Direito administrativo módulo III e IV Baldacci

Prévia do material em texto

DIREITO ADMINISTRATIVO
PARTE I
Módulo III
LICITAÇÃO – Lei 8.666/95
	
I – PARTE GERAL:
“A licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos de seleção de proposta da contratação mais vantajosa, com observância da isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência específica.”
1. NATUREZA JURÍDICA DE UMA LICITAÇÃO:
Licitação tem natureza de procedimento administrativo, pois é apenas uma sequência de atos e etapas disciplinados por lei de cumprimento obrigatório para o atendimento de determinados interesses públicos (licitação não é ato complexo, pois não é uma mera autorização legal para a administração alcançar um determinado objeto e também não é processo administrativo, pois não disciplina o conflito de interesses nem a solução de litígio).
2. FONTE DE LICITAÇÃO:
Licitação está sobre reserva de lei, ou seja, somente lei pode regulamentar a matéria e o TCU decretou de ofício a inconstitucionalidade do “procedimento simplificado” que é a modalidade especial própria da Petrobrás que foi declarada por decreto.
3. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA:
A competência legislativa é PRIVATIVA da UNIÃO para edição das normas gerais. Logo, na falta da norma geral federal ninguém edita norma geral supletiva (não é competência concorrente). 
Norma Geral é aquela que cria, altera ou extingue modalidades e tipos licitatórios. 
Obs.1: Modalidades Licitatórias é o rito procedimental (quais as etapas e prazos) e Tipo Procedimental é o critério para julgamento da proposta. 	
Importa destacar que Estados e Municípios são livres para legislar sobre licitações desde que não invada a competência federal. Ex.: Regras para nomeação da comissão, local e horário para a prática dos atos, custas. 
Obs.2: As normas da União, quando forem gerais, terão aplicação para todos os entes federativos, sendo que estes poderão expedir normas especificas para regulamentação de seus procedimentos licitatórios, desde que observadas as normas genéricas trazidas na legislação federal.
As normas da lei 8666/93 que estabelecem regras especificas são constitucionais para a União e inconstitucionais para os demais entes federados que estão sujeitos, apenas às de caráter geral editadas no âmbito federal. Da mesma forma, as normas gerais de licitações trazidas pela lei 8666/93 foram posteriormente complementadas pela edição da lei 10.520/02 que traça as regras básicas da modalidade licitatória do pregão.
4. QUEM ESTÁ OBRIGADO A LICITAR?
Parágrafo único.  Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Podem licitar:
Pessoas Políticas: União, Estados, Distrito Federal e Municípios
Pessoas Jurídica Estatais: autarquia, fundação, associações públicas, empresa pública e sociedade economia mista. 
Todos os demais entes que integram o Estado estão obrigados a licitar, ainda que parcialmente.
ATENÇÃO: Com a decisão do STF reclassificando a OAB como entidade estatal “sui generis” passou a não mais ser obrigada a licitar. 
Demais Conselhos de Classe, por atuarem no exercício do Poder de Policia, ostentam qualidade de autarquias, compondo, desta forma, a Administração indireta da União e assim, devem realizar licitações para celebração dos contratos por eles promovidos com terceiros. 
Obs.: Todas as pessoas políticas realizam licitações para atender necessidades e interesses dos órgãos que integram a sua estrutura. Porém os órgãos são em regra unidades orçamentárias que possuem as próprias dotações orçamentárias e presidem as licitações de seu interesse. Exemplo: o Tribunal de Justiça possui dotação orçamentária, o próprio departamento de licitações e nomeia a própria comissão de licitações, mas cabe ao Estado responder pelo procedimento e firmar o posterior contrato. 
AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES e ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS estão sujeitas a plena obrigatoriedade licitatória.
Todavia, as EMPRESAS ESTATAIS (empresa pública e sociedade de economia mista) estão sujeitas a licitação para o atendimento de seus interesses e necessidades operacionais, materiais e instrumentais (interesses públicos secundários necessários para o funcionamento da entidade). Exemplo: caixa econômica comprando computadores para as suas agências; Banco do Brasil comprando móveis; Petrobrás comprando materiais de escritório. 
Bem como, lhe é conferida pela CF a possibilidade de criação de uma lei especifica para reger a licitação dessas empresas. Com efeito, o dispositivo constitucional define que essas entidades podem se submeter a um regime próprio de licitação, com regras mais simples e com uma dinâmica mais compatível com a atividade que exercem no mercado econômico. Entretanto, essa regulamentação deve dar-se por meio de lei específica.
Ocorre que, não tendo havido a edição de regime especifico, lhes é aplicada a lei 8.666/93, em sua integralidade, considerando que a CF, ao estabelecer o dever de licitar aos entes da Administração Pública, não as distingue dos demais entes da Administração indireta. De fato, o texto da Carta Magna não distingue as empresas estatais em razão de suas finalidades, ou seja, se são prestadoras de serviço publico ou exploradoras de atividade econômica, sendo-lhes obrigatória a realização de licitações para a celebração de seus contratos.
Todavia, a própria lei 8.666/93, em disposição expressa no art. 119, admite a possibilidade da edição de regulamento para facilitar e tornar mais simples o procedimento licitatório dessas empresas. Logo, algumas destas empresas respeitam as disposições da lei 8666/93, mas tem sua aplicabilidade minudenciada por decerto executivo, como é o exemplo da Petrobrás, que segue o Decreto 2745/98, expedido em obediência às regras da legislação aplicável.
Obs.: As empresas estatais NÃO estão sujeitas a obrigatoriedade licitatória nas atividades econômicas de relacionamento comercial com o mercado. Exemplo: Caixa Econômica e Banco do Brasil vendendo produtos e serviços bancários; Petrobrás vendendo combustível e derivados. 
Há decisão do TCU que entende que de fato as empresas estatais precisam licitar, mas deve se admitir exceção. Quando a empresa estatal exploradora de atividade econômica licita para contratações referentes à sua atividade fim, está sendo impedida de concorrer com igualdade no mercado. Isso porque a rapidez do mercado não se coaduna com a burocracia da licitação e a realização de procedimento licitatório, nesses casos, iria de encontro ao interesse público. Então, o TCU entende que não precisam realizar procedimento licitatório, por motivo de inexigibilidade, uma vez que não há interesse publico na licitação.
Pergunta: Existe particular de regime privado obrigado a licitar?
Resposta: Sim, serviço social autônomo também chamado de sistema “S”. 
O INSS cobra a “cota patronal” sobre o total das folhas de salários que as pessoas jurídicas pagam – essa receita corrente derivada é parafiscal, sendo usada para o custeio de atividades de outras entidades. As entidades do sistema “S” são mantidas por estas verbas parafiscais e, por esse motivo, são obrigadas a licitar. 
Obs.: A cota patronal não se confunde com a cota segurado que é o percentual descontado dos salários dos empregados para formar o fundo de aposentadoria e que configura o crime de apropriação indébita previdenciária quando a empresa desconto, mas não repassa ao INSS, é o tipo penal do art. 168-A do CP. 
Pergunta: Entidades do terceiro setor devem licitar?
Resposta: Como regra, entidades sem fins lucrativos do terceiro setor NÃO estão sujeitas a licitação quando receberem repassem públicas, decorrentes de fundos, fomento, subvenções ou simples doações. 
***Porém quando entidades do terceiro setor firmarem contrato de convêniosubstituindo o estado na prestação de um serviço ou atividade pública, recebendo receita pública para isso, DEVERÃO licitar o uso dessa receita conforme o plano de trabalho do convênio. [2: ATENÇÃO: para a CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS, a princípio, não depende de previa licitação, uma vez que os interesses do conveniados são convergentes, diferentemente dos contratos, onde as vontades são divergentes, haja vista o particular contratar com o Poder Público na busca pelo lucro, discrepando da finalidade pública inerente à atuação administrativa.CONVÊNIO = “Acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscais e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ao ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação”.]
Obs.: Organização Social – OS são entidades sem fins lucrativos que firmam discricionariamente contrato de gestão com o Estado mediante dispensa licitatória. A OS – Organização Social irá absolver órgão público da Administração Direta passando a geri-lo para otimizar a eficiência pública – absorvendo também as receitas públicas dotadas para esse órgão. Como regra, o uso da receita pública absorvido pelo contrato de gestão não está sujeita a licitação, conforme entendimento do STF (porém para parte da doutrina haveria a obrigatoriedade licitatória por se tratar de receita orçamentária, é o que se extrai dos Ministérios Públicos Estaduais). 
OSCIP firma Termo de Parceria que não está sujeito a obrigatoriedade licitatória e pode receber subvenções e doações públicas que também não estão sujeitas a licitação. 
5. INTERESSES SUJEITOS A LICITAÇÃO:
O art. 37, XXI da CF exige licitação para apenas 4 naturezas de interesses:
Interesses para comprar em geral
Interesses para contratação de obras e serviços em geral
Interesses para alienações em geral
Interesses para recebimento de trabalhos técnico, científicos e artísticos.
Obs.: Para o STF demais interesses e atividades não estão sujeitas a obrigatoriedade, tal como Patrocínio Público a eventos esportivos, culturais e etc; fomentos que são os apoios que o estado dá a setores e a segmentos, incluindo subvenções e as parcerias institucionais (que pode ser tanto com empresas privadas quanto com outros governos). 	
II – PARTE ESPECIAL:
1. PROCEDIMENTO GERAL: 
Todas as modalidades licitatórias, incluindo as modalidades comuns da lei 8.666/95 e as modalidades especiais atravessam sempre 2 grandes fases distintas: 
Fase fechada / interna: realização do procedimento administrativo preparatório – PAP.
Fase aberta: realização das disputas;
FASE FECHADA / INTERNA: Procedimento Administrativo Preparatório – PAP:
Quando o ente obrigado a licitar possuir uma necessidade sujeita a licitação deverá encaminhar um requerimento para uma autoridade superior responsável financeiramente. 
A necessidade sujeita a licitação constitui em regra DESPESA ORÇAMENTÁRIA contemplada na lei orçamentária anual. Para cada despesa orçamentária a lei orçamentária anual prevê a respectiva dotação orçamentária (dotação orçamentária é o volume determinado de receitas que foi autorizado pelo Poder Legislativo para cobrir uma determinada despesa orçamentária). 	
A autoridade superior que aprecia o requerimento é o ordenador da despesa que é a única autoridade daquele ente ou poder com competência para mandar iniciar a execução de uma despesa e sobre quem recai a responsabilidade fiscal. 
O ordenador da despesa poderá deferir o requerimento feito expedindo a ordem financeira para que a despesa comece a ser executada – é o empenho da despesa (duas consequências principais: a dotação orçamentária continua nos cofres públicos, porém passa a ser indisponível, ficando reservada para o futuro pagamento, além disso, o empenho cria para o ente público o dever de pagamento sujeita a condição).
Com o empenho, é publicado o despacho que constitui a CJL – Comissão de Julgamento de Licitações que passa a presidir os atos a partir de então iniciando o procedimento licitatório (a licitação se inicia com o despacho que defere a realização da licitação).
►Viabilidade da disputa:
A comissão realiza o estudo da viabilidade da disputa para decidir se prossegue com o procedimento ou se decide pela contratação direta através de dispensa ou de inexigibilidades.
Para decidir pela viabilidade ou não, a comissão considera a possibilidade da disputa, o melhor atendimento ao interesse público e o respeito aos 3 objetivos das licitações (isonomia, melhor proposta, desenvolvimento nacional sustentável).
Três objetivos de uma licitação é a própria lei que determina e são:
a) Garantir a isonomia: Tanto a lei, quanto a comissão, deverão tratar de forma igual os iguais e de forma desigual os desiguais para conferir a todos os interessados as mesmas condições de disputa. Logo, são os principais exemplos de tratamento diferenciado: 
i. Capital social mínimo: desde que justificável pelo tamanho ou complexidade da obra, é permitido exigir no edital um elevado valor de capital social registrado, evitando assim, a participação de empresas médias ou pequenas que teriam dificuldade para cumprir aquela grande ou complexa obra.
Empresas reunidas em consórcio poderão somar seus capitais sociais para atingir o valor mínimo exigido e para garantir isonomia, o total exigido de um consórcio de empresas poderá ser maior do que aquele cobrado da empresa que participará sozinha.
ii. LC 123 (estatuto da micro e pequena empresa): o art. 170, inciso IX, do capitulo econômico da CF (que é dirigente) impõe o tratamento privilegiado e protetivo às micro e pequenas empresas como “princípio constitucional econômico”. Atendendo a este princípio, foi editada a Lei Complementar 123 que prevê, entre outros privilégios, o tratamento diferenciado mais vantajoso às pequenas empresas no procedimento licitatório e as principais vantagens são: 
Cédula de crédito financeiro: Como regra prevista na lei de responsabilidade fiscal, quando alguém contratado pelo Estado não é pago no mesmo ano em que executou o objeto de sua contratação, dependerá de reinscrição orçamentária no exercício seguinte (p/ ser pago através de “restos a pagar”) ou nos próximos anos (através de “despesas de exercícios anteriores”) e, portanto, poderá ser obrigado a aguardar um ou mais anos para receber pela obra ou serviço que prestou. Pequenas empresas poderão optar por sacar uma cédula de crédito representativa do valor a receber caso não venha a ser paga no mesmo ano em que cumpriu a obra ou serviço – a cédula de crédito financeiro representa o valor a receber e tem natureza de título de crédito que poderá ser livremente negociada no mercado. 
Habilitação: As pequenas empresas estão sujeitas a habilitação simplificada para participação de licitações em geral, ou até, podem ser dispensadas da habilitação. 
Preferência: As pequenas empresas terão a preferência na contratação no caso de empate direto. 
Cota de 25%: A LC 123 prevê que até o limite de 25% das contratações do Estado serão “preferencialmente” reservadas a pequenas empresas. No mesmo sentido, as grandes ou complexas obras que serão licitadas entre grandes empresas deverão subcontratar pequenas empresas para até 25% do objeto da obra “preferencialmente”. 
Direito de lance extra: Quando pequena empresa deixar de ser vencedora perdendo por uma diferença de até 10% (no caso do pregão, até 5%) será convocada pelo presidente da comissão após o encerramento da disputa para apresentar com exclusividade mais um lance. A pequena empresa não precisa ser a 2ª colocada – terá esse direito bastando estar na margem de 10%, independente da sua colocação. 
Havendo duas ou mais empresas de pequeno portedentro da margem de 10%, o direito ao lance extra será somente daquela melhor colocada.
Caso a mais bem colocada tenha desistido da disputa ou renuncie esse direito, caberá a próxima pequena empresa o lance extra, desde que esteja dentro da margem de 10%.
b) Obter sempre a melhor proposta: A melhor proposta pode decorrer da disputa entre os interessados ou poderá decorrer da contratação direta sem a realização de disputa.
c) Promover o desenvolvimento nacional sustentável: A CF prega nos objetivos fundamentais da República e nos princípios econômicos do art. 170 o combate às desigualdades regionais e sociais – uma das ferramentas que o governo pode dispor é a contratação pública por licitação. Logo, a licitação pode ser usada como plano político econômico do governo para reduzir estas desigualdades (nesse sentido, tribunais de contas admitem que o edital de uma licitação restrinja a participação, aceitando apenas interessados com sede ou registro em uma determinada região). Qualquer restrição deverá ser sempre justificada sob pena de violar a isonomia e o caráter competitivo.
Também como decorrência deste princípio, a lei e a comissão de licitações poderão conferir vantagem ou preferência para empresas que empreguem energia limpa ou o uso de fontes renováveis. 
Margem de preferência: Para atender o “desenvolvimento nacional” o edital poderá prever, justificadamente, margem de preferência que permitirá declarar como vencedora a empresa brasileira de tecnologia nacional que cobre até 25% mais caro do que os concorrentes estrangeiros (empresas do MERCOSUL poderão aproveitar a margem de preferência desde que empregue tecnologia registrada ou homologada nos órgãos brasileiros). Entre outros, são critérios que justificam a margem de preferência: 
O potencial de geração de empregos formais;
O potencial para a geração de cobrança de impostos, taxas e contribuições;
O potencial para o desenvolvimento tecnológico e de automação nacional;
► Dispensas e inexigibilidades:
No estudo para realização ou não da disputa, a comissão considerará a possibilidade da disputa, o interesse público e os 3 objetivos da licitação. 
Caso a comissão entenda pela contratação direta através de dispensa ou de inexigibilidade, deverá encaminhar suas razões para a procuradoria respectiva ou assessoria jurídica contratada, quando o ente não possuir procuradoria.
O procurador designado (assessor jurídico) deverá expedir um parecer jurídico concordando ou discordando da comissão. Pareceres administrativos expedidos pela procuradoria são, em regra, opinativos sem vincular o signatário. Porém, o parecer pela dispensa ou inexigibilidade com conseqüências financeiras, tem natureza de “pré-decisão administrativa” sobre a matéria, sendo, portanto, um parecer normativo. O signatário fica vinculado ao parecer, ainda que deixe a carreira e responderá com responsabilidade solidária no caso de dolo ou má-fé (na esfera municipal, em pequenos municípios com administrador leigo, quando o prefeito adotar integralmente o parecer em todos os termos, deixará de ter responsabilidade, salvo quando em conluio com o procurador ou assessor). Para os tribunais de contas, o parecer expedido com desídia ou desleixo é equiparado à má-fé.
Caso o parecer jurídico seja pela dispensa ou inexigibilidade, será encaminhado ao chefe da entidade ou poder, que poderá ou não homologar. Logo, só haverá contratação direta com razões da comissão confirmadas pelo parecer jurídico devidamente homologado. 
Critérios: Optando pela contratação direta, a comissão e o parecer deverão definir se será o caso de uma inexigibilidade ou de uma dispensa: 
	INEXIGIBILIDADE
	DISPENSA
	Haverá inexigibilidade sempre que ficar provada a inviabilidade objetiva da disputa (a inviabilidade é “objetiva” ou quando não tiver quem possa disputar ou quando não for possível definir critérios objetivos para uma disputa). 
Nessas hipóteses, a le i é impositiva – o administrador não deverá prosseguir com a disputa.
O rol do art. 25 que prevê as 3 hipóteses, é meramente exemplificativo – o administrador é livre para decretar qualquer outra inexigibilidade, ainda que não decorra de analogia ou interpretação extensiva, desde que possa provar a inviabilidade objetiva.
	São hipóteses e circunstâncias nas quais a disputa é, em tese, viável, porém disputar será prejudicial ao interesse público (evitando a demora do procedimento, seu alto custo, a divulgação de informações estratégicas, etc.).
A decisão pela dispensa é, em regra, discricionária, exigindo sempre motivação que demonstre a oportunidade e a conveniência. 
O art. 24 da lei de licitações prevê mais de 30 hipóteses, sendo um rol taxativo interpretado literalmente (para tribunais de contas, as analogias e interpretações extensiva ou restritiva poderão fraudar o caráter competitivo e a obrigatoriedade licitatória).
INEXIGIBILIDADES LICITATÓRIAS
O administrador decreta uma inexigibilidade sempre que puder provar a inviabilidade da disputa e a lei possui apenas 3 exemplos que não exige nem analogia, nem interpretação extensiva para outras hipóteses de inexigibilidade.
Hipóteses:
I- Quando existir apenas um:
Quando for possível provar mediante certidão já junta comercial, das confederações de indústria, do comércio, etc., do INPI ou de qualquer outra entidade que possa certificar ou atestar que para aquele objeto ou interesse existe apenas um registrado ou cadastrado.
 Quando comparece apenas um para disputa: quando não estiver provado que existe apenas um, a administração prossegue com apenas um participante ou revoga para repetir em data futura.
 Restrição de área ou região: como a licitação pode ser usada como ferramenta de política econômica para reduzir desigualdades regionais, é possível restringir através do edital a participação àqueles que possuam sede ou matriz em uma determinada região (como regra geral, nenhuma discriminação subjetiva é permitida sob pena de violar a isonomia e o caráter competitivo – excepcionalmente, a discriminação deverá ser motivada pelo atendimento ao interesse público relevante para ser aceita). 
 *Definição de marca ou modelo: como regra, não é permitido indicar no edital uma marca ou modelo, pois poderia induzir a uma unicidade ilícita. 
Excepcionalmente, é permitido indicar no edital uma marca ou modelo, desde que não inviabilize a disputa – para atender ao princípio da padronização: padronizar máquinas e equipamentos pode ser mais vantajoso para o interesse público levando a licitação a indicar o padrão adotado no edital devidamente motivado para que similares, equivalentes ou concorrentes comprovadamente diretos possam participar.
II- Para a administração contratar serviço especializado intelectual que seja de natureza singular prestado por profissional com notória especialização.
 Serviço especializado intelectual: são os serviços de “profissionais liberais” listados principalmente no art. 13 (prevalece o entendimento que o art. 13 não exaure os profissionais liberais que podem ser contratados por inexigibilidade) – entram aqui todas as novas profissões liberais que temos atualmente.
 Serviço de natureza singular: o serviço é “singular” quando for altamente complexo ou técnico exigindo habilitação ou formação especial – ex.: para uma autarquia contratar serviços advocatícios gerais deverá licitar. Porém, para uma defesa especifica de causa complexa em uma corte no exterior, o serviço passou a ser singular e passa a ser inviável uma disputa objetiva entre os poucos profissionais especializados.
 Notória especialização: o profissional escolhido não precisa ser nem o melhor, nem o mais barato – basta ser notoriamente especializado: artigos, obras, técnicas registradas ou atribuídas ao contratado, ou ainda, amplo reconhecimento de mercado, técnicas próprias registradas, etc.
 Sucessivas contratações: para parte da doutrina, aquele que se consagra sucessivamente vencedor em diversas licitações, para um mesmo objeto passa a ser notoriamente especializado.
III-Para a administração contratar trabalhos artísticos de artista amplamente renomado através de seu empresário exclusivo ou diretamente: 
Para a administração contratar trabalhos artísticos, em regra, deverá licitar pela modalidade “concurso” criada especificamente para esse fim (concurso é usado para a administração receber trabalhos artísticos e também técnicos ou científicos) e o que torna esta hipótese inexigível é renome do artista contratado. Logo, o elemento principal de interesse público é explorar o renome/prestigio do contratado. 
*Como o rol é exemplificativo e o interesse maior é o prestígio, é possível contratar esportista renomado, intelectual renomado, cientista renomado. 
O ente público deverá comprovar que o artista renomado goza de prestigio perante toda a população local – logo, um mesmo artista pode ser contratado por inexigibilidade em um município, mas não em outro.
Como regra, a contratação deve ser através do empresário exclusivo, porém não possuindo, o artista poderá ser contratado diretamente. 
***Máfia do trabalho artístico: a contratação artística direta não esta sujeita a cotação de preço, porém para Ministérios Públicos e Tribunais de Contas, o cachê não poderá ser substancialmente maior do que outros recebidos pelo artista em eventos semelhantes. 
A máfia são artistas contratados por ate 10x a mais do que o valor que ele normalmente recebe.
DISPENSAS LICITATÓRIAS
São as hipóteses taxativamente listadas em lei nas quais a disputa é em tese viável, porém, disputar será prejudicial ao interesse público. 
Os principais casos são:
I. Para atender situações extremas: 
- A licitação é dispensável durante guerra e grave perturbação da ordem.
- para atender emergências ou calamidades.
Para atender emergências e calamidades:
Cabe ao chefe do poder executivo local editar decreto de emergência ou decreto de estado de calamidade, surtindo principalmente dois efeitos:
- Passa a ser permitida a contratação direta por dispensa exclusivamente naquilo necessário para a situação emergencial ou calamitosa (contratações de fim específico) e essas contratações diretas poderão ser por ate 180 dias, proibida a prorrogação ou renovação do contrato. Caso a circunstancia extrema persista, caberá ao administrador editar novo decreto justificando causas ou fatos supervenientes que poderão ser atendidos por nova contratação. 
- Lei de responsabilidade fiscal (LC 101//00) – durante estado de emergência ou estado de calamidade, não vigoram nem os limites nem os prazos da lei de responsabilidade fiscal. Qualquer empréstimo tomado por ente público, é chamado de “operação de crédito” obrigatoriamente precedido de autorização legislativa específica sob pena de crime de responsabilidade fiscal e até impecheament – exceto durante emergência ou calamidade que autoriza a abertura de “crédito adicional extraordinário” através de medida provisória independente de prévia autorização legislativa. 
Obs.: EMERGÊNCIA FABRICADA – é quando o administrador provoca por dolo, desídia ou má-fé o desabastecimento ou a situação de grave risco para o interesse público, levando a decretação de estado de emergência. Para tribunais de contas, não será permitida a decretação da dispensa, como regra. Porém, para evitar o grave dano à população, será possível a dispensa com imediata responsabilização do administrador que fabricou a emergência. 
II. Forças armadas: armamentos e insumos bélicos ou propriamente militares não se sujeitam a disputa por serem relevantes para segurança e soberania – como regra ao chefe do executivo ouvir o conselho de defesa nacional, que integra a presidência da república, para definir estas compras e contratações.
Já para obras, serviços e compras comuns, tais como material administrativo, móveis, alimentos, etc., a licitação é obrigatória. 
Por serem elementos de interesse comum, são considerados, em regra, interesses privados do estado (interesses públicos secundários) e o contrato precedido de licitação será um contrato privado da administração, regido pelas regras gerais do CC, tal como função social dos contratos e boa-fé. 
Flávio Tartuce – função social dos contratos da administração. 
III. Licitação deserta: 
A administração publica o edital, porém, ninguém comparece para disputá-lo. 
A lei prevê que, em regra, o administrador deverá revogar o procedimento para repeti-lo em data futura – porém, quando repetir for comprovadamente prejudicial ao interesse público, será permitido dispensar, contratando diretamente. 
***Ocorrendo a dispensa, a contratação direta seguirá rigorosamente todas as regras, limites, valores e sanções do edital deserto (havendo contrato administrativo, a contratação será através do mesmo contrato que constou do edital deserto sob pena de nulidade.
Obs.: contratos administrativos podem ser readequados somente após o encerramento da disputa, adjudicação com assinatura e início da execução. 
A licitação deserta não se confunde com a LICITAÇÃO FRACASSADA – na fracassada o edital é publicado, comparecem interessados para a disputa, o procedimento prossegue, porém, ao final não há quem possa ser contratado para atender a administração (todos os participantes foram inabilitados ou desclassificados). 
Na fracassada, não é permitido dispensar – o administrador deverá revogar o procedimento e repeti-lo caso queira contratar, podendo readequar o edital. 
A deserta e a fracassada são licitações negativas – é negativa toda licitação iniciada, mas que frustra a administração por motivos alheios, impedindo a final contratação.
IV. Contratações de ínfimo valor: 
Realizar o procedimento licitatório envolve um conjunto de gastos e custos de razoável valor – quando o valor da obra, serviço ou compra for inferior a esta média, será mais vantajoso contratar diretamente.
A lei de licitações define a modalidade convite para as contratações de pequeno valor, definindo o que seja pequeno valor pra compra, pra obra e pra serviço. É ínfimo valor, permitindo a contratação direta, aquele igual ou inferior a 10% dos limites para a modalidade convite. 
Ocorrendo a dispensa, os tribunais de contas aplicam a regra da cotação de preços, exigindo do administrador no mínimo 3 cotações, tomadas no dia da copra. 
*Lei de Responsabilidade Fiscal: Quando o valor for de até 5% dos limites para convite, além da dispensa com cotação de preços, ocorrerá contratação verbal pela administração e pagamento direto em dinheiro ou através do cartão corporativo – despesas desse valor não estão listadas na lei orçamentária e, portanto, constituem “despesas extraorçamentárias” pagas através de um item orçamentário próprio para este fim chamado suprimento de fundos.
Fracionamento: 
A lei de licitações prevê o fracionamento das grandes obras, compras e serviços em diversas contratações para otimizar o tempo na execução da coisa, promover economicidade e atender a democratização do acesso ao contrato administrativo. 
Porém, fracionando, todas as frações continuam licitáveis (a fração de ínfimo valor não pode ser contratada diretamente por dispensa e todas as frações serão licitadas pela mesma modalidade que seria adotada caso não houvesse o fracionamento – logo, uma obra de grande valor fracionada em lotes de médio e pequeno exigirá a modalidade concorrência para todos os lotes.
Obs.: A concorrência é facultativa pra médio e pequeno valor e a tomada de preços para pequeno valor, para atender ao fracionamento – logo, uma compra simples de pequeno valor deve ser por convite e um lote de pequeno valor decorrente de uma grande compra deverá ser por concorrência. 
V. Para a compra de produtos perecíveis:
Como regra, a administração não deve optar por produtos perecíveis e quando optar, deverá dar preferência para aqueles com o maior prazo de validade (o prazo de validade pode ser exigência do edital ou critério de preferência).
A compra direta também mediante cotação de preços em, no mínimo, 3 fornecedores NO DIA DA COMPRA.
SRP – Sistema de Registro de Preços: a compra deperecíveis por dispensa ocorrerá para uma compra única ou compras esporádicas. Para produtos de consumo regular, a administração deverá realizar um sistema de registros de preços. 
*Sistemas de registros de preços e atas de preços registrados não são nem modalidades nem tipos licitatórios, mas apenas uma forma especial que permite contratação continuada. 
O sistema de registro de preços é realizado para:
Compras de bens e produtos comuns de entregas periódicas ou regulares, tal como produtos perecíveis de consumo. 
Para produtos que podem ser compartilhados por mais de um ente público;
Quando a administração puder definir a coisa e sua qualidade, mas não puder definir previamente a quantidade que será necessária. 
Nessas hipóteses, o ente público realiza uma concorrência ou um pregão, no caso de produtos simples, indicando no edital que será um procedimento para mero registro de preços (logo, não pode formar um ato de preços registrados depois de concluir uma licitação comum – só pode quando indicar no edital o objetivo do registro de preços).
Os participantes serão habilitados regularmente e farão lance indicando o preço que cobrarão para fornecer a coisa pelo prazo de até 1 ano (é o prazo de validade máximo de uma ata de preços registrados). 
A comissão registrará uma ata pela ordem de classificação indicando o índice ou fator de correção dos valores conforme definido no edital. Estará constituída uma ata de preços registrados para o fornecimento daquela coisa. 
Ao longo do ano de validade da ata, sempre que a coisa for necessária, o ente público que constituiu a ata ou outro ente da mesma esfera poderão comprar diretamente daquele que registrou o menor preço (entes de esferas distintas, que queiram usar uma ata de preços, deverão comprovar que os valores registrados na ata são vantajosos, realizando cotação em no mínimo 3 fornecedores – essa é a solução do TCU e do TCE SP para a lacuna da lei). 
O participante da ata que não possui o menor preço poderá declarar expressamente que aceita vender pelo menor preço registrado, obrigando a administração a dividir as compras (desde que a quantidade da compra justifique dividir a compra). 
O administrador não é obrigado a usar a ata de preços que formou, pois não houve decretação de vencedor, nem a adjudicação (não incide o princípio da adjudicação compulsória). 
Concluindo a licitação, obtendo preços maiores do que aqueles registrados na ata o administrador poderá revogar a licitação, declarando que optará pelos preços registrados em ata.
VI. Remanescente da obra: 
Para a realização de uma obra, o ente administrativo licita divulgando a ordem de classificação final e declarando o vencedor adjudicado que será contratado, iniciando a execução. 
Caso o contratado cometa irregularidades, levando à rescisão antecipada do contrato, a parte inacabada da obra que constou do projeto básico constituirá o remanescente. 
O contrato que foi rescindido na proposta do vencedor será oferecido aos demais que participaram daquela licitação, obedecendo a ordem de classificação. O contrato é referente somente ao remanescente com proporcionalidade nos prazos e valores. 
Os demais participantes poderão recusar, pois a proposta que consta no contrato é a do vencedor, que deu causa à rescisão. Caso todos recusem, a administração poderá oferecer novamente, porém, na proposta de cada um, conforme lei 13.303/16.
Complemento da obra: tudo aquilo necessário para o uso da obra que não constou do projeto básico não poderá ser declarado remanescente – constituirá um complemento da obra que será objeto de contratação própria (se for ínfimo valor dispensa por causa do valor, e se não for terá licitação própria para o complemento).
Obs.: Ver demais casos de dispensa – art. 24, lei 8.666/93.
PROCEDIMENTO PREPARATÓRIO (Continuação)
Como visto, a primeira obrigação da comissão de licitações é cumprir exigências da lei de responsabilidade fiscal (sob pena de responsabilidade solidária) e, em seguida, a comissão define ou pela contratação direta através de dispensa ou de inexigibilidade, ou define pela continuidade do procedimento. Nesse caso, a comissão deverá em seguida definir qual a modalidade licitatória que deverá ser empregada, qual o tipo licitatório que deverá ser adotado e se naquela hipótese haverá ou não contrato administrativo formal. 
CONTRATO ADMINISTRATIVO: 
Quando for adotada modalidade especial, haverá contrato administrativo típico regido pela lei especial e, subsidiariamente, pela lei de licitações. 
Quando for adotada uma modalidade da lei geral de licitações, o contrato administrativo formal típico será necessário no caso de grandes valores, execução a longo prazo (superior a 12 meses), quando for previsto garantia ou manutenção, ou ainda, quando o objeto for técnico ou complexo. O contrato deverá ser elaborado de forma integral e definitiva, exceto quanto ao contratado e o valor da contratação. E o contrato constará obrigatoriamente do edital, sob pena de nulidade absoluta. Isso comprova que “contrato administrativo é de adesão”. 
Quando o objeto da contratação for simples ou de execução imediata, o contrato formal poderá ser substituído por mera nota de empenho (nota de emprenho é o documento financeiro que registra uma obrigação financeira assumida por um ente público – esse documento identifica quem é o contratado, qual o objeto da contratação e a dotação orçamentária aprovada para isso, o prazo de execução e a data de vencimento). 
*Nas contratações de ínfimo valor (até 5% dos limites para a modalidade convite) a contratação poderá ser VERBAL e, nem mesmo nota de empenho será necessária, pois o pagamento é feito em dinheiro diretamente ou através do cartão corporativo. 
DEFINIÇÃO DA MODALIDADE E DO TIPO:
	I) Modalidades gerais da lei 8.666/93:
	II) Modalidades especiais:
	III) Tipos da lei geral de licitações:
	• Concorrência;
• Tomada de preços;
• Convite;
• Leilão;
•Concurso;
	• RDC – Regime Diferenciado de Contratação;
• Pregão (L. 10.520);
• Modalidade especial das estatais (L. 13.303);
• Demais especiais;
	• Menor preço;
• Maior lance;
• Melhor técnica;
• Técnica e preço;
Todas as licitações realizadas por todas as estatais serão regidas deverá ser adotado o pregão. 
Nas contratações gerais para o PAC, a administração poderá optar pelo RDC que foi especialmente criada para as contratações da copa do mundo e das olimpíadas posteriormente estendida também para as contrações do PAC. Entidades do serviço social autônomo (os que formam o sistema S), devem licitar por modalidade própria e simplificada, e agencias reguladoras pesquisam e monitoram o seguimento de mercado de sua competência, através de modalidade especial de consulta de preços. 
*A escolha de uma modalidade especial afasta a incidência da lei geral de licitações, naquilo que contrariar – portanto, a lei geral de licitações continua vigente regendo estas hipóteses, em relação ao procedimento preparatório da fase fechada, dispensas e inexigibilidades (salvo no caso das estatais, pois a lei 13.303 regula as próprias dispensas e inexigibilidades) e ainda, sobre os princípios licitatórios, ilícitos administrativos e crimes licitatórios, além das regras gerais para as contratações administrativas. 
Não sendo o caso de modalidade especial, será adotada a lei geral de licitações, devendo a comissão definir qual a modalidade geral irá reger atos, etapas e prazos e qual tipo geral será adotado para o julgamento da proposta. 
MODALIDADES DA LEI GERAL 8.666/93
I) Modalidades para compras, obras e serviços:
a) Concorrência: 
A concorrência é obrigatória em todas as licitações internacionais de qualquer valor. É obrigatória para a administração oferecer concessões sobre bens públicos (para concessões de serviços públicos é adotada concorrência, porém especial , regida pela lei 8.987/95). É obrigatória para as contratações de grande valor. 
A concorrência é facultativa para médio e pequeno valor resultante do fracionamento de uma contrataçãode grande valor.
Qualquer interessado pode participar; o edital tem ampla e obrigatória publicação na imprensa.
São realizadas todas as etapas licitatórias: fase de publicação do edital, seguida da habilitação, seguida do julgamento e classificação, seguida da homologação e encerrada pela adjudicação. 
b) Tomada de preço:
É obrigatória nas contrações de médio valor que não resultem do fracionamento de grande valor. 
É facultativa para o pequeno valor decorrente do fracionamento de uma contratação de médio valor. 
Somente previamente cadastrados podem participar. 
O edital tem publicação restrita na imprensa (publica apenas um aviso ou uma chamada ou um extrato do edital). 
ETAPAS: A habilitação é feita de forma preliminar, adotando as demais etapas da concorrência, porém com prazos menores. 
c) Convite:
Exclusiva para pequenos valores. 
O edital pode exigir previamente cadastrados ou não e a administração está obrigada a convidar, no mínimo, três. Aquele não convidado pode participar normalmente, desde que atenda exigências do edital e caso apenas 1 convidado compareça para a disputa, a disputa pode prosseguir normalmente e para convites sucessivos de objetos semelhantes, a cada repetição o administrador deverá convidar mais um, caso decida repetir os mesmo convidados. 
O edital não é publicado na imprensa (e a obrigatória publicidade é garantida fixando cópia do edital nos quadros de avisos da entidade pública licitante).
ETAPAS: A habilitação dos interessados pode ser realizada ou não, adotando os demais atos e etapas da concorrência nos menores prazos da lei, podendo até, concentrar etapas.
II) Para alienações em geral:
a) Leilão: 
Para a administração vender bens móveis do acervo público e mercadorias apreendidas pela polícia ou receita; para a venda de cotas e ações de estatais ou empresas privadas nas quais o poder público investia e, ainda, para a própria privatização da estatal (havendo prévia autorização legislativa, o leilão poderá ser aberto com lances públicos e sucessivos ou na forma digital ou até na bolsa de valores).
O leilão também pode ser adotado para a venda de bens imóveis que não integravam o acervo público – são bens imóveis que a administração recebeu, ou por adjudicação em ação judicial cobrando seus devedores, ou administrativamente através de dação em pagamento oferecidos pelos devedores do estado.
Qualquer interessado pode participar. O edital é normalmente publicado, sendo permitida a publicação digital ou ainda, a publicação feita por entidade privada que presidirá o leilão. No leilão não se realiza habilitação (até mesmo o inidôneo pode participar). Excepcionalmente, no leilão de imóveis, o edital pode exigir um depósito caução como condição de participação.
b) Concorrência:
Adotada para venda de grande valor quando o leilão não for recomendado e é a modalidade obrigatória para a venda dos bens imóveis que integravam o acervo público. 
As regras gerais do leilão são aplicadas nas concorrências para venda. 
III) Para a administração receber trabalhos técnicos, artísticos e científicos:
A modalidade obrigatória será o concurso. 
Cada concurso terá regras próprias, atos, etapas e prazos próprios conforme a natureza do trabalho que está sendo disputado. Da mesma forma, a publicação do edital e a prévia habilitação também é decidida caso a caso, bem como os critérios e regas para o julgamento, que poderá ser delegado para uma comissão especial convidada apenas para o julgamento. Como regra, o vencedor troca seus direitos autorais por um prêmio definido no edital, liberando a administração para empregar livre uso sobre o trabalho sem ter que remunerar seu autor. 
Porém, conforme jurisprudência atual, o autor do projeto tem direito a vincular seu nome àquele projeto para fins de publicidade, levando entoa, a necessidade de prévia autorização para mudanças significativas no trabalho.
Exemplo: O autor do projeto arquitetônico do TRT barra funda não autorizou colocar grades no vão central. 
RITO DA CONCORRÊNCIA
A concorrência é considerada o rito ordinário das licitações regidas pela lei 8.666/93 – as demais modalidades, exceto o concurso, seguem o rito da concorrência com poucas diferenças.
Rito da concorrência – sequência de etapas:
Publicação do edital
Habilitação
Julgamento e classificação
Homologação
Adjudicação
1) Publicação do edital: 
A publicação do edital abre a “fase das disputas” também chamada de “fase aberta”. 
O edital terá obrigatória publicação na imprensa de forma “ampla” – publica por 3 vezes nos jornais de grande circulação.
►Efeitos decorrentes da publicação:
Publicado o edital, a licitação se torna “definitiva” ou estabilizada, pois o edital é definitivo, completo e único: tudo previsto no edital deverá ser obrigatoriamente cumprido, sob pena de nulidade (independente de qualquer comprovação de prejuízo) e nada estranho ao edital pode ser adotado ou considerado. Esse é o princípio da vinculação ao edital. 
Obs.: esse é o principio máximo das licitações e os demais princípios decorrem dele. Logo, o edital é a lei máxima daquela licitação, devendo ser suficiente para resolver todas as questões, dúvidas e litígios. 
Prazos: a partir da última publicação, é iniciada a contagem linear, excluindo o dia do começo e incluindo o dia do final, para dois prazos distintos:
Prazo para protocolo de envelopes: cada participante ingressa em uma licitação protocolando ao mesmo tempo dois envelopes lacrados – um contém a proposta e o outro contendo TODA a documentação para a habilitação (logo, o participante já deverá reunir todas as condições para sua futura habilitação no momento em que ingressa na administração, sem oportunidade para juntada posterior de documentos).
Prazo para impugnação do edital: qualquer um pode impugnar o edital no prazo de 5 dias (lembrando que qualquer cidadão é também legitimado para defender patrimônio e cofres públicos e moralidade administrativa através de ação popular). Participantes também poderão impugnar até 2 dias antes da data para o protocolo de envelopes (o prazo para protocolo é de 30 dias, passando para 45 dias quando o edital adotar “melhor técnica”, “técnica e preço” ou “empreitada global”).
*Caso seja necessário errata, aditivo ou mesmo republicar o edital, implicará em “novo edital” (pois, edital é único), INTERROMPENDO a contagem dos dois prazos.
2) Habilitação: 
Em audiência pública, são abertos os envelopes de documentação, sendo permitido ao participante conferir os documentos do outro. 
A plena regularidade documental constitui a condição de “idoneidade” para permitir a futura contratação. 
A “falha” documental implicará na INABILITAÇÃO do participante naquela licitação, que não se confunde com a INIDOINEDADE do participante. 
*O INABILITADO possui apenas uma falha (deficiência) documental de natureza objetiva, impedindo a participação apenas naquela licitação. É o presidente da comissão que declara a inabilitação abrindo prazo de 5 dias para recurso administrativo com efeitos suspensivo obrigatório. A INIDONEIDADE é uma pena aplicada àquele condenado por ilícito licitatório ou contratual, lançando no cadastro nacional do inidôneo para amplo e público conhecimento os dados da pessoa jurídica punida e de seus dirigentes ou administradores. Essa pena é aplicada por ministro ou secretário, sem oportunidade para recurso – admite-se apenas o pedido de reconsideração no prazo de 10 dias sem efeito suspensivo.
Obs.: Todo aquele contratado pela administração deve manter até conclusão do contrato as plenas condições de habilitação que apresentou quando foi contratado e causas que impeçam a habilitação tal como a inidoneidade induzem a rescisão antecipada e punitiva do contrato (a pena de inidoneidade é vinculante / obrigatória uma vez reconhecida a ilegalidade).
Para a habilitação, todos os participantes deverão comprovar:
Qualificação jurídica (comprovação da regularidade documental) – na licitação internacional, o estrangeiro sem representante constituídono Brasil, apresenta documentos equivalentes na embaixada com tradução por tradutor juramentado;
Qualificação fiscal e trabalhista: é a plena regularidade tributário, previdenciária e trabalhista, incluindo a ausência de débitos e pendências (por certidão de negativa) ou a existência de débito e pendências com a exigibilidade suspensa (certidão positiva com efeitos de negativa).
Qualificação técnica ou de aptidão: quando o objeto da licitação for complexo ou técnico, a comissão poderá fazer exigências que possam ser comprovadas por documento ou certidão desde que sejam objetivas e justificáveis (exigências subjetivas ou injustificáveis restringem o caráter competitivo, sendo NULAS de pleno direito e quando somente determinado participante tiver condição de atender a exigência indevida implicará em LICITAÇÃO DIRIGIDA, que é crime licitatório).
Art. 7º, XXXIII, CF – O participante deve atestar sob as penas da lei que não contrata trabalho infantil + (PEC não causou danos e não raticou crimes ambientais).
CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO:
Publicada a relação de habilitados e inabilitados, é aberto o prazo de 5 dias para a interposição de recurso administrativo com efeito suspensivo obrigatório: o habilitado por recorrer contra a habilitação do outro para expulsá-lo da disputa e o inabilitado recorre para retornar à disputa. 
Em seguida, no prazo de 5 dias, são oferecidas as impugnações ao recurso: o habilitado pode impugnar o recurso interposto contra si e todos os habilitados poderão impugnar o recurso do inabilitado. 
No prazo de 5 dias, a comissão julga os recursos declarando em definitivo os inabilitados, que deverão receber de volta o envelope de proposta lacrado.
*O participante pode desistir de forma imotivada até o encerramento da fase de habilitação. A partir desta fase será mantido compulsoriamente na disputa, salvo por fato superveniente que será apreciado discricionariamente pela comissão.
3) Julgamento e classificação:
São abertos os envelopes dos habilitados, realizando em primeiro, o juízo de “desclassificação” – são desclassificados:
A proposta claramente inexeqüível;
A proposta de preço zero (excepcionalmente, na licitação de objeto complexo, o participante pode apresentar proposta de preço zero para item ou elemento para o qual justifique já possuir os recursos exigidos ou que empregará material próprio – exemplo: licitação para fazer obra na fachada do João Mendes em que a empresa licitante já tem o andaime necessário, uma vez que acabou de fazer obra semelhante);
A proposta inespecífica, tal como cobrar 10% a menos da menor proposta apresentada pelos outros.
A proposta que não atende o tipo do edital;
A proposta que apresente vantagem ou promessa de vantagem estranha ao tipo ou ao edital – ainda que seja algo de relevante interesse público e/ou algo obrigatório por lei para a obra ou serviço. Exemplo: licitando uma construção por menor preço, o participante oferece de graça o elevador para portadores de necessidades especiais que é obrigatório em todo prédio público. 
Em seguida, é aberto prazo de 5 dias pra recurso administrativo com EFEITO SUSPENSIVO OBRIGATÓRIO (o classificado pode impugnar a classificação do outro), seguido de 5 dias para impugnação e mais 5 dias para julgamento.
Em seguida, é iniciado o julgamento exclusivamente pelo tipo licitatório definido no edital (sendo expressamente proibido considerar qualquer critério ou elemento subjetivo – é o PRINCÍPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO).
A lei geral de licitações prevê apenas 4 tipos licitatórios que não podem ser adaptados, nem conjugados: 
Menor preço: Para compras, obras e serviços comuns (são coisas fungíveis e obras e serviços sem exigências técnicas) – as propostas são organizadas em ordem crescente e o vencedor é imediatamente declarado.
Maior lance: Adotado para todas as alienações – as propostas são organizadas em ordem crescente, vencendo o primeiro colocado.
Melhor técnica: Para contratação de serviços e obras técnicas ou especializadas – primeiro a comissão julga a técnica proposta e aquele de melhor técnica terá o seu preço julgado. Quando não possuir o menor preço, terá o direito de negociá-lo, pois possui a melhor técnica. Não é obrigado a negociar e, caso negocie, não precisa equiparar ao menor dos preços propostos, bastando alcançar um preço médio. Não negociando o preço, é apenas dispensado sem punição, convocando o segundo em técnica para o mesmo procedimento.
Técnica e preço: Também para obras e serviços técnicos ou especializados e para as contratações de informática – nesse tipo, um critério não prepondera sobre o outro e no edital é feito uma tabela de pontuação conforme o nível da técnica e a faixa de preço, vencendo aquele de maior pontuação.
Encerrado o julgamento, é aberto prazo de 5 dias para recurso com efeito suspensivo obrigatório, seguido do mesmo prazo para impugnação e depois para o julgamento. 
Julgados os recursos, a comissão relata o procedimento realizado, encerrando sua atribuição – encaminhando os autos da licitação para o chefe ou superior hierárquico que realizará a homologação e, por fim, a adjudicação. 
4) Homologação (controle de estrita legalidade)
Na lei 9.784/99 é previsto o expediente de “homologação” nos processos, nos procedimentos e nos atos compostos – homologação é apenas controle interno e de ofício da estrita legalidade daquilo que foi realizado até então.
No procedimento licitatório, a etapa de homologação é realizada pelo chefe ou superior hierárquico da entidade. Nesse controle, o superior pode realizar pequenas retificações e emendas desde que não comprometa o resultado do julgamento, nem a ordem de classificação. 
A revisão da legalidade do procedimento retroage desde o início do procedimento administrativo preparatório (é o controle vertical), Identificando graves vícios insanáveis caberá ao superior anular todo procedimento a partir de sua origem (como regra, procedimento licitatório não é cindível e, ocorrendo nulidade em qualquer etapa da fase aberta a anulação ocorrerá a partir da publicação do edital.[3: Controle horizontal significa que quem esta exercendo o controle esta limitado a meteria que lhe é devolvida (preso a causa de pedir do recurso); já o controle vertical é a analise de todos elementos indisponíveis ou nulidades absolutas e que não dependem de devolução.]
Não haverá irregularidade ou realizando as pequenas retificações, caberá ao chefe ou superior, homologar a licitação “tornando-a definitiva”. Significa dizer que não é mais possível rever atos, etapas ou documentos que constem dos autos da licitação – nem mesmo para desclassificar ou inabilitar participantes (desclassificações ou inabilitação posterior só é possível por fatos superveniente ou documento novo). Portanto, a homologação confere segurança jurídica aos participantes, constituindo direito adquirido à ordem final de classificação.
5) Adjudicação:
O procedimento licitatório é vinculado à lei, desde a instauração do procedimento preparatório até a conclusão pela adjudicação – todos os atos, etapas e prazos seguem rigorosamente a lei tornando o administrador um mero cumpridor de leis. 
A partir da adjudicação, o administrador passa a decidir discricionariamente – uma vez declarada a adjudicação, o superior hierárquico poderá:
Deixar de contratar sem nada a declarar;
Revogar a licitação, mesmo após a adjudicação (licitação é revogável a qualquer tempo);
Decide prosseguir convocando o vencedor adjudicado para assinatura do contrato.
O vencedor tem, portanto, expectativa de direitos ao contrato – não pode exigir que a administração decida contratar (pois contratar ou não depende de oportunidade e conveniência), mas caso a administração decida contratar, deverá ser obrigatoriamente com o vencedor adjudicado (ele adquiriu a condição de “senhor do direito ao contrato”).
Caso ocorra contratação e o vencedor seja preterido sem justo motivo, terá o direito adquirido de exigir para si o contrato nas condições de sua proposta vencedora (pode exigir por mandadode segurança, pois a prova de seu direito está pré-constituída pela homologação da licitação).
Obs.: Na jurisprudência, há uma hipótese de exceção: o administrador revoga a licitação alegando perda de oportunidade ou conveniência. Porém, sem anular a despesa na previsão orçamentária e, logo em seguida, dentro do mesmo exercício financeiro, empenha novamente a despesa para iniciar novo procedimento licitatório para o mesmo objeto – para a jurisprudência, o “motivo determinante” alegado na revogação da primeira licitação, foi falso ou inexistente e, por critérios de razoabilidade e segurança jurídica, a instancia judicial anula o segundo empenho da mesma despesa, mandando o administrador firmar o contrato com o vencedor adjudicado da primeira licitação que havia sido revogada.
*PRINCÍPIO DA ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA: Como visto, a adjudicação confere um “direito” ao vencedor, pois decidindo contratar, deverá ser obrigatoriamente com o vencedor. 
Porém, este princípio também institui uma obrigação: quando o administrado decidir contratar, irá convocar o vencedor que estará obrigado a assinar o contrato caso seja convocado dentro do prazo de validade da proposta (30 dias prorrogável por mais 30). Não comparecer ou recusar assinar o contrato, implicará em severa punição nos mesmos moldes da caducidade contratual (hipótese de rescisão antecipada do contrato por ilícitos ou irregularidades graves cometida pelo contratado): é punido com multa, perdimento de eventuais garantias ofertadas, proibição para firmar novos contratos pelo prazo de até 2 anos e decretação de inidoneidade.
Punindo o primeiro colocado, a administração convocará para assinatura do contrato, os demais participantes da licitação, respeitando a ordem final de classificação – o contrato ofertado é aquele na proposta do vencedor, que foi punido e, portanto, estes demais participantes podem recusar o contrato sem qualquer punição (caso todos recusem, será hipótese de “licitação fracassada”, levando o administrador a repetir todo o procedimento a partir da republicação do edital, caso queira contratar).
DEMAIS MODALIDADES DA LEI GERAL DE LICITAÇÕES:
Com exceção do concurso, que é modalidade atípica, que tem atos e etapas definidos conforme a natureza do trabalho, as demais modalidades da lei de licitações seguirão o rito da concorrência com algumas diferenças: 
1. TOMADA DE PREÇOS: 
O edital é publicado apenas por uma vez com prazo de 15 dias para protocolo de envelopes, passando para 30 dias quando o edital adotar melhor técnica ou técnica e preço.
A habilitação é realizada de forma preliminar, pois nesta modalidade somente cadastrados pré-habilitados podem participar. 
2. CONVITE: 
O edital não é publicado na imprensa, devendo ser fixado no quadro de avisos do ente público licitante.
O prazo é de apenas 5 dias e ocorrendo desclassificação geral ou inabilitação geral, ao invés de suspender o procedimento por 8 dias como ocorre nas demais modalidades, a suspensão poderá ser reduzida para apenas 3 dias para que os participantes possam emendar a documentação ou a proposta.
O administrador deverá convidar no mínimo 3 (não existindo no mínimo 3, deverá comprovar nos autos) e o edital pode exigir, ou não, o prévio cadastramento dos participantes.
*Como o objeto é simples e de pequeno valor, é permitido deixar de realizar habilitação na modalidade convite.
3. LEILÃO
O edital é publicado de forma integral ou por mera chamada. 
O prazo é de 15 dias e não se realiza habilitação (no leilão de imóveis, o edital pode exigir um depósito como condição para participar, que será restituído ao participante depois de encerrado o procedimento).
MODALIDADES ESPECIAIS
Modalidades especiais são regidas por leis especiais que afastam a incidência da lei geral de licitações (Lei 8.666/93) naquilo que contrariar – a lei geral de licitações continua sendo aplicada nas modalidades especiais, principalmente quanto ao procedimento preparatório, dispensas e inexigibilidades e crime e ilícitos licitatório, pois estes temas não são tratados pelas leis especiais.
***Excepcionalmente, a nova lei 13.303 de 30 de junho de 2016, chamada de “estatuto das empresas estatais”, regulou por capitulo próprio toda a matéria referente a licitações – inclusive, regulando as próprias despensas e inexigibilidades e os ilícitos e crimes licitatórios. A lei geral 8.666/93 continua aplicável a estas licitações das estatais, porém apenas de forma subsidiária.
Essa nova lei regula licitações para todas as estatais, tanto de atividades econômicas, quanto de serviços públicos com perfil de empresa pública ou sociedade de economia mista (revogando expressamente as modalidades simplificadas privativas da Petrobras e da Eletrobrás).
As principais modalidades especiais são:
1. PREGÃO – Lei 10.520
A princípio, o pregão foi criado por medida provisória privativo pra União, porém, quando foi convertido em lei passou a ser modalidade para TODOS que estão obrigados a licitar. 
*O pregão deve ser adotado para compras e serviços simples classificados como “comuns” – são bens fungíveis, que podem ser escolhidos apenas pelo critério do menor preço. O serviço é comum quando não exigir formação ou qualificação técnica e possa ser prestado por qualquer profissional da área. 
A lei impõe a forma eletrônica com todos os atos e etapas realizados através da internet (cabendo ao participante obter sua chave eletrônica, conforme o “sistema brasileiro de chaves eletrônicas”). Quando a forma eletrônica não for viável, o pregão será presencial, com atos e etapas realizados em audiências públicas. 
O edital pode deixar de divulgar a dotação orçamentária reservada para aquela contratação até o encerramento da disputa, quando estão, será divulgado (esse sigilo visa a economicidade, para não divulgar o total disponível, levando os interessados a baixarem seus preços).
Depois da publicação do edital, o pregão atravessa apenas duas etapas: a etapa preliminar classificatória e a etapa posterior de disputas.
2. RDC – REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÃO – Lei 12.462
Essa era uma lei de vigência temporária criando modalidade especial para compras, obras e serviços da copa do mundo e das olimpíadas. 
Porém, por emenda posterior, o RDC também passou a ser modalidade licitatória para as contratações do PAC e, conseqüentemente, para as contratações de infraestrutura. 
A definição pelo RDC ou outra modalidade é discricionária com natureza de “ato político” (não exige motivação e não se sujeita a controle do judiciário) – ou seja, não há hipótese que imponha a adoção desta modalidade. 
Também decorre de decisão discricionária:
Realizar na forma “fechada” (admitindo um único lance sigiloso e por escrito) ou pela forma “aberta” (admitindo lances sucessivos e livres por escrito em espaço digital ou oralmente).
Adotar modalidade eletrônica, realizando todos os atos e etapas através da internet, ou adotar a forma presencial com atos e etapas realizados em audiência. 
Definir se mantém a forma invertida (realizando habilitação depois de encerrada a disputa) ou a forma comum (habilitando antes da disputa).
Obs.: Habilitando antes da disputa, a lei permite postergar a “habilitação fiscal” provando não ter débitos fiscais em cobrança ou execução para depois de encerrada a disputa.
*Sigilo: assim como no pregão, nessa modalidade também é permitido deixar de declarar a dotação orçamentária reservada para aquela contratação (não estão sujeitos ao sigilo: o órgão de controle interno, o tribunal de contas e o ministério público). Porém, não podem divulgar as informações. 
PROCEDIMENTOS AUXILIARES:
Essa lei regula 3 procedimentos auxiliares que objetivam simplificar, agilizar e baratear a realização das disputas:
Cadastramento eletrônico: qualquer interessado pode, a qualquer tempo, realizar seu cadastramento com pré-qualificação e pré-habilitação. Diante disso, na realização da disputa o edital poderá dispensar de habilitação aqueles que estejam previamente cadastrados e também épermitido limitar a participação a apenas previamente cadastrados.
Padronização eletrônica: a administração define e disponibiliza eletronicamente através da internet os padrões das obras, coisas e serviços que contratará futuramente, permitindo o prévio e amplo conhecimento de todos os interessados em geral.
Sistema de registro de preços: (visto no estudo de dispensa para compra de produtos perecíveis).
3. MODALIDADE ESPECIAL PRIVATIVO DAS ESTATAIS DA LEI 13.303/16
Essa lei passou a regular com exclusividade TODAS as contratações (compra, obra, serviço, etc.) de TODAS as estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) tanto exploradoras de atividade econômica, quanto prestadoras de serviços públicos, revogando expressamente a modalidade especial que era privativa da Petrobras e a modalidade especial da Eletrobrás.
Essa lei trata como hipótese dispensada (não se realiza nem mesmo o procedimento administrativo preparatório, pois são hipóteses que não se sujeitam a obrigatoriedade licitatória): 
Para a exploração no mercado ou em contratações com terceiros daquilo definido no objeto social da estatal (para a venda ou prestação de serviço de sua “atividade fim”. Exemplo: é o banco do Brasil vendendo serviço bancário; é a Petrobras vendendo petróleo e derivados.
Para firmar parcerias comerciais que envolvam direta ou indiretamente o objeto social da estatal – são as hipóteses de contratação para a melhor exploração do objeto social. Exemplo: parceria entre Caixa Econômica e operadora de cartão de crédito; parceria entre o banco do Brasil e uma seguradora;
*OBS.: Como regra geral, as modalidades especiais adotam a lei de licitações para as dispensas e inexigibilidades, porém, a lei 13.303/16 regula as próprias dispensas e inexigibilidades, afastando a incidência da lei de licitações:
DISPENSAS: também são hipóteses expressa e taxativamente listadas na lei exigindo interpretação literal – são de natureza discricionária exigindo motivação, pois, em tese, seria possível realizar disputa. 
Principais casos:
Contratações de ínfimo valor: para obras e serviços de engenharia até R$100.000 e compras e demais serviços até R$50.000, desde que não representem o valor de uma parcela quando uma grande contratação for parcelada (sendo o valor de uma parcela, a licitação é obrigatória). 
Hipótese de licitação deserta (quando nenhum interessado atender ao edital), desde que repetir o procedimento seja prejudicial ao interesse público.
Por desclassificação geral quando todos os participantes apresentarem proposta de preço acima dos valores de referencia do mercado.
Para compra ou locação de imóvel que possua características físicas ou localização singulares de relevante interesse da administração.
Para o remanescente da obra – quando o contratado inicia uma obra e dá causa a rescisão antecipada punitiva do contrato – a parte inacabada constitui o remanescente que será oferecido para os demais participantes da licitação que antecedeu a contratação na proposta de cada um (devendo respeitar a ordem de classificação). 
Para atender emergências e calamidades também limitando o prazo de contratação emergencial para até 180 dias, proibindo expressamente prorrogação ou renovação. 
Obs.: Emergência criada – essa lei impõe a responsabilização por ação ou omissão do administrador da estatal que levou ao desabastecimento ou situação emergencial independentemente de dolo e sem prejuízo da responsabilização por improbidade administrativa.
INEXIGIBILIDADES – A inexigibilidade também ocorrerá quando houver inviabilidade objetiva de disputa, mas essa lei regula apenas duas hipóteses:
Quando existir apenas um produtor, representante comercial, etc. – Unicidade.
Pra contratar profissional liberal (são serviços de natureza intelectual) para serviço singular desde que possua notória especialização. 
Ao contrário da lei de licitações, que permite qualquer outra inexigibilidade, a lei 13.303/16 restringe a apenas estas duas hipóteses (e não contempla a contratação de serviço artístico de artista renomado como previsto na lei de licitações).
*SOBREPREÇO e SUPERFATURAMENTO: [4: *Faturamento já contratou - superfaturamento pressupõe dano financeiro ou patrimonial à administração; Sobrepreço é a hipótese que antecede a ocorrência.]
A lei define estas duas hipóteses de ilícitos licitatórios prevendo a responsabilidade solidária tanto pelos ilícitos, quanto pelo prejuízo financeiro entre o administrador e o contratado.
O SOBREPREÇO é o ilícito em que valores são orçados expressivamente acima dos valores referenciais de mercado. 
SUPERFATURAMENTO: após a contratação, quando ocorrer dano ao patrimônio da estatal, tal como informar quantidades conhecidas acima do numero entregue efetivamente, alterar o orçamento de obras ou serviços já iniciados sem efetiva justa causa pública, provocando o desequilíbrio econômico financeiro ou ainda, pela ineficiência ou baixa qualidade do que foi prestado ou entregue, reduzindo sua vida útil.
INOVAÇÕES DA LEI: 
Ocorrendo empate, o administrador poderá resolver através dos mesmos critérios da lei de licitações (ou da lei de tecnologia) OU poderá realizar uma disputa extra somente entre os empatados.
Sequência simplificada de etapas: a modalidade especial não está sujeita a interrupções até a conclusão da disputa – existe apenas uma única fase para interposição e julgamento dos recursos administrativos que ocorre entre a habilitação e a adjudicação ao vencedor (nessa única oportunidade recursal, o participante poderá impugnar qualquer ato ou etapa anterior, desde o início). São as etapas:
Preparação
Divulgação do instrumento convocatório
Apresentação de lances e propostas
Julgamento
Verificação da efetividade da proposta
Negociação com aquele que apresentou a proposta mais vantajosa
Habilitação
Interposição dos recursos
Adjudicação 
Homologação
Obs.1: na lei de licitações a homologação antecede a adjudicação.
Obs.2: A licitação é, em regra, invertida, porém o administrador pode inverter exigindo a habilitação antes da disputa quando mais vantajoso para o procedimento licitatório. 
CONTRATOS
1. CONTRATOS PRIVADOS DA ADMINISTRAÇÃO OU CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO
Quando a administração de direito público firmar contratos para atender seus próprios interesses instrumentais ou operacionais necessários para seu funcionamento (interesses públicos secundários) estará no mesmo plano de direitos e obrigações que qualquer particular – o contrato será comum de regime privado regido por Código Civil que impõe a horizontalidade, equilibrando direitos e obrigações entre as partes (a administração estará despida de suas prerrogativas e sujeições, pois o objeto do contrato é de natureza privada e eventual cláusula de direitos excessivos à administração é será considerada abusiva, podendo ser anulada até mesmo judicialmente). São contratos atípicos (forma e conteúdo livres) e consensuais (as partes negociam as cláusulas) sujeitos a função social e boa-fé dos contratos. 
Como o objeto e o regime são privados, a administração está sujeita às regras gerais dos contratos, inclusive à exceção do contrato não cumprido (exceptio non adimplenti contractus) – por falta d pagamento da administração o contratado pode excepcionar o contrato, ou seja, suspender ou até rescindir. 
Obs.: O princípio da permanência ou continuidade do serviço público impedirá a interrupção do fornecimento ou prestação daquilo diretamente vinculado à manutenção de um serviço público. Exemplo: por falta de pagamento não corta a luz ou água do hospital público; porém, não ter material ou medicamento não é considerado essencial. Corta a luz e telefone das prefeituras, da secretaria; para de fornecer papel higiênico, copos, etc.
2. CONTRATOS PÚBLICOS ADMINISTRATIVOS (CONTRATOS ADMINSTRATIVOS)
Objeto: direta ou indiretamente a interesses públicos primários (incidência do principio da permanência dos serviços públicos diante da indisponibilidade destetipo de interesse). 
Regime: público (a norma geral dos contratos é a lei de licitações combinada com o CC de forma subsidiaria). 
Perfil: Adota-se o principio da supremacia do interesse público sobre o privado, o que faz com que ele seja vertical. 
Principal característica: Conjunto de prerrogativas públicas expressamente decorrentes de lei, chamadas de cláusulas exorbitantes.
Os contratos que a administração firma para o atendimento dos interesses propriamente públicos que são os interesses indisponíveis voltados direta ou indiretamente para as necessidades da coletividade serão contratos especiais caracterizados por:
Princípio da indisponibilidade: o objeto, atendendo interesse primário, eleva o principio da indisponibilidade como principal regra na interpretação desses contratos, passando a exigir amplo controle: o próprio ente administrativo deverá zelar pela legalidade financeira e obrigacional através do controle preventivo realizado pelo próprio órgão de controle interno; o tribunal de contas também controlará e identificando ilicitude, o tribunal de contas notifica o legislativo que irá fixar prazo para o ente público contratante adotar providências e, na omissão do ente público contratante, após o esgotamento do prazo, o tribunal de contas avoca a competência, sustando a eficácia do contrato.
Obs.: O controle do órgão preventivo é o chamado controle interno e o controle do tribunal de contas e do legislativo é o controle externo. Parte da doutrina prevê ainda o “controle eventual”, que é aquele que pode ser exercido tanto pelo Ministério Público através de ação civil pública, quanto por qualquer cidadão através da ação popular.
Regime: Em função do interesse público primário, são contratos regidos pelos regime público (e portanto, sujeito aos princípios da indisponibilidade e da supremacia do interesse público) sujeito à normal geral dos contratos públicos que é a lei 8.666/93 – ainda que seja um contrato especial regido por lei especial tal como os contratos pela RDC, pela lei 8987 das concessões de serviços públicos, etc. O Código Civil continua regendo os principais conceitos e regras gerais de forma subsidiária.
Perfil: Em função da indisponibilidade e supremacia do interesse público, esses contratos não estão sujeitos a função social do CC, nem sua boa-fé – contratos públicos possuem a própria função social que é justamente atender ou garantir interesses públicos primários. Logo, o “princípio da permanência ou continuidade” irá reger situações da mora administrativa e o regime de prerrogativas administrativas verticalizará a relação obrigacional, colocando a administração sempre num plano superior de direitos e obrigações.
► Poderes maiores da administração podem ser questionados? Os poderes extraordinários que verticalizam a relação constituem a própria função social destes contratos e não podem ser impugnados judicialmente – não constituem clausulas abusivas ou leoninas e não podem ser renunciadas nem em parte pela administração, pois não são “direitos da administração”, mas sim “garantias do interesse público”. 
Obs.: Qualquer clausula de renuncia pela administração, é dita como não escrita (não é nem nula, nem anulável, é tida como não escrita e não tem efeito algum).
Principal característica: Os poderes extraordinários de garantia do interesse público representam a principal característica destes contratos e decorrem expressamente de lei, constituindo as cláusulas exorbitantes – essas cláusulas não precisam estar escritas para serem válidas e eficazes, pois decorrem expressamente de lei. 
CLÁUSULAS EXORBITANTES
I) ALTERAÇÃO UNILARAL:
O art. 65 da lei de licitações define duas naturezas de cláusulas que a administração pode alterar unilateralmente (logo, não é qualquer cláusula!), independente da participação ou concordância do contratado e sem prejudicar as demais regras e obrigações definidas no contrato. 
Qualquer readequação ou alteração (unilateral ou não) só é possível depois da assinatura e início de execução e desde que ocorra fato superveniente relevante que justifique a alteração ou readequação. 
Mediante prévia motivação baseada no fato superveniente a administração altera unilateralmente:
Projetos constantes do contrato que poderão ser readequados ao interesse público – Contratos regidos pela 8.666 têm projetos básico e executivo elaborados pela administração 
Durante o procedimento preparatório da licitação, a administração contrata através de inexigibilidade licitatória profissional liberal com notória especialização para elaborar os projetos e em regra, fiscalizar a execução do contrato depois de assinado. A mesma regra não é obrigatória em leis especiais, tal como no RDC, na lei de concessões públicas e lei de parcerias público-privadas (lei 11.079), que autorizam delegar ao contratado a elaboração dos projetos. 
Readequação de quantidades e valores:
Todo contrato administrativo é limitado material e financeiramente pela lei de responsabilidade fiscal e pela lei orçamentária anual – porém, ambas as normas tem regra especial para atender a teoria da imprevisão, estando previamente autorizado a alterar quantidades e valores unilateralmente em até 25% para mais ou para menos e até 50% para mais nos contratos de reformas e restaurações de obras. Mediante acordo entre as partes, os reajustes e readequações poderão exceder esses limites.
***Para tribunais de contas e jurisprudência, a readequação permitida não pode descaracterizar o objeto do contrato, nem incluir novos objetos e nem estender para outros objetos planejados para outras contratações. 
Exemplo: a construção de um prédio não pode ser readequada para incluir seu acabamento quando este não constava do projeto; a compra de material escolar do primeiro semestre não pode ser readequado para incluir antecipadamente a compra do segundo semestre; a compra do lote mensal de um bem de consumo não pode ser readequado para incluir o lote do próximo mês quando o planejamento havia definido compras mensais. 
São alterações ilícitas por inserirem objeto sem a obrigatória licitação, implicando na nulidade de todo um contrato (não anula o aditivo, anula tudo!).
***O mesmo artigo 65 prevê 3 naturezas de cláusulas chamadas de “cláusulas-lei” do contrato administrativo ou também “cláusulas-privadas”, que são cláusulas que preservam o interesse do contratado e admitem alteração exclusivamente mediante acordo entre as partes (hipóteses de pacta sunt servanda). São elas:
Substituição de garantias já ofertadas: Todo contrato administrativo pode exigir do contratado garantias de 5% do valor do contrato, passando para 10% nos contratos voluptuosos e a lei prevê 3 formas para que o contratado escolha:
Caução em dinheiro ou títulos da dívida pública;
Seguro garantia;
Fiança bancária;
São garantias para a administração – para cobrir multas aplicadas pela administração e/ou danos causados à administração (estas garantias não se destinam a terceiros).
Alteração do regime de execução: A lei regula regimes de execução, tal como “tarefa” (serviços simples), “empreitada” (obra simples ou estágio de uma obra), “empreitada integral” (é o regime TURN KEY – o contratado entrega a coisa pronta pra uso), com ou sem subcontratações autorizadas (pois qualquer subcontratação depende sempre e obrigatoriamente de expressa autorização contratual). Todos estes regimes de execução constituem direito adquirido e só podem ser alterados mediante expressa concordância do contratado.
T.R.I. – Taxa de retorno interno: Quando o contrato é assinado na proposta vencedora que o contratado fez na licitação estabelecerá o fator de capital daquele contrato que é sua taxa de retorno interno (define a margem de ganho conforme o valor gasto ou investido – não é nunca em número absoluto, em numero relativo – diz o percentual). Essa é a previsão mais rígida do contrato administrativo, que possuir como garantia o princípio do equilíbrio econômico e financeiro do contrato – qualquer fator interno ou externo que cause impacto