gerencial. Segundo outras opiniões, os 
projetos urbanos são vértices de projetos gerais para a cidade, pactuados 
socialmente, ao passo que, para seus críticos, manifestam a legitimação 
da especulação imobiliária diante da carência de uma arbitragem pública 
que garanta os equilíbrios sociais e espaciais da cidade.
8 MARICATO, 2000.
9 Expressão cunhada por Francisco de Oliveira diante da exposição de 
tese de livre docência por Ermínia Maricato.
sistindo, seja através de sua pretensa racionalidade 
normativa, seja em seu caráter até então autocráti-
co e centralizador, em responder a problemáticas 
urbanas que só se avolumam a cada novo plano.
Concordamos com Maricato, ao atribuir em 
parte à academia e, portanto, à formação de profi s-
sionais, a grande inércia do paradigma modernista 
de planejamento. Contudo, não há como negar 
que, num cenário de democracia representativa 
ainda recente e de mobilização política popular 
mais oscilante do que crescente, a crise do mode-
lo modernista se deve não só a aspectos intrínse-
cos, mas também a outros de ordem exógena, por 
exemplo, a crise do próprio Estado, que aqui só 
mencionaremos, sem aprofundar. Da crise – ter-
reno fértil – emergem propostas distintas, contu-
do, não tão inovadoras assim, nas quais se advoga 
do desenvolvimento sustentável ao planejamento 
estratégico,10 passando pelo novo urbanismo, rei-
vindicando para si o papel do dito redentor do pla-
nejamento tradicional. Para Del Rio, “Metodolo-
gicamente, ainda nos encontramos perigosamente 
perdidos entre paradigmas modernistas, modelos 
incompletos de planejamento urbano, imposições 
‘técnicas’ de engenharia de transportes, práticas 
políticas, fi siologistas e participação comunitária 
incompleta”.11
Ainda que num contexto de permanência 
velada dos ideários de um padrão até então he-
gemônico, não se pode deixar de reconhecer o 
papel, para o panorama atual da política urbana 
brasileira, da contribuição dos movimentos so-
ciais que culminaram com o MNRU. Como apon-
ta Souza,12 a reforma urbana tem o mérito de ser 
uma estratégia largamente construída entre nós, e 
não simplesmente importada. Da mesma forma, 
isso torna o Brasil – que, a seu ver, dispõe de um 
potencial acadêmico muito superior ao da gran-
de maioria dos outros países do Terceiro Mundo 
– privilegiadamente capaz de exportar idéias e ser 
referência internacional no que tange ao enfrenta-
mento dos problemas urbanos.
10 Sobre a tipologização do planejamento, SOUZA (2002), na parte II, 
desenvolve abrangente apanhado.
11 DEL RIO, 1997, p. 42.
12 SOUZA, 2000.
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Embora esse mesmo autor destaque, em 
suas obras, a lacuna estabelecida entre o debate 
promovido pelo MNRU e a Constituição Federal, 
foi essa que, em 1988, deu o primeiro passo para 
a conquista de uma política urbana, com um capí-
tulo exclusivo garantindo sua regulamentação. A 
última iniciativa mais signifi cativa foi a do Esta-
tuto da Cidade (Lei n.o 10.257, de jul./01), que se 
fundamenta na Constituição e possui, como esta-
belecimentos principais, ordenar as funções da ci-
dade e propriedade, defi nir o plano diretor como 
seu instrumento-base e, mais especifi camente, 
garantir a ela uma função social.
Por isso, regulamenta os chamados instru-
mentos de política urbana, entre eles, o direito de 
superfície, o imposto progressivo e a outorga one-
rosa, que poderão estar presentes nos planos dire-
tores municipais. Na verdade, esses instrumentos 
não chegam a ser novidade, mas contam a partir 
de então com uma lei federal a respaldar-lhes a im-plantação. Sobre isso, Rolnik13 lembra terem sido 
os movimentos populares urbanos organizados, 
com o apoio do setor profi ssional dos urbanistas e 
advogados ligados ao temário da reforma urbana, 
os que contribuíram para que tanto os instrumen-
tos de regularização fundiária quanto os de con-
trole sobre a disponibilidade de oferta de terras 
e de participação popular entrassem nesse novo 
ideário do planejamento urbano.
Até mesmo os autores outrora envolvidos 
em graus diferentes no MNRU ponderam sobre o 
teor real das conquistas. É o caso de Maricato,14 
que critica a exigência de planos diretores na Cons-
tituição de 1988, como se o problema das cidades 
fosse a falta de planejamento. Em contraponto a 
essa orientação, a autora aponta a iniciativa de uma 
Emenda Constitucional de Iniciativa Popular de 
Reforma Urbana,15 que não incorporou a propos-
ta da obrigatoriedade do plano diretor, atentando 
para a defi nição de instrumentos urbanísticos de 
controle fundiário e de participação democrática 
na gestão das cidades.
13 ROLNIK, 2000.
14 MARICATO, 2000.
15 Promovida por seis entidades de categorias profi ssionais ou de mo-
vimentos populares e assinada por 130 mil eleitores em todo o Brasil. 
Souza,16 ao comparar o contexto do MNRU 
empreendido no Brasil com aquele no qual emer-
gem os planos diretores, diz ter havido uma der-
rota estratégica. Ela se deve ao fato de os planos 
privilegiarem as dimensões instrumentais e técni-
cas, caindo num legalismo, em detrimento de uma 
análise social mais ampla, o que redundou na se-
cundarização do papel mais democrático do plane-
jamento e gestão. Isso é percebido na superênfase 
dada aos instrumentos em relação ao menor cré-
dito, por exemplo, ao desempenho dos conselhos 
de desenvolvimento urbano. Para esse autor, esta-
ria aqui confi gurado um tecnocratismo de esquer-
da, numa alusão ao tradicional tecnocratismo.
Maricato17 comenta que não por falta de leis 
as cidades tomam o rumo que se observa. E nem 
é com o Estatuto da Cidade que se inauguram 
instrumentos com a promessa de fazer cumprir 
a função dos planos diretores: promover um de-
senvolvimento urbano equilibrado, harmônico ou 
sustentável. Aliás, a tendência é que, quanto mais 
valorizado o solo urbano, mais detalhada seja a 
sua legislação. Ela diz que “a perseguição a instru-
mentos mais aperfeiçoados ou virtuosos é e sem-
pre será importante, mas a questão central não é 
a técnica”18 e reafi rma: “nenhum instrumento é 
adequado em si, mas depende de sua fi nalidade e 
operação. Nenhuma virtualidade técnica substitui 
o controle social sobre essa prática”.19
Portanto, se existe um razoável consenso em 
meio a esse cenário de crise e de propostas emer-
gentes, é que a racionalidade técnica necessária ao 
plano, se não se extingue, ao menos se relativiza, 
e a dimensão política deve ser incorporada, senão 
mesmo privilegiada, em relação ao viés técnico. 
Souza20 sintetiza bem os matizes que colo-
rem o que ele denomina como planejamento urba-
no alternativo, difundido a partir do MNRU como 
opção ao menos no que se refere ao cenário bra-
sileiro. E ele assim o faz em comparação com o 
planejamento urbano modernista:
16 SOUZA, 2002.
17 MARICATO, 2002.
18 Ibid., p. 95.
19 Ibid, p. 95.
20 SOUZA, 2003.
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Planejamento urbano tradicional
(corbusiano) “Planejamento urbano alternativo”
Busca da racionalidade e da ordem, adequando-se às 
exigências do capitalismo. Busca de justiça social como prioridade máxima.
Separação rígida de funções (habitar, produzir, circular, 
recrear-se) como a essência do zoneamento urbanístico.
Melhor distribuição dos serviços públicos em infra-estrutura pelo espaço 
da cidade para minimizar a segregação residencial e melhorar o acesso 
dos mais pobres a equipamentos de consumo coletivo.
O planejamento entendido como o momento de 
elaboração de um documento técnico (plano).
O planejamento compreendido como processo de elaboração, atualização 
e reelaboração de diretrizes técnico-políticas, ao que se acrescentam o 
acompanhamento e a fiscalização da implementação dessas diretrizes.
Ignora que a realidade é marcada por conflitos.
Busca explicitar os conflitos e servir não como uma ferramenta de criação de 
harmonias artificiais, com base puramente na racionalidade técnica, mas como 
instrumento orientador da negociação política em torno dos destinos da cidade.
Contudo, mais que uma denominação, pro-
curamos neste artigo refl etir em que medida o pla-
nejamento urbano no País, no contexto pós-MNRU, 
pós-Constituição de 1988 e pós-Estatuto da Cida-
de (ou, dir-se-ia, com o Estatuto da Cidade), vem 
apresentando uma possibilidade de contestação 
ao paradigma modernista. E também de inovação 
ao que vem sendo proposto em outras realidades 
mundiais e nos chega, muitas vezes, introduzido 
por seu mainstream como tábua de salvação; por-
tanto, mais que uma nova roupagem, um verdadei-
ro novo corpo ao planejamento urbano.
ESTATUTO DA CIDADE: PENSAMENTO FRACO QUE 
PRETENDE SER FORTE (OU JÁ VEM SENDO?)
Nossa refl exão prossegue aqui com base 
nos preceitos de Chalas,21 urbanista francês que, 
em consideração ao que emerge diante da crise 
do urbanismo tradicional, prefere nomear como 
urbanismo sem projeto aquele em oposição a outro 
conceito, o de governança urbana. Esse último, 
segundo ele, estaria associado à fábrica de imagens 
técnicas, remetendo a nosso ver ao mainstream do 
planejamento estratégico e sua ampliação do pla-
nejamento para além da esfera estatal.
Já quanto ao urbanismo sem projeto, Chalas 
diz oferecer uma possibilidade de repolitização da 
vida urbana, de gestão do confl ito entre todos os 
habitantes, muito além de troca entre especialistas, 
políticos, técnicos e agentes econômicos, abrindo-
se amplamente a esfera coletiva. Contudo, longe 
de uma pretensa hegemonia e de se arvorar como 
pensamento dominante, esse urbanismo se enqua-
draria numa modalidade emergente designada como 
21 CHALAS, 1998.
pensamento fraco,22 que ele classifi ca como “um 
pensamento tornado mais incerto, mais complexo, 
menos sistemático e, por isso mesmo, menos polê-
mico, menos constituído em doutrina”.23
Para Chalas, o surgimento do pensamento 
fraco caracterizaria os períodos de mutações his-
tóricas em que a sociedade se situaria entre dois 
mundos, no meio de uma redefi nição da transcen-
dência e da imanência que o privaria de pontos de 
referência imperativos e não lhe permitiria senão 
orientações relativas. O pensamento fraco, se não 
é sem referencial, pelo menos possui referencial 
fraco ou frio. Reportando-se ao urbanismo, esse 
autor diz:
Este urbanismo teria uma legitimidade fraca, enten-
dendo por legitimidade não o que denota legitima-
ção e racionalização a posteriori de uma relação de 
força, mas o reconhecimento de uma ordem social 
comum, fundada em direito e razão. A legitimidade 
fraca corresponde a uma situação ou a um espaço 
no qual advém uma legitimidade diferente do poder 
já adquirido, uma legitimidade ainda problemática 
em seu exercício pelo fato de que ela não surge no 
momento atual na ordem da evidência ou do con-
sentimento social amplo com a mesma possibilidade 
que ela tem no plano cultural. Há legitimidade fra-
ca quando advém um novo poder que sofre de uma 
credibilidade retraída.24
22 O advento de novos modos de ser ao mundo, de agir e de fazer na 
sociedade iria ao encontro de certas transformações de nossa moderni-
dade, ou certas formas de declínio dessa, ao que alguns chamam o fi m 
da modernidade, como o fi lósofo italiano Gianni Vattimo, entre outros, 
de quem se empresta a expressão pensamento fraco. Do italiano, tem-se 
pensiero debole, pensamento ao qual falta força física, que não suportao 
cansaço, e, frágil, mostra lacunas, não convence, faltando-lhe força moral.
23 CHALAS, 1998, p. 207.
24 Ibid, p. 208.
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Atualizando essa discussão para o momento 
da crise brasileira do planejamento urbano, apesar 
do teor contestatório das experiências aqui postas 
em prática – especialmente no contexto seguin-
te ao do MNRU –, poder-se-ia, a princípio, muito 
bem enquadrar no que acima foi defi nido como 
esse pensamento fraco. Ainda que se oponha ao 
pensamento forte, o faz não por sua força própria 
em si, mas graças à debilidade aparente daque-
le (que insiste em permanecer). Entenda-se que 
a legitimidade da qual se fala é mais num senti-
do subjetivo do que propriamente legal, afi nal, o 
Estatuto da Cidade, baluarte desse planejamento 
urbano alternativo, é LEI! Contudo, como é não-
experimentado, acaba ainda por carecer de força, 
mesmo que se ponha em luta contra o paradigma 
hegemônico alicerçado sobre bases igualmente 
em crise: do Estado, da formação de profi ssionais 
e dos próprios planos urbanos. 
Chalas vai caracterizar esse urbanismo sem 
projeto, até agora só defi nido, a partir de cinco 
aspectos bastante correlacionados, apontando-o 
como: 1. não-espacialista; 2. performático; 3. in-
tegrador; 4. apofático; e 5. político. Esses aspec-
tos subsidiam alguns questionamentos preliminares 
acerca da realidade que nos propusemos a analisar.
URBANISMO NÃO-ESPACIALISTA: ao contrário 
do espacialista – no qual a ideologia do espaço cons-
truído atua como instrumento principal, tentando 
refazer a cidade e as pessoas –, reconhece que não 
há determinismo da forma sobre o comportamento. 
O urbanismo modernista (espacialista) abole a 
morfologia tradicional e instaura um novo padrão 
de ocupação urbana, e, de acordo com Holston,25 
para isso se serve da descontextualização e da téc-
nica de choque, que consiste em refutar qualquer 
referência ao modus vivendis tradicional.
A experiência recente do planejamento ur-
bano no Brasil, embora revestida de certa aura 
normativa por conta da Constituição e do próprio 
Estatuto da Cidade, se manifesta bem menos sob 
esse enfoque, talvez por não ser mais tão teórico, 
e, sendo tanto mais realista quanto menos utó-
pico, já tenha assimilado o fracasso do determi-
25 HOLSTON, 1993.
nismo espacial. Contudo, ao colocar a ênfase na 
questão fundiária, e ainda que o caráter processual 
prefi gurado no Estatuto da Cidade oriente para 
a prática democrática e seus instrumentos possi-
bilitem alcances sociais, há indícios de que mesmo 
alguns novos instrumentos teriam esse viés espacia-
lista. É o caso do zoneamento para áreas especiais 
de interesse social,26 ao qual se aplicariam regras 
edilícias particulares, determinando inclusive um 
mínimo aceitável, o que faz memória certamen-
te as pretensões modernistas da individualidade 
restrita e supostas necessidades básicas. Por outro 
lado, se no urbanismo espacialista a unidade habi-
tacional era o ponto de referência, em oposição ao 
espaço público como pano de fundo, a concepção 
do estatuto não chega a resgatar o papel do es-
paço público deteriorado com a colaboração do 
modernismo – ao decretar a morte da rua, como 
diz Holston.27 O Estatuto da Cidade menciona o 
lazer como função social, mas não passa disso.
URBANISMO PERFORMÁTICO: privilegia a di-
mensão do debate público para o projeto, e não 
sobre o projeto, buscando valorizar mais o proces-
so que o resultado. Retomando a refl exão sobre 
o urbanismo espacialista, o caráter do urbanismo 
trazido pelo estatuto, a despeito de suas origens 
no MNRU e de suas determinações quanto à par-
ticipação direta da população nos processos de 
planejamento urbano, ignora e superestima o pa-
pel das metodologias para que isso se concretize. 
Aqui, remetemos às considerações de Souza em 
algumas de suas obras28 – comentadas a seguir –, 
autor que reiteradamente vem alertando para a ne-
cessidade de uma crítica mais intensa aos proces-
sos rotulados como participativos. Vale o destaque 
feito por esse autor quanto à pouca especifi cação 
das modalidades dessa participação no texto do 
estatuto, que, quando não vazio, é ambíguo. 
URBANISMO INTEGRADOR: essa modalidade 
dá conta da complexidade e, a partir daí, evita o 
comportamento fragmentador, evidenciando a in-
tegração dos diversos aspectos no âmbito da no-
ção de imprevisibilidade. O urbanismo integrador 
26 Cf. art. 4.º, inciso III, alínea ‘f”; art. 2.º inciso XIV; art. 4.º, § 2.º.
27 HOLSTON, 1993.
28 SOUZA, 2002 e 2005.
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é o contrário do modernista, com seu ideal sim-
plifi cador, sua concepção reducionista das fun-
ções da cidade e o padrão de homem-tipo, numa 
compreensão maquinal ingênua e fragmentada 
da real complexidade da vida moderna.29 Chalas 
comenta que “somente uma atitude fl exível, aber-
ta, atenta a cada vez, para cada projeto, às forças 
presentes, expressões, trajetórias, mas também 
às oportunidades e potencialidades, tem chances 
de obter sucesso”.30 A nosso ver, é assim que um 
plano construído com diretrizes, ações e progra-
mas, partindo de uma visão sobre a multiplicidade 
do território deveria se processar. O abandono 
do zoneamento como instrumento base daquela 
lógica reducionista seria a mais notória prova de 
que a noção fragmentadora fora abandonada. As-
pectos processuais, e não só instrumentais, tam-
bém denotariam uma prática integradora, como a 
intersetorialidade e a interdisciplinaridade na ges-
tão, bem como o contínuo e crescente debate so-
bre o planejamento urbano, aspectos esses muito 
pouco explícitos no texto do estatuto.
URBANISMO APOFÁTICO: conduzido a se preo-
cupar não mais com a felicidade para todos, como 
preconizava o urbanismo teorizado, mas com a mí-
nima contrariedade ou a mínima difi culdade para 
cada um na elaboração do projeto. Ele não parte 
do interesse geral existente a priori, determinado 
ou conhecido em sua substância antes de qualquer 
ação, mas aí chega, ao procurá-lo e produzi-lo em 
função dos projetos. Seria o urbanismo da realida-
de, que reconhece os confl itos, relativiza o poder 
do técnico e do Estado, realiza pactos, não parte 
de uma concepção a priori, mas vai determinando-a 
conforme as vicissitudes do processo. Ao verifi car 
a realidade brasileira, podemos ver traços desse tipo 
de urbanismo, contudo, também questionamos se 
não persiste o caráter teleológico do modernismo, 
pois, em que medida o Estatuto da Cidade não 
parte de um ideário também preconcebido? Seus 
29 Essa perspectiva fi ca bastante evidente na vanguardista crítica do ci-
neasta Jacques Tati, em Mon Oncle, do fi m da década de 1950. Esse fi l-
me demonstra como o modernismo não se coaduna nem mesmo com 
os personagens ditos mais modernos, submetidos às novas rotinas que 
lhes são estranhas, fazendo-os passar de agentes a passivos executores 
de tarefas robotizadas. 
30 CHALAS, 1998, p. 210.
instrumentos não pleiteiam pretensiosamente a 
consecução de objetivos apoiados numa utópica 
função social da propriedade e, assim, tentam criar 
à sua maneira, como os pré-urbanistas de meados 
do século XIX, modelos de convivência que ameni-
zem confl itos, desconsiderando o próprio sistema 
capitalista que os gera? Ainda assim, se somente 
amenizam as conseqüências de uma crise maior, até 
que ponto os instrumentos presentes no estatuto, 
gestados no seio da intelectualidade, são capazes de 
atender ao que a sociedade realmente deseja? 
URBANISMO POLÍTICO: nele se demanda a 
repolitização do urbano, uma vez que o caráter 
técnico perde espaço para o lugar do debate. A 
politização do urbanismo signifi caque o debate 
público e aberto, de essência política, sobre a or-
ganização da cidade e do ser-conjunto na cidade 
torna-se mais a garantia de um melhor urbanis-
mo, ou de um urbanismo ótimo, que a excelência 
técnica, estética, funcional e racional. Chalas co-
menta: “A dimensão formal e técnica do projeto 
torna-se secundária em relação à sua dimensão 
política. Neste sentido, é possível falar-se de uma 
desespacialização da questão urbana em proveito 
de sua repolitização”.31 Dessa maneira, compare-
ce a ênfase do estatuto à questão política, seja ao 
longo do texto seja no capítulo específi co sobre 
a gestão democrática. Contudo, sabe-se que esse 
tipo de exercício não é algo a ser aprendido por 
decreto ou lei, e que o aprendizado da cidadania 
e da participação pode ser longo e muito depende 
da forma como é concebido e confi gurado.
Outro subsídio para questionamentos à 
situação brasileira vem das refl exões de Souza32 
sobre os desafi os a serem enfrentados por um plane-
jamento e gestão urbana críticos, dos quais a seguir 
comentaremos alguns. 
 EXAME BASTANTE PONDERADO DO ARSENAL 
DE INSTRUMENTOS DE QUE HOJE DISPÕEM O PLANE-
JAMENTO E A GESTÃO URBANOS: avaliando em que 
medida muitos deles podem ser reciclados ou sub-
vertidos, com a fi nalidade de servir a propósitos 
diferentes daqueles para os quais foram original-
31 Ibid., p. 211.
32 SOUZA, 2002 e 2005.
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mente concebidos – e, não raro, francamente con-
servadores. Além de os instrumentos nascerem de 
uma experimentação em grande parte em metró-
poles e grandes cidades, compreendem processos 
que carecem de avaliação no tempo e, assim, pos-
sam se medir seus impactos. Como considerar se 
o IPTU progressivo33 não será capaz de, ao tentar 
otimizar o uso do solo urbano com infra-estrutu-
ra, se coadunar mais ainda aos interesses do setor 
da construção civil? Como afi rmar que a defi nição 
de áreas para urbanização de classes de baixa ren-
da não permitirá o surgimento de enclaves sociais 
no tecido urbano? Como as ações consorciadas34 
podem ser implementadas sem o risco de consti-
tuir intervenções que privilegiem poucos e não se 
revistam do caráter fragmentado já observado em 
projetos vinculados ao mainstream do planejamen-
to estratégico? E ainda: como o controle social 
pode efetivamente se desenvolver, a ponto de dar 
a justa medida ao curso desses instrumentos? Esse 
aspecto do controle social merece um ponto espe-
cial aos questionamentos, como se terá a seguir.
VALORIZAÇÃO SIMULTÂNEA DAS DIMENSÕES 
POLÍTICA E TÉCNICO-CIENTÍFICA DO PLANEJAMENTO 
E DA GESTÃO:35 a nosso ver, e como já comenta-
mos, ela implica vencer uma resistência à revisão 
do papel do próprio planejador e à necessária co-
municação entre a academia e a prática. Embora o 
Estatuto da Cidade caminhe nessa direção, há que 
se avançar nas duas dimensões, até mesmo porque 
boa parte dos instrumentos novos fi gurantes na 
33 Estatuto da Cidade, art. 7.º.
34 Ibid., arts. 32.º e 33.º.
35 SOUZA (2002) aprofunda essa noção crítica com base na refl exão 
habermasiana a propósito da razão e do agir comunicativos, em que a 
primeira, orientada pela efi ciência, acolhe uma dimensão de dominação 
e manipulação e a segunda guia-se por meio da comunicação, na qual 
prevalece o melhor argumento. Contudo, como ele comenta, não se 
deve desprezar o papel da técnica. “A diferença reside, primeiramente, 
em que o planejador crítico não se limita a ‘otimizar meios’ de manei-
ra bitolada: ele deve envolver-se com questões de valor e pode e deve 
envolver-se, sem arrogância, nos debates sobre os fi ns, eventualmen-
te chamando a atenção para possíveis contradições entre objetivos. A 
principal diferença, no entanto, é que ele reconhece o primado do agir 
e da razão comunicativos no que tange à decisão legítima sobre os fi ns 
– e, na presença de controvérsias ou alternativas igualmente válidas, 
também no que tange à escolha defi nitiva dos meios” (SOUZA, 2002, 
p. 39). Assim o perfi l de profi ssional que se vê surgir é aquele com a ex-
celência técnica balizada pela consciência política de seu trabalho, abrin-
do-se a perspectivas antes negadas, como a consideração dos usuários. 
Isso dá espaço também para que o conhecimento e o planejamento ur-
bano se ampliem para além do âmbito da arquitetura e do urbanismo.
lei foram aplicados em metrópoles e grandes cida-
des, onde inclusive a cultura política difere das de 
outros contextos. Cabe cuidar também de como 
introduzir a dimensão política. Souza expõe suas 
inquietações quanto à participação popular, mui-
tas vezes maltratada ou secundarizada justamente 
entre aqueles que, ritualmente, seguem insistindo 
serem a ela favoráveis. Com freqüência, ela é en-
carada, na prática, como mero tempero, sendo os 
ingredientes principais os instrumentos contidos 
nos planos e nas leis.
REFLEXÃO SOBRE O ALCANCE DE TERMOS COMO 
PARTICIPAÇÃO POPULAR: o Estatuto da Cidade re-
presenta grande avanço em matéria de marcos 
jurídicos. Não deve restar dúvida de que ele re-
presenta um ganho, inclusive no que concerne à 
participação popular, mencionada em sete artigos 
diferentes, três dos quais num capítulo específi co 
sobre gestão democrática da cidade. Contudo, a 
sua importância tem sido costumeiramente exa-
gerada (e seus defeitos têm sido muito pouco 
debatidos), bem no estilo do já nomeado tecno-
cratismo de esquerda. Acreditamos que a própria 
exigência legal de que os planos diretores estejam 
prontos até outubro de 2006 venha gerando uma 
afl ição entre os prefeitos e, conseqüentemente, al-
gumas incompreensões do que seria a participação 
popular. Souza comenta o tratamento dispensado 
a essa questão, afi rmando que a maneira como o 
estatuto a ela se refere é, quase sempre, indefi nida 
– admitindo-se uma interpretação que privilegia, 
dependendo da prefeitura, um processo delibera-
tivo ou outro meramente consultivo – ou, então, 
a tônica é claramente consultiva. Para esse autor, o 
Estatuto da Cidade poderia ter amarrado melhor a 
previsão de participação popular no planejamento 
e na gestão urbanos, de modo a minimizar o ris-
co de uma pseudoparticipação tão-somente com 
o objetivo de cumprir formalmente a lei.36 Ainda 
36 SOUZA (2005) refl ete sobre o texto do Estatuto e demonstra pas-
sagens de caráter indefi nido ou ambíguo: art. 2.°, inciso II; art. 4.°, inciso 
III, alínea f; art. 33, inciso VII; art. 40, § 4, inciso I; art. 43, inciso I; art. 44; 
art. 45; com um caráter nitidamente consultivo: art. 2.°, inciso XIII, e no 
art. 43, incisos II e III. Nitidamente deliberativo, somente o art. 4.°, inciso 
V (que cita o referendo popular e o plebiscito, mecanismos que, de toda 
forma, já haviam encontrado acolhida na própria Constituição Federal), 
e o art. 43, inciso IV (que cita a iniciativa popular de projeto de lei e de 
planos, coisa que, igualmente, já se achava prevista na Constituição).
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que não entrasse em detalhamentos – afi nal é uma 
lei, e de abrangência nacional –, teria como reme-
ter a maior parte do detalhamento a leis locais, em 
nome do bom senso e da salvaguarda do princípio 
da autonomia municipal. Por outro lado, a forte 
redundância entre vários dos artigos poderia ter 
dado lugar a uma mais minuciosa e refl etida escri-
ta sobre esses termos. 
Embora um pouco extensa, vale aqui a exem-
plifi cação desse autor quanto ao plano diretor de-
senvolvido em São Paulo. Realizado pela gestão de 
Luiz Erundina, quando pertencia ao PT, o plano 
foi aprovado só na gestão de outra petista, Mar-
ta Suplicy. Sintomaticamente, foi nomeado Plano 
Diretor Estratégico do Municípiode São Paulo e 
é, realmente, segundo Souza, um híbrido de pla-
no estratégico (no estilo empresarialista ou empre-
endedorista) com elementos de desenvolvimento 
urbano sustentável e tinturas do ideário da reforma 
urbana. Contudo, onde está o espaço reservado à 
participação popular? Embora dedique quatro ca-
pítulos à gestão democrática do plano diretor estra-
tégico, apenas o último focaliza mais diretamente o 
assunto da participação, e de forma bastante vaga. 
Não detalha praticamente nada em comparação ao 
que dispõem a própria Constituição (plebiscito, 
referendo, iniciativa popular) e o Estatuto da Ci-
dade (debates, audiências públicas, conselhos). E, 
para o centro das atenções, o Conselho Municipal 
de Política Urbana e Ambiental, preconiza-se uma 
composição que reduz o papel dos setores popu-
lares e confere grande peso aos empresariais, a en-
tidades associativas profi ssionais (representantes 
do saber técnico) e ao próprio aparelho de Estado: 
no total, 30 membros, um terço deles, representan-
tes de base territorial representativas da população, 
outro terço de representantes de entidades de base 
setorial representativas de setores econômicos ou pro-
fi ssionais e outro terço de representantes de órgãos 
ou entidades públicas municipais.
Dessa maneira, questionamos também como 
as tinturas de um ideário apoiado no empresaria-
mento da cidade, derivado da concepção de pla-
nejamento estratégico, não se confi gura senão na 
intenção, pelo menos no texto do Estatuto da Ci-
dade. A pseudoparticipação e a pouca permeabili-
dade à realidade social, características do planeja-
mento estratégico, não estariam tão distantes de 
possíveis interpretações conferidas à escrita vaga 
do estatuto.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Além dessas considerações já tecidas à luz 
das contribuições de Chalas e também de Souza, 
outras poderiam ser agregadas a título de síntese 
geral. Percebemos que o estatuto é norma e su-
põe confi ança normativa, como lei colocada em 
todo o território nacional para dirimir questões 
de escala local, seja urbana seja metropolitana. 
O caráter universalista da Carta de Atenas pode 
encontrar, nessa escala em que se processa o esta-
tuto, uma certa reticência, o que preocupa, afi nal, 
foi justamente a pretensa visão totalizadora que 
custou ao planejamento urbano sérios ônus. Ain-
da que, como comenta Carvalho,37 o Estatuto da 
Cidade reafi rme os princípios básicos estabeleci-
dos pela Constituição da União – preservando o 
caráter municipalista –, a centralidade do plano di-
retor como instrumento básico da política urbana 
remete, igualmente, à centralidade da função do 
poder público na regulação das relações sociais em 
matéria urbana, o que, pelo menos, está ainda lon-
ge de uma perspectiva mais autonomista, defendi-
da por Souza.38 A própria função social do solo,39 
que aparece no estatuto na tentativa de amenizar 
os confl itos gerados pela propriedade privada do 
solo – apesar das dimensões mais participativas 
dos processos de decisão ao qual se abre –, ainda 
atribui ao Estado um papel bastante acentuado. A 
solução modernista para a questão fundiária foi 
mais simplista e apoiada na arquitetura, com a pu-
blicização do rés-do-chão por meio dos pilotis,40 
37 CARVALHO, 2001.
38 Mais particularmente no capítulo 10, Parte II, em SOUZA (2002).
39 As funções sociais, defi nidas no estatuto, abrangem as mesmas já 
identifi cadas na Carta de Atenas, explicitadas no art. 2.º, e as questões 
habitacional e fundiária comparecem como primordiais, defi nindo am-
plamente os outros aspectos do estatuto, como os seus instrumentos. 
Observe-se que tais aspectos foram os mesmos que nortearam os pre-
ceitos do modernismo.
40 Quanto aos instrumentos do Estatuto da Cidade, chama a atenção 
o direito de superfície (art. 21.º), que fl exibiliza a propriedade do solo 
do seu uso e, assim, remonta ao princípio dos edifícios sob pilotis que 
liberariam o solo para uso público, sem prejuízo da propriedade privada 
nos andares superiores.
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mas, diga-se de passagem, tão arraigada na pro-
funda crença no poder do Estado como regulador 
do solo quanto o próprio estatuto.
Ainda sobre o Estatuto da Cidade, Carva-
lho41 comenta a manutenção da divisão de com-
petências entre os três níveis de governo, concen-
trando na esfera municipal as atribuições de legislar 
em matéria urbana. A permanência desse quadro, 
a seu ver, signifi ca circunscrever o tratamento e a 
proposição de soluções às questões urbanas nos 
limites do território municipal, pois compete aos 
Poderes Executivo e Legislativo municipais equa-
cioná-las. Contudo, ignora-se que o tratamento 
de muitos dos problemas urbanos extrapolam os 
limites de municípios, confi gurando as áreas me-
tropolitanas e as aglomerações urbanas. Assim, 
acreditamos que o Estatuto da Cidade não se po-
siciona sobre um aspecto já descrito por muitos 
autores de forma crítica, que é o da competição 
entre cidades por sua colocação na rede mundial. 
Atentamos que instrumentos como as operações 
urbanas consorciadas poderiam ser meios efi cazes 
na barganha em que se envolvem as municipalida-
des na atração de investimentos externos, o que 
acirraria esse ambiente de competição, pouco de-
mocrático, agravando desigualdades no território 
nacional.
Outra consideração de Carvalho42 trata a 
imprecisão de alguns enunciados, como orde-
nação, bem-estar dos cidadãos e função social 
da propriedade, que soam genéricos e abstratos, 
acredita a autora, somente poderão expressar reali-
dades históricas, defi nidas temporal e espacialmente, 
quando do exercício do processo de planejamento. 
Dessa forma, concordamos com ela e ampliamos 
a nossa justifi cativa quanto a não avançar mais em 
relação à crítica do estatuto, sob o risco de sermos 
precipitados, pretensiosos ou ainda injustos. Afi -
nal, serão os passos derivados de sua compreen-
são e exercício que nos darão mais subsídios para 
avaliar o quanto avançamos da crise a um planeja-
mento efetivamente alternativo e coerente com a 
realidade brasileira. 
41 CARVALHO, 2001.
42 Ibid.
Aqui demonstramos o que o próprio texto, 
ou ainda as avaliações acerca do contexto de surgi-
mento do Estatuto da Cidade, e de aplicação iso-
lada de seus instrumentos nos permitiram auferir. 
No que se refere à provocação feita tanto no título 
do artigo, como ao longo de todo o texto, de que 
o Estatuto da Cidade revela-se como um “pensa-
mento fraco”, pode-se concluir que, no mínimo 
se identifi ca nele certa ambigüidade, pois tanto há 
traços signifi cativos de certa inércia do paradigma 
anterior, quanto manifestações inequívocas de sua 
capacidade de superação do viés modernista. 
Retomando a defi nição de Chalas43 sobre o 
pensamento fraco, fundada numa legitimidade ain-
da problemática, própria de um momento em que 
surge um novo poder que sofre de uma credibilidade 
retraída , esboçamos um último questionamento, 
com a fi nalidade de conclusão. O urbanismo mo-
dernista, com seu caráter desistoricizante, fez surgir 
um paradoxo ideológico, conforme explicitamos no 
caso de Brasília. Nesse sentido, o Estatuto da Cida-
de poderia mesmo pretender construir uma políti-
ca urbana inovadora, do ponto de vista ideológico, 
sem efetivamente deixar às claras o confl ito de inte-
resses nesse campo? A despeito do urbanismo mo-
dernista, difundido graças ao poder icônico de sua 
arquitetura, de qual artifício se serviria o estatuto, se 
realmente parte do pressuposto de que, independen-
temente do viés político, ideológico e partidário, terá 
uma resposta similar ou igual em toda a diversidade 
da Nação? Ingênuo ele não seria. Se tomarmos em 
conta episódios recentes da política brasileira, capi-
taneada hoje em dia peloPT, a legitimidade que já 
era fraca e a credibilidade que vinha se consolidando 
beiram o xeque-mate, a ponto de por em risco igual-
mente o estatuto, gestado num contexto em que a 
participação desse partido foi decisiva. 
Se o Estatuto da Cidade pretende, como o 
paradigma anterior, ignorar aspectos intrinseca-
mente contraditórios, ainda não deixa claro sob o 
que os irá mascarar. Sua consecução e repercussão 
só nos deixam mais instigados a análises de mo-
nitoramento do poder que um pensamento forte 
possui, ao começar, assim, a se formar.
43 CHALAS, 1998.
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Dados do autor
Arquiteto-urbanista pela Universidade Federal de 
Santa Catarina (UFSC), mestre em sociologia 
política (UFSC) e doutorando em geografi a (UFSC).
Professor do Centro Tecnológico da Universidade 
Comunitária Regional de Chapecó (Unochapecó).
Recebimento: 7/mar./06
Aprovado: 10/ago./06
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