ReformaTributariaNEF

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Coleção: 
Tributação & Desenvolvimento 
 
 
 
 
REFORMA TRIBUTÁRIA VIÁVEL: 
Simplicidade, Transparência e Eficiência 
RELATO DAS PESQUISAS DO NEF NO ANO DE 2010 
 
 
Prefácio: 
David Trubek 
 
 
Coordenação: 
Eurico Marcos Diniz de Santi 
Isaias Coelho 
Vanessa Rahal Canado 
 
 
 Parceiros:
: 
1 
 
 
 Pesquisa 
 
 
Mariana Pimentel 
Doutora pela UFPE 
 
 
Lívia Freitas Xavier 
Pós-graduanda lato sensu em Direito Tributário 
pelo COGEAE – PUC/SP 
 
 
Leonardo Baptista Correia 
Doutorando em economia pela EESP-FGV 
 
 
André Gonçalves Diôgo de Lima 
Estudante do 5º ano da Graduação na Escola de 
Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas 
– DireitoGV 
 
 
Dalton Yoshio Hirata 
Estudante do 5º ano da Graduação na Escola de 
Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas 
– DireitoGV 
 
 
Larissa Polesi Lukjanenko 
Estudante do 3º ano da Graduação na Faculdade 
de Direito da Pontifícia Universidade Católica de 
São Paulo – PUC/SP 
 
 
 Leonardo Alcantara Ribeiro 
 Estudante do 5º ano da Graduação na Escola de 
 Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas 
 – DireitoGV 
 
 
 Eduarda Ribeiro Monteiro 
 Estudante do 1º ano da Graduação na Faculdade 
 de Direito de São Bernardo do Campo – FDSBC 
 
2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Caminante, no hay camino, se hace camino al andar 
(Antonio Machado) 
 
3 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
 As mais de 500 páginas desse primeiro RASCUNHO de livro procuram 
representar o processo de produção de conhecimento que ocupou o Nucleo de Estudos 
Fiscais – NEF/DireitoGV, no Decorrer do ano de 2010. A epigrafe ―Caminante, no hay 
camino, se hace camino al andar” de Antonio Machado, simboliza bem a perplexidade 
dos nossos espíritos no decorrer do percurso dessa pesquisa. 
 Foram muitos encontros semanais, muitas reuniões, entrevistas, descobertas, 
inúmeros diálogos, debates, embates, divergências, comemorações, frustrações, 
desalentos, momentos de entusiasmo, celebrações, também decepções, mas seguidas da 
percepção que o ―nada‖ às vezes é uma preciosa informação. Este livro, pois, mais que 
apresentar resultados, pretende retratar o percurso de nossa caminhada de maneira a 
constituir uma espécie de guia para aqueles que pretendam avançar no fascinante 
universo da pesquisa empírica em direito. 
 O livro, buscando fotografar a trajetória temporal da pesquisa, é dividido em 4 
partes: diagnóstico, análise crítica, propostas viáveis e o pacote legislativo 
―Transparência e Cidadania Fiscal‖. Nos anexos estão as cinco propostas de reformas 
tributárias estudadas e as atas de reunião que relevam nossas expectativas, encontros e 
desencontros na busca de material empírico e ideias para pensar a reforma tributária no 
Brasil. 
 Merece especial registro nessa trajetória dois encontros, entre tantos outros, que 
mobilizaram nossas atenções e iluminaram o modo de pensar e de pesquisar no NEF 
neste ano de 2010: em ordem cronológica, o primeiro foi o encontro com Paulo Arvate 
(Professor da EESP e EAESP) que colaborou para orientar nosso aprendizado nos 
difíceis caminhos da pesquisa empírica entre Direito e Economia; o segundo foi a feliz 
aproximação e incorporação de Isaias Coelho ao grupo (consutor do FMI e ex-secretário 
adjunto da Receita Federal na administração Dornelles) que nos deu suporte e folego 
nas pesquisas internacionais e na reflexão interna dos problemas tributários brasileiros. 
 Enfim, reitero que esse volume é uma primeira versão que submetemos nessas 
condições, simplesmente para possibilitar o diálogo e a crítica externa de com nossos 
interlocutores e parceiros na Ágora (―Praça Pública‖) do 3º Workshop/2010 e II Colóquio 
Internacional do NEF: análise e críticas sinceras nos interessam... 
São Paulo, 07 de novembro de 2010 
 
Eurico Marcos Diniz de Santi 
 
4 
 
 
SUMÁRIO 
 
METODOLOGIA: PERCURSO DE UMA PESQUISA EMPÍRICA SOBRE 
REFORMA TRIBUTÁRIA, 6 
 
PARTE I - DIAGNÓSTICO 
1. Evolução legislativa 
 1.1. Estruturas que delinearam o sistema tributário nacional: constituinte de 
1987, 22 
1.2. Evolução da legislação constitucional das disposições acerca de partilha de 
receitas e de competências tributárias, 31 
2. Análise Comparativa dos textos de seis propostas de reforma do sistema tributário 
brasileiro, 13(!) 
3. Sistemas tributários comparados – consolidação das principais informações a partir 
de pesquisas e relatórios, 29(!) 
4. Relatório de entrevistas acerca do debate político sobre reforma tributária, 92 
5. Guerra Fiscal e dados sobre a receita tributária dos Estados, 105 
5.1. Guerra fiscal do ICMS sob uma perspectiva comparada de competição 
tributária, 106 
5.2. Compilação de dados de receita tributária dos Estados, 136 
6. Tributação da folha salarial e Simples Nacional, 152 
 6.1. Tributação da folha salarial no exterior e no Brasil, 154 
6.3. Anotações sobre o Simples Nacional, 175 
6.4. Apontamentos e principais pontos da entrevista sobre Simples e reunião de 
dados de arrecadação, 186 
7. Não-cumulatividade: do mito teórico à operacionalização concreta, 196 
8. Para uma maior cooperação entre Fisco e contribuinte, 205 
9. Retrato dos dados fiscais: uma análise considerando o período entre 1989 e 2009, 241 
 
PARTE II – ANÁLISE CRÍTICA 
5 
 
Reforma tributária Simples: Reconstruindo os Laços Nacionais do Federalismo 
Brasileiro e Resgatando a Dignidade do Contribuinte, 256 
 
PARTE III – PROPOSTAS VIÁVEIS 
Conclusões, diretivas, propostas viáveis de curto prazo e propostas de médio prazo do 
Núcleo de Estudos Fiscais para a reconstrução dos laços nacionais do federalismo 
brasileiro, resgate da dignidade do contribuinte para impulsionar o desenvolvimento 
econômico e social do Brasil, 282 
 
PARTE IV – PACOTE LEGISLATIVO: TRANSPARÊNCIA E CIDADANIA 
FISCAL 
1. Minuta do projeto de lei visando a regulamentação do art. 150, §5º da CF, 287 
2. Reforma tributária: para valorizar a jurisprudência administrativa, reduzir o 
contencioso e expandir a confiança entre Fisco e Contribuinte, 294 
3. A questão dos créditos físicos ou financeiros, 314 
4. Principio da anterioridade substancial: aspectos gerais, 328 
5. Principio da anterioridade substancial: exposição de motivos e proposta de emenda 
constitucional 
6. Projeto de lei para eliminar a tributação ―por dentro‖, 340 
7. Conselho Fiscal Nacional (CFN) – reflexões inspiradas na experiência internacional, 
345 
8. Conselho Fiscal Nacional (CFN) – problemas do sistema tributário e estratégias de 
atuação, 355 
 
ANEXOS 
1. Atas de reunião realizadas no NEF no ano de 2010, 360 
2. Texto completo de cinco propostas de reforma do sistema tributário brasileiro, 431 
 
6 
 
METODOLOGIA: PERCURSO DE UMA PESQUISA EMPÍRICA SOBRE 
REFORMA TRIBUTÁRIA 
Caminante, no hay camino, se hace camino al andar 
(Antonio Machado) 
 
Mariana Pimentel 
Doutora em Direito pela UFPE e Pesquisadora do NEF/FGV 
 
 
Sumário: 1. Três obstáculos à renovação da pesquisa em direito no Brasil; 2. 
Reinventando a pesquisa para pensar o futuro das instituições: o NEF e o “Novo 
Direito e Desenvolvimento”; 3. Pensando juntos uma reforma tributária viável (etapas 
da investigação, principais pontos de discussão e encontros com experts). 
 
 
1. Três obstáculos à renovação da pesquisa em direito no Brasil. 
O Núcleo de EstudosFiscais (NEF) da Fundação Getulio Vargas surge no ano 
de 2009 com um desafio: aproximar academia e prática de modo a intervir em decisões 
acerca de questões de interesse público. 
Este livro pretende expor o percurso da pesquisa desenvolvida pelo NEF no ano 
seguinte, intitulada Reforma Tributária: Eficiência Simplificação e Sustentabilidade. 
O desafio de renovação metodológica lançado na discussão travada na FGV 
sobre direito e desenvolvimento e a constatação de que era preciso compreender o 
objeto em sua concretude, exigiam um novo olhar sobre o tema. Reforma Tributária 
não pode ser vista como um pedaço de papel. Trata-se de um processo de reconstrução 
de nossa identidade que exige a tomada de consciência sobre fatos políticos, 
econômicos, jurídicos e crenças que definem o pacto federativo e determinam a posição 
do Estado e da sociedade na determinação dos rumos das políticas públicas. O êxito 
desse processo depende do debate público e aberto de suas premissas e de uma 
radiografia precisa do atual sistema. 
Estava claro que para enfrentar a complexidade do objeto era necessário 
abandonar padrões da metodologia tradicional de pesquisa em direito. Nestes termos, 
7 
 
três obstáculos (que estão intimamente interconectados e foram separados apenas por 
razões didáticas) precisavam ser superados. 
 
(i.) Legalismo rígido e desatenção à relação entre norma e realidade. 
O diagnóstico formulado a partir das investigações a respeito de direito e 
desenvolvimento na FGV mostra que, historicamente, as pesquisas em direito seguem 
um padrão estritamente legalista - que estabelece que análise de normas abstratas é, 
quase que exclusivamente, o foco das investigações – e, por isso, deixam de dar a 
devida atenção à maneira pela qual marcos normativos são capazes de atuar de modo a 
manter ou modificar situações concretas.
1
 
Alguns problemas surgem daí, dentre eles, a falta de visão global de 
profissionais do direito treinados a partir de parâmetros legalistas (que não os prepara 
para pensar as relações entre o direito e contexto sócio-econômico) e a existência de leis 
inadequadas a metas e políticas públicas estabelecidas com vistas ao desenvolvimento 
(que é também consequencia da estreiteza do horizonte de visão dos operadores do 
direto). 
 
(ii.) Fixação em uma única estratégia metodológica e falta de abertura à 
complexidade do objeto (o método deve adequar-se ao objeto e não o contrário) 
 A palavra ―método‖, em suas origens gregas, significava caminho. Com a 
modernidade e os avanços da ciência em direção a especialização é exigido das diversas 
disciplinas, que reivindicam autonomia, a delimitação de um objeto de investigação e o 
estabelecimento de um método próprio para abordá-lo. O sentido da palavra ―método‖ é 
modificado no processo e, nesta nova acepção, pretende dar conta das diferentes 
estratégias utilizadas pelas diversas disciplinas científicas para abordar os objetos que 
lhes são próprios. 
Os desafios atuais da epistemologia dizem respeito às consequencias decorrentes 
da exacerbação deste processo de especialização. Nestes termos, autonomia se torna 
autismo (falta comunicação entre as esferas de saber) e a procura por caminhos para 
aproximação de um objeto se torna fixação em uma única estratégica metodológica e 
negligência à complexidade do objeto. 
 
1
 É o que mostra David Trubek em TRUBEK, D. P. 81... in RODRIGUES, J. R.(org.). O Novo Direito e 
Desenvolvimento- Presente, Passado e Futuro. São Paulo: Saraiva, 2009. 
8 
 
Os epistemólogos, hodiernamente, procuram lidar com estas questões através do 
estímulo à interdisciplinaridade e à renovação metodológica. Os obstáculos, no entanto, 
não são fáceis de superar. 
É ilustrativo observar a forma pela qual tradicionalmente as pesquisas em direito 
são conduzidas. Em geral, percebe-se nos pesquisadores um grande esforço para que 
seus trabalhos progridam em trajetória linear de acordo com objetivos definidos e um 
método pré-estabelecido para alcançá-lo. Mesmo que inadequações e perplexidades 
sejam freqüentes, é curioso notar que o método raramente é questionado. Há aí uma 
inversão: procura-se adaptar o objeto ao método. 
Toda metodologia cria uma estratégia de abordagem e critérios de relevância 
para a seleção de notas pertencentes ao objeto; estabelece, portanto, como olhar, o que 
considerar e o que desconsiderar. Ocorre que nem sempre o objeto adéqua-se a 
estratégia metodológica estabelecida. 
A falta de flexibilidade com relação ao método tem custos (como a incapacidade 
de perceber os aspectos do objeto que ultrapassam as linhas demarcatórias definidas 
pela metodologia), gera riscos (como o perigo de que, no final da investigação, sejam 
alcançadas apenas confirmações daquilo que desde o início da pesquisa já podia prever) 
e, sobretudo, pode provocar no investigador a perda da capacidade de surpreender-se e, 
portanto, de criar novas teorias e formas de observação. 
A lição de BACHELARD que diz que o grande obstáculo para a aprendizagem 
não é o erro, mas a fixação de um conhecimento envelhecido não poderia ser mais 
atual
2
. 
Esclareça-se que a proposta não é abandonar a metodologia, mas sim renová-la. 
Lembrar as origens gregas da palavra ―método‖ é uma forma de chamar atenção para 
uma ideia que algumas vezes os pesquisadores parecem esquecer: uma investigação 
deve gravitar em torno do objeto e o método é apenas o caminho para encontrá-lo 
MORIN escreve sobre o movimento de recriação metodológica: ―método é 
simultaneamente programa e estratégia e, por retroação de seus resultados, pode 
modificar o programa; portanto o método aprende‖3. 
 
(iii.) Fetichismo institucional (necessidade de encontrar novas soluções, ao 
invés de transplantar modelos de outros países) 
 
2
 BACHELARD, Gaston. O novo espírito científico. Lisboa: Edições 70, 1996. 
3
 Morin 
9 
 
ROBERTO MANGABEIRA UNGER utiliza a expressão ―fetichismo 
institucional‖ para desenvolver uma crítica ao pressuposto de que ―concepções 
institucionais abstratas têm uma única, natural e necessária expressão institucional 
concreta‖ 4 e, assim, preparar terreno para o desenvolvimento de sua argumentação em 
defesa do experimentalismo. 
Interessa a esta investigação identificar o aspecto fetichista de abordagens do 
direito e da economia que supõem haver um único arranjo de ―melhores práticas 
disponíveis‖ (best available practices) que deve nortear a ação e, com isso, 
desmistificar a crença subjacente a concepções tradicionais de Direito e 
Desenvolvimento de acordo com a qual, para resolver os problemas atualmente 
enfrentado no Brasil, deve-se transplantar modelos já testados em países centrais. 
UNGER denuncia a fragilidade deste tipo de discurso, que, segundo ele, está fundado 
em superstições da cultura contemporânea e demonstra inabilidade imaginativa para 
pensar a descontinuidade e a reinvenção
5
. 
Não há receita para o desenvolvimento. É preciso olhar para a experiência 
brasileira – que carrega simultaneamente traços globais e marcas que lhe são peculiares 
-, pensá-la criticamente, aprender lições com outros países e procurar soluções originais. 
Tarefa constante desta investigação é desconstruir fetiches que fixam a discussão no 
passado para que seja possível olhar para o futuro e imaginar formas de renovar arranjos 
institucionais brasileiros. 
 
 
2. Reinventando a pesquisa para pensar o futuro das instituições: o NEF e o “Novo 
Direito e Desenvolvimento” 
Diferentemente de trabalhos em que pesquisadores cheios de certezas sabem 
desde o início ondequerem chegar e para tanto percorrem uma trajetória linear, esta 
investigação não esconde seus aspectos errantes. O foco não está só no ponto de 
chegada, tão importante quanto a chegada é o percurso. Por isso, o objetivo deste livro é 
contar a história desta pesquisa que, em seus erros e acertos, procurou lançar um novo 
olhar sobre o tema reforma tributária. 
Por estas razões optou-se por utilizar o formato ensaios (e não de capítulos que 
acumulam argumentos que progridem até uma conclusão), que permitem que o leitor 
 
4
 UNGER, R. M. What Should Legal Analysis Become. New York: Verso. 
5
 UNGER, R. M. What Should Legal Analysis Become. New York: Verso. P. 9-14 
10 
 
observe mudanças na direção das investigações no decorrer do tempo. Devem estar 
explícitos a orientação inicial do projeto, os problemas encontrados, a perplexidade dos 
pesquisadores e as estratégias criadas para lidar com as diversas situações. Não se quer 
esconder que escolhas - que carregam sempre algum grau de arbitrariedade – foram 
feitas e, portanto, que a trajetória da pesquisa poderia ter sido outra. Mostrar a riqueza 
de dados empíricos, os limites das explorações e os momentos em que decisões tiveram 
que ser tomadas é de grande relevância, em especial, porque permite que novas 
investigações possam retomar o trabalho já feito e, talvez, seguir caminhos diferentes. 
Os ensaios são explorações do tema a partir de diferentes focos e tem como 
principal desiderato provocar perplexidade (e não alcançar conclusões definitivas). 
Atento a este desiderato, o NEF realizou, durante o ano de 2010, encontros semanais 
com a participação de pesquisadores de diversas disciplinas e profissionais que 
percebem na prática os problemas atuais do sistema tributário. Estas reuniões foram 
cruciais para a definição dos rumos do projeto: nelas eram discutidas as hipóteses e as 
constatações alcançadas em cada ensaio, selecionados pontos a explorar mais 
profundamente e escolhidos temas que provisoriamente poderiam ser deixados de lado. 
A realização dos encontros teve, acima de tudo, o propósito de construir um lugar para 
a emergência de novas ideias. 
O ponto de chegada (mesmo que provisório), delineado nos último capitulo do 
livro, consubstancia-se na proposta de um pacote legislativo de cidadania e 
transparência, que inclui proposições de mudanças legislativas as quais buscam mostrar 
ao cidadão o peso da carga tributária que carrega. As alterações na legislação sugeridas 
são compreendidas como um marco importante capaz de provocar transformações 
concretas não como um objetivo suficiente por si mesmo. A intervenção proposta pelo 
NEF envolve ações com fins amplos: começa com a construção de um espaço para 
discussões (para tanto foram feitas entrevistas com atores da reforma tributária, reuniões 
com especialistas e workshops com a participação de Stakeholders); segue com a 
proposição de mudanças legislativas e articulação de estratégicas para a mobilização de 
diversos setores da sociedade e pretende gerar mais transparência para o sistema 
tributário e, portanto, meios para viabilizar ainda mais participação. Em todos os 
momentos da investigação o olhar está voltado à relação entre norma e realidade e aos 
efeitos de reformas que devem estar adequadas a fins públicos de desenvolvimento 
econômico e social. 
11 
 
Algumas lições aprendidas com visita de DAVID TRUBEK
6
 a FGV e ao NEF 
foram importantes para pensar esta estratégia de intervenção. TRUBEK, que desde os 
anos 60 discute com especialistas americanos e brasileiros o papel da disciplina 
―DIREITO e DESENVOLVIMENTO‖, escreve sobre o aspecto legitimador do discurso 
da dogmática jurídica moderna e alerta sobre o perigo de que discussões sobre reformas 
no direito fiquem adstritas ao debate entre técnicos. 
Segundo ele, há dois desafios atuais para o ―DIREITO e 
DESENVOLVIMENTO‖: o primeiro refere-se a já comentada desconexão de normas e 
práticas jurídicas aos objetivos globais estabelecidos para políticas públicas (TRUBEK 
associa esta desconexão a força que o paradigma legalista adquiriu no Brasil) e o 
segundo é político e diz respeito ao déficit de democracia provocado pela restrição do 
debate a uma ―conversa entre técnicos‖. 
TRUBEK escreve sobre o risco à democracia que está por trás do que ele chama 
de ―jurisdicialização da política‖: depois que questões que são em seu cerne políticas 
são juridicializadas, passam a ser tratadas apenas em termos de regras técnicas e 
debatidas apenas por uma elite capaz que conhece as regras e as técnicas de aplicação (o 
que exclui da discussão diversos setores da sociedade). 
Quaisquer que sejam as razões da emergência do autoritarismo, esses regimes 
costuma reduzir e limitar a participação política, fragmentar a oposição e 
cooptar grupos poderosos sempre que possível. Embora possam recorrer à 
violência, tentam geralmente desestimular a ação política fazendo com que 
pareça desnecessária. Refreiam a mobilização política convertendo as 
questões políticas em problemas técnicos e depois assegurando o monopólio 
do regime sobre as capacidades técnicas. Essa tática não só desativa a 
atividade política independente, com também aumenta a legitimidade da ação 
estatal ao revesti-la com a mística da tecnologia
7
. 
 
UNGER leva a discussão ainda mais a fundo ao chamar atenção para o fato de 
que não há aí apenas um obstáculo à participação: o fechamento do debate é também 
um empecilho à inovação. De acordo com o autor de “The Critical Legal Studies 
Movement‖, as sociedades mais bem sucedidas são aquelas capazes de responder a seus 
desafios através da criação de novas formas de recombinar crenças e práticas 
institucionalizadas
8
. Para ganhar a liberdade de criar alternativas originais para a 
sociedade de modo racional e participativo, é preciso ter a capacidade para imaginar 
 
6
 David Trubek, professor das universidades de Yale e Wisconsin, esteve na FGV entre os dias 25 e 29 de 
outubro de 2010. 
7
 TUBEK, D. P. 103... in RODRIGUES, J. R.(org.). O Novo Direito e Desenvolvimento- Presente, 
Passado e Futuro. São Paulo: Saraiva, 2009. 
8
 UNGER, R. M. What Should Legal Analysis Become. New York: Verso. P. 21. 
12 
 
novas possibilidades e conversar sobre elas. Faz-se necessário, portanto, que os 
interlocutores adentrem em áreas especializadas. A proposta de UNGER para a 
viabilização de um debate participativo é a criação de um novo estilo de colaboração 
entre técnicos e cidadãos
9
. 
De fato, as mais interessantes teorias da democracia mostram que a inteligência 
para a solução de problemas cresce quando todos os envolvidos podem, sem restrições e 
com direitos iguais, comunicar-se e pôr em jogo novas idéias
10
. Quanto mais ativamente 
e mais sensivelmente públicos interconectados reagem aos problemas socais, mais 
racional e mais capacidade de inovação terá o processo. 
É possível, assim, olhar para ausência de modelos institucionais prontos e 
acabados como uma oportunidade (não como um obstáculo), capaz de mudar o foco da 
investigação teórica e de ações práticas. Ao invés da tentativa de produzir modelos que 
possuam validade universal e que pretendam ser aplicados a realidades diversas, os 
projetos de desenvolvimento devem procurar fortalecer o debate democrático que levam 
em conta as peculiaridades locais e o interesse de todos em busca de soluções novas. 
JOSÉ RODRIGO RODRIGUES escreve que o desafio atual é repensar o 
posicionamento do Estado e da sociedade civil
11
. Segundo ele, é preciso deixar de olhar 
para a vida privada exclusivamente como espaçode disputa entre indivíduos e perceber 
que há um potencial de colaboração entre sujeitos autônomos capazes de pensar 
inovações normativas e estabelecer novas práticas tendo em conta o interesse de todos. 
Trata-se de desmistificar a ideia de que a defesa do interesse publico é tarefa exclusiva 
do Estado e instaurar processos capazes de estabelecer o protagonismo da sociedade 
civil na solução de problemas comuns. Observe-se que este tema, cada vez mais, 
alcança posição central em diversas disciplinas, está, por exemplo, na pauta da 
discussão sobre problemas relativos a governança coorporativa, accountability, atuação 
de organizações não-governamentais e empresas sociais e ―empoderamento‖ 
(empowerment) dos cidadãos. 
 
9
 UNGER, R. M. What Should Legal Analysis Become. New York: Verso. P. 21. 
10
 Esta tese remete a John Dewey e às origens do pragmatismo norte-americano e, atualmente, adquire 
diferentes versões nos trabalhos de autores como Roberto Mangabeira Unger, Richard Rorty e Axel 
Honneth. Cf. DEWEY, J. ―The Public and its Problems‖ in Later Works v.2. Standard Southern Illinois 
University (SIU) editions, 1990; HONNETH, A. “Democracy as Reflexive Cooperation: John Dewey and 
the Theory of Democracy Today‖ in HONNETH, Axel and FARREL, John M. M. Political Theory, Vol. 
26, No. 6 , 1998, pp. 763-783: Sage. Disponível em http://www.jstor.org/stable/191992 Acesso em 
02/04/2010; RORTY, R. Philosophy and Social Hope. New York: Penguin Books, 1999. 
11
Cf. RODRIGUES, J. R. (Prefácio, p. P. XX) in RODRIGUES, J. R.(org.). O Novo Direito e 
Desenvolvimento- Presente, Passado e Futuro. São Paulo: Saraiva, 2009. 
13 
 
 
3. Pensando juntos uma reforma tributária viável (etapas da investigação, 
principais pontos de discussão e encontros com experts). 
 
 O livro está dividido em quatro partes. Na primeira parte procura-se elaborar um 
diagnóstico do problema; na segunda, é feita uma sistematização as informações 
coletadas e elaborada uma análise crítica; a terceira parte prepara a conclusão da 
pesquisa e propõe princípios e algumas medidas de curto prazo para a viabilização de 
mudanças; ao final, sugere-se um pacote legislativo de transparência e cidadania fiscal 
como uma proposta inicial a ser debatida. 
O diagnóstico pretende dar conta da complexidade do objeto e da pluralidade de 
perspectivas através do qual o tema pode ser abordado - por isso, como dito, optou-se 
por utilizar o formato de ensaios. Os trabalhos iniciaram-se com a definição de três 
temas de investigação: (i) evolução das mudanças na constituição sobre tributação
12
; 
(ii.) análise dos textos das seis principais proposições de reforma fiscal propostas no 
período posterior à Constituição de 1988
13
; (iii) tributação no direito comparado
14
. 
O primeiro ponto de perplexidade a ser ressaltado diz respeito à relação entre 
política e reforma tributária. A busca por um projeto de reforma tributária que fosse 
tecnicamente bem formulado orienta os primeiros ensaios, em que o jogo de interesses 
político aparece como obstáculo para que se alcance a meta de maior eficiência técnica. 
Os trabalhos subsequentes vão, cada vez mais, deixando de lado este pressuposto e 
passam a acolher a ideia de que, em uma sociedade que pretende ser democrática, não 
se pode pensar reformas sem ter em conta processos políticos. 
Evidentemente, o debate sobre reforma tributária tal como vem acontecendo no 
Brasil desde a Constituição de 88 está bem distante das condições ideais de ampla 
participação de atores bem informados e em posições simétricas; mas isto não pode se 
tornar justificativa para a proposição de soluções autoritárias (como acontece com 
frequencia); ao contrário, as dificuldades devem ser vistas como motivo de mobilização 
de um esforço ainda maior para ampliar a participação e qualificar o debate. 
 
12
 Cf os ensaios ―Estruturas que delinearam o sistema tributário nacional: Constituinte de 1987‖ e 
―Evolução da legislação constitucional das disposições acerca de partilha de receitas e de competência 
tributárias‖. P. 
13
 Cf. o ensaio ―Análise de cinco textos das Propostas de Emendas Constitucionais (PECs) sobre Reforma 
Tributária‖. P. 
14
 Cf. ensaio ―Sistemas tributários comparados – consolidação das principais informações das pesquisas e 
relatórios‖. P. 
14 
 
Nos trabalhos elaborados a partir de maio de 2010, fica clara a posição do NEF: 
uma reforma tributária viável deve ser pensada dentro das condições atuais do debate 
político brasileiro. O encontro com o Ex-Secretário da Receita Federal, EVERARDO 
MACIEL ajudou a consolidar a orientação que apenas começávamos a seguir. Disse 
MACIEL: ―Sistemas tributários são intrinsecamente imperfeitos, pois são parte de 
contextos históricos e estão ligados a realidade econômica e política do país‖15. 
O ensaio ―Análise de cinco textos das Propostas de Emendas Constitucionais 
(PECs) sobre Reforma Tributária‖ 16 mostra as dificuldades em realizar almejadas 
reformas amplas: depois do insucesso da PEC da CERF de 1992 (que pretendia realizar 
transformações tanto na tributação como no gasto público), as proposições de reforma 
(ao menos as mais relevantes) intentam realizar mudanças menos abrangentes (reformas 
tributárias e não mais fiscais). 
A pergunta pelas razões do insucesso das tentativas reformistas tona-se uma das 
principais pautas de discussão no NEF e evidencia-se para todos que faltam pesquisas 
capazes de mostrar empiricamente os problemas que de fato se apresentam. Percebeu-se 
que (salvo algumas poucas exceções) a literatura especializada apenas apontava, de 
modo especulativo e pouco consistente, possíveis causas de fracasso. Diante desta 
situação, constatou-se que apenas poderíamos ter acesso às circunstancias factais do 
debate sobre reforma tributária através de informantes que participaram da discussão em 
posições privilegiadas. 
No ensaio ―Percepção dos atores acerca do debate político sobre reforma 
tributária‖17 é elaborada uma síntese das entrevistas, realizadas por pesquisadores do 
NEF. Especialmente relevantes foram as percepções de que o Governo Federal 
apresenta uma postura ambígua (parece querer uma reforma, mas hesita em situações 
em que sua atuação é decisiva); que muitos estados temem reformas (em muitos casos 
ficou claro que questões eleitorais podem se tornar um grande obstáculo à negociação); 
e que os contribuintes (maiores interessados em uma reforma) não conseguem alinhar 
seus interesses em torno de demandas globais. 
 
15
 Maciel participou de reunião realizada pelo NEF em 07 de junho. Cf Anexos ( atas das reuniões) P. 
16
 P. 
17
 P. 
15 
 
As pesquisas do NEF em direito comparado aliadas à visita de RICHARD 
BIRD
18
 ao Brasil ajudaram a situar as informações coletadas em pesquisa de campo a 
um horizonte global. BIRD escreve sobre as dificuldades de realizar reformas amplas na 
experiência e internacional e argumenta que estas dificilmente acontecerão fora de um 
contexto de crise ou de uma situação política tendente ao autoritarismo
19
. 
Paralelamente, tanto o relato dos entrevistados acerca do debate político como as 
discussões travadas no NEF
20
 começaram a exigir do grupo uma maior atenção aos 
problemas da guerra fiscal e demais questões relativas ao ICMS. 
O ensaio ―A Guerra Fiscal do ICMS sob uma perspectiva comparada de 
competição tributária‖21 trata do assunto e mostra que, no Brasil, a guerra fiscal provoca 
soluções economicamente menos eficientes (uma ―logística sem lógica‖) na atividadeempresarial - as quais geram mais desgaste nas estradas, aumento de poluição e de 
custos com transporte – e práticas pouco transparentes – a concessão de benefícios é 
frequentemente realizada por meio de ―contratos de gaveta‖. As entrevistas realizadas 
com atores da reforma tributária complementam a este diagnóstico ao mostrarem a 
conexão entre a resistência dos estados a reformas e o posicionamento politicamente 
vantajoso alcançado por governadores que trazem grandes empresas para seus estados 
através da concessão de benefícios fiscais: governos dos estados criam óbices a 
mudança do regime do ICMS para o destino, pois isso dificultaria o manejo político do 
imposto
22
. 
O trabalho empírico de pesquisa sobre a guerra fiscal teve o escopo de 
identificar os problemas estão de fato presentes na experiência brasileiras e esclarecer 
que questões que se restringem ao âmbito teórico-especulativo. O ensaio ―Compilação 
de dados de receita tributária dos estados‖, realizado em março de 2010, mostra que, no 
período de 1995 a 2010, não houve queda de arrecadação em nenhum estado da 
federação. Isto põe em questão a ideia de que a guerra fiscal no Brasil provoca o que os 
economistas chamam de ―race to the bottom‖ – uma competição que leva os 
 
18
 Richard Bird, professor emérito da Universidade de Toronto, esteve no Brasil em novembro de 2009 e 
participou do Colóquio Internacional ―Tributação, Desenvolvimento, Infraestrutura e Sustentabilidade – 
cenários para o Brasil da Próxima Década‖ realizado pelo NEF nos dias 25, 26 e 27 de novembro. 
19
 BIRD, Richard M. Tax Reform in Latin America: A Review of Some Recent Experiences. Latin 
American Research Review, V. 27, n. 1, 1992. P. 17. 
20
 Cf. Anexos (atas de reunião). P. 
21
 P. 
22Cf. ―Percepção dos atores sobre o debate político sobre reforma tributária‖. P. 
16 
 
participantes a reduzir exageradamente sua carga tributária e a chegar a um em uma 
situação de ineficiência e sub-provisão de bens públicos. 
Ainda, a atualização dos gráficos publicados no livro de FERNANDO 
REZENDE, ―O Dilema Fiscal‖ 23 demonstrou, em primeiro lugar, que a situação 
apontada por REZENDE em 2005 ainda persiste: o aumento de geral arrecadação (que 
acontece em todos os estados) se dá por conta da maior participação de tributos 
considerados por REZENDE de má qualidade – impostos que incidem em cascata como 
o ISS, IOF, CPMF, PIS e Cofins
24
. 
A respeito da polêmica sobre CPMF, os gráficos
25
 demonstram que as perdas 
que surgiram com o fim da CPMF foram supridas pelo aumento da alíquota do IOF. 
Esta fase inicial da pesquisa forneceu aos pesquisadores mais clareza a respeito 
dos obstáculos à realização de reformas e teve um papel importante para o grupo, que 
passou a tratar do problema com mais maturidade. Era preciso, no entanto, encontrar 
soluções que evitassem que as dificuldades se tornassem motivo para desânimo e, 
eventualmente, desengajamento. Daí a decisão de, por um momento, deixar de olhar 
para tentativas frustradas de mudança e focar as pesquisas em experiências bem 
sucedidas. 
A experiência do SIMPLES e os avanços alcançados pela Receita Federal em 
tecnologia da informação foram casos de sucesso incorporados à discussão. 
SATIE KIMURA, auditora fiscal da Prefeitura Municipal de São Paulo e 
membro do grupo técnico sobre fiscalização do SIMPLES NACIONAL (SN), mostrou 
ao grupo os aspectos mais interessantes da experiência do SIMPLES.
26
 Os debates 
puderem ser ainda mais aprofundados com a participação de representantes do 
SEBRAE nas reuniões do NEF
27
 e, posteriormente, através de ampla discussão 
realizada no seminário ―Reforma Tributária Viável: desafios do ICMS‖28 
As pesquisas acerca do Simples Nacional e sobre os avanços do Fisco brasileiro 
em tecnologia da informação (TI) forneceram subsídios para a elaboração do artigo 
―Reforma Tributária Simples: Reconstruindo os Laços Nacionais do Federalismo 
 
23
 P. 
24
 REZENDE, Fernando et. al.. O Dilema Fiscal – Remendar ou Reformar? Rio de Janeiro: Editora 
FGV, 2007. P. 48 e 49. 
25
 P. 
26
 Os principais aspectos da entrevista foram transcritos no ensaio ―Anotações sobre o Simples Nacional: 
apontamentos gerais, dados de arrecadação e principais pontos levantados em entrevistas‖. 
27
 Anexos (atas de reuniões). P. 
28
O seminário, que aconteceu em 11 de dezembro de 2010, na FGV, foi resultado da parceria entre NEF e 
SEBRAE. 
17 
 
Brasileiro e Resgatando a Dignidade do Contribuinte‖ 29 , que foi escrito pelo 
coordenador do NEF, Eurico de Santi, e inaugurou a segunda fase do projeto. O texto 
sistematiza e elabora criticamente as informações coletadas e defende a tese (que deste 
momento em diante passa a ser central para pesquisa) de que o Fisco deve tomar para si 
a responsabilidade de resolver os problemas provocados pela alta complexidade do 
sistema tributário. 
A experiência internacional forneceu uma das principais fontes de inspiração 
para a ideia
30
. A Suprema Corte dos EUA no caso QUILL CORP VS. NORTH 
DAKOTA, determinou que os remote sellers (vendedores que utilizam internet, 
serviços postais etc) são isentos de recolher o sales e use tax para vendas em Estados 
que não possuam presença física de estabelecimento. Isto porque entendeu que não é 
razoável obrigar que o contribuinte conheça e subjugue-se à diversidade das legislações 
de todos os 50 Estados dentro dos quais os contribuintes realizam seus negócios. Com 
base no argumento de que a complexidade não pode ser suportada pelo contribuinte e 
deve ser devolvida aos estados da federação, decidiu que para que possam cobrar o o 
sales tax, os estados deverão antes harmonizar a cobrança relativa às transações 
interestaduais. 
A partir daí, construiu-se uma proposta bastante concreta, cujo objetivo é 
integrar as Administrações Tributárias, que, sem perder seus poderes, se encarregarão 
da responsabilidade de trabalhar juntas para ajudar o contribuinte. O contribuinte arcará 
com a mesma carga tributária, cada ente federativo receberá os mesmos recursos, mas a 
tudo ficará muito mais simples e transparente. Propõe-se realizar um lançamento de 
ofício orientado pelas informações sobre os dados de cada operação, fornecidos em 
tempo real pelo Sistema Público de Escrituração Digital, viabilizado pela incomparável 
TI do Fisco nacional, que exigirá o valor em uma única guia centralizada em 
conformidade com a ampla coordenação de entendimentos da ―vontade‖ integrada dos 
três Fiscos. Se o contribuinte pagar o lançamento em dia está extinta a obrigação 
tributária e o sistema bancário fica encarregado de repartir, na boca do caixa, os 
montantes devidos para a União, Estados e Municípios. Caso contrário, se o 
contribuinte não concordar, poderá impugnar mediante o devido processo 
administrativo fiscal. Nesse desenho, é interesse do Fisco aplicar a lei da forma mais 
clara e bem fundamentada para evitar a impugnação. O Fisco será incentivado a buscar 
 
29
 P. 
30
 P. 
18 
 
a coerência e a fundamentação hierárquica de suas cobranças, sob pena de não receber o 
tributo 
 Percebeu-se, em seguida, que era preciso também investigar o outro lado da 
questão: além da cooperação entre os Fiscos era necessário discutir possibilidade da 
construção de um relacionamento mais cooperativo entre Fisco e contribuinte. O ensaio 
―Para uma maior cooperação entre Fisco e Contribuinte‖31 investiga teses de JAMES 
ALM e RICHARD BIRD e mostra que o tipo de relação (mais cooperativa ou mais 
conflituosa)estabelecida com contribuintes depende do paradigma que orienta a atuação 
de Administrações Fiscais. ALM explica que estas podem atuar com base no modelo 
econômico standard que é utilizado na maior parte do tempo por economistas e está 
fundado no que ele chama de paradigma ―economics-of-crime‖. Nestes termos, supõe-se 
que contribuintes (que correspondem à imagem de potenciais fraudadores) agem de 
acordo com as normas tributárias somente em razão das consequências econômicas da 
detecção e da punição. Acontece que pesquisas empíricas desmentem esta tese ao 
demonstrarem que mesmo em países em que há baixos índices de cumprimento (como 
países da América Latina), a evasão jamais chega aos níveis previstos por análises 
puramente econômicas (de acordo com as quais um indivíduo racional não declararia 
virtualmente nenhuma renda). ALM anota que a maior parte dos trabalhos produzidos 
por economistas seguem o ―paradigma do crime‖ e, ao lado de BIRD, ressalta a 
importância de que as Administrações Fiscais reconstruam o seu modelo de ação 
passem a atuar a partir do ―paradigma do serviço‖ (tal como acontece em países como 
Austrália e Holanda). Autoridades fiscais que olham para o contribuinte como um 
cliente em potencial (e não como um criminoso em potencial) e que, portanto, são mais 
sensíveis e responsivas às especificidades dos negócios e às diferenças de 
comportamentos dos contribuintes são não apenas mais legítimas, como também mais 
eficientes. 
O artigo ―Conclusões, Diretivas, Propostas Viáveis de Curto Prazo e Propostas 
de Médio Prazo do Núcleo de Estudos Fiscais para a Reconstrução dos Laços Nacionais 
do Federalismo Brasileiro, Resgate da Dignidade do Contribuinte para Impulsionar o 
Desenvolvimento Econômico e Social do Brasil‖32 prepara a parte final da pesquisa e 
amplia a discussão sobre projetos atualmente viáveis para aperfeiçoamento do sistema 
tributário. 
 
31
 P. 
32
 P. 
19 
 
Os temas levantados no texto foram expostos a crítica de especialistas do NEF e 
de outras instituições. Foi de especial relevância a conversa com o economista 
FERNANDO REZENDE, que alertou os pesquisadores sobre o perigo de que a 
realização de mudanças pontuais se torne uma escusa para o adiamento de uma reforma 
sistêmica. O encontro com REZENDE reforçou a importância de se pensar 
estrategicamente as medidas que compõe a ―micro-reforma‖ proposta para que, ao invés 
de um óbice, atuem como força para o impulsionamento de uma ―macro-reforma‖. 
Princípios da simplicidade e da transparência, assim como ações capazes de gerar mais 
cidadania e cooperação entre Fisco e contribuinte tem a função de fazer com que os 
cidadãos conscientizem-se dos problemas do sistema tributário e, por isso, tem o 
potencial de gerar mobilização social para a implementação de mudanças mais amplas. 
A etapa final da pesquisa consiste na proposição do ―pacote legislativo de 
cidadania fiscal e transparência‖. O NEF elaborou projetos de lei e de emenda 
constitucional a serem discutidos com diversos setores da sociedade e, em um segundo 
momento, proposto a câmara. São as principais idéias defendidas no pacote: 
(i.) Nos ensaios ―Conselho Fiscal Nacional: reflexões inspiradas na experiência 
internacional‖33 e ―Conselho Fiscal Nacional (CFN) – problemas do sistema tributário e 
estratégias de atuação‖ 34 procura-se utilizar experiência internacional (sobretudo o caso 
australiano) como fonte de inspiração para pensar a possibilidade de criação do 
Conselho Fiscal Nacional (CFN), nos moldes do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), 
com a função de facilitar o controle social, fornecer mais transparência e eficiência à 
Administração Fiscal. 
(ii.) Nos ensaios ―Principio da anterioridade substancial: aspectos gerais‖35 e 
―Principio da anterioridade substancial: exposição de motivos e proposta de emenda 
constitucional‖36 justifica-se e elabora-s um projeto de emenda constitucional que altera 
os art. 150, iii, c e 195 parag. 6º e institui a exigência de que leis que criem ou majorem 
tributos sejam publicadas até o dia 30 de junho do ano anterior a cobrança do tributo. O 
principio da anterioridade, que há muito é defendido por EVERARDO MACIEL e está 
presente na proposta de alteração do sistema tributário do Senador FRANCISCO 
 
33
 
34
 P. 
35
 P. 
36
 P. 
20 
 
DORNELES
37
, busca fornecer mais segurança ao contribuinte e aproximar as 
discussões sobre tributação e orçamento público. 
(iii.) No ensaio ―Reforma Tributária: para valorizar a jurisprudência 
administrativa, reduzir o contencioso e expandir a confiança entre Fisco e 
contribuinte‖38 são discutidas formas de efetivação dos princípios da segurança jurídica, 
da publicidade e da transparência e propostas medidas capazes de tornar mais claros e 
estáveis o entendimento do Fisco e dos órgãos julgadores acerca das normas tributárias. 
O projeto de lei elaborado institui a obrigação de que a Administração Fiscal publique 
na internet acórdãos (dos tribunais administrativos), soluções de consulta e divergência, 
obriga o fiscal a explicitar sua interpretação das normas e dos fatos por ele indicados e 
institui o PAF eletrônico. 
(iii.) O ensaio ―A questão dos créditos físicos ou financeiros do ICMS‖39 expõe 
a discussão sobre a possibilidade de adoção do critério dos créditos financeiros e, ao 
final, propõe uma transição gradual
40
. 
(iv) No texto ―Minuta de projeto de lei visando a regulamentação do 150, §5º da 
CF‖41propõe-se uma a criação de norma que exija a exposição em notas fiscais o valor 
pago em tributos. Identificou-se, no entanto, que há dificuldades técnicas para a 
implementação desta idéia, pois é possível apenas calcular um valor aproximado dos 
tributos e existem diferentes critérios para isso - a decisão sobre que critério usar 
carregará sempre algum grau de arbitrariedade. 
(v) No ensaio ―Projeto de lei para eliminar a tributação ―por dentro‖‖42 discute-
se estratégias para não mais incluir o valor do tributo na sua própria base de cálculo 
(problema muitas vezes apontado por CLOVIS PANZARINI ). As dificuldades para a 
implementação deste projeto são, sobretudo, políticas: o cálculo ―por fora‖ mostrará 
para todos o quanto, de fato, é pago (a alíquota é maior do que a explicitada) e há quem 
não queira que isto aconteça. 
 
 
 
 
37
 P. 
38
 P. 
39
 P. 
40
 P. 
41
 P. 
42
 P. 
21 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Parte I: 
Diagnóstico 
22 
 
 
 
 
ESTRUTURAS QUE DELINEARAM O SISTEMA 
TRIBUTÁRIO NACIONAL: CONSTITUINTE DE 1987 
 
 
 
André Gonçalves Diôgo de Lima 
 Pesquisador do NEF/FGV 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ementa 
Este ensaio possui como objetivo delinear os principais movimentos e estruturas que 
contribuíram para o desenho da atual Constituição Federal (CF) no que diz respeito à 
parte da tributação e das competências tributárias dos entes federativos. Para tanto, 
foram analisadas informações acerca da Assembléia Nacional Constituinte (ANC) de 
1987, desde os objetivos das Comissões temáticas até as pressões exercidas pelos vários 
grupos que compunham a ANC. 
 
 
Fevereiro / 2010
23 
 
ESTRUTURAS QUE DELINEARAM O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL: 
CONSTITUINTE DE 1987 
 
 
Sumário: 1. Ambiente político na Assembléia Constituinte; 2. Pressões na Comissão de 
Finanças; 3. Questão regional na Comissão de Finanças; 4. Da distribuição de 
competências tributárias pelos entes federativos;5. Contaspúblicas e pressão do 
Governo Federal;e 6. Bibliografia. 
 
 
1. Ambiente político na Assembléia Constituinte 
 
Para um melhor entendimento do tópico, será apresentado abaixo, de maneira 
sucinta, como se deu o processo de feitura e aprovação dos textos constitucionais 
relativos ao tema de tributos e finanças públicas. Assim, será possível ter um panorama 
geral do referido processo e, dessa forma, obter uma melhor compreensão de como os 
agentes envolvidos atuaram. 
A Assembléia Nacional Constituinte foi instalada em fevereiro de 1987 e estava 
organizada em torno de três grandes partes: (i) Comissões Temáticas, (ii) Comissão de 
Sistematização e (iii) Plenário. 
O processo constituinte deveria ser relativamente rápido (era pretendido que a 
Constituição ficasse pronta ainda em 1987), mas também profundamente democrático, 
havendo a participação direta dos constituintes e mesmo da população, por meio das 
emendas populares. 
Neste sentido, VARSANO (1996) escreve: 
Tal processo, sem dúvida, era profundamente democrático, pois permitia 
intensa participação de todos os constituintes e até mesmo a participação 
direta da população, através das chamadas emendas populares. Permitia 
também total liberdade de concepção, o que não havia ocorrido em processos 
constitucionais anteriores que, por se basearem em textos previamente 
preparados por especialistas, tendiam a limitar a discussão aos tópicos ali 
expostos e já eivados pelos vieses dos autores. 
 
A Comissão Temática que tem relevância para este estudo é a relativa ao Sistema 
Tributário, Orçamento e Finanças (―Comissão de Finanças‖), que tinha como relator o 
deputado constituinte José Serra e era presidida pelo deputado constituinte Francisco 
Dornelles. 
24 
 
Os trabalhos da Comissão de Finanças começaram com audiências públicas, em que 
especialistas e autoridades nos assuntos que a Comissão trataria expuseram suas visões. 
A partir de tais dados, foi criado um pré-projeto (passível de receber emendas) que foi 
votado pelos membros da Comissão. 
Após consolidado o texto dos anteprojetos criados pelas subcomissões (existentes 
com o intuito de dividir os trabalhos da Comissão de Finanças), estes seguiram para 
votação no plenário da Comissão de Finanças. 
Depois de aprovado pela Comissão de Finanças, o projeto seguiu para a Comissão 
de Sistematização, que tinha como escopo consolidar e compatibilizar as matérias de 
todas as outras comissões da constituinte. 
Após as modificações realizadas pela Comissão de Sistematização e a votação do 
projeto nesta Comissão, o texto final foi apresentado para apreciação do plenário da 
ANC, que era presidida pelo deputado constituinte Ulysses Guimarães e relatada pelo 
deputado constituinte Bernardo Cabral. 
A votação no plenário da ANC foi realizada em dois turnos. No primeiro turno, 
havia a possibilidade de qualquer tipo de mudança, seja aditiva, modificativa ou 
supressiva. Por isso, houve uma grande quantidade de emendas ao projeto inicialmente 
proposto. Já no segundo turno, as emendas apenas poderiam ter caráter supressivo, 
integral ou parcial. Esta foi a última possibilidade dos constituintes apreciarem o mérito 
das questões, uma vez que, após o segundo turno, o texto final passou apenas pela 
comissão de redação, cujo intuito era corrigir erros textuais e, portanto, não poderiam 
haver modificações que alterassem o mérito do contido no texto. 
 
 
2. Pressões na Comissão de Finanças 
 
Para o melhor entendimento de como as pressões eram exercidas dentro da ANC 
(mais especificamente dentro da Comissão de Finanças), cabe aqui uma explanação 
geral de como estava erigida a composição da ANC. 
O PMDB (antigo MDB) congregava uma séria de grupos que combateram o 
governo militar. Este partido possuía 54,92% dos membros do Congresso Nacional 
quando da instauração da ANC
43
. Acrescendo a estes números os dos outros partidos 
 
43
 Folha de São Paulo, 19/01/1987. Caderno Especial. ―Os eleitos: Quem é quem na Constituinte.‖ 
25 
 
que também confrontaram o regime anterior (tais como PDT, PT, PSB, PC do B), 
chegava-se a 64,22% dos membros do Congresso
44
. 
Poder-se-ia inferir que, dadas as convergências ideológicas, bem como os planos 
programáticos dos partidos, haveria certa harmonia em determinados temas, bem como 
uma facilidade para manobrar as bancadas. Entretanto, não foi isto que se observou, 
inclusive com a Comissão de Finanças, foco da análise. 
Interesses distintos daqueles que norteariam a agenda dos partidos, bem como 
interesses regionais, sobrepujaram interesses nacionais. 
Neste sentido, LEME (1988) escreve: 
Nesse quadro, a tendência que se configurou foi a formação de blocos que se 
aglutinaram suprapartidariamente, enquanto expressão da articulação de 
interesses, tanto do ponto de vista regional – naquelas questões mais afetas 
aos problemas locais, como o capítulo tributário – quanto ideológico, nas 
questões mais principistas do texto constitucional. 
 
 
3. Questão regional na Comissão de Finanças 
 
A entrevista concedida pelo deputado constituinte e relator da Comissão de 
Finanças, José Serra, à época da ANC, é bastante esclarecedora quanto a importância da 
questão regional. 
Durante muito tempo, imaginou-se que a Assembléia encarregada de definir 
uma nova ordem jurídica para o País seria monopolizada pelo permanente 
confronto entre progressistas e conservadores, esquerda e direita. Nos últimos 
dias, sem que se pudesse aplicar aos participantes dos debates quaisquer dos 
chavões ideológicos, um novo divisor de águas emergiu no rastro de uma das 
mais antigas pendengas da política brasileira: a questão regional.(...) bastou 
que se falasse em recursos orçamentário, em dinheiro ... para que a questão 
regional aflorasse de maneira aguda, passando por cima de todas a 
considerações partidárias e ideológicas . 
45
 (grifo nosso) 
 
A Comissão de Finanças era formada por 63 parlamentares, sendo que, destes, 40% 
eram de estados nordestinos. Interesses estavam voltados para comissão de tributos 
(dominada pela bancada nordestina), pois nela seria conduzida a discussão acerca 
competências para tributar e partilha de recursos
46
. Por conta de divergências acerca da 
relatoria desta subcomissão e pelo fato dos estados nordestinos (junto com alguns 
 
44
 Idem 
45
 Revista Isto É, 10 de junho 1987, p. 18 
46
 Livre docência. 
26 
 
estados da Região Norte) exigirem aumento de seus quinhões, desencadearam-se 
tensões entre estados no Norte-Nordeste e estados do Sul-Sudeste 
Um dos focos de maior tensão entre os estados foi questão de partilha do Fundo de 
Participação dos Estados (―FPE‖). Segundo uma as propostas defendidas pelos estados 
menos desenvolvidos, o FPE não deveria ser distribuído para aqueles estados com renda 
percapita acima da média nacional. 
No plenário da Comissão de Finanças houve intensas negociações entre os 
membros da comissão e o então relator José Serra – constituinte pelo estado de São 
Paulo. Segundo OLIVEIRA (1992), Serra conseguiu adiar determinadas negociações 
para momentos posteriores da ANC; entretanto, não conseguiu evitar que, para 
acomodar os interesses divergentes dos estados do Sul-Sudeste e dos estados do Norte-
Nordeste, ainda mais recursos da União fossem drenados por sistemas como o da 
partilhas dos recursos do IPI e do IR. Neste sentido, o relator José Serra disse, à época, 
em entrevista concedida a Folha de São Paulo 
O aumento do Fundo de Participação dos Estados deve ser entendido no 
contexto político dacomissão. O aumento obtido (foi) o único possível para 
que se chegasse a um acordo sobre o relatório. Isso permitiu um avanço em 
várias outras áreas, que ficariam comprometidas se outro encaminhamento 
tivesse vingado
47
.
 
 
 
Pode-se observar, portanto, que os arranjos que garantiram o avanço nos trabalhos 
da Comissão de Finanças estavam ligados a questões regionalistas – que, como dito, 
iam além das ideologias partidárias, havendo, inclusive, alianças regionais 
intrapartidárias. 
Ademais, a despeito da realização de sessões públicas com especialistas e de haver 
uma série de projetos de reforma tributária no âmbito constitucional elaborados por 
equipes qualificadas, tudo passava por um crivo eminentemente político, em que 
atuavam interesses que nem sempre se harmonizavam com as melhores práticas fiscais e 
com a busca por mais eficiência econômica. 
Explica VARSANO (1996): 
O sistema tributário criado pela Constituição de 1988 -- ao contrário do 
originado pela reforma da década de 60, elaborado por uma equipe técnica 
em gabinetes -- foi fruto de um processo participativo em que os principais 
atores eram políticos. É bem verdade que os políticos que conduziram o 
processo de criação tinham formação técnica e haviam exercido recentemente 
funções executivas no governo e que um grupo de técnicos os assessorava. 
Contudo, as decisões, embora tecnicamente informadas, tinham caráter 
eminentemente político. (grifo nosso) 
 
47
 Folha de São Paulo, 24 de junho de 1987. 
27 
 
 
Já do ponto de vista federativo, tornaram-se evidentes as perdas da União nestas 
negociações. Todavia, deve-se observar que estas perdas já vinham ocorrendo mesmo 
antes da ANC, como pode ser observado na emenda Passos Porto
48
 (Ec. 23/83), que 
alterava os percentuais de FPE e FPM advindos de IR e do IPI de 5% para 14% e 5% 
para 14%, respectivamente. 
Ocorre que o governo Federal à época da AC estava em posição bastante frágil, seja 
pela debilidade das contas públicas, seja pela falta de legitimidade do presidente José 
Sarney, que assumira em decorrência da morte do presidente eleito Tancredo Neves. 
Com isto, o governo federal tinha como base de apoio os governadores estaduais e, 
portanto, não tinha força suficiente para estancar a sangria de recursos que estavam indo 
para Estados e municípios, ora por conta das partilhas do FPE e do FPM, ora pela perda 
de competências tributárias. 
 
 
4. Da distribuição de competências tributárias pelos entes federativos 
 
A grande questão neste aspecto diz respeito às tentativas dos Estados de 
recuperarem sua autonomia fiscal, seja do ponto de vista de garantirem as competências 
para criação e tributos (cerceadas no período militar), seja no sentido de descentralizar a 
arrecadação, que estava majoritariamente nas mãos da União, graças ao período de 
centralização. 
Para tanto, buscavam a ampliação da base tributável, capturando para dentro da 
base do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias (ICM – atual 
ICMS) impostos que antes eram de competência federal, como ISC (comunicações), 
ISTR (transporte), IUCL (combustíveis e lubrificantes), IUEE (energia elétrica) e IUM 
(minerais). Além disso, os Estados exigiam poder fixar autonomamente as alíquotas do 
ICMS (ainda que ficasse facultado ao Senado o estabelecimento de limites de 
alíquotas). 
Os municípios perderiam a competência para cobrar o ISS, que seria também 
integrado ao ICMS, ganhando, para compensar tais perdas, a ampliação do Imposto 
sobre Vendas Varejo – IVV (este foi posteriormente extinto por emenda constitucional, 
 
48
 Federalismo, Clientelismo e Reforma Fiscal. Maria Nazaré Lins Barbosa e Virgínia Talaveira Valentini 
Tristão. Caderno de Pesquisas em Administração, São Paulo, v. 1, nº 8, 1TRIM./99 
28 
 
dada a sua complexidade de fiscalização e a uma séria de questões jurídicas levantadas). 
Também haveria o deslocamento da competência do ITBI inter vivos, para a 
competência municipal, sendo que antes a competência era estadual. Entretanto, esta 
parte do arranjo não foi adiante por pressões dos municípios (especialmente os maiores) 
que temiam perder poder com entrega da competência do ISS aos estados. 
 Relevante observar que havia junção de uma série de impostos federais dentro 
da mesma base do ICM, o que gerava uma simplificação do sistema, pois extinguia uma 
série de tributos. Não obstante, era mais uma perda de receita para a União. Além disso, 
havia a proposta de se criar um adicional de IR que poderia ser cobrado pelos Estados. 
 Outra matéria importante suscitada e posta no projeto foi a vedação do poder da 
União de conceder isenções fiscais de tributos que não eram de sua competência. Isto 
garantia aos estados e municípios sua proteção contra perdas de receitas advindas da 
ingerência da União sobre a cobrança de tributos que não eram da sua competência. 
 Não obstante estes pontos, é fundamental observar que estados e municípios 
ganharam em autonomia fiscal. A facilidade que o sistema de transferência gerava para 
estes entes, bem como a debilidade da estrutura arrecadatória fazia com que houvesse a 
pressão para conseguir aumentos ainda mais expressivos de FPE e FPM. Neste sentido, 
escreve VARSANO: 
A nítida preferência desses governos por recursos transferidos vis-à-vis sua 
obtenção mediante esforço fazendário próprio resultou também, diante da 
omissão das autoridades fazendárias federais no processo de concepção do 
sistema tributário, no excessivo aumento das transferências. 
 
 
5. Contas públicas e pressão do Governo Federal 
 
O governo federal não soube administrar seus interesses durante a ANC no que diz 
respeito à manutenção de suas fontes de financiamento e ao controle de suas despesas. 
Os motivos que levaram a tal situação, como já exposto, foram a falta de 
legitimidade do governo, por conta da morte de Tancredo Neves e o já avançado 
desgaste das contas públicas, fazendo com que o executivo buscasse apoio nos governos 
estaduais. Anota OLIVEIRA (1992): 
Esse quadro, onde além de o presidente não ter sido ungido com o voto direto 
- mais grave ainda era o fato de que em virtude do falecimento de Tancredo 
Neves, o candidato eleito pela Aliança Democrática, assumiria seu vice, Jose 
Sarney, desprovido de legitimidade -, era ele dependente do apoio político 
dos governadores eleitos em 1982, que haviam desempenhado importante 
29 
 
papel na campanha das "diretas-já" e da Aliança Democrática, desequilibrou 
a disputa federativa em prol dos últimos. 
 
O Governo Federal acabou ficando com uma série de ônus decorrentes da ampliação 
do sistema de seguridade social e de outros serviços e, além disso, perdeu várias receitas 
durante o processo de feitura da parte fiscal da CF - que era responsabilidade da 
Comissão de Finanças. Diante de tal situação, o Governo tentou impedir na votação 
plenária da CF, com sucesso apenas parcial, as medidas que lhe cerceavam tantas 
receitas. 
Segundo OLIVEIRA: 
Em relação ao Sistema tributário alguns pontos encontravam-se pendentes. 
Em primeiro lugar, a questão que dizia respeito à perda de recursos da União 
sem a correspondente descentralização dos encargos e que vinha, embora 
tardiamente, sendo torpedeada pelo Governo Federal, que pretendia vê-la 
modificada (1992, p. ). 
Cabe observar que o texto constitucional dispôs com clareza a respeito das fontes de 
receita de cada ente federativo, mas o mesmo não foi feito em relação aos gastos que 
cada ente iria suportar. Na conta final, o Governo Federal acabouficando com uma série 
de ônus, inclusive aqueles que eram concorrentes ou conjuntos com estados e 
municípios. Neste sentido, cabe a exposição de MONTORO (1994): 
Como não poderia ser diferente, sob o risco de quase inexorável caos, a 
discriminação de receitas é realizada de forma clara e específica. (...) Essa 
clareza não é encontrada no que se refere à distribuição de encargos e 
competência. 
 
Diante da situação em que se encontrava, o Executivo buscou, na votação do 
segundo turno, suprimir uma série de pontos que atacavam os cofres da União e da 
Previdência Social. Entretanto, o Governo Federal não obteve sucesso e teve que arcar 
com uma perda substancial de receita ao mesmo tempo em que foi obrigado a lidar com 
novas fontes de gastos. Neste contexto, o Governo entendeu ser necessário buscar 
outras fontes de financiamento nos anos que se seguiram a promulgação da Constituição 
Federal (e o fez inclusive através de modificações em seu texto original) 
 
 
30 
 
6. BIBLIOGRAFIA 
 
LEME, H.C. Aspectos políticos da questão tributária na Constituição de 1988 e os 
impactos nas finanças públicas de São Paulo. Campinas: FECAMP/FUNDAP, dez. 
1988. 
OLIVEIRA, F.A. Crise, reforma e desordem do Sistema Tributário Nacional. Tese 
de livre docência.UNICAMP, Campinas, 1992. 
MONTORO FILHO, André Franco. ―Federalismo e reforma fiscal‖ in Revista de 
Economia Política, v. 14, n.3, jul.-set., 1994. 
VARSANO, R. 1996. Evolução do Sistema Tributário Brasileiro ao Longo do 
Século: Anotações e Reflexões para Futuras Reformas. TD 405. Rio de Janeiro, 
Brasil, 1996. 
BARBOSA, Maria Nazaré Lins; TRISTÃO, Virgínia Talaveira Valentini. 
―Federalismo, clientelismo e reforma fiscal‖ in Cadernos de Pesquisa em 
Administração. São Paulo, vol. 1, nº. 8, 1º trimestre, 1999. 
AFONSO, José Roberto Rodrigues. Memória da Assembléia Constituinte de 
1987/88: as finanças públicas. 
 
 
31 
 
 
 
EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO CONSTITUCIONAL DAS 
DISPOSIÇÕES ACERCA DE PARTILHA DE RECEITAS E 
DE COMPETÊNCIAS 
 
 
 
André Gonçalves Diôgo de Lima 
Pesquisador do NEF/FGV 
 
Dalton Yoshio Hirata 
Pesquisador do NEF/FGV 
 
Leonardo Alcantara Ribeiro 
Pesquisador do NEF/FGV 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ementa 
 
Este trabalho tem como intuito observar a evolução da legislação constitucional do 
Fundo de Participação dos Municípios (FPM), do Fundo de Participação dos Estados 
(FPE) e da Legislação concernente às competências tributárias. Serão observadas as 
Constituições Federais de 1946, 1967, 1969 e 1988. 
 
 
 
Março / 2010 
 
32 
 
EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO CONSTITUCIONAL DAS DISPOSIÇÕES 
ACERCA DE PARTILHA DE RECEITAS E DE COMPETÊNCIAS 
TRIBUTÁRIAS 
 
 
Sumário: 1. Apresentação; 2. Metodologia; 3. Evolução da Legislação Constitucional 
das competências tributárias; 4. Evolução da Legislação Constitucional das partilhas 
de montantes oriundos de receita fiscal; 
 
 
 
1. Apresentação 
 
Este trabalho tem como objetivo fazer uma análise da evolução dos dispositivos 
constitucionais relativos à partilha de receitas fiscais pelos entes federativos (União, 
Estados e Municípios). Para tanto, serão observados as Constituições de 1946, 1967, 
1969 e 1988. 
Não obstante a relevância da legislação infraconstitucional, esta não será objeto 
da análise neste momento, sendo que tal análise ocorrerá em momento futuro. Isto 
porque buscamos, em um primeiro momento, as alterações apenas de cunho 
constitucionais, pois estas que possuem as estruturas que definem todas as outras. 
Não se objetiva aqui fazer quaisquer tipos de inferências ou conclusões, sendo a 
exposição das disposições relativas às partilhas de receitas fiscais e as competências 
tributárias de cada ente o único intuito da análise. 
Os dados colhidos, quando somados aos dados das legislações 
infraconstitucionais, às análises econômicas e as análises políticas que serão feitas no 
decorrer desta pesquisa, proporcionarão subsídios para a discussão acerca das estruturas 
fiscais atualmente vigentes, observando suas virtudes e problemas. 
 
 
2. Metodologia 
 
33 
 
Para a realização desta pesquisa foram analisados os textos constitucionais em 
sua íntegra, sendo estes retirados dos sites do Planalto e do Senado Federal 
49
. 
No primeiro momento, foi realizada a leitura dos textos legais e a coleta de todos 
os dispositivos que pudessem se relacionar direta ou indiretamente com a partilha de 
receitas fiscais ou distribuição de competências tributárias entre os entes federativos. 
No segundo momento, houve um refinamento dos dispositivos coletados e a 
exclusão daqueles que se relacionavam de maneira indireta ou que deixavam a cargo de 
Lei Complementar o estabelecimento da competência ou da partilha de receitas. 
Com os dispositivos relevantes relacionados, foi realizada uma simplificação de 
suas redações, de maneira a torná-los compreensíveis fora do contexto constitucional e 
também para aqueles não familiarizados com o Direito. Deve-se, no entanto, ressaltar 
que com tal simplificação não foi omitido nenhum elemento estrutural do dispositivo ou 
embutido qualquer tipo de juízo de valor, apenas buscou-se tornar o texto mais claro, 
objetivo e didático. 
Foram criadas tabelas para acomodar os textos, buscando uma estrutura mais 
intuitiva, objetivando uma leitura rápida e clara. Para tanto, as tabelas relativas às 
partilhas de receitas foram formuladas no sentido de relacionar os tributos a serem 
partilhados com os entes federativos, já as tabelas relativas às competências tributárias, 
buscaram relacionar os tipos de tributos (Impostos, Taxas e Contribuições – além de 
empréstimos compulsórios, que não são propriamente um tipo tributário) com os entes 
federativos. 
 
3. Evolução da Legislação Constitucional das competências tributárias 
 
Abaixo segue as tabelas referentes às competências tributárias dos entes federativos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
49
 Vide http://www.planalto.gov.br/leg.asp e http://www.senado.gov.br/legislacao/ 
Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio 
Vargas – DIREITO GV 
Núcleo de Estudos Fiscais 
 
 
 
CF 1946 
Distribuição de Competências entre os entes federativos 
União Estados e DF Municípios e DF 
Impostos 
Importação de mercadorias (II) 
Consumo de mercadorias (IC) 
Produção, comércio, distribuição, 
consumo, importação e exportação de 
lubrificantes e de combustíveis líquidos ou 
gasosos 
IR 
Transferências ao Exterior 
Negócios de sua Economia 
Extraordinários (guerra externa) 
Impostos dos Territórios 
Impostos não previstos na Constituição 
Renda das obrigações da dívida pública 
estadual ou municipal e proventos dos 
agentes dos Estados e dos Municípios 
ITR 
ITCM 
ITBI 
Vendas e Consignações 
Exportação de mercadorias 
Atos regulados 
Serviço de Justiça 
Negócios de sua Economia 
Impostos não previstos na Constituição 
IPTU 
Imposto de Licença 
Imposto de indústrias e profissões 
Imposto sobre diversões públicas 
Imposto sobre atos de sua economia ou 
assuntos de sua competência 
Taxas Não especificadas Não especificadas Não especificadas 
6 
 
Contribuições Melhoria (decorrentes de obras públicas) Melhoria (decorrentes de obras públicas) 
Melhoria (decorrentes de obras 
públicas) 
Outros 
Quaisquer outras rendas que possam 
provir do exercício de suas atribuições e 
da utilização de seus bens e serviços 
Quaisquer outras rendas que possam 
provir do exercício de suas atribuiçõese 
da utilização de seus bens e serviços 
Quaisquer outras rendas que possam 
provir do exercício de suas atribuições e 
da utilização de seus bens e serviços 
Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio 
Vargas – DIREITO GV 
Núcleo de Estudos Fiscais 
 
 
 
CF 1967 
Distribuição de Competências entre os entes federativos 
União Estados e DF Municípios 
Impostos 
Importação de produtos 
Exportação de produtos 
ITR 
IRPF/IRPJ 
IPI 
IOF 
Serviços de transporte e comunicações 
(exceto estritamente municipais) 
Produção, importação, circulação, 
distribuição ou consumo de lubrificantes, 
combustíveis líquidos ou gasosos e de 
energia elétrica 
Extração, circulação, distribuição ou 
consumo de minerais 
Extraordinários (guerra externa) 
Residuais 
Isenções sobre impostos federais, 
estaduais ou municipais (mediante Lei 
Complementar) 
ITBI 
ICM 
IPTU 
ISS (sobre serviços não compreendidos 
nas competências da União ou dos 
Estados, definidos em Lei 
Complementar) 
Taxas 
Poder de Polícia 
Serviços Públicos específicos 
Poder de Polícia 
Serviços Públicos específicos 
Poder de Polícia 
Serviços Públicos específicos 
1 
 
Contribuições 
Melhoria (decorrentes de obras públicas) 
Intervenção no domínio econômico 
Custeio dos encargos da Previdência 
Melhoria (decorrentes de obras públicas) 
Melhoria (decorrentes de obras 
públicas) 
Empréstimos 
Compulsórios 
Casos definidos em Lei Complementar * * 
Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio 
Vargas – DIREITO GV 
Núcleo de Estudos Fiscais 
 
 
 
 
CF 1969 
 
Distribuição de Competências entre os entes federativos 
 União Estados e DF Municípios 
Impostos 
Redação 
Final 
Importação de produtos 
Exportação de produtos 
ITR 
IRPF/IRPJ 
IPI 
IOF 
Serviços de transporte e de 
comunicações (exceto estritamente 
municipais) 
Produção, importação, circulação, 
distribuição ou consumo de 
lubrificantes, combustíveis líquidos ou 
gasosos e de energia elétrica 
Extração, circulação, distribuição ou 
consumo de minerais 
Extraordinários (guerra externa) 
Residuais 
Isenções sobre impostos federais, 
estaduais ou municipais (mediante Lei 
Complementar) 
ITBI 
ICM 
IPVA (incluído pela EC 27/85) 
IPTU 
ISS (sobre serviços não 
compreendidos nas competências da 
União ou dos Estados, definidos em 
Lei Complementar) 
Redação 
anterior à 
EC 27/85 
* 
ITBI 
ICM 
* 
1 
 
Taxas 
Redação 
Final 
Poder de Polícia 
Serviços Públicos específicos 
Poder de Polícia 
Serviços Públicos específicos 
Poder de Polícia 
Serviços Públicos específicos 
Contribuições 
Redação 
Final 
Melhoria (decorrentes de obras 
públicas) 
Intervenção no domínio econômico 
Interesse de categorias profissionais 
ou econômicas 
Custeio dos encargos da Previdência 
Melhoria (decorrentes de obras 
públicas) 
Melhoria (decorrentes de obras 
públicas) 
Empréstimos 
Compulsórios 
Redação 
Final 
Casos definidos em Lei Complementar * * 
Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio 
Vargas – DIREITO GV 
Núcleo de Estudos Fiscais 
 
 
 
CF 1988 
Distribuição de Competências entre os entes federativos 
União Estados e DF Municípios e DF 
Impostos 
Redação 
atual 
Importação 
Exportação 
IRPF/IRPJ 
IPI 
IOF 
ITR 
Grandes Fortunas 
Residuais (lei complementar) 
Extraordinários (guerra externa) 
ITCMD 
ICMS 
IPVA 
IPTU 
ITBI 
ISS (sobre serviços não 
compreendidos na competência dos 
Estados) 
Redação 
original 
* 
Adicional de até cinco por cento do 
que for pago à União à título de 
IRPF/IRPJ (Excluído pela EC 3/93) 
* 
Taxas 
Redação 
atual 
Poder de Polícia 
Serviços Públicos específicos 
Poder de Polícia 
Serviços Públicos específicos 
Poder de Polícia 
Serviços Públicos específicos 
1 
 
Contribuições 
Redação 
atual 
Melhoria (decorrentes de obras 
públicas) 
Sociais (incidentes também sobre 
importação de produtos e serviços) 
Intervenção no domínio econômico 
(incidentes também sobre importação 
de produtos e serviços) 
Interesse de categorias profissionais ou 
econômicas 
Melhoria (decorrentes de obras 
públicas) 
Custeio do Regime Previdenciário 
(Redação dada pela EC 41/03) 
Melhoria (decorrentes de obras 
públicas) 
Custeio do Regime Previdenciário 
(Redação dada pela EC 41/03) 
Custeio do serviço de Iluminação 
Pública (Incluída pela EC nº 39/02) 
Redação 
original 
Não havia disposição sobre a 
incidência das contribuições sociais e 
de intervenção no domínio econômico 
em relação às importações (Redação 
modificada pelas ECs 33/01 e 42/03) 
Havia competência para a instituição 
de Contribuição Provisória sobre 
Movimentações Financeiras 
A redação era diferente em relação à 
Previdência - poderão instituir 
contribuição para Custeio dos 
Sistemas de Previdência e 
Assistência Social 
A redação era diferente em relação à 
Previdência - poderão instituir 
contribuição para Custeio dos 
Sistemas de Previdência e 
Assistência Social 
Não havia Contribuição para o 
Custeio do serviço de Iluminação 
Pública 
Empréstimos 
Compulsórios 
Redação 
atual 
Despesas extraordinárias (calamidade 
pública/guerra externa) 
Investimento público de caráter 
urgente e relevante interesse nacional 
* * 
Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio 
Vargas – DIREITO GV 
Núcleo de Estudos Fiscais 
 
 
 
 
 
4. Evolução da Legislação Constitucional das partilhas dos montantes oriundos de receita fiscal 
 
Abaixo segue as tabelas referentes às partilhas de montantes oriundos de receitas fiscais. 
 
 
 
 
 
 
 
1 
 
 
CF 1946 
Partilha de Receitas 
União Estados, DF, Territórios Municípios Fundos 
Imposto 
sobre a 
produção, 
comércio, 
distribuição 
e consumo 
Porcentagem do tributo 
destinado 
No 
máximo 
40% 
60% no mínimo serão entregues 
aos Estados, ao Distrito Federal 
e aos Municípios, 
proporcionalmente à sua 
superfície, população, consumo 
e produção, nos termos e para os 
fins estabelecidos em lei federal. 
60% no mínimo serão entregues aos 
Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios, proporcionalmente à 
sua superfície, população, consumo 
e produção, nos termos e para os fins 
estabelecidos em lei federal. 
* 
IR
1
 
Porcentagem do tributo 
destinado 
90% * 
10% (excluídas as capitais) 
A distribuição será feita em partes 
iguais e aplicando-se, pelo menos, 
metade da importância em 
benefícios de ordem rural. foi 
entregue. A partir dos anos 
seguintes, a totalidade da quota foi 
entregue. 
* 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 
 
 
CF 1946 
Partilha de Receitas 
União Estados, DF, Territórios Municípios Fundos 
 
 
Arrecadação 
Total de 
Impostos 
Estaduais
2
 
 
 
 
 
Porcentagem do tributo 
destinado 
 
 
* 
 
 
 
70% 
30% 
Quando a arrecadação estadual de 
impostos, salvo a do imposto de 
exportação, exceder, em Município 
que não seja o da Capital, o total das 
rendas locais de qualquer natureza, o 
Estado dar-lhe-á anualmente trinta 
por cento do excesso arrecadado. 
 
 
* 
Outros 
impostos não 
previstos na 
Constituição
2
 
Porcentagem do tributo 
destinado 
20% 
40% 
Compete aos Estados realizar a 
cobrança de qualquer