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Direito Administrativo 
Prof. Celso 
Matéria: Dos Bens Públicos/ Responsabilidade do Estado/ Direito de Propriedade. 
31/05/2011 
 
Dos Bens Públicos: 
1. Regime Jurídico dos Bens Públicos: 
 
Características: 
- Inalienabilidade; 
- Imprescritibilidade; 
- Impenhorabilidade. 
 
a) Inalienabilidade: Significa, que como regra geral os bens públicos não podem ser 
alienados, porque pertencem a coletividade. Excepcionalmente, permite-se alienação 
quando houver uma situação de interesse público, desde que, seja aberta uma licitação. 
Esta abertura da licitação só não ocorrerá – se for para dentro da própria Administração 
Pública. 
 
b) Imprescritibilidade: Significa, que os bens públicos não podem ser adquiridos por 
usucapião. Obs.: Não importa qual bem – comum, especial ou dominical. 
 
c) Impenhorabilidade: Significa, que os bens públicos não podem ser penhorados. 
Motivo – Não podem ser penhorados, porque a penhora de bens públicos poderia atingir 
o Art. 100, da CF – este dispositivo dispõe que a execução em face da Fazenda Pública 
ocorre por precatórios, que deverão ser liquidados na ordem cronológica da sua 
apresentação. 
Portanto, os bens públicos, não podem ser dados em garantia por força de terceiro. 
 
Art. 100. “Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital 
e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem 
cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida 
a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos 
adicionais abertos para este fim.” 
 
Instrumentos que permitem a transferência do uso para particulares, são a: 
- Autorização; 
- Permissão; 
- Concessão. 
 
A diferença básica entre estes instrumentos é o grau da precariedade de cada um deles. 
 
 
Autorização: Ato administrativo unilateral, discricionário e precaríssimo, através do qual 
transfere-se o uso de bens públicos para particulares. 
O fato de ser unilateral e discricionário – significa, que não precisa da autorização de 
ninguém para realizar à autorização. 
O fato de ser precaríssimo – significa, que poderá ser desfeita à autorização a qualquer 
momento, sem o pagamento de indenização. 
Ex. de autorização: Fechamento de uma rua para fins de semana – festas de rua. 
 
Permissão: Ato administrativo unilateral, discricionário e precário, através do qual 
transfere-se o uso de bens públicos para particulares. 
O fato de ser precário – significa, que à Administração pode desfazer o ato quando 
quiser. A permissão é utilizada em situações de menor prazo. Exs. de permissão: Boxes 
em mercados municipais; colocação de mesas e cadeiras em frente de estabelecimentos 
comerciais. 
 
Concessão: É um contrato administrativo, através do qual, por prazo determinado, 
tranfere-se o uso de bens públicos para particulares. 
Se é por prazo determinado (contrato) – não pode mais ser cogitado o desfazimento da 
concessão à qualquer tempo, como acontece com à autorização e a permissão. 
Portanto, inexiste o grau de precariedade, razão pela qual este instrumento fornece maior 
estabilidade para os particulares. Ex. de concessão: Construção de restaurante em 
aeroporto. 
 
Responsabilidade do Estado: 
 
1. Definição: É a obrigação atribuida ao Poder Público de indenizar os danos causados à 
terceiros, pelos seus agentes, agindo nesta qualidade. 
 
2. Localização: Art. 37, p.6º, da CF. 
 
Art. 37 § 6º “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras 
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa.” 
 
a) O Estado responde (indenizará): Quando o dano, tiver sido causado por seus 
agentes. 
Obs.: Agentes – É toda as pessoas que estão dentro da Administração, não importando à 
que título (se ingressou com concurso ou sem concurso). 
Agentes Públicos – Envolve agentes políticos, servidores (funcionários e empregados 
temporários), particulares em colaboração para com o Estado. 
Obs.: Os agentes públicos, respondem por improbidade administrativa, conforme o Art. 
1º e 2º, da Lei 8.429/92. 
 
 
 
 
 
Art. 1° “Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou 
não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa 
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário 
haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da 
receita anual, serão punidos na forma desta lei. 
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade 
praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou 
incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou 
custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do 
patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à 
repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.” 
 
Art. 2° “Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, 
ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, 
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, 
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.” 
 
b) Agindo nesta qualidade: Isto significa que, não basta que o dano tenha sido causado 
pelo agente para o Estado ser responsabilizado, deve ser necessário que ele esteja atuando 
na qualidade de agente, pois se estiver agindo como simples particular – o Estado não 
será responsabilizado. 
 
c) Responsabilidade Objetiva: Preenchidos estes pressupostos (letra “a” e “b”) – o 
Estado responde objetivamente (a responsabilidade não é baseada em culpa ou dolo). 
A base para a responsabilidade objetiva se encontra no nexo de causalidade ou nexo 
causal (que é a relação de causa e efeito entre o fato ocorrido e as consequências dele 
resultantes). 
 
d) Risco Administrativo: A responsabilidade se apresenta na variante do risco 
administrativo. 
Acionado em juízo o Estado só responde pelos danos que efetivamente tenha causado à 
terceiros, abrindo-se a possibilidade de invocar em sua defesa – excludentes ou 
atenuantes de responsabilidade. 
- Caso fortuito; 
- Força maior; 
- Culpa da vítima. 
Conclusão: Diante destas 3 situações, uma vez acionadas em juízo o Estado poderá 
excluir ou atenuar a sua responsabilidade, pois só responde pelos danos efetivos, 
causados por ele ou por seus agentes. 
 
O Estado voltará contra o agente responsável pelo dano causado à terceiros, via Ação de 
Regresso. 
 
Pressupostos para o ingresso da Ação de Regresso: 
- Quando o Estado não tenha sido condenado (na primeira ação contra ele proposta); 
- A responsabilidade do agente é subjetiva, baseada nos conceitos de culpa ou dolo. 
 
*Exceções Doutrinárias – Quanto a Responsabilidade Objetiva e o Risco variantes 
Administrativo: 
1º Responsabilidade Subjetiva do Estado: Quando o dano experimentado por terceiros for 
resultante de uma omissão. 
2º Risco: O risco será integral. 
No risco integral, o Estado responde por qualquer dano experimentado por terceiros, 
ainda que, não tenha sido o seu causador. 
Acionado em juízo – não poderá invocar em sua defesa excludentes ou atenuantes de 
responsabilidade. 
A única variante do risco integral, será quando – o dano for resultante de um atentado 
terrorista em aeronave brasileira. 
 
Direito de Propriedade 
 
1. Localização: 
a) Art. 5º, “caput”, da CF: Assegura o direito à propriedade. 
Portanto, o direito de propriedadeé um direito fundamental – cláusula pétrea. 
 
Art. 5º - “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do 
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos 
seguintes...” 
 
b) A CF, novamente em seu Art. 5º, XXII: Garante o direito à propriedade. 
 
Art. 5º XXII – “é garantido o direito de propriedade.” 
 
2. Existe a extensão sobre bens móveis, imóveis, materiais e imateriais. 
Ex.: Bens imateriais – direito de propriedade eleitoral. 
 
O direito de propriedade não tem natureza absoluta, porque em algumas situações o seu 
proprietário poderá perde-lo. 
Perderá a propriedade, quando: 
- Tiver cometido uma inconstitucionalidade; 
- Ou por razões de interesse público. 
 
Perda por razões de interesse público: 
Fundamento – O proprietário perde, por supremacia do interesse público, sobre o do 
particular. 
Ex.: A propriedade poderá ser perdida quando – para alargar uma avenida, construir uma 
delegacia ou escola etc (realizado, por meio de intervenção). 
O proprietário, diante da perda, fará jus a uma indenização, que deverá ser prévia, justa 
(valor de mercado) e em dinheiro, conforme o Art. 5º, XXIV, da CF. 
 
Art. 5º XXIV – “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade 
ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em 
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.” 
 
A propriedade poderá ser perdida, quando o seu proprietário cometer uma 
inconstitucionalidade: Não der à sua propriedade uma função social, conforme o Art. 5º, 
XXIII. 
 
Art. 5º XXIII – “a propriedade atenderá a sua função social.” 
 
Função Social da Propriedade: 
- Urbana; 
- Rural. 
 
-Urbana: A função social será cumprida (Art. 182, p.2º, da CF), quando ela atender as 
diretrizes fixadas no plano diretor. 
 
Art. 182 § 2º - “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às 
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.” 
 
Plano Direitor (Art. 182, p.1º, da CF): É um instrumento básico da política de 
desenvolvimento e de expansão urbana. 
Obs.: É o diploma legal que estabelece regras para que uma cidade possa crescer, de 
forma organizada, tendo por finalidade evitar o caos urbano. 
O plano diretor como regra principal – estabelece o zoneamento. 
 
Art. 182 § 1º - “O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para 
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de 
desenvolvimento e de expansão urbana.” 
 
- Rural: próxima aula.