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Módulo Entendendo o Orçamento Público1 Brasília - 2017 Curso Básico em Orçamento Público Informações: www.orcamentofederal.gov.br Secretaria de Orçamento Federal SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8, 70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329 escolavirtualsof@planejamento.gov.br Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão Romero Jucá Secretário-Executivo Dyogo Henrique de Oliveira Secretário de Orçamento Federal Francisco Franco Secretários-Adjuntos Antonio Carlos Paiva Futuro George Alberto Aguiar Soares Cilair Rodrigues de Abreu Diretores Clayton Luiz Montes Felipe Dariuch neto Marcos de Oliveira Ferreira Zarak de Oliveira Ferreira Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos Girley Vieira Damasceno Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira Organização do Conteúdo Fernando César Rocha Machado Revisão do Conteúdo Karina Rocha Martins Volpe Luiz Aires Maranhão Cerqueira Revisão Pedagógica Janiele Cardoso Godinho Revisão Gramatical e Ortográfica Renata Carlos da Silva Projeto Gráfico Tiago Ianuck Chaves Colaboração Bruno Rodolfo Cupertino Karen Evelyn Scaff Nayara Gomes Lima SUMÁRIO Apresentação ................................................................................................. 5 1. Introdução ao Orçamento Público ...............................................................6 2. Funções do Orçamento ...............................................................................7 3. Princípios Orçamentários ............................................................................8 4. Receita e Despesa Pública ...........................................................................9 5. Transparência Governamental e Controle Social ....................................... 12 Revisão do Módulo ....................................................................................... 12 Referências ................................................................................................... 13 5 Apresentação Car@ Participante! É um enorme prazer tê-lo (a) como nosso aluno (a) no Curso Básico em Orçamento Público. Nas próximas quatro semanas, estudaremos juntos as informações que permeiam esse tema e você é o nosso convidado principal! Neste curso, você terá a oportunidade de conhecer informações básicas sobre Orçamento Público por meio dos seguintes módulos: • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público • Módulo 2: Fundamentos Legais • Módulo 3: Leis Orçamentárias • Módulo 4: Orçamento e Cidadania No Módulo 1 “Entendendo o Orçamento Público” você aprenderá conceitos básicos sobre Orçamento e verá a importância de conhecer esse tema para atuar como cidadão crítico e participativo na sociedade. Estudarão ainda os conceitos de receita e despesa pública, as funções do orçamento, quais são os princípios orçamentários e a sua aplicabilidade para a boa gestão pública. No Módulo 2 “Fundamentos Legais” você conhecerá os fundamentos legais que regem o orçamento público, buscando analisar a importância dessas Leis em todas as esferas de governo. No Módulo 3 “Leis Orçamentárias” analisaremos a composição do processo orçamentário, identificando seus instrumentos e etapas que resultam na elaboração dos orçamentos. No Módulo 4 “Orçamento e Cidadania” serão abordados os instrumentos que promovem a participação popular dos cidadãos de forma crítica e efetiva. Apresentaremos, por fim, os conceitos sobre a participação popular na composição e fiscalização do orçamento, bem como a importância do orçamento participativo nas escolhas das prioridades para a utilização dos recursos públicos. Esperamos que após a conclusão dos estudos em todas essas etapas, você aprenda informações básicas, mas essenciais, sobre Orçamento Público. Desejamos excelente estudo! Módulo Entendendo o Orçamento Público1 6 1. Introdução ao Orçamento Público Que tal iniciarmos esta unidade refletindo sobre orçamento familiar? Ao planejar uma viagem de férias, você costuma analisar o seu orçamento e organizar os seus gastos? Você consegue prever qual o valor disponível para alimentação, hospedagem, combustível e lazer no decorrer da sua viagem? Quais são as suas despesas prioritárias? Alguns assuntos precisam ser considerados no planejamento da sua viagem: dinheiro, despesas, receita, planejamento, responsabilidade, decisões. Falar sobre Orçamento Público é lidar diretamente com algumas dessas questões. Mas, vamos ver como isso acontece na prática? Caso você seja uma daquelas pessoas que têm o hábito de planejar e analisar o orçamento doméstico buscando verificar quais são os gastos prioritários para a sua família, compreenderá facilmente que o Estado também deve buscar mecanismos para atender às diversas demandas da sociedade. Ações nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e infraestrutura são exemplos de que as demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os recursos muitas vezes são limitados. É importante que a sociedade tenha conhecimento e compreenda o processo orçamentário, bem como os aspectos que são considerados na alocação de recursos, isso é Transparência Governamental! Estudaremos mais à frente na unidade 5 desse módulo, o que é transparência governamental e a importância do controle social, que é, na realidade, a participação e o acompanhamento exercido pelos cidadãos. Agora, vamos dar continuidade às informações sobre orçamento público analisando a charge abaixo e buscando refletir sobre as seguintes questões: Você se preocupa em saber em quais áreas o Estado tem investido o dinheiro que arrecada? Em sua opinião, qual a importância do orçamento público para o crescimento do país e para a qualidade de vida da população? 7 Pois bem, o orçamento público é de fundamental importância para o desenvolvimento do país. É uma lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores, Prefeitos) que estima, ou seja, prevê as receitas e fixa, determina, as despesas necessárias para viabilizar as ações do governo. Esta lei tem como objetivo atender às necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores fundamentais, tais como: saúde, educação e infraestrutura. 2. Funções do Orçamento Por meio do orçamento público, os governos desenvolvem funções que são fundamentais para direcionar o desenvolvimento econômico e social do país. São três as funções do orçamento público: alocativa, distributiva e estabilizadora. A Função Alocativa direciona os recursos da economia em setores prioritários, tendo em vista oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade. A Função Distributiva combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e busca o desenvolvimento de regiões e classes menos favorecidas. A Função Estabilizadora busca, na elaboração do orçamento, tomar decisões que têm impacto na economia, visando à manutenção de elevado nível de emprego, o desenvolvimento do setor produtivo (empresas, indústrias, etc.) e o equilíbrio e estabilidade de preços (controle da inflação) para o crescimento sustentável. Vamos conhecer exemplos práticos de como o governo desenvolve essas funções? Um exemplo de Receita Pública é arrecadação anual do imposto de renda. Para saber mais sobre esse recurso obtido pelo governo acesse o site http://www.brasil.gov.br/economia-e- emprego/2011/04/imposto-de-renda-ajuda-a-bancar-saude-educacao-e-programas-sociais 8 Exemplo: Função alocativa: a demanda social pela redução dos níveis de violência tenderá a eleger candidatos comprometidos com o aumento da segurança pública, os quais deverão alocar maiores volumes de recursosorçamentários em despesas relacionadas com esta política pública. Função distributiva: a concessão de bolsas assistenciais para as pessoas de baixa renda, que são custeadas por meio dos tributos pagos pela sociedade, inclusive por cidadãos que não recebem esse benefício. Função estabilizadora: a decisão do governo em reduzir o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, que incide diretamente na produção de veículos e em seu preço final. É uma forma de estimular o consumo, estabilizando os níveis de emprego e promovendo o crescimento econômico do país. 3. Princípios Orçamentários Você sabia que o orçamento público também segue regras fundamentais para direcionar a prática orçamentária? Estas regras são um conjunto de orientações que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração dos orçamentos. É o que chamamos de Princípios Orçamentários. Agora, vamos estudar os mais importantes princípios orçamentários. Acompanhe! Princípio da Anualidade: O orçamento público (estimativas da receita e fixação da despesa) deve ser elaborado por um período determinado de tempo. O princípio da Anualidade, como o próprio nome indica, supõe o período de tempo de um ano. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro). Princípio da Legalidade: Segundo esse princípio orçamentário, as receitas arrecadadas e as despesas executadas devem estar previstas em lei. Princípio da Uniformidade: Este princípio estabelece que os métodos e os dados devam ser homogêneos no decorrer dos anos, mostrando semelhança na metodologia de elaboração do orçamento, o que permite comparações ao longo do tempo. Princípio da Clareza: Como o próprio nome diz, por este principio o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer cidadão. Princípio da Não Afetação da Receita: Segundo a Constituição Federal, é proibida a vinculação de parcela de receita de impostos para atender a certos e determinados gastos, tendo em vista não comprometer a arrecadação da receita para atender apenas a algumas despesas específicas, em detrimento de outras também necessárias. Princípio da Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária. Princípio do Equilíbrio: Os valores autorizados para realização das despesas em determinado ano devem ser compatíveis com a arrecadação das receitas. 9 Princípio da Publicidade: A garantia de que os contribuintes possam ter acesso às informações orçamentárias para o pleno exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados e aplicados. Princípio do Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesas devem constar no orçamento anual com seus valores brutos (integrais) e não líquidos, sendo proibidas deduções. A adoção deste princípio reforça a transparência no orçamento público. Princípio da Exclusividade: A lei orçamentária deverá conter apenas dispositivos relacionados à fixação das despesas e à previsão das receitas públicas. Princípio da Unidade Orçamentária: O orçamento, com todas as suas receitas e despesas, deve constar de uma única lei orçamentária, ou seja, o orçamento é uno. Fique atento! O entendimento dos princípios orçamentários é muito importante para uma melhor compreensão das questões relacionadas aos processos orçamentários, assunto que será abordado no próximo módulo. 4. Receita e Despesa Pública Aprendemos que o orçamento público tem como objetivo precípuo atender às necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores fundamentais como saúde, educação e infraestrutura. O orçamento é também o planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada, e representa o fluxo previsto de ingressos (receitas) e aplicações de recursos (despesas) em determinado período. Assim, o orçamento é composto de receitas e despesas. Vamos entender melhor esses conceitos? A receita pública é o montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro Nacional, incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as despesas públicas e as necessidades de investimentos públicos. Em outras palavras, podemos afirmar que a receita é constituída pelos recursos obtidos pelo Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes (aluguéis de imóveis, multas, etc.), durante um determinado período financeiro (no caso do Brasil coincide com o ano civil). Esses recursos serão utilizados no planejamento e execução das despesas públicas que são da responsabilidade do Estado, com o objetivo de oferecer bens e serviços à sociedade. Um exemplo de Receita Pública é arrecadação anual do imposto de renda. Para saber mais sobre esse recurso obtido pelo governo acesse o site http://www.brasil.gov.br/economia-e- emprego/2011/04/imposto-de-renda-ajuda-a-bancar-saude-educacao-e-programas-sociais 10 Os tributos são a principal fonte de arrecadação de receitas pelo Estado, sendo fundamentais para os governos financiarem suas políticas públicas. O Estado, em virtude de seu poder soberano, pode retirar de seus cidadãos parcelas de suas riquezas para a consecução de seus fins, visando ao bem-estar geral. Em outras palavras, os tributos são os impostos, taxas e contribuições incluídas nos produtos e serviços que consumimos e utilizamos. No preço dos produtos que compramos como comida e roupa estão incluídos tributos. As receitas públicas podem ser agregadas em várias classificações. Neste curso, estudaremos três dessas classificações. Dos pontos de vista Coercitivo (Receita originária e Derivada); Econômico (Receita Corrente e De Capital); e de Competência (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). Vamos conhecer melhor essas classificações sob as óticas coercitiva e econômica. Acompanhe! Receita Originária: São receitas oriundas da exploração do patrimônio do Estado, através da cobrança de preço ou tarifa decorrente da contraprestação de bens ou serviços, obtidos de forma voluntária. Exemplos: aluguéis de imóveis públicos, bilhetes de ônibus, etc. Receita Derivada: São aquelas obtidas pelo Estado por meio do seu poder soberano, sendo captadas de forma obrigatória. Exemplos: pagamento de tributos, tais como o Imposto de Renda - IR, Imposto de Importação - II, etc. Receita Corrente: São as receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, de origem agropecuária e industrial, de serviços, entre outras. Exemplos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, aluguéis, etc. Receita de Capital: São as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas, da conversão, em espécie, de bens e direitos, entre outras. Exemplos: recebimento de empréstimo, venda de imóvel público, etc. Classificação quanto à competência do ente da Federação: Federal: receitas pertencentes ao Governo Federal. Exemplos: Imposto Territorial Rural – ITR; Imposto sobre Operações Financeiras – IOF; Imposto sobre Produtos Industrializados IPI. Estadual: receitas que pertencem aos Estados. Exemplos: Imposto sobre Circulação de Mercadorias – ICMS; Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA. Municipal: são as pertencentes aos municípios. Exemplos: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU; Imposto Sobre Serviços – ISS. Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e municipais. 11 O poder público utiliza os recursos arrecadados respeitando os compromissos previstos na Constituição e em leis específicas. Com o dinheiro recolhido, o governo investe em melhorias e paga as despesas necessárias ao atendimento das demandas da sociedade. E a despesa pública, o que é? Segundo Aliomar Baleeiro (1998), despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execuçãode fim a cargo do governo. Com base nas receitas arrecadadas, o governo realiza os gastos previstos na Constituição, na legislação e no respectivo plano de governo, tendo em vista atender as demandas da sociedade. Nesse sentido, o orçamento deve abranger todos os gastos dos órgãos e entidades da Administração Pública, que são responsáveis por fornecer bens e serviços em quantidade e qualidade adequadas à população. Cabe lembrar que todas as despesas públicas devem ser autorizadas por lei. Assim, a Lei Orçamentária é fundamental para viabilizar as políticas públicas do governo. Dentre as classificações das despesas públicas, serão destacadas também três formas: dos pontos de vista Coercitivo (Obrigatórias e Discricionárias); Econômico (Corrente e De Capital); e da Competência (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). Vamos conhecer melhor essas classificações nas óticas coercitiva e econômica. Acompanhe! Despesa Obrigatória: Despesas previstas na constituição ou em lei, representando um gasto obrigatório. Exemplo: pagamento de salários dos servidores públicos. Despesa Discricionária: são aquelas em que o gestor público possui flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante e quanto à oportunidade de sua execução. Exemplo: duplicação de uma rodovia. Despesa Corrente: Caracteriza-se pela manutenção das atividades relacionadas à prestação dos bens e serviços de responsabilidade do Estado. Exemplos: pagamento dos salários dos médicos, aquisição de remédios, pagamento das contas de água e luz de um hospital. Despesa de Capital: Contribuem para a ampliação da oferta de bens e serviços de responsabilidade do Estado. Exemplo: construção de hospitais. Classificação quanto à competência do ente da federação: Federal: Despesas de responsabilidade do Governo Federal. Exemplos: funcionamento de embaixadas do Brasil em outros países; manutenção e desenvolvimento da Defesa Nacional (Exército, Aeronáutica e Marinha); investimentos em Universidades Federais. Estadual: São as executadas pelos Estados. Exemplos: Manutenção da Polícia Militar; construção de escolas públicas; acesso à Justiça Comum. Municipal: São as pertencentes aos Municípios. Exemplos: Manutenção de espaços públicos (praças, ruas, calçadas); funcionamento da Câmara de Vereadores; oferta de transporte escolar. 12 Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e municipais. 5. Transparência Governamental e Controle Social Podemos afirmar que em qualquer esfera governamental (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) o orçamento é público e todos nós temos o direito e o dever de saber o que é feito com o dinheiro que se arrecada. Isso é transparência governamental! Já o Controle Social no orçamento público ocorre quando os cidadãos se organizam para conhecer o seu conteúdo; participar da sua elaboração; acompanhar a sua execução e verificar o alcance de resultados. Desse modo, os dados que compõem o orçamento público devem estar sempre disponíveis para consulta da sociedade, seja na internet ou em outros meios de informação. O acesso à informação é um direito fundamental para que o processo orçamentário seja transparente e que haja controle social, tanto na sua elaboração como na sua execução. Este direito é garantido por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa lei é um dos assuntos do módulo 2 do curso. Caso queira conhecer mais sobre o orçamento federal, acesse o site http://www.orcamentofederal.gov.br/ Revisão do Módulo Agora, vamos recordar juntos algumas informações essenciais que vimos nesse módulo. Inicialmente, aprendemos que o orçamento público é uma lei que estima, ou seja, prevê as receitas e fixa as despesas necessárias para viabilizar as ações do governo. Vimos ainda que o Estado deve buscar mecanismos para atender às diversas demandas da sociedade. Ações nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e infraestrutura são exemplos de que as demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os recursos muitas vezes são limitados. No tópico vimos que por meio do orçamento público os governos desenvolvem as funções alocativa, distributiva e estabilizadora a fim de direcionar o desenvolvimento econômico e social do país. A função alocativa direciona os recursos da economia em setores prioritários, tendo em vista oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade. A função distributiva combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e a função estabilizadora busca, na elaboração do orçamento, tomar decisões que têm impacto na economia. Estudamos no tópico que os Princípios Orçamentários são regras fundamentais para direcionar a prática orçamentária. Alguns princípios do orçamento público são: Princípio da Anualidade; Princípio da Legalidade; Princípio da Uniformidade; Princípio da Clareza; Princípio do Equilíbrio; Princípio da Universalidade; Princípio da Unidade Orçamentária. O entendimento dos princípios orçamentários é muito importante para uma melhor compreensão dos temas a serem abordados no curso, sobretudo quando tratarmos de questões relacionadas aos processos orçamentários. 13 Já no tópico aprendemos que a receita pública é constituída pelos recursos obtidos pelo Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes, durante um determinado período financeiro. Já a despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo. Tanto a receita quanto a despesa são classificadas nas óticas coercitivas, econômica e de competência do ente da federação. Por fim, no tópico, aprendemos a importância de acompanhar e saber o que é feito com o dinheiro que se arrecada em nosso país. Isso é transparência governamental! Quanto ao Controle Social vimos que é fundamental para toda a coletividade que ocorra a participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle do gasto público, monitorando permanentemente as ações governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados. Agora, realize os exercícios de fixação disponíveis no Ambiente Virtual de Aprendizagem e, em seguida, inicie os estudos do módulo 2. Av@nte! Referências BALEEIRO, A. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 18ª edição. 2012. Brasil.gov.br: http://www.brasil.gov.br. Secretaria de Orçamento Federal: http://www.orcamentofederal.gov.br/. Momento do Orçamento: O que é o orçamento público? 31/05/2010. Disponível em < http://www.orcamentofederal.gov.br/radio-mp/2010/o-que-e-o-orcamento- publico-31-05-2010>. Acesso em fevereiro de 2016.
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