Os Rumos da Improbidade Administrativa no Brasil

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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES 
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE 
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU 
 
 
 
 
OS RUMOS DA IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA NO BRASIL 
 
 
 
 
Autor: Vinícius Arouca da Matta Pereira 
 
Orientador: Prof. Dr. Antônio Fernando Vieira Ney 
 
 
 
RIO DE JANEIRO - RJ 
2013 
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES 
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE 
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU 
 
 
 
OS RUMOS DA IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA NO BRASIL 
 
 
Autor: Vinícius Arouca da Matta Pereira 
 
 
Monografia apresentada ao 
Instituto A Vez do Mestre como 
requisito parcial para a obtenção 
do título de especialista em Gestão 
Pública. 
Orientador: Prof. Dr. Antônio 
Fernando Vieira Ney. 
 
 
RIO DE JANEIRO - RJ 
2013 
3 
 
RESUMO 
 
A improbidade administrativa no Brasil é um tema de extrema importância que 
afeta negativamente a gestão pública. Todos os dias, os noticiários trazem alguma 
informação acerca deste assunto que tanto prejudica a busca pela justiça social e pelo 
bem estar da sociedade. Sendo assim, o presente trabalho tem como objetivos: 
identificar a origem da corrupção no Brasil; estudar os motivos pelos quais a corrupção 
se disseminou tanto em nossa população e porque se perpetua até os dias de hoje; 
relacionar os tipos e os sujeitos da improbidade administrativa; e analisar quais os 
mecanismos a serem utilizados para se combatê-la. Os métodos utilizados na 
consecução destes objetivos foram a pesquisa bibliográfica e a pesquisa em sites da 
Internet. Inicialmente, foi analisada a corrupção no Brasil, sua origem e suas 
características. Na sequencia, foram identificados os princípios que regem a probidade; 
foram estudados os controles de prevenção e de repressão à improbidade administrativa; 
foram relacionados os tipos, os sujeitos e as sanções relacionadas aos atos de 
improbidade administrativa; e por fim, foram apresentados casos de improbidade 
administrativa ocorridos no Brasil, em âmbito federal (da década de 90 até os dias de 
hoje), para ilustrar como ocorrem os atos de improbidade na prática e como estes são 
identificados e punidos. Após todo esse estudo, concluiu-se que os mecanismos de 
controle à improbidade administrativa vêm se aprimorando e sendo mais aplicados ao 
longo dos anos, mais notadamente a partir da década de 90. Sendo assim, percebemos 
que há esperança de que, num futuro próximo, a corrupção seja reduzida, o que trará 
melhoria de vida para toda a população. 
 
4 
 
METODOLOGIA 
 
Este estudo estará voltado para a análise de atos de improbidade administrativa 
no Brasil, no âmbito da esfera federal, considerando-se o período desde a colonização 
do país até os dias de hoje. A técnica de pesquisa a ser utilizada será a pesquisa 
bibliográfica, que segundo Vieira (2007), “abrange a consulta de livros, artigos e 
matérias de jornais e revistas, da imprensa escrita ou Internet” (p. 81). No caso 
específico deste trabalho, será utilizada apenas a consulta a livros e à Internet. 
Já o tipo de pesquisa empregado será a pesquisa exploratória, pois segundo 
Vieira (2007), é o tipo de pesquisa que serve de base para outras pesquisas, buscando 
aprofundar o conhecimento sobre determinado assunto. 
Relativamente aos tipos de método existentes, aquele que será utilizado é o 
dedutivo, pois segundo Mezzaroba e Monteiro (2009), neste método “são apresentados 
os argumentos que se consideram verdadeiros e inquestionáveis para, em seguida, 
chegar a conclusões formais, já que essas conclusões ficam restritas única e 
exclusivamente à lógica das premissas estabelecidas” (p. 65). 
O estudo analisará o tema improbidade administrativa no Brasil com base em 
obras dos autores Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves e Calil Simão Neto 
(especializados no tema improbidade administrativa), Hely Lopes Meirelles (renomado 
autor de obras voltadas para o Direito Administrativo), além de Elias Freire, Mateus 
Bertoncini, Carlos Frederico Brito dos Santos, dentre outros. 
A pesquisa bibliográfica será utilizada para elaboração dos capítulos I a III. Já 
a pesquisa em sites da Internet estará mais voltada para a elaboração do capítulo IV, 
pois o referido capítulo aborda um tema dificilmente encontrado em livros. 
5 
 
SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO .................................................................................................. 7 
CAPÍTULO I - HISTÓRICO E PRINCÍPIOS DA IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA NO BRASIL .................................................................................. 9 
1.1 A ORIGEM DA CORRUPÇÃO NO BRASIL E SUAS 
CARACTERÍSTICAS ATUAIS .................................................................................. 9 
1.2 O TEMA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NAS 
CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS E A CRIAÇÃO DA LEI 8.429/92 ................... 14 
1.3 OS PRINCÍPIOS QUE REGEM A PROBIDADE ADMINISTRATIVA
 .................................................................................................................................... 16 
1.3.1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS .............................................. 17 
1.3.2 PRINCÍPIOS UTILIZADOS PELA DOUTRINA .......................... 23 
CAPÍTULO II - CONTROLE PREVENTIVO E REPRESSIVO DA 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ......................................................................... 27 
2.1 CONTROLE PREVENTIVO ................................................................. 27 
2.2 CONTROLE REPRESSIVO .................................................................. 36 
CAPÍTULO III - OS TIPOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, 
SUJEITOS E SANÇÕES ................................................................................................ 45 
3.1 TIPOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA .............................. 45 
3.2 SUJEITOS QUE PRATICAM ATOS DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA .................................................................................................. 49 
3.3 SANÇÕES AOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ... 53 
3.3.1 PERDA DOS BENS OU VALORES ACRESCIDOS 
ILICITAMENTE AO PATRIMÔNIO ................................................................... 59 
3.3.2 RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO ................................ 60 
3.3.3 PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA .................................................. 60 
3.3.4 SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS ................................. 61 
3.3.5 MULTA CIVIL ............................................................................... 62 
6 
 
3.3.6 PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO OU 
RECEBER BENEFÍCIOS OU INCENTIVOS FISCAIS OU CREDITÍCIOS ...... 63 
CAPÍTULO IV - CASOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
OCORRIDOS NO BRASIL ........................................................................................... 65 
4.1 CASO JORGINA DE FREITAS ............................................................ 65 
4.2 IMPEACHEMENT DO PRESIDENTE COLLOR ................................ 66 
4.3 OS ANÕES DO ORÇAMENTO ............................................................ 67 
4.4 CASO LUIS ESTEVÃO E JUIZ “LALAU” .......................................... 67 
4.5 MÁFIA DOS SANGUESSUGAS .......................................................... 68 
4.6 OPERAÇÃO NAVALHA ...................................................................... 69 
4.7 ESCÂNDALO DOS BINGOS ............................................................... 70 
4.8 QUEBRA DO SIGILO DO CASEIRO .................................................. 71 
4.9 OPERAÇÃO SATIAGRAHA ................................................................ 72 
4.10ATOS SECRETOS ............................................................................... 72 
4.11 MENSALÃO ........................................................................................ 73 
CONCLUSÃO .................................................................................................. 75 
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................. 76 
WEBGRAFIA .................................................................................................. 77 
 
7 
 
INTRODUÇÃO 
 
O presente estudo irá abordar o tema: a improbidade administrativa no Brasil. 
Todos os dias, nos deparamos com notícias relacionadas a esse tema e então surge o 
seguinte questionamento: por que há tantos atos de improbidade administrativa no 
Brasil e o que pode ser feito para evitá-los? 
Uma hipótese que responderia esta pergunta é a seguinte: a corrupção no Brasil 
tem origens na colonização e ela se perpetua até os dias de hoje, porém mecanismos 
como a Lei de Improbidade Administrativa e os recentes julgamentos ocorridos no STF 
indicam um caminho para a diminuição destas práticas viciosas no Brasil. 
Com o objetivo de confirmar esta hipótese, o presente trabalho analisará o 
histórico da corrupção no Brasil, identificará os princípios que regem a probidade; 
descreverá os controles preventivo e repressivo da improbidade administrativa, estudará 
os tipos, os sujeitos e as sanções relacionadas aos atos de improbidade administrativa; e 
por fim, analisará casos de improbidade administrativa de grande repercussão ocorridos 
no Brasil, em âmbito federal (da década de 90 até os dias de hoje). 
Para falarmos sobre improbidade administrativa precisamos, inicialmente, 
estudar os conceitos de poder e corrupção. Poder está relacionado à ideia de força, 
capacidade, sucumbência. Pode ser visto, também, como um fenômeno social que 
decorre da relação interpessoal, no qual a força, em suas mais distintas formas (política, 
econômica e psicológica, por exemplo), faz com que uma pessoa imponha sua vontade 
sobre outra. Esta condição de superioridade que o poder traz, faz com que algumas 
pessoas percebam que o poder pode significar também vantagens ou benefícios. Desse 
modo, é de certa forma fácil entendermos o surgimento da corrupção. Corrupção 
significa o ato de desvirtuamento de uma regra social vigente. O sujeito corrupto se 
utiliza de sua posição de poder para obter proveito próprio. Muitas vezes o corrupto se 
apodera de recursos que seriam aplicados para a melhoria da condição de vida de toda 
uma população para beneficiar apenas a si mesmo. 
Portanto os termos improbidade administrativa, poder e corrupção estão 
interligados. O ímprobo é uma pessoa desonesta que se aproveita de seu poder para 
praticar atos que resultem em benefícios para si próprio ou para outrem. O ímprobo é 
8 
 
desprovido de moral e desrespeita as normas vigentes na busca por vantagens pessoais 
em detrimento da coletividade. 
Porém a sociedade busca exatamente o oposto ao ímprobo. Espera-se que todo 
agente público seja probo. Probidade significa honestidade, honradez, integridade de 
caráter, lealdade, virtude. Todos os atos praticados por agentes públicos devem estar de 
acordo com os princípios e as regras que os informam. 
Tendo em vista a extrema dificuldade de haver apenas agentes públicos probos 
na Administração Pública, foram criados diversos mecanismos de combate à corrupção. 
Dentre eles temos inclusive convenções internacionais, uma vez que a corrupção é um 
problema mundial. Contudo, essas convenções não serão detalhadas no presente estudo, 
pois fogem ao seu escopo. Voltaremo-nos, neste trabalho, aos mecanismos de 
prevenção e controle da corrupção existentes no Brasil, mais especificamente em 
âmbito federal. 
Estes mecanismos de combate à corrupção são fundamentais, pois a ganância 
do corrupto causa um enorme prejuízo à população. As políticas públicas ficam 
seriamente comprometidas quando ocorre corrupção. A evasão fiscal que ocorre antes 
da entrada de capital nos cofres públicos e os desvios de verbas que já fazem parte do 
orçamento do governo, acarretam, em conjunto, diminuição da redistribuição de renda, 
diminuição do montante de verba disponível para execução de políticas públicas, 
causando perdas para a sociedade e aumentando a injustiça social. 
Assim, quanto maior for a corrupção no país, menor será a implementação de 
políticas públicas. Desta forma, o custo social da corrupção é elevado, pois o revés que 
a prática traz para toda a coletividade é muito maior do que as benesses individuais, 
fruto da ilicitude, que ela pode gerar para o corrupto. 
Portanto, o esclarecimento a respeito deste tema conduz a uma conscientização 
da população, que permite a esta exigir que os agentes públicos administrem de maneira 
adequada o Erário Público. Sendo assim, este estudo visa identificar e analisar estes atos 
de improbidade administrativa, que são recorrentes no Brasil, relacionando possíveis 
maneiras de se combatê-los. 
9 
 
CAPÍTULO I 
HISTÓRICO E PRINCÍPIOS DA IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA NO BRASIL 
A improbidade administrativa se manifesta de diversas formas, porém a mais 
incidente delas é, sem dúvida, a corrupção. Por este motivo, o presente capítulo 
discorrerá sobre a origem da corrupção no Brasil, suas causas, além de outros elementos 
com ela envolvidos. 
Além disso, este capítulo irá discorrer sobre os princípios que, em conjunto 
com a legislação, regem a atividade estatal, balizando a conduta dos servidores e das 
entidades, auxiliando em decisões judiciais, delimitando até mesmo a criação das leis, 
dentre outros. 
 
1.1 A ORIGEM DA CORRUPÇÃO NO BRASIL E SUAS 
CARACTERÍSTICAS ATUAIS 
A análise da corrupção que assola o Brasil nos dias de hoje, deve começar pela 
época da colonização do país. O sistema monárquico absolutista propiciou o surgimento 
da corrupção, como explicam Garcia e Alves (2011): 
O sistema colonial português foi erguido sobre os pilares de uma 
monarquia absolutista, fazendo que Monarca e administradores se 
mantivessem unidos por elos eminentemente pessoais e paternalistas, 
o que gerou a semente indesejada da ineficiência. Não bastasse isto, 
tinham por objetivo comum o lucro desenfreado e, como única ação, o 
desfacelamento das riquezas da colônia a si subjugadas, sem qualquer 
comprometimento com ideais éticos, deveres funcionais ou interesses 
coletivos. Remonta a esta época a concepção de que a coisa pública é 
coisa de ninguém, e que sua única utilidade é satisfazer aos interesses 
da classe que ascendeu ao poder. (GARCIA e ALVES, 2011, p.4). 
Portanto, a ideia dos administradores de enriquecer às custas do patrimônio 
público está presente desde o tempo do descobrimento do Brasil. 
Com o passar dos anos, a situação não se alterou muito. No início do século 
XVIII, por exemplo, até mesmo a Igreja estava envolvida com fatos de corrupção. Os 
10 
 
chamados “frades regenerados”, a fim de evitar tributação, transportavam ouro em pó 
no interior de santos de madeira para que ninguém desconfiasse do que realmente estava 
sendo transportado, daí a expressão “santinho do pau oco”. 
A partir do início do século XIX, com a vinda da corte portuguesa para o 
Brasil, D. João VI decidiu distribuir honrarias e títulos de nobreza com a finalidade de 
conseguir apoio político e financeiro da elite local. Os títulos mais importantes eram 
concedidos àqueles que dessem mais dinheiro e apoio político à Coroa. Esse sistema 
criado por D. João VI gerou uma elite destituída de valores éticos e morais que 
ascendeu ao poder e lá se sedimentou. 
Esse tipo de “cultura” logo contaminou o próprio ambientesocial e até os 
comerciantes do século XIX já se utilizavam de diversos artifícios para tentar ludibriar 
seus clientes. 
O cenário se manteve inalterado, mesmo com a proclamação da independência, 
pois os atores foram modificados, mas as atitudes não. O tráfico negreiro que foi 
considerado ilegal a partir de 1830 continuou sendo praticado no Brasil até o ano de 
1850, quando os ingleses (interessados no desenvolvimento do trabalho livre para a 
ampliação do mercado consumidor) invadiram os portos brasileiros e forçaram a 
interrupção do tráfico de escravos africanos. Este fato evidencia que o Brasil já não 
cumpria as leis e encontrava maneiras escusas de manter uma prática ilegal, utilizando-
se de contrabando e corrupção. 
Com a proclamação da República, em 1889, começaram a ocorrer fraudes 
eleitorais. Essas fraudes perduraram até bem pouco tempo atrás, sendo contidas a partir 
da informatização das eleições. 
Sendo assim, a disseminação dessas práticas acaba sedimentando a ideia de que 
a corrupção é algo normal e inevitável, fazendo com que a corrupção se torne 
“institucionalizada” no Brasil. Este fato faz com que a sociedade releve mais os atos de 
improbidade, bem como gera uma associação da corrupção com as instituições. Porém, 
este quadro deve ser revertido. A sociedade deve rejeitar a corrupção e colaborar para 
que ela seja reduzida, pois esta prática somente traz prejuízos ao desenvolvimento do 
país e prejuízos diretamente aos cidadãos. 
Além do contexto histórico citado anteriormente, há diversas causas para a 
corrupção. Uma delas, citada por Francisco Bilac, em 1950, foi a intervenção do Estado 
11 
 
na ordem econômica. Nesse período houve uma forte descentralização com a criação de 
empresas estatais (estatização) voltadas para a exploração de atividades econômicas. 
Pessoas inescrupulosas de moral questionável, alheias ao objetivo social, que deram 
causa à criação dessas empresas e que chegaram a cargos de gestão das empresas 
estatais, contribuíram para o aumento da corrupção, na medida em que se aproveitavam 
dos lucros das empresas para desviá-los para seu proveito próprio. 
Outras causas seriam as seguintes: a sociedade que já está acostuma à 
corrupção e acaba aceitando sua prática; a remuneração insuficiente para diversos 
servidores públicos; a eleição de candidatos que receberam recursos privados para sua 
campanha e que por isso ficam sujeitos aos interesses desses financiadores (como 
veremos com mais detalhes a seguir); o fato de que o Governo gera uma burocracia 
infindável em diversos setores, causando sérias dificuldades para os administrados que 
acabam vendo na corrupção um modo mais célere de alcançar seus objetivos; dentre 
outros. 
A corrupção ocorre quando o interesse privado se sobrepõe ao interesse 
coletivo. O agente público deveria sempre buscar o bem comum e zelar pelo patrimônio 
público, porém a corrupção desvia seu propósito a fim de garantir a satisfação pessoal 
do agente e de terceiros. O corruptor aufere vantagens como, por exemplo, celeridade 
processual ou administrativa, menor custo para que possa atingir seus objetivos, 
beneficiamento para contratação com o poder público, dentre outras. 
Como a prática da corrupção é muito difundida, gera uma ausência de 
consciência coletiva, fazendo prevalecer o interesse privado sobre o público. O que é 
uma inversão daquilo que deveria ocorrer, ou seja, a prevalência do interesse público 
sobre o privado. Assim, a corrupção acaba sendo aceita pela sociedade. 
A corrupção é muito nociva à população. Porém uma população ignorante não 
é capaz de diminuir a corrupção. Quando o povo é ignorante ele não questiona os atos 
ilícitos dos agentes públicos. Estes por sua vez desviam recursos públicos em proveito 
próprio, em detrimento de políticas de desenvolvimento social, como políticas voltadas 
para a educação, por exemplo. Assim, o povo continua ignorante e este círculo vicioso 
se repete, o que o torna praticamente perpétuo. 
No campo empresarial a corrupção ocorre, em muitos casos, nas licitações. As 
empresas acabam praticando atos ilícitos para conseguirem celebrar contratos com as 
12 
 
instituições. Num ambiente já contaminado o empresário se vê compelido a praticar a 
corrupção sob pena de ser, até mesmo, excluído da competição. 
Merece destaque, ainda, a corrupção que leva o agente público a ascensão ao 
poder. Neste caso, os interesses privados pressionam o candidato eleito a realizar atos 
que favoreçam os financiadores da campanha. 
A corrupção não é o único elemento da improbidade administrativa, ou seja, a 
improbidade administrativa é composta de várias ações e omissões, dentre elas a 
corrupção. Porém, se faz necessário um estudo sobre a corrupção, pois esta é uma das 
características mais marcantes de atos de improbidade administrativa. 
A corrupção, normalmente, tem como objetivo a obtenção de uma vantagem 
direta para o corrupto ou para terceiros. Trata-se de vantagens indevidas que 
caracterizam desvio de poder e geram enriquecimento ilícito. Esta nociva prática causa 
danos à sociedade que com menos recursos públicos, vê a possibilidade de melhoria de 
vida perecer. As verbas públicas desviadas, que acabam enriquecendo o corrupto, 
deixam de ser utilizadas no campo da saúde, educação, transportes e etc. 
Como visto acima, o povo brasileiro já sofre com a corrupção a centenas de 
anos e esta acabou sendo disseminada em todos os seguimentos da nação. Com isso 
muitos cidadãos já são corruptos ou têm potencial para ser. Quando as eleições são 
realizadas, o próprio povo acaba levando ao poder pessoas inescrupulosas, que já 
chegam em seus cargos com o objetivo de obter vantagens pessoais. Além disso, o 
próprio sistema dificulta a detecção e a devida punição a atos de corrupção, pois essas 
pessoas mal intencionadas eleitas se aproveitam das limitações dos instrumentos de 
controle, da arbitrariedade do poder e da supremacia dos interesses dos poderosos sobre 
o anseio coletivo. 
Muitas vezes, agentes que pretendem se perpetuar no poder, se utilizam da 
democracia para atingir seu objetivo. Um dos instrumentos usados nesse sentido é o 
repasse ilegítimo de recursos financeiros aos partidos políticos, que pode se dar das 
seguintes formas: repasses de verbas às vésperas da eleição, realização de obras para a 
promoção do partido ou do político, admissão de correligionários do partido em cargos 
em comissão, com a ilegítima permissão de que busquem sua promoção pessoal no 
exercício da função e etc. Devido a este incentivo, a pessoa eleita se vê “nas mãos” do 
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financiador da campanha. Desta forma, afasta-se a busca pelos ideais políticos e 
apresenta-se a vontade daqueles que garantiram a vitória da pessoa eleita. 
Assim, os desvios comportamentais dos gestores do patrimônio público, 
principalmente daqueles que chegaram ao poder via mandato eletivo, são apenas reflexo 
das alianças que propiciaram esta eleição. O êxito nas eleições é devido ao poder 
econômico, pois quando o candidato tem mais recursos a sua disposição, consegue mais 
visibilidade e assim fica mais conhecido pelo seu eleitorado. A campanha de um 
candidato que tem mais recursos atinge uma parcela maior da sociedade, aumentando a 
probabilidade de que esta pessoa seja eleita. Estes recursos são obtidos por meio de 
financiamentos diretos ou indiretos, de natureza pública ou privada. 
O dinheiro público é injetado em atividades político-partidárias, em 
propagandas de realização de obras, em convênios firmados às vésperas das eleições e 
etc. Tudo para favorecer o candidato à reeleição, ou para a legenda do partido a que 
pertença com fins de eleger os candidatos por ela apoiados. 
O maior problemaé o dinheiro privado. Esses recursos, de origem duvidosa, 
deturpam os ideais políticos, pois geram para o candidato vencedor um tipo de dívida 
com esses financiadores. Ou seja, se eleito este candidato que obteve auxílio privado 
deve retribuir o auxílio realizando atos que favoreçam os financiadores, como por 
exemplo: contratação de pessoas indicadas por esses financiadores para o 
preenchimento de cargos em comissão, favorecimento em dotações orçamentárias, na 
contratação de obras, dentre outros. 
No campo da atividade legislativa esse fato é ainda mais grave, visto que a 
influência de vontades privadas na elaboração das leis é extremamente prejudicial à 
população. Normalmente são interesses menos nobres que apenas favorecem grupos 
específicos. Essa pressão dos financiadores pode se refletir também na elaboração de 
leis punitivas de modo a atenuá-las ou evitar a punição de infratores. Fato esse muito 
difícil de ser notado, pois os parlamentares corruptos sempre utilizam o discurso de que 
estas leis têm o objetivo de aperfeiçoar a legislação vigente. 
Para minimizar os problemas citados, além dos dispositivos de controle que 
serão estudos no decorrer deste trabalho, utilizamos no Brasil um sistema de pesos e 
contrapesos (checks and balances). Esse sistema torna-se importantíssimo, pois cria um 
14 
 
tipo de fiscalização de um poder sobre o outro entre diferentes funções estatais. 
Conforme ensinamento de José Afonso da Silva (2011): 
A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas 
de cortesia no trato recíproco e no respeito às prerrogativas e 
faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe 
assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem 
sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao 
estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do 
equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e 
indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em 
detrimento do outro e especialmente dos governados. (JOSÉ 
AFONSO DA SILVA, 2011, P. 110). 
Portanto, este controle recíproco possibilita a contenção de desvios praticados 
por agentes públicos, além de evitar a ocorrência de abusos contra os administrados. 
 
1.2 O TEMA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NAS 
CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS E A CRIAÇÃO DA LEI 8.429/92 
As Constituições Brasileiras mostram a evolução da preocupação com o tema 
improbidade administrativa ao longo dos anos. A primeira Constituição (de 1824), por 
exemplo, determinava em seu artigo 99: "Pessoa do Imperador é inviolável, e sagrada: 
elle não está sujeito à responsabilidade alguma". Ou seja, a citada Constituição não 
apresentava limites para o líder da nação. Tudo o que o Imperador fizesse seria livre de 
questionamentos e de responsabilidade. Porém, para os Ministros do Imperador havia 
responsabilização “por peita, suborno, concussão ou por qualquer dissipação de bens 
públicos”, como preconizava o art. 133, II e IV, da Constituição de 1824. 
A partir das Constituições Republicanas, de um modo geral, sempre houve 
preocupação com a probidade administrativa, prevendo o crime de responsabilidade 
para aqueles agentes públicos que praticassem atos lesivos ao patrimônio público. 
O crime de responsabilidade praticado pelo Presidente da República pode 
resultar em impeachment dele próprio, dos Ministros de Estado e dos Ministros do STF, 
pois uma das características da República e da Democracia é exatamente a 
responsabilidade do Chefe do Poder Executivo. Constate-se que no Brasil a apuração da 
responsabilidade dos administradores é rara e, além disso, tradicionalmente o 
impeachment é restrito a um pequeno grupo de agentes políticos. 
15 
 
A Constituição de 1891 previa o atentado contra a probidade administrativa, 
como crime político, em seu art. 54, § 6º. 
A Constituição de 1934, em seu art. 57, f, previa a violação da probidade como 
crime de responsabilidade. 
A Constituição de 1937 tratava do assunto em seu art. 85, d. 
A Constituição de 1946 previa a improbidade administrativa como delito 
político em seu art. 89, V. 
A Constituição de 1967 apresentava o assunto em seu art. 84, V. A EC 1/69 
tratava do atentado à probidade administrativa como crime de responsabilidade no art. 
82, V. 
A Constituição de 1988 tratou em muitos de seus dispositivos sobre o tema 
improbidade administrativa, aumentando as referências sobre o assunto. Um dos mais 
importantes dispositivos da atual Constituição sobre a improbidade administrativa 
encontra-se no art. 37, § 4º: 
“Art. 37, § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão 
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o 
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação 
penal cabível”. 
Este texto constitucional determinou ao legislador infraconstitucional a 
elaboração de uma lei que apresentasse as sanções para esses tipos de delitos. Além 
disso, esta nova lei deveria englobar qualquer agente público e não apenas os agentes 
políticos, como previam as constituições anteriores. Neste contexto foi criada, em 1992, 
a Lei 8.429, que ficou conhecida como a Lei de Improbidade Administrativa. 
Outros dispositivos da Constituição de 1988 como aqueles apresentados nos 
capítulos referentes aos direitos políticos, à Administração Pública e ao Poder 
Executivo, mostram a necessidade de se identificar e punir os atos de improbidade 
administrativa, abrangendo todos os envolvidos. 
As determinações constantes do art. 37, § 4º da Constituição Federal, 
provocaram a elaboração da Lei 8.429/92, conhecida como Lei de Improbidade 
Administrativa. Esta lei veio para dar efetividade às disposições constitucionais. 
Bertoncicni (2007) descreve em seu livro o conteúdo da lei: 
16 
 
Essa lei estabeleceu regras de direito material e de direito processual 
em matéria de improbidade administrativa. Previu, inicialmente, os 
sujeitos ativo e passivo dos atos de improbidade administrativa. 
Desenhou o perfil dos chamados atos de improbidade administrativa, 
estabelecendo três espécies dessa categoria: as atos de improbidade 
administrativa que importam enriquecimento ilícito, as atos de 
improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário e os atos de 
improbidade administrativa que atentam contra os princípios da 
administração pública, fixando, ademais, as respectivas sanções. 
Também instituiu regras referentes à investigação dos atos de 
improbidade administrativa, bem como do processo judicial de 
persecução desses ilícitos, prevendo para tanto medidas cautelares e a 
ação principal, dentre outras disposições de natureza adjetiva e 
substantiva. (BERTONCINI, 2007, p. 24). 
Desta forma, a Lei 8.429/92 procura identificar os sujeitos que possam se 
envolver em atos de improbidade, estabelece quais são os tipos de atos de improbidade 
existentes e determina as sanções que devem ser aplicadas aos ímprobos. 
 
1.3 OS PRINCÍPIOS QUE REGEM A PROBIDADE 
ADMINISTRATIVA 
Os princípios são a base, o alicerce do direito. Eles direcionam as regras 
jurídicas, auxiliando sua aplicação, integração e interpretação. Os princípios são 
importantíssimos, pois até para a criação das leis sua observância se faz necessária. Se 
uma lei for criada e estiver em desacordo com algum princípio, esta lei será inválida. 
Além disso, perante a inexistência de leis ou regras no ordenamento jurídico para a 
resolução de um caso concreto, os princípios são evocados. Como bem definem Garcia 
e Alves (2011): 
Em sua acepção clássica, de alicerce jusnaturalista, os princípios 
seriam proposições supremas, de natureza universal e necessária, 
próprios da razão humana e cuja observânciaindepende do poder de 
coerção inerente à criação legislativa. Para o direito natural, os 
princípios são extraídos da natureza humana, sendo informados por 
elementos racionais, de consciência e pela interação do homem com o 
ambiente. (GARCIA e ALVES, 2011, p. 43). 
Para Alexandrino e Paulo (2011): 
Os princípios são ideias centrais de um sistema, estabelecendo suas 
diretrizes e conferindo a ele um sentido lógico, harmonioso e racional, 
o que possibilita uma adequada compreensão de sua estrutura. Os 
princípios determinam o alcance e o sentido das regras de um dado 
subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpretação e a 
17 
 
própria produção normativa. (ALEXANDRINO e PAULO, 2011, p. 
183). 
A improbidade administrativa observada sob o prisma do Direito 
Administrativo, que é a base do presente estudo, deve pautar-se pelos princípios 
implícitos (que são os princípios não escritos, mas utilizados pela doutrina) e explícitos 
(que são os princípios escritos). No caso dos explícitos, temos como regra primordial o 
disposto do art. 37, caput da Constituição Federal: 
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte: (...)”. 
Sendo assim, vemos que os princípios elencados pela Constituição devem ser 
observados pelos agentes de todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Isto 
mostra que, diversamente do que se poderia imaginar, os princípios não alcançam 
apenas os agentes que desempenham funções de natureza eminentemente 
administrativas, mas sim todos os agentes públicos como magistrados e legisladores 
inclusive. O descumprimento destes princípios acarreta ao agente público as sanções 
previstas na própria Constituição (art. 37, § 4º), bem como as previstas na Lei 8.429/92, 
por tratar-se de ato de improbidade administrativa. 
No caso dos princípios implícitos, aqueles mais citados pela doutrina são os 
seguintes: princípio da juridicidade, supremacia do interesse público, razoabilidade, 
proporcionalidade e princípio da constitucionalidade. 
Devemos observar ainda que os princípios não devem ser analisados 
isoladamente e sim em conjunto, pois os princípios que veremos a seguir se integram e 
se complementam entre si na busca de uma gestão pública de qualidade para todos os 
cidadãos. 
 
1.3.1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS 
Analisaremos, a seguir, os cinco princípios constitucionais, a começar pelo 
princípio da legalidade. 
18 
 
De acordo com o ensinamento de Meirelles (2011), o princípio da legalidade 
estabelece que todos os atos administrativos devem estar de acordo com a lei e com os 
princípios administrativos. 
Todos os agentes públicos só podem praticar atos previstos nas leis. Se assim 
eles não o fizerem, estarão praticando um ato ilícito e deverão ser responsabilizados por 
isso. Devemos observar ainda que se não houver previsão legal para o ato 
administrativo, o agente público não poderá praticá-lo. Mesmo que o ato seja 
discricionário1, conferindo ao agente público um certo grau de liberdade de decisão, ele 
deve estar de acordo com os limites que a lei impõe. 
Segundo Meirelles (2011): 
A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), 
significa que o administrador público está, em toda a sua atividade 
funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem 
comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar 
ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, 
conforme o caso. (MEIRELLES, 2011, p. 89). 
Quanto ao princípio da moralidade, vamos, primeiramente, obervar a 
definição da palavra moral. Moral é o conjunto de valores de uma determinada 
sociedade em uma determinada época. Com o passar do tempo e com a evolução da 
relação humana são formulados conceitos abstratos sobre o que é correto, para aquela 
determinada população. Esses conceitos que trazem a ideia de honestidade, coerência, 
bom senso contribuem para a obtenção do bem estar social. 
Sendo assim, o princípio da moralidade está diretamente ligado à ideia de 
honestidade, caráter e boa fé que esperamos dos nossos administradores, o que faz deste 
princípio (em conjunto com o princípio da legalidade) um dos princípios mais 
importantes relacionados à probidade administrativa. 
Como afirma Meirelles (2011), “a moralidade do ato administrativo 
juntamente com a sua legalidade e finalidade, além da sua adequação aos demais 
princípios, constituem pressupostos de validade sem os quais toda atividade pública será 
ilegítima” (p. 91). 
 
1 Conforme definição elaborada por Alexandrino e Paulo (p. 421), “atos discricionários são 
aqueles que a administração pode praticar com certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, 
quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua conveniência administrativas”. 
19 
 
A moralidade conduz e impõe limites à atividade administrativa, fazendo com 
que o agente público não afaste os valores que decorrem dos direitos fundamentais dos 
administrados, garantindo o respeito à dignidade destes. A moralidade restringe o 
arbítrio, conferindo aos administrados o direito subjetivo de exigir que os atos 
administrativos emanados pelo Estado sejam eficientes, objetivando a realização do 
bem comum. 
Para que os administradores não infrinjam o princípio da moralidade é preciso 
que a sociedade se conscientize de que é necessário fiscalizar a atividade estatal. Esta 
fiscalização deve ser bastante rígida, o que permitirá um constante aperfeiçoamento dos 
atos administrativos, fazendo com que os agentes públicos direcionem suas atividades 
para a obtenção do bem comum. 
Em relação à previsão normativa do princípio da moralidade, verificamos que 
nas Constituições anteriores à Constituição de 1988 não havia previsão expressa deste 
princípio, porém sempre foi considerado princípio implícito que rege os atos 
administrativos. 
Hoje em dia, o princípio da moralidade está presente no texto constitucional 
em seu art. 37, caput: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: (...)”. Além disso, a observância da moralidade encontra-se ainda 
em outros dispositivos constitucionais como o art. 5º, LXXIII: “qualquer cidadão é 
parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio 
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio 
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-
fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”. 
A determinação apresentada no inciso LXXIII do art. 5º da CF destaca o 
caráter normativo do princípio da moralidade, pois o ato administrativo que infrinja a 
regra de direito ou não esteja em consonância com a moral, não será um ato válido. 
Podemos citar ainda outros preceitos constitucionais que levam em 
consideração a moralidade administrativa, como por exemplo: os que preveem como 
objetivo fundamental da República Federativa do Brasil a construção de uma sociedade 
livre, justa e solidária (art. 3º, I, da CF); os que resguardam o decoro parlamentar (art. 
20 
 
55 e outros da CF); e o dever de probidade do Presidente da República (art. 85, V, da 
CF). 
Além disso, os requisitos dos atos administrativos e os princípios que os regem 
devem ser observados para que se verifique alicitude do ato, pois um ato administrativo 
pode estar formalmente adequado à lei, porém pode estar revestido da intenção de 
beneficiar ou prejudicar uma determinada pessoa. Isto afasta a moralidade e a finalidade 
do ato, tornando-o inválido. 
Meirelles (2011) conceitua ato administrativo da seguinte forma: 
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim 
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e 
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si 
própria. (MEIRELLES, 2011, p. 154). 
Os atos administrativos devem sempre estar de acordo com a legislação e com 
os princípios do direito, almejando a consecução do interesse público. 
Para que o ato administrativo seja válido, é necessário que ele contenha cinco 
requisitos, que são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Para Meirelles 
(2011), competência é o poder conferido por lei ao agente público para o desempenho 
de suas funções. Finalidade é o objetivo de interesse público a ser atingido e forma é o 
revestimento exteriorizador do ato (que pode ser um decreto, um ofício e etc.). Quanto 
ao objeto, Meirelles (2011) ensina que “todo ato administrativo tem por objeto a 
criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, 
coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público” (p. 159). Já o motivo é definido 
por este autor da seguinte forma: “é a situação de direito ou de fato que determina ou 
autoriza a realização do ato administrativo” (p.158). 
Esses requisitos do ato administrativo, que constituem sua infraestrutura, em 
conjunto com o princípio da moralidade, devem ser observados sob pena da invalidade 
do ato. 
Ao agir em nome da instituição, o agente público deve buscar o bem comum, 
escolhendo uma finalidade compatível com a previsão abstrata da lei, garantindo que o 
ato esteja, também, em conformidade com a moralidade administrativa. Se assim o 
fizer, o agente garantirá a licitude do ato. 
21 
 
O ato discricionário, que permite ao agente uma certa flexibilidade de decisão, 
sempre nos limites da lei, deve ser analisado com mais cautela por estar relacionado à 
subjetividade do agente. Neste contexto, os elementos relacionados à 
discricionariedade, quais sejam, o motivo e o objeto ganham uma importância 
diferenciada. 
O motivo e o objeto devem sempre estar de acordo com o interesse público e 
com a moralidade, pois se não estiverem, indicarão a existência de vícios dos atos 
administrativos discricionários ou mesmo abuso de poder. 
O princípio da impessoalidade, que também é conhecido como princípio da 
finalidade, trata de afastar o interesse individual para que se possa alcançar os interesses 
coletivos. 
O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 
37, caput), nada mais é do que o clássico princípio da finalidade, o 
qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu 
fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito 
indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma 
impessoal. (MEIRELLES, 2011, p. 93). 
Neste sentido existem duas vertentes sobre o assunto. 
A primeira diz respeito ao agente público. Segundo esta vertente, o agente 
público não deve praticar atos votados para seu interesse pessoal. Os atos praticados 
pelo agente público devem ser voltados para o coletivo, ou seja, deve ter como 
finalidade o interesse público. Além disso, os atos estatais não devem ser vistos como 
emanados de um agente específico e sim como atos emanados do órgão ou entidade. As 
realizações e a publicidade desses atos devem ser atribuídas ao órgão que os praticou e 
não aos indivíduos (agentes públicos) que viabilizaram sua concretização. 
A segunda vertente relaciona-se ao fato de que a Administração deve tratar 
todos os administrados, que se encontrem em posição similar, de mesma maneira. Não 
deve haver distinção de efeitos dos atos administrativos para os cidadãos em situação 
fática e jurídica idênticas. Por exemplo, se o Governo decide fornecer remédios aos 
cidadãos de baixa renda, não pode um agente público negar a entrega do medicamento a 
uma pessoa que seja seu desafeto se esta pessoa se enquadra no critério estabelecido 
pelo Governo. Por outro lado, para que a imparcialidade seja garantida, havendo uma 
situação de impedimento ou suspeição, o agente público envolvido deve deixar de atuar 
22 
 
para que outro agente atue. O impedimento ou suspeição ocorrem quando, por exemplo, 
a um determinado juiz for distribuído um processo no qual sua esposa é a ré. Neste 
caso, o juiz deve se afastar do caso, pois do contrário poderia, mesmo 
inconscientemente, beneficiar sua esposa. Sendo assim, outro juiz deveria assumir o 
caso, garantindo a observância do princípio da impessoalidade. 
O princípio da publicidade determina que todos os atos do Poder Público 
devem ser levados ao conhecimento de todos os cidadãos, ressalvados aqueles 
expressamente elencados na Constituição. Este amplo acesso permite aos órgãos 
competentes e também à população, o controle da atuação do Governo. A transparência, 
gerada pelo princípio da publicidade, faz com que qualquer pessoa possa acompanhar os 
atos das entidades estatais e possa, portanto, questioná-los, pois se não houvesse 
publicidade, seria uma tarefa extremamente difícil detectar um desvio em determinado 
ato e impugná-lo. 
A observância deste princípio é obrigatória para todos os entes da 
administração pública, direta ou indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, como prevê a Constituição em seu art. 
37, caput. Caso um ente não observe o princípio da publicidade, estará praticando um 
ato ilícito. 
Finalmente, o princípio da eficiência estabelece que os atos da Administração 
Pública devem alcançar seus objetivos com qualidade e agilidade. A eficiência diz 
respeito também a como o Poder Público administra os recursos que obtém. Os recursos 
devem ser captados pelo Governo com a menor utilização do aparato governamental 
possível e deve ser gasto da maneira mais célere e sem desvios ou desperdícios. 
Segundo o princípio da eficiência o Poder Público não deve buscar atingir um 
bom resultado, ele deve buscar o melhor resultado. 
A inobservância deste princípio além de conduzir a uma má prestação de 
serviços públicos ou maiores despesas do que obtenção de recursos, ainda pode levar a 
outros efeitos nocivos para a população como o aumento da carga tributária. Muitas 
vezes, quando os governantes percebem que os recursos disponíveis não serão 
suficientes para se atingir suas pretensões, este pode aumentar a carga tributária para 
conseguir atingir essas pretensões. Quando esta situação ocorre, quem mais sofre é o 
povo que deve pagar tributos mais caros, ficando assim mais empobrecido. 
23 
 
Portanto, a falta de eficiência pode comprometer o desenvolvimento 
socioeconômico do país. 
1.3.2 PRINCÍPIOS UTILIZADOS PELA DOUTRINA 
Como já descrito anteriormente, os princípios que regem a probidade 
administrativa, utilizados pela doutrina são: o princípio da juridicidade, supremacia do 
interesse público, razoabilidade, proporcionalidade e princípio da constitucionalidade. 
O princípio da juridicidade é um princípio moderno e amplo. Ele estabelece 
que toda ação do Estado deve estar de acordo tanto com as regras jurídicas como com 
os princípios constitucionais explícitos e implícitos. Logo, este é um princípio amplo 
que engloba, inclusive, o princípio da legalidade. 
A noção de legalidade reduz-se ao seu sentido estrito de conformidade 
dos atos com as leis, ou seja, com as regras – normas emsentido 
estrito. A noção de juridicidade, além de abranger a conformidade dos 
atos com as regras jurídicas, exige que sua produção (a desses atos) 
oberve – não contrarie – os princípios gerais de Direito previstos 
explícita e implicitamente na Constituição. (MORAES apud GARCIA 
e ALVES, 2011, p. 59). 
Quanto ao princípio da supremacia do interesse público, Alexandrino e 
Paulo (2011) informam que: 
O princípio da supremacia do interesse público é um princípio 
implícito. Embora não se encontre enunciado no texto constitucional, 
ele é decorrência das instituições adotadas no Brasil. Com efeito, por 
força do regime democrático e do sistema representativo, presume-se 
que toda atuação do Estado seja pautada pelo interesse público, cuja 
determinação deve ser extraída da Constituição e das leis, 
manifestações da “vontade geral”. Assim sendo, lógico é que a 
atuação do Estado subordine os interesses privados. 
(ALEXANDRINO e PAULO, 2011, p. 184). 
Nesse contexto, o princípio da supremacia do interesse público prevê que o 
interesse coletivo deve prevalecer sobre o privado. O Governo deve estar em um 
patamar superior ao seu administrado. Desta forma, havendo previsão legal, o Governo 
pode afastar um interesse individual em prol do coletivo, ou seja, deve buscar a 
consecução de uma finalidade pública. 
Para melhor compreensão da aplicação deste princípio, podemos citar os 
seguintes exemplos: a) a desapropriação, que deve assegurar ao administrado uma justa 
e prévia indenização; b) a aplicação das cláusulas exorbitantes em contratos 
24 
 
administrativos (essas cláusulas preveem, por exemplo, a modificação ou rescisão 
unilateral do contrato); c) o exercício do poder de polícia administrativa (que é a 
limitação ou condicionamento ao exercício de atividades privadas, em benefício do 
interesse público), tendo como exemplo a concessão de alvará para o funcionamento de 
estabelecimento comercial; e d) a existência da presunção de legitimidade dos atos 
administrativos, o que transfere ao administrado o ônus de provar, por via 
administrativa ou judicial, que há vícios no ato. 
Devemos notar que o agente público deve sempre observar a sistemática legal, 
pois do contrário estará praticando um ato ilegal. O agente não pode praticar um ato 
ilegal evocando o emprego da supremacia do interesse público. 
O princípio da razoabilidade informa que quando um ato administrativo é 
aplicado por um agente público ele deve ser razoável, ou seja, o juízo de valor que 
motivou sua prática deve estar de acordo com os padrões de aceitabilidade de um 
determinado meio. 
É um princípio implícito especialmente aplicado no controle de atos 
discricionários. Estes atos podem causar restrições ou implicar condicionamento a 
direitos dos particulares, ou podem, ainda, impor sanções administrativas que sejam não 
razoáveis e devem, neste caso, ser anulados para que o administrado não seja 
prejudicado. Portanto, a aplicação do princípio da razoabilidade serve como um 
mecanismo para evitar abusos da autoridade, uma vez que estes abusos poderiam 
emanar de um ato revestido de legalidade, eficiência, moralidade e etc., porém poderia 
ser um ato não razoável. 
Apesar do princípio da razoabilidade e o da proporcionalidade (que será 
analisado a seguir) serem vistos muitas vezes como sinônimos, os administrativistas 
associam, frequentemente, o princípio da razoabilidade às análises de adequação e de 
necessidade do ato administrativo. A adequação está ligada ao fato de que o ato 
administrativo deve alcançar os resultados pretendidos. Já a necessidade está 
relacionada ao fato de que o ato administrativo deve ser aplicado da maneira menos 
gravosa possível ao administrado, ou seja, havendo duas ou mais possibilidades de 
aplicação de determinado ato administrativo para a consecução de um objetivo comum, 
deve ser escolhido, pela Administração Pública, aquele que seja mais brando, mais 
25 
 
prudente e menos restritivo para o administrado, sob pena de o ato ser anulado, caso 
haja análise de sua razoabilidade. 
Alexandrino e Paulo (2011) resumem o assunto da seguinte forma: 
O princípio da razoabilidade tem por escopo aferir a compatibilidade 
entre os meios empregados e os fins visados na prática de um ato 
administrativo, de modo a evitar restrições aos administrados 
inadequadas, desnecessárias, arbitrárias ou abusivas por parte da 
Administração Pública. (ALEXANDRINO e PAULO, 2011, p. 202). 
O princípio da proporcionalidade é um princípio implícito que tem como 
objetivo estabelecer limites aos atos praticados pelos agentes públicos e impedir que aos 
administrados sejam impostas restrições a sua liberdade ou propriedade que não se 
apresentem como primordiais à preservação do interesse coletivo. Este princípio protege 
os cidadãos da imposição de um sacrifício exagerado e impede a aplicação do ato 
inadequado ao atingimento da finalidade legal, pois se isto ocorresse haveria 
desproporcionalidade e consequentemente a ilegalidade do ato. 
Tendo em vista os constantes abusos praticados pelo Poder Público, vemos a 
importância da aplicação do princípio da proporcionalidade quando este é evocado para 
limitar o poder de polícia, trazendo um equilíbrio adequado entre os distúrbios da ordem 
e da segurança pública e a limitação à propriedade e à liberdade dos cidadãos. 
Como os demais princípios já citados, o princípio da proporcionalidade deve 
ser observado por todo o Poder Público, ou seja, deve ser levado em consideração na 
elaboração da legislação, bem como nas decisões de juízes e acórdãos dos tribunais. 
Sempre no sentido de evitar abusos contra os administrados. 
Mesmo sendo um princípio implícito, podemos observar a presença da ideia de 
proporcionalidade em diversos dispositivos constitucionais, como mostram Garcia e 
Alves (2011): 
Apesar de não estar devidamente individualizado em um preceito 
específico, são múltiplas as manifestações do princípio na 
Constituição, podendo ser citadas as seguintes: a) o princípio da 
capacidade contributiva, segundo o qual os impostos devem respeitar 
as possibilidades do contribuinte (art. 145, § 1º); b) o direito de 
resposta proporcional ao agravo (art. 5º, V); c) piso salarial 
proporcional à extensão e à complexidade do trabalho (art. 7º, V); d) 
aviso prévio proporcional ao tempo de serviço (art. 7º, XXI); e) nos 
casos que legitimam a intervenção de um ente federativo em outro, o 
decreto do Executivo limitar-se-á a suspender a execução do ato 
impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade 
26 
 
(art. 36, § 3º); f) aplicação, pelo Tribunal de Contas, de multa 
proporcional ao dano causado pelo administrador público (art. 71, 
VIII); g) o Ministério Público deve zelar pelo efetivo respeito dos 
Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos 
assegurados pela Constituição, promovendo as medidas necessárias a 
sua garantia (art. 129, III); h) a exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo 
(art. 173, caput) e etc. (GARCIA e ALVES, 2011, p. 114). 
Quanto ao princípio da constitucionalidade, primeiramente, devemos 
entender que a Constituição é a Lei Maior. Ela está no topo do nosso ordenamento 
jurídico, sendo hierarquicamente superior a todas as leis do país. Todas as leis editadas 
no Brasil devem ser compatíveis com a Constituição. Daí o surgimento deste princípio 
tão amplo e importante. 
Todos os atos praticados pela Administração devem observar os preceitos 
constitucionais. 
Segundo Garcia e Alves (2011): 
O administrador deve obediência à norma; o legislador, ao elaborar a 
norma, deve obediência à Constituição; e o juiz devezelar pelo 
respeito à Constituição, o que inclui os princípios e regras que dela 
defluem, os quais a todos obrigam: Executivo, Legislativo e 
Judiciário. 
Desta forma, a ilegalidade ou a inconstitucionalidade do ato apresenta-
se como relevante indício de consubstanciação da improbidade, já que 
o agente não observou o principal substrato legitimador de sua 
existência e norteador da atividade estatal. (GARCIA e ALVES, 2011, 
p. 80). 
 
27 
 
CAPÍTULO II 
CONTROLE PREVENTIVO E REPRESSIVO DA 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
Neste capítulo serão apresentados dois controles que têm como objetivo combater 
a improbidade administrativa. São eles o controle preventivo utilizado para se evitar que 
ocorram atos de improbidade administrativa e o controle repressivo que surge para que 
se possa corrigir eventuais desvios ocorridos. 
O controle preventivo é composto dos seguintes mecanismos: códigos de conduta 
(que determinam o que o agente público deve ou não fazer); as incompatibilidades 
(casos nos quais o agente público não deve intervir para não possibilitar a ocorrência de 
atos de improbidade); ombudsman (figura que fiscaliza a atuação dos agentes públicos); 
e o acompanhamento da evolução patrimonial do agente público (declarações 
apresentadas pelo agente para que a Administração possa identificar eventuais 
acréscimos patrimoniais suspeitos). 
Já o controle repressivo divide-se em controle administrativo, legislativo e 
judiciário. 
 
2.1 CONTROLE PREVENTIVO 
A Administração Pública deve pautar-se pelos princípios do direito e pela 
legislação em vigor. Em relação à probidade administrativa, o princípio mais importante 
a ser observado é o princípio da moralidade. Porém, como este é um princípio 
extremamente abstrato, é necessária a elaboração de diretrizes básicas para nortear a 
atuação dos agentes públicos. 
Nesse contexto, surgem os Códigos de Conduta ou Códigos de Ética que 
auxiliam a aplicação do princípio da moralidade. 
Estes códigos devem nortear a honestidade, integridade e responsabilidade do 
agente público. Os códigos a serem destacados neste trabalho são o Código de Conduta 
28 
 
da Alta Administração Federal e o Código de Ética Profissional do Servidor Público 
Civil do Poder Executivo Federal 
Em 21 de agosto de 2000, o Governo Federal aprovou o Código de Conduta 
da Alta Administração Federal, a fim de prevenir e impedir condutas que não estejam 
revestidas de honestidade, ética, moral, ou seja, não compatíveis com o padrão desejado 
pela Administração Pública. 
Este código tem por objetivo traçar uma linha de conduta, adequada à 
administração pública, para que os agentes públicos do alto escalão desempenhem suas 
funções com lisura e transparência. Além disso, o código visa a alcançar também as 
autoridades de hierarquia inferior e aos servidores, os quais devem agir espelhando-se 
em seus superiores, que por sua vez devem ser probos, devem buscar o bem comum e 
administrar corretamente o Erário em cumprimento ao código. 
Com a criação deste código, foi possível o preenchimento de uma lacuna nas 
leis, quanto ao comportamento dos agentes públicos à luz da ética, tendo em vista a 
aproximação do interesse público e o privado (é a chamada zona cinzenta). Esta 
aproximação gera uma série de dúvidas a cerca de qual seria o comportamento 
adequado do agente, porém o código busca esclarecer este tipo de dúvida. 
O código não tem natureza normativa, porém ele auxilia na densificação do 
princípio da moralidade. 
Abaixo traçaremos um breve comentário a respeito de alguns artigos do 
código: 
O art. 1º transcorre sobre as finalidades do código, que são as seguintes: 
I - tornar claras as regras éticas de conduta das autoridades da alta 
Administração Pública Federal, para que a sociedade possa aferir a integridade e a 
lisura do processo decisório governamental; 
II - contribuir para o aperfeiçoamento dos padrões éticos da Administração 
Pública Federal, a partir do exemplo dado pelas autoridades de nível hierárquico 
superior; 
III - preservar a imagem e a reputação do administrador público, cuja conduta 
esteja de acordo com as normas éticas estabelecidas neste Código; 
29 
 
IV - estabelecer regras básicas sobre conflitos de interesses públicos e 
privados e limitações às atividades profissionais posteriores ao exercício de cargo 
público; 
V - minimizar a possibilidade de conflito entre o interesse privado e o dever 
funcional das autoridades públicas da Administração Pública Federal; 
VI - criar mecanismo de consulta, destinado a possibilitar o prévio e pronto 
esclarecimento de dúvidas quanto à conduta ética do administrador. 
O art. 2º determina as autoridades que devem observar o código. Estas 
autoridades têm em comum a característica de serem normalmente demissíveis a 
qualquer tempo pelo Presidente da República, exercendo funções de natureza política 
ou ocupando cargos de confiança. 
Os art. 4º e 5º estabelecem regras para que a autoridade preste informações à 
Comissão de Ética Pública (CEP) sobre seu patrimônio, como: transferências 
patrimoniais a parentes; a aquisição direta ou indireta do controle de empresa; 
alterações significativas no valor ou na natureza do patrimônio e etc. 
O art. 7º discorre sobre as vedações relacionadas ao recebimento de vantagens 
por parte da autoridade pública. 
O art. 9º determina que o agente público não deve receber presentes, salvo as 
exceções. Uma das exceções prevê que o agente público poderia receber presentes que 
não ultrapassassem o valor de R$ 100,00. Porém, isto causa uma incoerência perante a 
Lei 8.429/92, uma vez que esta lei prevê em seu art. 9º, caput que constitui ato de 
improbidade administrativa o recebimento de qualquer tipo de vantagem patrimonial 
por parte do agente público. Logo, como o código não tem força de lei, concluímos que 
a determinação constante da Lei 8.429/92 é que deve ser seguida pelo agente público. 
Os art. 14, 15 e 16 discorrem sobre o tempo que os agentes devem ficar 
afastados da iniciativa privada após deixarem seus cargos públicos. Esta vedação tem o 
intuito de preservar a administração pública, pois este agente que acabara de sair de um 
cargo público possui informações e conhecimentos que poderiam beneficiar 
determinado particular. Porém, estas vedações só serão eficazes se também estiverem 
presentes em leis, pois como já dito anteriormente, este código não tem força de lei e 
portanto não pode estabelecer obrigatoriedades. 
30 
 
Segundo o art. 18, as infrações ao código de conduta serão apuradas pela 
Comissão de Ética Pública (CEP) que poderá aplicar sanções de advertência ou censura 
ética. Dependendo do caso poderá ainda encaminhar sugestão de demissão à autoridade 
hierarquicamente superior. 
Em 22 de junho de 1994, o Decreto nº 1.171 instituiu o Código de Ética 
Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. Este código 
traça a linha de conduta ética e moral a ser seguida pelos servidores públicos federais. O 
Código é composto de dois capítulos, sendo que o Capítulo I possui três seções. Das 
regras deontológicas, listadas na Seção I do Capítulo I, merecem destaque: a) a 
necessidade de preservação da honra e da tradição do serviço público; b) a observância 
do elemento ético, devendo preservar a dicotomia entre o honesto e o desonesto; c) a 
observância da moralidade administrativa com a distinção do bem e do mal e com a 
necessária satisfação do interesse público; d) ressalvadas as exceções legais, a 
publicidade dos atos administrativos é requisito de eficácia e moralidade, da sua 
omissão decorrendo o comprometimento ético do bem comum; e) o dever de dizer a 
verdade; f) a cortesia e a boa vontade noserviço; g) a preservação do patrimônio 
público; e h) o atendimento inadequado, permitindo a formação de longas filas, viola a 
ética e causa dano moral aos usuários dos serviços; i) a obediência às ordens legais dos 
superiores. 
A Seção II do Capítulo I relaciona os principais deveres do servidor. Esta 
relação de deveres reforça as diretrizes da Seção I, acrescentado ainda alguns deveres 
não listados naquela Seção I. 
A Seção III discorre sobre as vedações impostas ao servidor público federal. 
Por fim, o Capítulo II trata da criação da Comissão de Ética e de funções, além 
de definir os indivíduos alcançados pelo termo servidor público. 
Outro mecanismo de controle preventivo é a figura do ombudsman que, 
segundo Garcia e Alves (2011), é um agente que teria a relevante missão de fiscalizar o 
Poder Público em todas as suas variantes. O ombudsman pode intervir no controle da 
legalidade dos atos administrativos, pode intervir ainda no mérito administrativo ou 
atuar como órgão de repasse de informações, encaminhando-as aos órgãos competentes 
para as providências necessárias. 
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É um servidor público que recebe críticas, denúncias e sugestões, que são 
analisadas por ele e, posteriormente, convertidas em recomendações para que os órgãos 
possam se aperfeiçoar. Tudo isso, sem prejuízo do envio às autoridades competentes 
para a atuação do controle repressivo (que será analisado no Capítulo IV). 
O ombudsman é, portanto, mais uma ferramenta de prevenção dos atos de 
improbidade administrativa. Ele controla a probidade administrativa dos agentes 
públicos, zela pelo aperfeiçoamento da atividade estatal e busca atingir um equilíbrio 
entre os desejos da sociedade e os deveres do Poder Público, sempre observando o 
princípio da eficiência. 
Perante a figura do ombudsman, o agente público desonesto encontra mais uma 
barreira para executar atos ilícitos. Além de todos os mecanismos de prevenção e 
controle já existentes, o Poder Público aprimora sua fiscalização, utilizando para isso 
informações fornecidas pelos administrados e compiladas pelo ombudsman, 
proporcionando a máxima efetividade no controle da ilicitude. 
No Brasil, a Constituição Federal conferiu ao Ministério Público todas as 
atribuições que seriam executadas pelo ombudsman. 
Quanto às incompatibilidades, podemos dizer que em determinadas situações 
o agente público corre o risco de se desviar de sua finalidade, qual seja o interesse 
público, por razões de ordem pessoal ou patrimonial, maculando a imparcialidade que 
se espera deste agente. Para evitar que este tipo de situação ocorra, existem comandos 
legais que desaconselham ou impedem a atuação dos agentes públicos nessas situações 
que podem afastar os princípios da isonomia e da impessoalidade. Esses comandos são 
conhecidos como impedimentos e suspeições e podem ser denominados de 
incompatibilidades. 
Essas incompatibilidades são mais uma maneira de se prevenir os atos de 
improbidade administrativa. 
O impedimento, que normalmente é considerado vício insanável, deve ser 
aplicado em situações em que há presunção absoluta (ou seja, não há possibilidade de 
prova em contrário) de que o agente atuará com parcialidade. Como exemplo de 
imparcialidade podemos citar: o art. 9º da Lei 8.666/93; a art. 18 da Lei 9.784/99; o art. 
252 do CPP; o art. 134 do CPC; e o art. 30, I, da Lei 8.906/94. 
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Já a suspeição, que normalmente é considerada vício sanável, deve ser aplicada 
em situações em que há presunção relativa (ou seja, presunção que admite prova em 
contrário) de que o agente atuará com parcialidade. Como exemplo de suspeição 
podemos citar: o art. 20 da Lei 9.784/99; o art. 253 do CPP; e o art. 135 do CPC. 
Assim, as incompatibilidades impedem que o agente público atue com 
parcialidade nas questões a ele relacionadas. Caso seja detectada uma incompatibilidade 
e ainda assim o agente atue naquela questão incompatível, incidirá o art. 11, caput, da 
Lei 8.429/92, que classifica este ato como ato de improbidade administrativa por atentar 
contra o princípio da imparcialidade. Uma vez aplicado o art. 11, caput, da Lei 
8.429/92, só caberá produção de provas para a defesa do agente infrator nos casos de 
suspeição. 
Merece destaque, ainda, um tipo de incompatibilidade ulterior à dissolução do 
vínculo do agente público com a Administração Pública conhecida como “quarentena”. 
A quarentena tem como objetivo evitar que o agente público, que tenha perdido o 
vínculo com a Administração Pública, repasse informações privilegiadas a terceiros 
mesmo após a citada dissolução. Sendo assim, é estabelecido um período (quarentena) 
no qual o ex-agente público não poderá, por exemplo, prestar serviços a terceiros se 
esses serviços envolverem a revelação de uma informação que apenas diz respeito à 
Administração Pública. 
Finalmente, outra maneira de se conter preventivamente a improbidade 
administrativa é o acompanhamento da evolução patrimonial do agente público. 
Devem ser instituídos órgãos que possam ter acesso a informações patrimoniais dos 
agentes públicos para poder estabelecer uma relação entre o que a pessoa recebe de 
remuneração e o patrimônio que ela possui. Dessa forma, seria possível identificar um 
agente que recebe uma remuneração baixa, porém usufrui de bens de luxo. Com a 
improbidade administrativa identificada e impedida de continuar ocorrendo, sobrariam 
mais recursos para serem aplicados em prol da sociedade. Seria possível, então, a 
construção de uma sociedade livre, justa e solidária, seria possível garantir o 
desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as 
desigualdades sociais e regionais e seria possível a promoção do bem de todos, como 
preconiza nossa atual Constituição. 
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É fundamental para a Administração Pública monitorar a evolução patrimonial 
do agente público, pois se for detectada uma discrepância entre a remuneração do 
agente e o patrimônio que efetivamente este possui, há uma possibilidade de que este 
agente esteja praticando atos de improbidade administrativa. 
As ferramentas normalmente utilizadas para a realização deste 
acompanhamento são: a declaração de atividades e a declaração de bens. 
Para Garcia e Alves (2011) a declaração de atividades 
 costuma abranger todas as atividades que o agente desempenhou ou 
desempenha na iniciativa privada paralelamente ao exercício da 
função pública, o que, além de possibilitar o controle dos rendimentos 
percebidos de fontes outras que não os cofres públicos, permitirá a 
identificação de eventuais incompatibilidades em razão de relações 
preteritamente mantidas com terceiros, garantindo-se a imparcialidade 
daquele que deve perseguir a consecução do bem comum. (GARCIA e 
ALVES, 2011, p. 141). 
Ainda segundo Garcia e Alves (2011), 
a declaração de bens, por sua vez, é providência que em muito facilita 
a coibição do enriquecimento ilícito, pois, sendo conhecido o 
patrimônio pertencente ao agente no momento em que este inicia o 
exercício da função pública, será facilmente identificada uma 
evolução patrimonial dissonante dos rendimentos percebidos dos 
cofres públicos, o que em muito contribuirá para a valoração da 
conduta do agente e a identificação da improbidade. (GARCIA e 
ALVES, 2011, p. 142). 
A apresentação da declaração de bens além de inibir a prática de atos ilícitos, 
confere ao agente público honesto um importante instrumento de defesa, caso ele venha 
a sofrer acusações inverídicas por parte de seus desafetos. 
Para que se alcance a efetividade destes mecanismos de controle, é necessário 
que as declarações sejam periodicamente atualizadas, o que normalmente é feito 
anualmente. 
Os dispositivos legais que regulam este assuntosão a Lei 8.429/92 e a Lei 
8.730/93. 
Em relação à Lei 8.429/92, observamos que o art. 13, caput estabelece que “a 
posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração 
dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no 
serviço de pessoal competente”. Logo, este dispositivo exige que o agente público 
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apresente a declaração de bens para que seu patrimônio possa ser monitorado, 
possibilitando à Administração a identificação de eventual prática de ato de 
improbidade administrativa, como o enriquecimento ilícito, por exemplo. 
Os parágrafos do art. 13, transcritos abaixo, determinam o que deve ser 
relacionado na declaração (§ 1º), quando deve ser entregue (§ 2º), as sanções para o 
agente que não apresenta a declaração ou a apresenta contendo informações falsas (§ 
3º), e a possibilidade de entregar cópia da declaração apresentada à Receita Federal 
relativa ao Imposto de Renda (§ 4º): 
§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, 
títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no 
País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do 
cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência 
econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico. 
§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o 
agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função. 
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem 
prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar 
declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa. 
§ 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual 
de bens apresentada à Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do 
Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias 
atualizações, para suprir a exigência contida no caput e no § 2° deste artigo. 
Já a Lei 8.730/93, conforme determinação contida em sua ementa, “estabelece 
a obrigatoriedade da declaração de bens e rendas para o exercício de cargos, empregos e 
funções nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e dá outras providências”. Ou 
seja, assim como art. 13 da Lei 8.429/92, a Lei 8.730/93 trata das regras para a 
apresentação da declaração de bens e rendas dos agentes públicos. A Lei 8.730/93 não 
trás muita inovação ao assunto, porém merece destaque por detalhar melhor a matéria. 
O seu art. 1º determina que é obrigatória a apresentação de declaração de bens 
do agente público, com indicação das fontes de renda tanto no início do vínculo com o 
Poder Público quanto no término deste. O § 1° do art. 1º lista as autoridades e os 
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servidores que estão sujeitos à lei em questão. O § 2° determina que o agente público 
deve enviar cópia da declaração ao TCU, para que este possa atuar conforme descrito 
nos incisos I a VI, transcritos abaixo: 
I - manter registro próprio dos bens e rendas do patrimônio privado de 
autoridades públicas; 
II - exercer o controle da legalidade e legitimidade desses bens e rendas, com 
apoio nos sistemas de controle interno de cada Poder; 
III - adotar as providências inerentes às suas atribuições e, se for o caso, 
representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados; 
IV - publicar, periodicamente, no Diário Oficial da União, por extrato, dados 
e elementos constantes da declaração; 
V - prestar a qualquer das Câmaras do Congresso Nacional ou às respectivas 
Comissões, informações solicitadas por escrito; 
VI - fornecer certidões e informações requeridas por qualquer cidadão, para 
propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou à 
moralidade administrativa, na forma da lei. 
Além do disposto acima, o TCU pode instituir formulários relativos à 
declaração e prazos máximos de remessa, bem como pode exigir a comprovação da 
legitimidade da procedência dos bens e rendas acrescidos ao patrimônio do agente no 
período relativo à declaração, conforme determinação do art. 2º, § 7°. 
O art. 2º relaciona os bens que devem ser declarados. 
Se a declaração não for apresentada, não haverá posse ou se a posse já tiver 
ocorrido, haverá sua nulidade (art. 3º, caput). Se a cópia da declaração não for 
apresentada ao TCU, ou se for apresentada com atraso, implicará, de acordo com o art. 
3º, § único, alíneas “a” e “b”: 
a) crime de responsabilidade, para o Presidente e o Vice-Presidente da 
República, os Ministros de Estado e demais autoridades previstas em lei especial, 
observadas suas disposições; ou 
b) infração político-administrativa, crime funcional ou falta grave disciplinar, 
passível de perda do mandato, demissão do cargo, exoneração do emprego ou 
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destituição da função, além da inabilitação, até cinco anos, para o exercício de novo 
mandato e de qualquer cargo, emprego ou função pública, observada a legislação 
específica. 
O art. 7º estabelece que as diretrizes traçadas pela Lei 8.730/93 devem ser 
adotadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, no que couber, com normas 
gerais de direito financeiro. 
 
2.2 CONTROLE REPRESSIVO 
O controle repressivo da improbidade administrativa surge perante a 
necessidade de se apreciar e rever os atos administrativos, para que se possa corrigir 
eventuais desvios. 
Tendo em vista a organização político-administrativa contida na Constituição 
Federal, notamos que a atividade administrativa e os princípios que por ela devem ser 
observados abrangem tanto o Poder Executivo quanto o Legislativo e o Judiciário. 
Dentro desta ótica, o controle pode ser dividido em três partes: controle 
administrativo, controle legislativo e controle judiciário. Segundo Garcia e Alves 
(2011): 
O primeiro se apresenta como uma forma de controle interno, ou 
autocontrole, realizado no âmbito da própria organização 
administrativa de onde emanara o ato. Os dois últimos, por sua vez, 
são formas de controle externo, exercidos por órgãos alheios à 
atividade administrativa, ainda que esta tenha sido desempenhada por 
órgãos que integram os Poderes Legislativo e Judiciário. (GARCIA e 
ALVES, 2011, p. 152). 
É importante destacar que há também um controle exercido pelo Ministério 
Público, conforme determinado pela Constituição Federal em seu art. 129, II, ao 
estabelecer como atribuições do MP: “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e 
dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, 
promovendo as medidas necessárias à sua garantia”. Porém, vamos destacar no presente 
trabalho apenas os controles administrativo, legislativo e judiciário. 
Para Freire (2006), “controle administrativo é o exercido pelo Executivo e 
pelos órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário, sob os aspectos de 
legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação” (p. 475). 
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Os órgãos que integram os Poderes Públicos têm competência para fiscalizar e 
rever seus próprios atos administrativos e também os atos administrativos de órgãos que 
estejam hierarquicamente em patamar inferior. Este é o dever-poder de autotutela que é 
restrito ao âmbito interno de cada Poder, não havendo assim interferência extrínseca. 
Quando o controle administrativo é aplicado, os atos administrativos podem ser 
ratificados, suprimidos ou modificados após a análise da compatibilidade destes atos 
com os princípios que regem toda atividade estatal, ou até mesmo por razões de 
conveniência e oportunidade da Administração. 
O controle administrativo pode ter início das seguintes maneiras: