Administração Pública

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Administração Pública
Qualquer um dos poderes (executivo, legislativo ou judiciário) tem como atividade típica a administração pública. Esta não se encontra definida em um documento único, mas sim em códigos e leis esparsas. Portanto, as fontes  do Direito são: leis, doutrinas, jurisprudência e costumes.
Administração Pública no sentido SUBJETIVO (ou formal) é definido como QUEM ADMINISTRA, a Administração Pública no sentido OBJETIVO (ou material) é definido como as ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS.
Existem 4 funções administrativas fundamentais:
Fomento: incentivo à iniciativa privada de utilidade pública;
Intervenção: regula e fiscaliza a atividade econômica privada;
Poder de Polícia: condiciona e limita os direitos individuais em benefício do interesse geral;
Serviço Público: atividade para atender as necessidade públicas.
A estrutura que encontramos é divida em:
Administração Direta: União, Estados, Distrito Federal e Municípios (entes políticos). São Pessoa Jurídica;
Administração Indireta: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista (entes administrativos. São Pessoa Jurídica;)
Órgãos Públicos: subdivisões da administração direta, não são pessoa jurídica, podem possuir capacidade postulatória;
Entidade Paraestatais (3º setor): Serviço Social Autônomo-SSA, Organizações Sociais-OS, Organização da Sociedade Civil de Interesse Coletivo-OSCIP.
Uma diferença muito importante que deve ser conhecida é entre Centralização, Descentralização e Desconcentração.
Vejamos:
Centralização: o Estado executa diretamente as tarefas administrativas (administração direta);
Descentralização: o Estado executa as tarefas administrativas por meio de outras empresas (administração indireta). Pode ser outorgada por lei ou delegada por contrato;
Desconcentração: subdivisões internas das tarefas (através de órgãos).
Atos Administrativos
Ato Administrativo é toda manifestação voluntária, lícita e unilateral da Administração Pública, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir, declarar ou impor obrigações.
Alcance
Administrados e a própria administração. Segundo Hely Lopes Meirelles, dividem-se em:
Instruções
Ordens escritas e gerais emanadas do superior hierárquico, com finalidade de atingir e orientar seus subordinados em relação ao modo e forma de execução de um determinado serviço;
Circulares
Ordens de serviço escritas, de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários, incumbidos de certos serviços, ou de desempenho de determinadas atribuições, em circunstâncias especiais;
Avisos
Atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus Ministérios. Atualmente, também são utilizados como instrumento destinado a dar conhecimento de assuntos relacionados à atividade administrativa;
Portarias
Atos internos pelo quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados ou designam servidores para funções ou cargos secundários ou instauração de sindicância e processos administrativos;
Ordens de serviço
Determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços públicos autorizando o seu início, ou, a admissão de operários, a título precários, desde que haja verba destinada a esse fim;
Ofícios
Comunicações escritas de autoridades entre si, entre subalternos e superiores e entre a Administração e particular, em caráter oficial;
Despacho
Decisões proferidas pela autoridade executiva, judiciária ou legislativa em função administrativa, em requerimentos e processos administrativos sujeitos à sua administração.
Cancelamentos de Atos Administrativos
A principal confusão que a maioria dos candidatos fazem é entre REVOGAÇÃO e ANULAÇÃO. Esses tipos de cancelamento de Atos Administrativos não se confundem.
A seguir, listaremos algumas diferenças importantes sobre eles.
Revogação de Atos Administrativos
Usado em Atos que ainda estão Válidos;
Serve para rever os critérios de Conveniência e Oportunidade;
Faz Análise de Mérito;
Usado em Atos Discricionários;
Excepcionalmente para Atos Vinculados (por exemplo, Supremacia do Poder Público sobre o Privado, na concessão de licenças);
Quem pode revogar um ato? Somente a Administração Pública, de qualquer Poder;
Poder Judiciário não revoga ato administrativo;
Geralmente é ex-nunc (não retroage);
Respeita direito adquirido.
Anulação de Atos Administrativos
Usado em Atos considerados Ilegais ou Viciados;
Usado em Atos Discricionários ou Vinculados;
Quem pode anular um ato? A Administração Pública (se provocado ou por ofício) e o Poder Judiciário (somente se provocado);
Geralmente ex-tunc (pode retroagir até o início do ato ou a qualquer momento entre o ato e o tempo presente);
Tem prazo decadencial de 5 anos (Lei 9.784/99) para se anular um ato, se for de interesse público, esse prazo se estende para 10 anos;
Os atos podem ser Convalidados (tornar-se válidos);
Respeita os parceiros de boa-fé.
Observações:
Ato Válido: possui todos os elementos de formação, é completo, tem efeitos efetivos;
Ato Viciado ou Ilegal: possui problemas de formação do ato;
Autorização é um ato discricionário;
Licença é um ato vinculado;
Ação Popular: movida por qualquer cidadão que julgue que há prejuízo à moralidade pública, patrimônio público, etc;
Prazo Decadencial: o prazo não interrompe, a contagem do tempo é corrida;
Prazo Prescricional: a contagem do tempo pode ser suspensa ou pode-se iniciar novamente o prazo.
Outros tipos de cancelamento de atos administrativos
Cassação - para Atos válidos. Na formação, o Ato é legal , mas na sua execução torna-se ilegal. Tem natureza de punição, sanção, contanto sempre existirá o princípio da ampla defesa e do contraditório.
Caducidade - para atos válidos. Na formação, o Ato é valido, porém, lei superveniente, que é contrária, faz o ato ficar caduco.
Contraposição - retirada do ato pela edição de um outro.
Extinção Natural - o prazo do ato terminou.
 Ex: Ato de posse de servidor público.
Extinção Subjetiva - o sujeito do ato extinguiu-se ou não existe mais.  Ex: servidor, sujeito do ato faleceu.
Extinção Objetiva - o objeto do ato extinguiu-se . Ex: prédio ou área pública, objeto do ato não existe mais.
Introdução à Administração Pública
A Administração Pública é formada por um conjunto de entidades, pessoas jurídicas, agentes públicos e órgãos públicos que tem por finalidade exercer a função administrativa (planejar, dirigir, organizar e controlar) do Estado, ou seja, obedecer os objetivos do governo, de forma a atingir o bem comum.
A palavra administração ad (direção), minister (obediência), vem do latim e significa administrar obedecendo a vontade de uma autoridade. No caso da Administração Pública, o administrador público irá realizar o seu serviço visando atender as necessidades da comunidade que o elegeu para esse cargo.
Desde os primórdios da sociedade a administração fez parte do cotidiano dos indivíduos. Na Pré História, o homem já se organizava de acordo com a sua necessidade, evoluindo com o passar dos tempos. Há teorias que sugerem indícios de gestão dentro da Bíblia Sagrada. Um exemplo disso, trata a Teoria da Criação, quando no princípio, Deus criou o homem e os abençoou para que fossem fecundos. Outros exemplos são documentos históricos como ospapiros egípcios e as parábolas de confúcio, documentos que mostram as formas de organização e administração do governo egípcio e chinês.
Essas mudanças exigiram que o governo e sua administração evoluíssem na sua forma de governar, afim de atender as necessidades do povo. Um dos conceitos fundamentais para se entender a administração pública é compreender oselementos fundamentais do Estado. São eles:
Governo – responsável por administrar e dirigir um Estado. Ele é importante para que o poder seja executado e cumprido dentro da sociedade.
Povo – formado pelos indivíduos que habitam um determinado local.
Território – é uma área delimitada e dominada por um governo.
Soberania
– é representado pela autoridade suprema de organizar e conduzir de acordo com a vontade do povo, cumprindo as decisões tomadas, até mesmo com o uso da força.
O Estado é formado pelos detentores dos poderes políticos, econômicos e ideológicos e é uma organização capaz de aplicar normas e regras que devem ser cumpridas pelos indivíduos. Quando a democracia não faz parte do Estado, este tende a beneficiar apenas as classes privilegiadas. Assim, com a evolução, o Estado Moderno passou a também se sujeitar às leis.
A administração pública é uma atividade constante e importante para a resolução dos problemas da sociedade no tempo. Assim, é função do administrador público estar aberto à essas mudanças e não se acomodar com uma administração fixa, mas entender as relações entre os cidadãos, e destes com o Estado.
As Formas de Governo
Alguns filósofos da antiguidade já eram influenciados pelas organizações do Estado como Sócrates, Platão,Aristóteles, Maquiavel e Montesquieu. Cada um apresentava seu conceito sobre as formas de organização do Estado.
Atualmente, os sistemas de governo presentes na democracia são:
Parlamentarismo – nesse sistema, o chefe de Estado e o chefe de Governo não são semelhantes. O chefe de Estado, não participa das decisões políticas, mas é a figura central desse governo. Já o chefe de governo é convocado pelo chefe de Estado para fazer parte do governo, se ele for aprovado pelo parlamento se tornará chanceler (Alemanha),presidente do conselho (Espanha) ou primeiro-ministro (Inglaterra). Em momentos de crise o parlamento poderá substituí-lo.
Para governar, é preciso ter o apoio da maior parte dos membros do parlamento (Poder Legislativo), se não houver essa maioria ele poderá ser substituído. Os membros, no parlamentarismo, podem apoiar o chefe de governo ou eleger um novo.
Presidencialismo –  sistema em que um presidente (chefe do Poder Executivo) é eleito para realizar as funções do chefe de Governo e de Estado. Ele não depende do Poder Legislativo, como no parlamento e o presidente poderá governar, mesmo não tendo a maioria dos votos do Poder Legislativo. Os parlamentares podem se aproximar do Poder Executivo, quer seja por ideologia, quer seja por defenderem ou para alcançar benefícios.
Saiba Mais 
No Brasil, em 1993, foi feito um Plebiscito para decidir se iria continuar o regime presidencialista. O povo decidiu dar continuidade a esse sistema de governo.
Divisão dos Poderes
As ideias sobre divisões dos poderes surgiram na antiguidade com os filósofos. Primeiro, Aristóteles comentou sobre essa divisão em seu livro A Política, abordando que na estrutura dos poderes, deveria fazer parte os magistrados, os juízes e a assembleia dos cidadãos.
Já John Locke, decidiu basear-se pela Constituição Inglesa, defendendo que o Poder Executivo deveria estar separado do legislativo e que este teria o poder de exercer o poder público para defender os cidadãos e seus membros das injustiças dos governantes.
Por último, Montesquieu, em seu livro Espírito das Leis. Segundo ele, os poderes do Estado deveriam ser divididos em Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário, e o Estado, por meio deles, dividir suas funções para cada poder, sendo independentes a ponto que um não pudesse impedir o outro de exercer a sua função.
Na sociedade civil, a teoria da tripartição dos poderes do Estado, proposta por Montesquieu, passou a fazer parte da forma de organização dos poderes, presente na Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, e na Constituição Federal Brasileira de 1988.
Poder Executivo
O Poder Executivo administra aquilo que é público e é responsável por gerir as ações e os recursos de um país com o objetivo de trazer o bem comum.
Poder Legislação
O Poder Legislativo é responsável por criar leis. Assim, esse poder, em algumas monarquias e repúblicas é formado por congresso, parlamento, assembleias ou câmaras. Outra função do poder legislativo é fiscalizar o Poder Executivo.
Poder Judiciário
O Poder Judiciário é responsável por julgar, ou seja, realizar julgamentos e resolver os conflitos originados das ações do Poder Legislativo ou Executivo para que a legislação possa ser cumprida, além dos conflitos da sociedade, de acordo com as leis criadas pelo Poder Legislativo, de forma imparcial e que resolva determinado conflito. Isso é feito por meio do processo judicial, baseado na jurisprudências, das leis e dos bons costumes e da doutrina.
Organização do Estado Brasileiro
A organização da República Federativa do Brasil está presente na Constituição Federal de 1988. Todo Estado precisa de uma correta organização para que sejam cumpridos os seus objetivos dentro da administração pública. A divisão político-administrativa foi uma das formas encontradas para facilitar a organização do Estado Brasileiro.
Divisão Político-administrativa Brasileira
A divisão político-administrativa brasileira é apresentada na Constituição Federal, no art.18. Ela surgiu no período colonial, quando o Brasil dividia-se em capitanias hereditárias e posteriormente foram surgindo outras configurações que proporcionaram maior controle administrativo do país.
O Brasil é formado por 26 Estados, a União, o Distrito Federal (cuja capital é Brasília) e os Municípios, sendo ele uma República Federativa. Cada ente federativo possui sua autonomia financeira, política e administrativa, em que cada Estado deve respeitar a Constituição Federal e seus princípios constitucionais, além de ter sua Constituição própria; e também, cada município (através de sua lei orgânica), poderá ter sua própria legislação.
Essa organização é formada pelos três poderes: Poder Executivo, Poder Judiciário, Poder Legislativo, adotando a teoria da tripartição dos poderes. A administração pública federal é feita em três níveis, cada qual com sua função geral e específica:
Nível Federal – a União realiza a administração pública, ela é um representante do governo federal, composta por um conjunto de pessoas jurídicas de direito público.
Nível Estadual – os Estados e o Distrito Federal realizam a administração pública.
Nível Municipal – os Poderes Legislativo e Executivo realizam a administração pública nos municípios.
Saiba Mais 
República – forma de governo em que o chefe de estado é eleito como representante, passando por eleições periódicas.
Federação – é quando há apenas a soberania de um Estado Federal, apesar da união dos diferentes Estados federados.
Veja o quadro sobre a estrutura dos poderes no Brasil:
 
Fonte: Noções de Administração Pública – Ciro Bächtold
Além dessas divisões dentro dos órgãos existem outras subdivisões (como conselho, coordenação, diretoria, etc.) chamado de Organização ou Estrutura do Poder.
Divisão dos Poderes no Brasil
A separação dos poderes no Brasil passou a existir com a Constituição outorgada de 1824 que prevaleceu até o fim da Monarquia, mas além dos três poderes, na época, havia também o quarto poder, chamado de Moderador, que era exercido pelo Imperador, mas foi excluído da Constituição da República, em 1891.
No art. 2º da Constituição Federal de 1988 vemos os Poderes da União que são: Legislativo, Judiciário e Executivo.
Além disso, existe o Ministério Público (MP), um órgão do Executivo. Apesar dessa relação, ele tem total independência dos outros poderes em algumas situações. Seu objetivo principal é garantir que a lei seja cumprida e agir na defesa da ordem jurídica.
Poder Legislativo no Brasil
O Poder Legislativo é realizado pelo Congresso Nacional. Esse poder é responsável por criar as leis e é formado pelaCâmara dos Deputados (representantes do povo), Senado Federal (representantes dos Estados e Distrito Federal), eTribunal de Contas da União (órgão regulador e fiscalizador das ações externas, prestando auxílio para o Congresso Nacional).
O Congresso Nacional elabora as leis e realiza a fiscalização financeira, contábil, operacional, patrimonial e orçamentária da União e entidades ligadas à Administração direta e indireta.
O Poder Legislativo é
organizado em duas casas (bicameralismo), tradição desde o período da Monarquia (1822-1889). No caso, as Casas são: Câmara Baixa (Câmara dos Deputados) e Câmara Alta (Senado). O objetivo é que uma Casa realize o trâmite e discussões das matérias e a outra Casa melhore e revise os trabalhos e vice-versa. Assim, as duas casas poderão contribuir para a elaboração das normas jurídicas.
A Câmara dos Deputados tem como função, além de representar o povo, discutir sobre os assuntos nacionais e legislar sobre eles, fazendo a fiscalização dos recursos públicos.
Poder Executivo no Brasil
Com a preferência do sistema presidencialista, proposto na Constituição de 1988, esse poder é exercido pelo Presidente da República com a ajuda dos ministros de Estado.
O Presidente da República age liderando, sancionando, promulgando, dando ordens para publicação das leis, criando cargos, funções ou empregos públicos na administração pública, aumentando salários, vetando projetos de leis e coordenando a administração federal.
É crime presidencial, art. 85, atos do Presidente da República que impedem o exercício do Poder Legislativo, Judiciário, Ministério Público e as constituições das demais unidades da federação.
Poder Judiciário no Brasil
O judiciário tem o poder de julgar e garantir o cumprimento das leis, promovendo a paz social. Ele tem uma estrutura singular e existe uma hierarquia dos seus órgãos, nomeados de 'instâncias'.
A primeira instância é representada pelo órgão que irá realizar o julgamento da ação inicialmente. Se caso, as partes envolvidas no processo recorrerem aos resultados da ação anterior, o processo será submetido à uma instância superior, mas há casos em que a ação já poderá ser submetida à essa instância.
Instâncias do Poder Judiciário
Supremo Tribunal Federal (STF) – é formado por onze ministros, nomeados pelo Presidente e aprovados pelo Senado Federal. Ele é responsável por julgar os casos referentes a violação da Constituição Federal. O Conselho Nacional de Justiça controla a administração e a parte financeira do Judiciário.
Superior Tribunal de Justiça (STJ) – é formado por no mínimo 33 ministros, nomeados pelo Presidente e aprovados pelo Senado. Ele torna as leis federais uniformes e harmônicas às decisões dos tribunais regionais federais e estaduais (2ª instância), além de apreciar recursos especiais que contestam as leis federais.
Justiça Federal – controlado administrativa e financeiramente pelo Conselho da Justiça Federal, é formado pelos Tribunais Regionais Federais (TRFs) e Juízes Federais. Ele julga as ações judiciais dos Estados, da União, autarquia ou empresa pública federal.
Justiça do Trabalho – controlado administrativa e financeiramente pelo Conselho Superior da Justiça do Trabalho, é formado pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), os Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs) e os Juízes do Trabalho. Ele realiza o julgamento dos processos trabalhistas.
Justiça Eleitoral – composto pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Tribunais Regionais Eleitorais (TREs), Juízes Eleitorais e as Juntas Eleitorais. Ela realiza o julgamento das ações relacionadas à legislação eleitoral, contribuindo na coordenação e normatização das eleições no país.
Justiça Militar – formada pelo Superior Tribunal Militar (STM), Tribunais e Juízes Militares é responsável pelo julgamento dos crimes militares de acordo com a lei.
Justiça Estadual – formada, geralmente, por Tribunal de Justiça (TJ) e os Juízes Estaduais. As atribuições desses tribunais estão propostas na Constituição Federal e na Lei de Organização Judiciária dos Estados, mas são responsáveis por julgar ações comuns que não dizem respeito as justiças federais.
Divisão para atuação da Administração Pública Brasileira
Essa divisão é estrutural, na execução dos serviços públicos, podendo ser:
Administração Pública Direta ou Centralizada – coordenado pela estrutura do governo, exercendo autoridade financeira, política e administrativa. Do país, é feita pelo Presidente da República com a ajuda de seus ministros. Para os Estados e Distrito Federal é o Governador juntamente com as Secretarias de Estado. Dos municípios, é feita pelo Prefeito e secretarias municipais. Assim, deve haver um vinculo com o Presidente da República em todos os níveis de governo.
Administração Pública Indireta ou Descentralizada – realizada por força de lei, em que a administração direta atribui funções a outras pessoas jurídicas. Nesse caso, há apenas autonomia administrativa e financeira, sendo sempre vinculado ao órgão de Estado de sua origem. São instituídas para atender os serviços públicos e/ou interesse público, como autarquias, entidades paraestatais, fundações, etc.
Divisão do Trabalho (Especialização)
Para que o trabalho seja feito com excelência e produtividade, são organizadas divisões de trabalho, em que os funcionários e administradores exercem sua função conforme sua qualificação e competência. Para tanto, existem cinco passos que descrevem a organização:
Verificação e criação dos detalhes do trabalho para que sejam atingidos os objetivos da organização;
Divisão do trabalho, de forma que possa ser executado por um grupo ou pessoa;
A medida que a equipe de trabalho cresce é necessário organizá-las com atividades relacionadas, a fim de criar outros departamentos;
Elaborar um mecanismo de coordenação unificado e harmonioso;
Realizar uma supervisão e verificar a eficácia da organização, regulando e proporcionando o seu crescimento.
Tipos de Organização
As organizações são representadas através de um organograma, um desenho capaz de mostrar a estrutura organizacional e suas respectivas funções e hierarquia. Os tipos de organização podem ser:
Organização em Linha – normalmente a mais utilizada na administração pública. Esse modelo possui uma única linha representada pela autoridade e compromisso entre chefe e subordinado. Os órgãos de linha podem executar e decidir sobre atividades principais relacionadas aos objetivos da organização.
Organização Funcional – tem como característica o conhecimento, que é a autoridade dessa estrutura. Assim, um subordinado poderá ser auxiliado por vários supervisores. Os órgãos que possuem essa estrutura, prestam consultorias e fazem recomendações a seus subordinados.
Organização Linha, Assessoria (Linha – Staff) – criado a partir dos objetivos organizacionais, os órgãos tem autoridade de assessorar, planeja e controlar. Veja o exemplo de Estrutura Organizacional do Ministério da Educação.
Fonte: Ministério da Educação (MEC)
Princípios Fundamentais da Administração Pública Federal
1. Planejamento
Estudo e estabelecimento de diretrizes e metas que deverão orientar a ação governamental, por meio de um plano geral de governo, programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, de orçamento-programa anual e de programação financeira de desembolso.
2. Coordenação
Harmoniza todas atividades da Administração, submete-as ao que fora planejado e visa poupar desperdício. Na Administração superior, a coordenação é de competência da Casa Civil da Presidência da República. O objetivo é propiciar soluções integradas e em sincronia com a política geral e setorial do Governo.
3. Descentralização
Descongestiona a Administração Federal por meio de:
Desconcentração
Administrativa: divide funções entre vários órgãos (despersonalizados) de mesma Administração, sem ferir a hierarquia;
Delegação de execução de serviço
Pode ser particular ou pessoa administrativa, mediante convênio ou consórcio;
Execução indireta
Mediante contratação de particulares; precedido de licitação, salvo nos casos de dispensa por impossibilidade de competição.
4. Delegação
De Competência autoridades da Administração transferem atribuições decisórias a seus subordinados, mediante ato próprio que indique a autoridade delegante, a delegada e o objeto da delegação. Tem caráter facultativo e transitório, apoiando-se em razões de oportunidade, conveniência e capacidade do delegado. Apenas é delegável a competência para prática de atos
e decisões administrativas.
Não pode ser delegado:
Atos de natureza política (sanção e veto);
Poder de tributar;
Edição de atos de caráter normativo decisão de recursos administrativos;
Matérias de competência exclusiva dos órgãos ou autoridade.
5. Controle
No âmbito da Administração direta, prevê-se os seguintes controles:
Controle de execução e normas específicas é feito pela chefia competente;
Controle do atendimento das normas gerais reguladoras do exercício das atividades auxiliares são organizadas sob a forma de sistemas (pessoal, auditoria) realizada pelos órgãos próprios de cada sistema;
Controle de aplicação dos dinheiros públicos é o próprio sistema de contabilidade e auditoria realizado, em cada Ministério, pela respectiva Secretaria de Controle Interno.