OABJURIS Apostila - Direito Administrativo - Rafael Leitão

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DIREITO ADMINISTRATIVO – Prof. Rafael Leitão	
	
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Direito Administrativo 
 
	
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DIREITO ADMINISTRATIVO – Prof. Rafael Leitão 	
	
Olá! 
Seja	bem	vindo	à	1a	Fase	do	XXV	Exame	de	Ordem.	
Em	primeiro	lugar,	parabéns	por	escolher	a	Rede	Juris	como	sua	parceira	rumo	à	Aprovação	na	OAB.	Temos	certeza	de	
que	você	está	no	caminho	certo	para	que	essa	seja	a	última	OAB	da	sua	VIDA!	
Você	está	recebendo	a	Apostila	de	Direito	Administrativo	da	1a	Fase	do	XXV	Exame	de	Ordem.	
Aqui	 você	 encontrará	 tudo	 o	 que	 precisa	 para	 sua	 preparação	 para	 a	 prova.	 Além	 de	 conteúdos	 riquíssimos,	
disponibilizamos	resumos,	quadros	sinóticos,	esquemas,	questões,	comentários	e	muito	mais!	Essa	apostila	está	separada	
em	módulos,	que	correspondem	às	aulas	ministradas	
Professores:	
Sem	dúvida	nenhuma,	a	Rede	Juris	possui	o	melhor	corpo	docente	de	Goiás.	Conheça	um	pouco	mais	os	seus	professores	
de	1a	Fase	na	Rede	Juris:	
	
	
Prof.	Rafael	Leitão	
Um	dos	nossos	professores	mais	bem	avaliados,	o	Prof.	Rafael	 Leitão	assume	a	matéria	de	
Direito	Administrativo	na	1a		e	2a	Fase.	Dono	de	um	grande	carisma,	e	de	um	conhecimento	
profundo,	suas	aulas	são	verdadeiras	avalanches	de	conhecimento,	o	que	garante	sempre	altos	
índices	de	aprovação.	Não	se	engane	pela	aparência	tímida	e	a	voz	tranquila,	com	certeza	o	
Prof.	Rafael	Leitão	é	um	grande	expoente	do	Direito	Administrativo,	e	suas	aulas	são	armas	
poderosas	para	aqueles	que	anseiam	a	aprovação	;)	
	
	
Calendário	das	Aulas:	
O	Calendário	das	Aulas	é	disponibilizado	por	um	link	dinâmico,	que	poderá	ser	acessado	pelos	grupos	de	whatsapp,	ou	
nos	links	abaixo.	Pedimos	para	que	salvem	o	Calendário	em	seus	favoritos,	ou	que	adicionem	o	link	à	tela	inicial	do	seu	
smartphone.	Assim,	qualquer	dúvida	à	cerca	das	datas	das	aulas,	horários,	aulas	extras	e	atividades	complementares	
poderão	ser	por	ali	solucionadas:	
https://docs.google.com/spreadsheets/d/1DnGp8P4WNih8V2C0xyzKRtz-3T7YXPijbTqHkoJq2hg/edit#gid=936949068	
Login	para	a	Plataforma	EAD:	
O	Portal	EAD	da	Rede	Juris	é	acessado	pelo	link:	
http://ead.redejuris.com	
Para	ter	acesso	à	nossa	Plataforma	EAD,	você	deve	fazer	o	primeiro	login	utilizando	os	seguintes	dados:	
	
Login:	E-mail	cadastrado	junto	à	Rede	Juris	
Senha:	Mudar@123	
	
Após	o	primeiro	login,	pedimos	para	que	modifiquem	sua	senha	padrão,	para	maior	segurança	de	seu	ambiente	virtual.	
Na	 plataforma	 EAD	 o	 aluno	 tem	 acesso	 ao	 Conteúdo	 Programático,	 Aulas	 Bônus,	 Avaliações,	 Apostilas,	 SimulaJURIS,	
Gabaritos,	Materiais	Complementares,	Informativos	e	muito	mais.	
Grupo	de	Whatsapp:	
Criamos	um	2	Grupos	de	Whatsapp	para	alunos	de	1a	Fase	(Matutino	e	Noturno),	para	que	a	Coordenação	tenha	uma	
Ferramenta	de	proximidade	com	os	alunos.	Porém,	a	mesma	se	mantém	no	direito	de	moderar	o	grupo,	evitando	que	
	
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assim	ele	se	desvirtue	de	sua	principal	finalidade.	
Dúvidas,	Críticas,	Sugestões	e	Reclamações	Formais	deverão	ser	enviadas	para	o	email	oabjuris@redejuris.com,	sendo	
respondidas	no	prazo	de	48h	úteis.		
A	regra	no	1	do	grupo	é	o	respeito.	A	coordenação	do	curso	tem	total	autonomia	para	advertir	e	retirar	do	grupo	pessoas	
que	não	colaborem	para	o	bom	convívio	no	mesmo.	
	
	
OABJURIS	–	MAT	XXV	Exame	
https://chat.whatsapp.com/6iyumlze2M3B8oGyPqgN6z	
	
	
OABJURIS	–	NOT	XXV	Exame	
https://chat.whatsapp.com/AUMHNZtttZ735pPGqzSc5m	
	
	
Informações	Gerais	
Rede	Juris	de	Ensino	
Endereço:	Rua	T-28,	n	1443	–	Setor	Bueno	–	Goiânia-GO	
Telefone:	(62)	3956-6900	
Site:	www.redejuris.com	
Instagram:	@rede.juris	
	
Estou	à	disposição	para	dirimir	qualquer	dúvida	pertinente.	
	
Seja	muito	bem	vindo	à	última	OAB	da	sua	VIDA!	
	
Um	grande	abraço,	
	
Ernani	Freitas	
Coordenador	OAB	JURIS	
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
	
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Curso XXV OAB Exame de Ordem – 1a Fase 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
	 	 	
	
Módulo	I	–	Princípios,	Fontes	e	Interpretação.................................................................	 6	
	 Capitulo	1.	Princípios	Constitucionais	Expressos.....................................................................	
Capítulo	2.	Princípios	administrativos	implícitos.....................................................................	
Capítulo	3.	Fontes	do	Direito	Administrativo...........................................................................	
Capítulo	4.	Interpretação.........................................................................................................	
Banco	de	Questões..................................................................................................................	
6	
6	
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7	
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Módulo	II	–	Organização	Administrativa.........................................................................	 10	
Capitulo	1.	Introdução.............................................................................................................	
Capítulo	2.	Autarquias	e	Fundações.........................................................................................	
Capítulo	3.	Empresa	Pública	e	Sociedade	de	Economia	Mista.................................................	
Capítulo	4.	Agências	Reguladoras............................................................................................	
Capítulo	5.	Ordem	dos	Advogados	do	Brasil	(OAB)	e	Conselhos	Profissionais.........................	
Capítulo	6.	Agências	Executivas...............................................................................................	
Capítulo	7.	Consórcio	Público...................................................................................................	
Capítulo	8.	Terceiro	Setor	(Entes	Paraestatais)	.......................................................................	
Banco	de	Questões...................................................................................................................	
10	
10	
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13	
Módulo	III	–	Poderes	Administrativos..............................................................................	
Capitulo	1.	Uso	e	Abuso	do	Poder............................................................................................	
Capítulo	2.	Discricionariedade	e	Vinculação............................................................................	
Capítulo	3.	Poder	Hierárquico..................................................................................................	
			Capítulo	4.	Poder	Disciplinar....................................................................................................	
Capítulo	5.	Poder	Regulamentar	.............................................................................................	
Capítulo	6.	Poder	de	Polícia.....................................................................................................	
Banco	de	Questões..................................................................................................................	
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14	
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15	
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Módulo	IV	–	Responsabilidade	Civil	Extracontratual.........................................................	
Capitulo	1.	Evolução	Histórica	e	Regime	Administrativo.........................................................	
Capítulo	2.	Regime	Jurídico	Atual	...........................................................................................	
Capítulo	3.Responsabilidade	por	Atos	Administrativos..........................................................	
Capítulo	4.	Responsabilidade	por	Atos	Judiciais	.....................................................................	
Banco	de	Questões..................................................................................................................	
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Módulo	V	–	Atos	Administrativos......................................................................................	
Capitulo	1.	Conceito................................................................................................................	
Capítulo	2.	Classificação	dos	Atos	Administrativos.................................................................	
Capítulo	3.	Espécies	de	Atos	Administrativos..........................................................................	
Capítulo	4.	Extinção	dos	Atos	Administrativos........................................................................	
Capítulo	5.	Convalidação.........................................................................................................	
	
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22	
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Módulo	VI	–	Licitações	e	Contratos	Administrativos..........................................................	
Capitulo	1.	Licitação................................................................................................................	
Capítulo	2.	Contratos	Administrativos....................................................................................	
Banco	de	Questões..................................................................................................................	
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MÓDULO	I	–	PRINCIPIOS,	FONTES	E	INTERPRETAÇÃO
	
Este	módulo	pretende	dar	a	base	teórica	necessária	à	compreensão	de	todos	os	temas	do	Direito	Administrativo.	Embora	
a	incidência	nas	provas	de	2ª	fase	da	OAB	dos	temas	que	serão	aqui	apresentados	não	seja	alta,	o	estudo	dos	mesmos	se	
apresenta	como	pressuposto	necessário	ao	pleno	domínio	dos	temas	cuja	incidência	em	provas	é	relevante.	Desse	modo,	
sem	preguiça	e	com	muita	vontade,	vamos	ao	estudo.
1.	 PRINCÍPIOS	 CONSTITUCIONAIS	
EXPRESSOS	
As	 normas	 jurídicas	 são	 fonte	 primária	 do	
Direito.	 Portanto,	 devem	 ser	 analisados	 os	 princípios	
expressos	 constitucionalmente:	 legalidade,	
impessoalidade,	moralidade,	publicidade	e	eficiência.	
Conforme	 o	 artigo	 37	 da	 Constituição	 da	
República	 Federativa	 do	 Brasil,	 são	 princípios	 da	
Administração:	
	
L	
	
	
O	 princípio	 da	 legalidade,	 no	 âmbito	 da	 Administração	
Pública,	significa	que	ela	só	pode	fazer	o	que	a	lei	autoriza.	
	
	
I	
	
Significa	 a	 atuação	 imparcial	 do	 agente	 público,	 com	
objetividade	no	atendimento	do	interesse	público,	vedada	a	
promoção	pessoal	de	agentes	ou	autoridades	 (CF,	art.	37,	
caput	c/c	Lei	9.784/99,	art.	2º,	p.ú.,	III	e	XIII).	
	
M	
	
A	 atuação	 do	 gestor	 deve	 seguir	 padrões	 éticos	 de	
probidade,	 decoro	 e	 boa-fé	 (CF,	 art.	 37,	 caput	 c/c	 Lei	
9.784/99,	p.ú.,	IV).	
	
P	
	
Aos	atos	praticados	pelo	Estado	deve	ser	dada	publicidade,	
permitindo	 o	 conhecimento	 pela	 população	 e,	
consequentemente,	o	seu	controle	administrativo.	(CF,	art.	
5º,	 LXXII,	XXXIII,	XXXIV	e	art.	37,	 caput	e	§3º,	 inciso	 II;	 Lei	
9.784/99,	p.ú.,	IV;	Lei	12.527/11;	e	Lei	8.429/92,	art.	11,	IV).	
	
E	
	
Adoção	 de	 formas	 simples,	 suficientes	 para	 propiciar	
adequado	 grau	 de	 certeza,	 segurança	 e	 respeito	 	 aos	
direitos	 dos	 administrados	 (CF,	 art.	 37,	 caput	 c/c	 Lei	
9.784/99,	p.ú.,	IX),	atingindo	o	interesse	público	de	maneira	
mais	adequada	e	menos	burocrática.	
	
	
2.	 PRINCÍPIOS	 ADMINISTRATIVOS	
IMPLÍCITOS	
Estes	 princípios	 podem	 ser	 encontrados	 na	
doutrina	 e,	 de	 forma	 não	 exaustiva,	 no	 art.	 2º	 da	 Lei	
9.784/99:	
	
SUPREMACIA	DO	
INTERESSE	PÚBLICO	
O	 interesse	 público	 primário	 deve	
prevalecer	sobre	o	privado.	
	
INDISPONIBILIDADE	DO	
INTERESSE	PÚBLICO	
Não	cabe	aos	agentes	públicos	dispor	
livremente	 sobre	 o	 interesse	 público,	
devendo	 agir	 de	 acordo	 com	 ele,	
impedindo	 a	 prevalência	 do	 interesse	
privado.	
	
ESPECIALIDADE	
A	 Administração	 Pública	 promova	 a	
descentralização	 e	 desconcentração	
das	 competências	 administrativas,	
permitindo	 maior	 especialização	 de	
seus	agentes.	
	
AUTOTUTELA	
A	 Administração	 pode	 anular	 seus	
próprios	atos,	quando	eivados	de	vícios	
que	 os	 tornam	 ilegais,	 porque	 deles	
não	 se	 originam	 direitos;	 ou	 revogá-
los,	 por	 motivo	 de	 conveniência	 ou	
oportunidade,	 respeitados	 os	 direitos	
adquiridos,	 e	 ressalvada,	em	 todos	os	
casos,	a	apreciação	judicial.	(Súmulas-
STF	473	e	346).	
	
ISONOMIA	
Tratar	 os	 iguais	 igualmente	 e	 os	
desiguais	desigualmente.	É	permitido	
ao	Estado	promover	ações	afirmativas,	
a	fim	de	garantir	tratamento	especial	a	
categorias	de	pessoas	que	demandem	
proteção	específica.	
	
FINALIDADE	
Deve	 corresponder	 sempre	 ao	
interesse	 público	 (Lei	 9.784/99,	 p.ú.,	
II).	
	
FINALIDADE	
INDICAÇÃO	dos	pressupostos	de	fato	e	
de	 direito	 que	 determinam	 a	 decisão	
(Lei	9.784/99,	p.ú.,	VII).	
RAZOABILIDADE/	
PROPORCIONALIDADE	
Adequação	 entre	 meios	 e	 fins.	 (Lei	
9.784/99,	p.ú.,	VI).	
	
CONTRADITÓRIO/	
AMPLA	DEFESA	
Corresponde	 à	 possibilidade	 de	
contestar/resistir	 à	 alegação	
contrária	 ao	 interesse	 de	 alguém.	 A	
ampla	 defesa,	 por	 outro	 lado,	 é	 a	
disponibilização	 dos	 meios	 de	
impugnação	 da	 alegação	 contrária.	
(Vide	Lei	9.784/99,	p.ú.,	X).	
	
SEGURANÇA	JURÍDICA	
Estabilidade	 das	 relações	 jurídicas	
com	 a	 “adoção	 de	 formas	 simples,	
suficientes	 para	 propiciar	 adequado	
grau	de	certeza,	 segurança	e	 respeito	
aos	 direitos	 dos	 administrados”	 (Lei	
9.784/99,	p.ú.,	VIII	e	IX).	
	
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Importante	 observar	 que	 a	 autotutela	
administrativa	possui	duas	facetas:	
TIPO	 FUNDAMENTO	 ATO	PRATICADO	 EFEITO	
Mérito	 Conveniência	e	
Oportunidade	
REVOGAÇÃO	 Ex	Nunc	
Legalidade	 Legalidade	 ANULAÇÃO	 Ex	Tunc	
	
 Súmula	 473-STF:	 “A	 administração	 pode	 anular	 seus	 próprios	 atos,	
quando	 eivados	 de	 vícios	 que	 os	 tornam	 ilegais,	 porque	 deles	 não	 se	
originam	 direitos;	 ou	 revoga-	 los,	 por	 motivo	 de	 conveniência	 ou	
oportunidade,	respeitados	os	direitos	adquiridos,	e	ressalvada,	em	todos	
os	casos,	a	apreciação	judicial.”	
	
Assim,	 o	 Poder	 Judiciário	 NUNCA	 revoga	 ato	
administrativo	de	outro	poder!!!	
ATENÇÃO:	 Não	 se	 deve	 confundir	 motivo	 (que	 é	
elemento	do	ato,	o	porquê	de sua	prática)	e motivação 
(que	é	a	exteriorização	do	motivo,	a	sua	divulgação para	
conhecimento	geral).	
Observe:	
TODO	 ATO	 ADMINISTRATIVO	 possui	 motivo,	
que	é	um	elemento	do	ato.	Não	há	como	se	pensar	em	ato	
administrativo	sem	um	motivo	(pressuposto	de	fato	e	de	
direito	–	o	porquê)	para	a	sua	prática.	
NEM	 TODO	 ATO	 ADMINISTRATIVO	 possui	
motivação,	 que	 é	 a	 exteriorização	do	motivo.	 Exemplo:	
Nomeação	 de	 alguém	para	 um	 cargo	 em	 comissão	 tem	
motivo	 (a	confiança),	mas	não	 tem	motivação	 (ninguém	
diz	na	portaria	o	porquê	de	estar	nomeando	tal	pessoa...)	
	
3.	FONTES	DO	DIREITO	ADMINISTRATIVO	
O	direito	administrativo,	diferentemente	de	outros	ramos	
do	direito	brasileiro,	não	foi	objeto	de	codificação,sendo	
regrado	por	normas	esparsas.	Os	princípios	e	regras,	junto	
às	 demais	 fontes,	 deverão	 ser	 objeto	 de	 pesquisa	 e	
integração	pelo	jurista.	
	
LEI	E	PRINCÍPIOS	
ADMINISTRATIVOS	
	
Fonte	primária	(CF,	art.	59)	
	
JURISPRUDÊNCIA	
	
Fonte	secundária	(não	inova)	
	
SÚMULA	VINCULANTE	
	
Fonte	primária	(CF,	art.	103-A)	
	
DOUTRINA	
	
Fonte	secundária	(não	inova)	
	
COSTUME	
	
Fonte	secundária	(corpus	+	
animus)	
	
PRINCÍPIOS	GERAIS	DE	DIREITO	
	
Fonte	secundária	(ex:	justiça)	
	
	
	
4.	INTERPRETAÇÃO	
A	interpretação	no	direito	administrativo	segue	a	
regra	 do	 direito	 em	 geral,	 com	 ressalvas	 específicas	 do	
regime	 jurídico	 de	 direito	 público,	 podendo-se	 citar	 3	
(três)	principais	diferenciações	elencadas	por	Hely	Lopes	
Meirelles	acerca	do	modelo	publicista:	
	
SUPREMACIA	DO	INTERESSE	
PÚBLICO	
	
Desigualdade	jurídica	entre	
Administração	Pública	e	
administrado;	
PRESUNÇÃO	DE	LEGALIDADE	
Consideração	de	legitimidade	
dos	atos	administrativos	até	
prova	em	contrário	(juris	
tantum)	
PODERES	DISCRICIONÁRIOS	
O	gestor	possui	poderes	
discricionários	em	algumas	
hipóteses	para	atender	melhor	
ao	interesse	público	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
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MÓDULO	II	–	ORGANIZAÇÃO	ADMINISTRATIVA	
	
Este	módulo	trata	da	organização	administrativa	
	
1.	INTRODUÇÃO	
O	 ponto	 elementar	 é	 entender	 o	 que	 se	 quer	
dizer	 por	 ENTIDADES	 e	 ÓRGÃOS,	 ou	 seja,	 saber	
diferenciar	o	seu	ponto	fundamental.	(veja	o	art.	1º,	§2º,	
da	Lei	9.784/99).	
	
O	 que	 diferencia	 os	 dois	 é	 a	 PERSONALIDADE	
JURÍDICA!	
	
ESPÉCIE	 NATUREZA	 PROCESSO	 EXEMPLO	
Entidades	 Pessoas	Jurídicas	
DesCEn-
tralização	
União,	Estados,	
Autarquias,	etc.	
Órgãos	
Meras	
competên-
cias	
administra-
tivas	
DesCOn-
centração	
Ministérios,	
Secretarias,	
Departamentos	
etc.	
	
ATENÇÃO:	Apesar	de	serem	meras	estruturas	administrativas,	os	órgãos	
precisam	de	 lei	para	ser	criados	ou	extintos,	conforme	art.	84,	VI,	“a”,	
parte	final,	da	Constituição	Federal	de	1988	
	
Nesse	 sentido,	 por	 não	 possuírem	 personalidade	
jurídica	 própria,	 os	 órgãos	 também	 não	 possuem	
capacidade	 processual,	 não	 podendo	 ajuizar	 ou	 serem	
demandados	em	ações.		
	
ATENÇÃO:	Em	que	pese	não	poder	propor	ação,	existem	alguns	órgãos	
constitucionais	 autônomos	 e	 independentes	 que	 possuem	 capacidade	
processual	 ativa,	 a	 exemplo	 da	 Defensoria	 Pública	 e	 do	 Ministério	
Público.	
	
A	 criação	 de	 entidades	 administrativas,	
integrantes	 da	 Administração	 Indireta,	 é	 chamada	 de	
DESCENTRALIZAÇÃO.	A	criação	de	órgãos,	por	outro	lado,	
é	chamada	de	DESCONCENTRAÇÃO.	
	
DESCONCENTRAÇÃO	
Criação	de	ÓRGÃO	
(estrutura	interna	desprovida	de	
personalidade	 jurídica.	 Ex:	
Secretaria;	 Superintendência;	
etc.)	
DESCENTRALIZAÇÃO	
Criação	 de	 ENTIDADE	
(personalidade	 jurídica.	 Ex:	
Autarquias)	
	
A	 estrutura	 administrativa	 (Administração	
Pública	 Direta	 e	 Indireta)	 é	 composta	 por	 ENTIDADES	
políticas	e	administrativas:	
	
	
ADMINISTRAÇÃO	DIRETA	 ADMINISTRAÇÃO	INDIRETA	
União	 Autarquias	
Estados	 Fundações	
DF	 Empresas	Públicas	(EP)	
Municípios	 Sociedades	de	economia	mista	
(SEM)	
	
Ressalte-se	que	estas	8	entidades	são	a	base	do	
estudo	da	organização	administrativa.	O	enquadramento	
das	 entidades	 que	 compõem	 a	 Administração	 Pública	
sempre	passará	por	uma	dessas	8	pessoas	jurídicas	(ex:	
Consórcio	 Público	 e	 Agências	 reguladoras	 são	
considerados	como	autarquia).	
	
2.	Autarquias	e	Fundações	
AUTARQUIAS	 FUNDAÇÕES	
Personalidade	jurídica	de	direito	
público	
Personalidade	jurídica	de	direito	
público	ou	privado	
Criação	por	lei	 Criação	 por	 lei,	 através	 de	
dotação	 patrimonial	 pública,	
semipública	ou	semiprivada	
 
CF/88:	 Art.	 37	 [...]	 XIX	 –	 somente	 por	 lei	 específica	 poderá	 ser	 criada	
autarquia	e	autorizada	a	instituição	de	empresa	pública,	de	sociedade	de	
economia	 mista	 e	 de	 fundação,	 cabendo	 à	 lei	 complementar,	 neste	
último	caso,	definir	as	áreas	de	sua	atuação;	(Redação	dada	pela	Emenda	
Constitucional	nº	19,	de	1998)	
*	Caso	seja	FUNDAÇÃO	PÚBLICA,	a	criação	também	deve	se	dar	por	LEI.	
	
3.	 Empresa	 Pública	 e	 Sociedade	 de	
Economia	Mista	
	
As	 sociedades	 de	 economia	 mista	 e	 empresas	
públicas	 são	 relacionadas	 em	 separados	 por	 se	
constituírem	 como	 entidades	 dotadas	 de	 personalidade	
jurídica	de	direito	privado,	possuindo	fundamento	direto	
do	art.	173	do	Texto	Constitucional.	
	
Observe	que	o	objetivo	central	do	Estado	não	é	
intervir	 no	mercado,	 competindo	 com	 outras	 empresas	
privadas.	 Por	 este	 motivo,	 o	 art.	 173	 da	 Constituição	
estabelece	que	a	criação	de	SEM	ou	de	EP	só	pode	se	dar	
em	duas	hipóteses,	que	são	quando	for	necessária:	(i)	aos	
imperativos	 da	 segurança	 nacional;	 ou	 (ii)	 a	 relevante	
interesse	coletivo.	
	
	
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Podemos	 apontar	 como	 traços	 comuns	 e	
distinções	básicas	destas	entidades:	
	
TRAÇOS	COMUNS	 DISTINÇÕES	BÁSICAS	
Criação	e	extinção:	autorizadas	
por	lei	específica	
Formação	da	organização	
-	SEC	=	Sempre	S/A;	
-	EP	=	Modalidade	livre;	
Personalidade	jurídica	de	direito	
privado	
Composição	do	capital.	
-	SEC	=	Majoritário	público	(das	
ações	com	direito	a	voto).	
-	EP	=	100%	público	
Derrogação	parcial	do	regime	
de	direito	privado	
Competência	quando	de	
natureza	federal	(CF,	art.	109,	
I)	
Vinculação	aos	fins	da	lei	
instituidora	 	
Desempenho,	como	regra,	de	
atividade	econômica	 	
	
SEM	e	das	EP,	a	sua	criação	é	autorizada	por	lei	
específica.	 Nasce	 apenas	 com	 o	 registro	 dos	 atos	
constitutivos.		
O	 inciso	XX	do	 art.	 37	do	 Texto	Constitucional	
exige	 também	autorização	 legislativa	para	 a	 criação	 de	
subsidiárias	 das	 entidades	 mencionadas,	 assim	 como	 a	
participação	 de	 qualquer	 delas	 em	 empresa	 privada.	 A	
referida	 autorização	 legislativa,	 no	 entanto,	 não	 precisa	
constar	 de	 lei	 específica,	 podendo	 constar	 de	 maneira	
geral	na	lei	da	entidade	principal	criada.4	
	
4.	Agências	Reguladoras	
As	agências	reguladoras	são	consideradas	como	
autarquias	 especiais.	 O	 regime	 jurídico	 das	 agências	
reguladoras	 as	 coloca	 como	 de	 natureza	 especial	 por	
haver	maiores	garantias	de	autonomia/independência	na	
sua	atuação,	que	possui	uma	finalidade	mais	técnica.	
Tais	 agências	 exercem	 o	 poder	 de	 regulação	
estatal,	 como	 forma	 de	 intervenção	 indireta	 social	 e	
econômica,	com	fundamento	no	art.	174	da	CF.	
O	 seu	 regime	 jurídico	encontra-se	 fixado	na	Lei	
9.986/2000.	
	
5.	Ordem	dos	Advogados	do	Brasil	(OAB)	
e	Conselhos	Profissionais	
	
A	OAB	 foi	 considerada	pelo	 STF	 como	 serviço	
público	independente,	de	natureza	sui	generis.		
Os	 demais	 Conselhos	 Profissionais,	 são	
considerados	como	autarquias.	
	
6.	Agências	Executivas	
As	 agências	 executivas	 são	 órgãos	 ou	
entidades	que	 firmam	contrato	de	gestão	 com	o	Poder	
Público,	 objetivando	 assegurar	maior	 autonomia	 na	 sua	
função	 (mais	 independência	 e	 orçamento).	 Possui	
fundamento	no	art.	37,	§8º,	do	Texto	Constitucional.	
	
Art.	37	[...]	§	8º	A	autonomia	gerencial,	orçamentária	e	 financeira	dos	
órgãos	 e	 entidades	 da	 administração	 direta	 e	 indireta	 poderá	 ser	
ampliada	mediante	contrato,	a	ser	firmado	entre	seus	administradores	e	
o	poder	público,	que	tenha	por	objeto	a	fixação	de	metas	de	desempenhopara	 o	 órgão	 ou	 entidade,	 cabendo	 à	 lei	 dispor	 sobre:	 (Incluído	 pela	
Emenda	Constitucional	nº	19,	de	1998)	
I	-	o	prazo	de	duração	do	contrato;	
II	 -	 os	 controles	 e	 critérios	 de	 avaliação	 de	 desempenho,	 direitos,	
obrigações	e	responsabilidade	dos	dirigentes;	
III	-	a	remuneração	do	pessoal.”	
	
7.	Consórcios	Públicos	
Os	Consórcios	Públicos	são	associações	formadas	
por	 pessoas	 jurídicas	 políticas	 (União,	 Estados,	 Distrito	
Federal	 ou	 Municípios),	 com	 personalidade	 de	 direito	
público	 ou	 privado	 (art.	 1º,	 §1º),	 criadas	 mediante	
autorização	 legislativa,	 para	 a	 gestão	 associada	 de	
serviços	públicos.		
Resumindo,	 são	 elas	 associações,	 que	 podem	
possuir	 personalidade	 jurídica	 de	 direito	 público	
(CC/2002,	art.	41,	IV)	ou	privado.	
A	Lei	11.107/05	prevê	duas	espécies	de	contrato:	
	
ESPÉCIE	DE	CONTRATO	 OBJETIVO	
Contrato	 de	 rateio	 ou	
repasse	
Destinação	 de	 recursos	 públicos,	
formalizado	anualmente,	exceto	quando	
previsto	 no	 Plano	 Plurianual	 ou	 se	 o	
pagamento	se	der	por	 tarifas	ou	preços	
públicos	
Contrato	 de	 programa	
e/ou	 convênios	 de	
cooperação	
Fixação	 de	 obrigações	 entre	 os	 entes	
consorciados.	
	
	
8.	Terceiro	Setor	(Entes	paraestatais)	
	
O	 terceiro	 setor	 é	 composto	 por	 entidades	
paraestatais	 (associações,	 fundações	 ou	 cooperativas)	
que,	sem	fins	lucrativos,	executam	atividades	de	interesse	
público.	
Elas	 não	 compõem	 a	 estrutura	 interna	 da	
Administração	Pública,	possuindo	personalidade	jurídica	
de	direito	privado!!!!	
Atualmente,	as	entidades	do	terceiro	setor	são	as	
seguintes:	
a) Serviços	sociais	autônomos;	
b) Entidades	de	apoio;	
c) Organizações	sociais	(OS);	
d) Organizações	 da	 sociedade	 civil	 de	 interesse	
público	(OSCIP);	e	
e) Organizações	da	sociedade	civil	(OSC).	
	
A) Serviços	Sociais	Autônomos	(Sistema	"S"):		
	 São	 entidades	 instituídas	 por	 lei,	 com	
	
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personalidade	 jurídica	 de	 direito	 privado,	 sem	 fins	
lucrativos,	 com	 o	 objetivo	 de	Ministrar	 assistência	 ou	
ensino	 a	 categorias	 sociais	 ou	 grupos	 profissionais	
(atividade	privada	de	 interesse	público	 -	não	é	 serviço	
público),	 financiados	 por	 meio	 de	 dotações	
orçamentárias	 e/ou	 parafiscais	 (ex:	 Ex:	 SENAI,	 SENAC,	
SESC,	SESI	-	SISTEMA	S)	
	
B) Entidades	de	Apoio:		
	 São	 associações,	 fundações	 ou	 cooperativas,	
com	personalidade	jurídica	de	direito	privado,	instituída	
por	 servidores	 públicos,	 em	 nome	 próprio,	 para	
prestação,	 em	caráter	privado,	de	 serviços	 sociais	não	
exclusivos	do	Estado,	mantendo	vínculo	com	entidades	
da	 Administração	 Direta	 ou	 Indireta,	 mediante	
convênio,	 com	 atuação	 normalmente	 em	 hospitais	 e	
universidades	(vide	Lei	8.958/94,	art.	3º,	§1º)	
	
C) Organizações	da	Sociedade	Civil	de	Interesse	
Publico	(OSCIP	-	lei	9.790)	e	organizações	sociais	
(OS	-	lei	9.637)	
	
Vamos	 tratar	 das	 OS’s	 (Lei	 9.790/99)	 e	 das	
OSCIP’s	 (Lei	 9.637/98)	 conjuntamente,	 pois	 as	 questões	
do	Exame	de	Ordem	cobram	a	diferenciação	entre	estas	
duas	entidades.	
O	 direito	 brasileiro	 instituiu	 duas	 espécies	 de	
organizações	 para	 prestarem	 serviços	 paralelamente	 ao	
Estado,	 seja	 prestando	 serviços	públicos,	 sejam	 serviços	
sociais.	
	
TRAÇOS	COMUNS	ENTRE	OS`S	E	OSCIP`S	
Pessoa	jurídica	de	direito	privado	
Sem	fins	lucrativos	
Não	integram	a	Administração	Pública	direta	ou	indireta	
Recebem	incentivo	e	fiscalização	do	Poder	Público	
Não	precisam	realizar	concurso	público	ou	licitação,	mas	precisam	observar	os	
princípios	administrativos	
Fiscalização:	 Tribunal	 de	 Contas;	 órgão	 do	 Poder	 Público	 da	 área	 de	 atuação	
referente	 à	 atividade	 fomentada;	 e	 Conselhos	 de	 Políticas	 Públicas	 da	 área	
correspondente;	
	
Apesar	 de	 serem	 títulos	 que	 conferem	
prerrogativas	 muito	 próximas,	 a	 legislação	 coloca	
formalidades	que	as	distinguem:	
	
OSCIP`s	 OS`s	
Habilitação/Qualificação	 pelo	
Ministro	
da	Justiça	
Habilitação/Qualificação	 perante	
a	pasta	
relacionada	à	atividade	
Firma	TERMO	DE	PARCERIA	 Firma	CONTRATO	DE	GESTÃO	
Não	há	previsão	de	dispensa	de	
licitação	para	contratar	OSCIP	
Pode	 ser	 contratada	 por	
dispensa	de	
licitação	pelo	Estado	(Lei	8.666/93,	
art.	24,	XXIV)	
Faculdade	 de	 participação	 de	
representantes	do	Estado	no	
Conselho	de	Administração	
Obrigatoriedade	 de	 participação	
de	 representantes	 do	 Estado	 no	
Conselho	de	
Administração	(art.	3.)	
Possui	PJ`s	específicas	que	não	
podem	se	habilitar	(art.	2.)	
Não	 há	 previsão	 de	 vedação	
pessoal	
	
ATENÇÃO:	Especificamente	para	OSCIP,	a	Lei	13.019/2014,	alterando	a	
Lei	 9.790/99,	 passou	 a	 exigir	 que	 a	 entidade	 esteja	 constituídas	 e	 se	
encontre	em	funcionamento	regular	há,	no	mínimo,	3	(três)	anos.	
	
D) Organizações	 da	 Sociedade	 Civil	 (OSC	 –	 LEI	
13.019/14)	
	
A	Organização	 da	 Sociedade	 Civil,	 título	 criado	
pela	 Lei	 13.019/14	 (a	 legislação	 passou	 a	 ter	 vigência	 a	
partir	 de	 Janeiro/2016),	 objetivou	 instituir	 o	 chamado	
“Marco	 Regulatório	 das	 do	 Terceiro	 Setor”,	 instituindo	
uma	 série	 de	 	 normas	 para	 a	 parceria	 entre	 o	 Estado	 e	
entidades	 sem	 fins	 lucrativos	 que	 atenderem	 aos	
requisitos	da	legislação.	
A	 legislação	não	extinguiu	o	regime	jurídico	das	
OS’s	 e	 das	 OSCIP’s,	 passando	 a	 constituir	 uma	 terceira	
categoria	 de	 regime	 jurídico,	 que	 precisa	 ser	 estudada	
adicionalmente.	
A	 referida	 lei	 passou	 a	 prever	 2	 (dois)	
instrumentos	de	parceria:	
	
TERMO	DE	COLABORAÇÃO	
Quando	o	projeto	de	trabalho	for	de	
iniciativa	do	poder	público.	
TERMO	DE	FOMENTO	
Quando	o	projeto	de	trabalho	for	de	
iniciativa	da	entidade.	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
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MÓDULO	III	–	PODERES	ADMINISTRATIVOS	
1.	Uso	e	Abuso	do	Poder	
	
	Na	 atuação	 do	 Estado,	 a	 supremacia	 do	
interesse	público	 justifica	o	estabelecimento	de	poderes	
que	 vão	 além	 daqueles	 previstos	 ordinariamente	 no	
direito	comum.	Há,	então,	um	regime	jurídico	derrogador	
do	 direito	 comum,	 estipulando	 poderes	 em	 favor	 do	
Estado	(regime	jurídico	administrativo).	
Deve-se	 observar	 que,	 apesar	 de	 se	 falar	 em	
“Poderes	 Administrativos”,	 a	 doutrina	 entende	 que	 se	
trata	 de	 um	poder-DEVER	de	 atuação.	 Como	 regra,	 tais	
poderes	devem	ser	exercidos	dentro	de	seus	limites	e	de	
maneira	regular,	sem	a	ocorrência	de	eventuais	abusos.	
	
O	abuso	de	poder,	regulado	pela	Lei	4.717/65	
(Lei	da	Ação	Popular)	ocorre	em	duas	hipóteses:	
	
	
Na	 doutrina,	 encontramos	 os	 seguintes	 poderes	
administrativos:	
	
PODER	HIERÁRQUICO	
PODER	DISCIPLINAR	
PODER	REGULAMENTAR	
PODER	DE	POLÍCIA	
	
2.	Discricionariedade	e	Vinculação	
	
Na	 atuação	 do	 gestor	 público,	 enquanto	
representante	do	Estado,	as	decisões	podem	ser	feitas	de	
forma	vinculada	ou	discricionária.	Por	esta	razão,	fala-se	
em	Poder	Discricionário	e	Poder	Vinculado.1	
O	 Poder	 Discricionário	 corresponde	 às	
hipóteses	 em	 que	 o	 gestor	 público	 possui	 liberdade	 de	
escolha	 quanto	 ao	 motivo	 e	 ao	 objeto	 do	 ato	
administrativo	(análise	de	conveniência	e	oportunidade).	
Essa	faculdade	é	denominada	pela	doutrina	de	
MÉRITO	 ADMINISTRATIVO,	 sendo	 poder	 exclusivo	 da	
autoridade	administrativa,	sem	possibilidade	de	controle	
																																																													
1	Existem	alguns	doutrinadores	que	entendem	não	se	tratar	de	um	verdadeiro	poder,	mas	
sim	de	uma	característica	inerente	aoato	administrativo.	
pelo	 Poder	 Judiciário	 como	 regra.	 Como	 já	 vimos	 no	
primeiro	capítulo,	o	Judiciário	não	analisa	conveniência	e	
oportunidade!!!	
Não	 esquecer	 que	 o	 Poder	 Judiciário	 NÃO	
REVOGA	 (análise	 de	 mérito	 –	 conveniência	 e	
oportunidade)	ato	administrativo.	O	que	ele	pode	fazer	é	
ANULAR	 (análise	 de	 legalidade)	 o	 ato	 praticado	 com	
violação	ao	ordenamento	jurídico.	
	
ATENÇÃO:	 A	 discricionariedade	 é	 conferida	 nos	 termos	 da	 lei.	 Caso	 o	
gestor	público,	valendo-se	da	opção	conferida	pela	lei,	venha	a	praticar	
ato	fora	dos	limites	estabelecidos,	estará	praticando	arbitrariedade,	que	
ocasiona	a	nulidade	do	ato	administrativo.	
	
O	Poder	Vinculado	(também	chamado	de	Poder	
Regrado),	 por	 outro	 lado,	 diz	 respeito	 às	 hipóteses	 em	
que	não	há	qualquer	escolha	ao	administrador,	devendo	
apenas	 fazer	 valer	 o	 disposto	 na	 lei,	 aplicando-a	
integralmente.	Todos	os	elementos	do	ato	administrativos	
estão	legalmente	previstos.	
	
3.	Poder	Hierárquico	
	
O	 Poder	 Hierárquico	 encontra	 fundamento	 na	
relação	 jurídica	 de	 SUBORDINAÇÃO	 travada	
internamente	 entre	 órgãos	 e	 agentes	 na	 Administração	
Pública.	 Não	 há	 tal	 poder	 no	 âmbito	 externo	 à	 pessoa	
jurídica,	 inclusive	 de	 uma	 entidade	 da	 Administração	
direta	 em	 relação	 a	 uma	 entidade	 da	 Administração	
indireta.	Hierarquia	=	Subordinação!	
Veja-se	ainda	que	o	poder	hierárquico	é	exercido	
pelo	chamado	“Recurso	Administrativo	Hierárquico”,	que	
tem	por	 finalidade	 levar	 a	discussão	 sobre	determinado	
assunto	de	uma	autoridade	àquela	superior.	
A	 delegação	 e	 avocação	 são	 institutos	
relacionados	 ao	 Poder	 Hierárquico,	 pois	 decorrem	
justamente	 da	 relação	 de	 subordinação	 existente	 entre	
autoridades	administrativas.	(vide	arts.	11	e	seguintes	da	
Lei	9.784/99)	
	
a)	 DELEGAÇÃO:	 Ato	 de	 atribuição	 de	 competência	 a	
autoridade	de	hierarquia	inferior	ou	igual.	Não	pode	ser	
objeto	 de	 delegação:	 (i)	 a	 edição	 de	 atos	 de	 caráter	
normativo;	(ii)	a	decisão	de	recursos	administrativos;	(iii)	
as	 matérias	 de	 competência	 exclusiva	 do	 órgão	 ou	
autoridade.	
	
b)	AVOCAÇÃO:	Ato	de	chamar	para	si	a	competência	de	
outra	 autoridade	 de	 hierarquia	 inferior.	 É	 sempre	
excepcional	 e	 deve	 ocorrer	 por	 motivos	 relevantes	
	
EXCESSO	DE	PODER	 Atuação	fora	das	competências	legais	
DESVIO	DE	PODER	 Finalidade	diversa	da	prevista	normativamente	
	
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devidamente	justificados.	
	
4.	Poder	Disciplinar	
	
O	 Poder	 Disciplinar	 compreende	 a	 faculdade	
atribuída	 ao	 Estado	 de	 aplicar	 penalidades	 em	 relações	
jurídicas	 ESPECIAIS	 (um	 cargo	 público,	 um	 contrato	
administrativo	firmado,	um	contrato	de	concessão	etc.).	
Tal			poder		permite			à		Administração			Pública		
apurar			infrações			e		aplicar	penalidades		aos		servidores	
públicos	 	 e	 	 demais	 	 pessoas	 	 sujeitas	 	 à	 	 disciplina 
administrativa	 especial	(ex: estudantes de escola 
pública contratados da	Administração).	
	
ATENÇÃO:	O	poder	disciplinar	nem	sempre	decorre	do	poder	hierárquico,	
já	que	a	doutrina	moderna	entende	que	a	disciplina	pode	ser	externa	à	
Administração	Pública.	(assunto	cobrado	na	prova	PGE-RN-2014)	
Veja-se	que	é	este	também	o	elemento	que	diferencia	o	poder	disciplinar	
do	poder	de	polícia.	
PODER	 DISCIPLINAR	 =	 Sanção	 em	 qualquer	 relação	 jurídica	 de	
supremacia	especial	 (há	vínculo	entre	o	sancionado	e	a	Administração	
Pública)	
PODER	DE	POLÍCIA	=	Vínculo	geral	a	que	toda	a	população	é	submetida,	
ou	seja,	uma	relação	de	supremacia	geral.	
	
5.	Poder	Regulamentar	
	
O	 Poder	 Regulamentar	 diz	 respeito	 à	
possibilidade	 de	 criação	 de	 NORMAS	 JURÍDICAS	 pelo	
Estado,	 através	 de	 instrumentos	 como:	 decretos,	
instruções	normativas,	portarias	etc.	
Trata-se	 de	 ato	 normativo	 secundário	 (CF,	 art.	
84,	 IV	 e	 VI)	 –	 pois	 não	 cria	 direitos	 ou	 obrigações	 -	 e	
objetiva	o	detalhamento	das	disposições	legais,	podendo	
sofrer	controle	político	pelo	Congresso	Nacional	(CF,	art.	
49,	V).	
Para	 fins	 de	 prova,	 existem	 duas	 espécies	 de	
regulamento	que	devem	ser	memorizadas:	
	
Regulamento/	
Decreto	Executivo	
Editado	para	fiel	execução	de	lei,	
não	 inovando	 no	 ordenamento	 jurídico	
(CF,	art.	84,	IV)	
Regulamento/	
Decreto	Autônomo	
Inova	 no	 ordenamento	 jurídico	 sem	
fundamento	 direto	 na	 lei.	 Como	 regra,	
não	 se	 admite	 no	 direito	 brasileiro.	
Exceção	doutrinária:	CF,	art.	84,	VI)	
	
CUIDADO:	O	Regulamento/Decreto	autônomo	é	polêmico,	porém,	para	
fins	de	prova,	admitir	apenas	e	exclusivamente,	de	forma	excepcional,	a	
hipótese	do	art.	84,	inciso	VI,	da	CF/88.	
	
6.	Poder	de	Polícia	
O	Poder	de	Polícia	é	 a	 atividade	do	 Estado,	 no	
âmbito	meramente	administrativo,	consistente	em	limitar	
o	 exercício	 dos	 direitos	 individuais	 em	 	 benefício	 do	
interesse	público.	
Encontra	 fundamento	 no	 art.	 78	 do	 Código	
Tributário	 Nacional	 (CTN).	 O	 diploma	 tributário	
conceituar	o	poder	de	polícia,	já	que	ele	é	um	dos	Fatos	
Geradores	para	a	cobrança	da	TAXA.	
	
CÓDIGO	TRIBUTÁRIO	NACIONAL	(CTN):	
Art.	78.	Considera-se	poder	de	polícia	atividade	da	administração	pública	
que,	limitando	ou	disciplinando	direito,	interesse	ou	liberdade,	regula	a	
prática	 de	 ato	 ou	 abstenção	 de	 fato,	 em	 razão	 de	 interesse	 público	
concernente	à	segurança,	à	higiene,	à	ordem,	aos	costumes,	à	disciplina	
da	 produção	 e	 do	 mercado,	 ao	 exercício	 de	 atividades	 econômicas	
dependentes	 de	 concessão	 ou	 autorização	 do	 Poder	 Público,	 à	
tranquilidade	 pública	 ou	 ao	 respeito	 à	 propriedade	 e	 aos	 direitos	
individuais	ou	coletivos.	(Redação	dada	pelo	Ato	Complementar	nº	31,	de	
1966)	
	
Parágrafo	único.	Considera-se	regular	o	exercício	do	poder	de	
polícia	quando	desempenhado	pelo	órgão	competente	nos	limites	da	lei	
aplicável,	com	observância	do	processo	legal	e,	tratando-se	de	atividade	
que	a	lei	tenha	como	discricionária,	sem	abuso	ou	desvio	de	poder.	
	
Doutrinariamente,	 fala-se	 em	 dois	 sentidos	 do	
Poder	 de	 Polícia,	 uma	 amplo	 (que	 compreende	 toda	
limitação	 proveniente	 do	 Estado	 –	 legislativa	 ou	
administrativa)	 e	 uma	 mais	 restrita	 (apenas	 limitações	
decorrentes	da	função	administrativa),	a	qual	é	adotada	
como	objeto	do	estudo.	
	
SENTIDO	AMPLO	
Limitações	do	Legislativo	(leis)	e	do	Executivo	
(normas	e	atividade	material)	
	
SENTIDO	ESTRITO	
	
Limitações	apenas	do	Executivo	
	
Um	ponto	fundamental	é	não	confundir	a	Polícia	
Administrativa	 e	 a	 Polícia	 Judiciária.	 As	 características	
distintivas	principais	podem	ser	assim	detalhadas:	
POLÍCIA	ADMINISTRATIVA	 POLÍTICA	JUDICIÁRIA	
Ilícito	puramente	
administrativo	
Ilícito	penal	
Direito	administrativo	 Direito	processual	penal	
Competência	repartida	entre	entes	públicos	 Competência	da	Polícia	civil	e	militar	
	
No	 que	 concerne	 à	 Polícia	 Administrativa,	 a	
doutrina	 elenca	 suas	 características	 elementares	
(também	 chamados	 de	 atributos),	 as	 quais,	 entretanto,	
são	quase	sempre	excepcionadas	e,	por	isso	mesmo,	são	
objeto	de	críticas	pela	doutrina.	São	elas:	
	
	
	
	
	
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CARACTERÍSTICA	 CONCEITO	 CRÍTICA	
DISCRICIONA-
RIEDADE	
Haveria	uma	
faculdade	
na	prática	do	ato	de	
polícia	
Existem	situações	
em	que	o	interesse	
público	vincula	a	
atuação	do	agente	
AUTOEXECU-
TORIEDADE	
O	ato	de	polícia	é	
executa-do	
imediata-mente,	
sem	necessidade	de	
recorrer	ao	
Judiciário	
Existem	situações	
em	que	se	exige	
atuação	judicial.	Ex:	
Execuçãode	multa.	
COERCIBILIDADE	
O	ato	é	exigível	de	
imediato	
Mesma	crítica	do	
anterior	
ATIVIDADE	
NEGATIVA	
O	ato	seria	limitação	
de	direitos	
Existem	hipóteses	
que	poderiam	ser	
obrigações	de	fazer.	
Ex:	determinação	de	
edificação	
compulsória.	
INDELEGABI-
LIDADE	À	
PESSOA	JURÍDICA	
DE	DIREITO	
PRIVADO	
Não	poderia	ser	
delegado	à	PJ	de	
direito	privado	
Novo	entendimento	
do	STJ	abaixo.*	
	
ATENÇÃO	(MUITO,	MUITO,	MUITO	IMPORTANTE!):	Apesar	de	ser	uma	
das	características	do	Poder	de	Polícia	a	sua	indelegabilidade	a	pessoas	
jurídicas	de	direito	privado,	entende	o	STJ	que	tal	entendimento	não	
pode	ser	adotado	de		forma	tão	simplista.	
Segundo	 o	 entendimento	 do	 STJ,	 o	 Poder	 de	 Polícia,	 como	 regra,	
realmente	não	pode	ser	delegado	a	pessoas	jurídicas	de	direito	privado.	
Entretanto,	 entende	 aquele	 tribunal	 que	 os	 atos	 de	 mera	 execução	
material	do	Poder	de	Polícia	(ex:	mera	execução)	podem	ser	delegados.	
Além	 disso,	 entende	 também	 que	 o	 Poder	 de	 Polícia	 se	 divide	 em	 4	
(quatro)	fases/ciclos,	dentre	os	quais	2	(dois)	podem	ser	delegados.	Veja	
o	quadro	abaixo.	
	
CICLO/FASE	 CONCEITO	 DELEGAÇÃO	
ORDEM	
Restrições	e	
condicionamentos	
INDELEGAVEL	
Consentimento	
	
Anuência	de	utilização	de	
propriedade	ou	
atividade	privada	
Delegável	
Fiscalização	
Medidas	inibidoras	ou	
dissuasivas	
Delegável	
SANÇÃO	 Aplicação	de	penalidades	 INDELEGAVEL	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
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MÓDULO	IV	–	RESPONSABILIDADE	CIVIL	EXTRACONTRATUAL
	
A	responsabilidade	civil	extracontratual	envolve	
situações	em	que	o	Estado	é	chamado	a	reparar	danos	de	
natureza	cível	cometidos	em	geral	pela	sua	atuação.	
Aqui,	 não	 há	 regramento	 contratual	 (ou	 por	
outro	vínculo	especial)	a	definir	a	 solução	de	 reparação,	
motivo	pelo	qual	se	aplica,	como	regra,	o	regime	jurídico	
constitucional	de	responsabilidade.	
Antes,	 entretanto,	 é	 preciso	 compreender	 as	
teorias	 que	 antecederam	 o	 regramento	 jurídico	 atual	
(podem	ser	objeto	de	cobrança	em	prova!!!).	
	
1.	 Evolução	Histórica	e	Regime	 Jurídico	
Administrativo	
	
	A)	Teoria	da	irresponsabilidade	(Le	roi	ne	peut	
mal	 faire;	 the	 king	 can	do	no	wrong):	Em	um	primeiro	
momento,	o	Estado	não	poderia	ser	chamado	a	responder	
pelos	 seus	 atos,	 uma	 vez	 que	 o	 Rei,	 representante	 da	
vontade	divina,	não	poderia	vir	a	praticar	atos	equívocos.	
Esta	 fase	 decorre	 da	 soberania	 como	 subordinação	
incontestável	dos	súditos,	marca	do	Estado	Absolutista.	
	
B)	 Teorias	 civilistas:	 Com	 a	 decaída	 do	 Estado	
Absolutista	e	o	advento	do	Estado	de	Direito,	sobrevieram	
teorias	 civilistas	 aceitando	 a	 responsabilidade	
extracontratual.	Estas	teorias	se	enquadram	na	categoria	
de	civilistas	por	exigirem	a	análise	do	elemento	dolo	ou	
culpa.	
	
B.1)	Teoria	dos	atos	de	impérios	e	de	gestão:	Em	
um	 primeiro	 momento,	 admitia-se	 a	 responsabilidade	
apenas	nos	atos	de	gestão,	ou	seja,	naqueles	atos	em	que	
a	 Administração	 Pública	 praticava	 na	 condição	 de	
particular,	 igualando-se	 no	 seu	 regime	 jurídico.	 Quando	
praticava,	 porém,	 atos	 de	 império,	 não	 poderia	 ser	
chamado	a	responder	
	
B.2)	Teoria	da	culpa	civil	ou	da	responsabilidade	
subjetiva:	A	teoria	anterior	 também	não	foi	satisfatória.	
Assim,	 passou-se	 à	 responsabilidade	 subjetiva,	 também	
chamada	 de	 teoria	 da	 culpa	 civil,	 através	 da	 qual,	 para	
responsabilizar	 o	 Estado,	 haveria	 necessidade	 de	
comprovação	do	dolo	ou	culpa	do	agente,	 com	base	no	
CCB	de	1916.	
	
	 C)	 Teorias	 publicistas:	 As	 teorias	
tradicionais	 civilistas	 também	 não	 se	 mostraram	
satisfatórias.	 É	 que	 a	 quantidade	 de	 Poderes	
Administrativos	estabelecidos	em	 favor	do	Estado	exigir	
um	regime	 jurídico	de	responsabilidade	mais	 intenso	do	
que	o	meramente	 subjetivo/civilista/particular.	 Por	 isso,	
começaram	a	surgir	as	teorias	publicistas:	
	
C.1)	Teoria	da	culpa	administrativa,	culpa	do	serviço	ou	
culpa	anônima:	Por	meio	desta	teoria,	a	responsabilização	
do	Estado	 seria	possível,	 bastando	apenas	que	o	 lesado	
demonstrasse	 que:	 (i)	 o	 serviço	 não	 funcionou;	 (ii)	 o	
serviço	 funcionou	 mal;	 ou	 (iii)	 o	 serviço	 funcionou	
atrasado	ou	funcionou	mal	(faute	du	service)		
	
C.2	Teoria	do	risco	administrativo	ou	teoria	 da	
responsabilidade	 objetiva:	 Esta	 teoria	 foi	 a	 adotada,	
como	regra,	no	direito	brasileiro	e	se	aplica	tanto	para	o	
Estado,	 como	 também	 para	 concessionários	 e	
permissionários	 de	 serviço	 público,	 enquanto	 prestador	
do	 serviço.	 Consta	 expressamente	 do	 art.	 37,	 §6º,	 da	
Constituição.	 Através	 dela,	 basta	 à	 vítima	 demonstrar	 3	
(três)	 elementos	 para	 configurar	 a	 responsabilidade	 do	
Estado,	 quais	 sejam:	 a)	 conduta;	 b)	dano;	 e	 c)	nexo	 de	
causalidade.	Não	há	necessidade	de	perquirir	sobre	dolo	
ou	culpa.	
	
C.3	Teoria	do	 risco	 integral:	Nesta	 teoria,	utilizada	para	
casos	excepcionais,	a	responsabilidade	do	Estado	se	dá	de	
forma	 direta,	 sem	 possibilidade	 sequer	 de	 alegação	 de	
excludentes.	 No	 direito	 brasileiro,	 existe	 apenas	 nas	
hipóteses	 previstas	 expressamente	 no	 Texto	
Constitucional,	a	exemplo	da	responsabilidade	por	dano	
nuclear	(CF/88,	art.	21,	XXIII)	e	dano	ao	meio	ambiente	
(CF/88,	art.	225,	3).	
	
2.	Regime	Jurídico	Atual	
A)	Teorias	adotadas	
O	 regramento	 jurídico	 atual	 quanto	 à	
responsabilidade	civil	extracontratual	do	Estado	abrange	
as	3	(três)	teorias	publicistas,	havendo	1	(uma)	regra	geral	
e	2	 (duas)	 exceções,	 que	deverão	 ser	 analisados	 caso	 a	
caso:	
	
Art.	37	[...]	
§	 6º	 As	 pessoas	 jurídicas	 de	 direito	público	 e	 as	 de	 direito	
privado	prestadoras	de	serviços	públicos	responderão	pelos	danos	que	
seus	 agentes,	 nessa	 qualidade,	 causarem	 a	 terceiros,	 assegurado	 o	
direito	de	regresso	contra	o	responsável	nos	casos	de	dolo	ou	culpa.	
	
• REGRA	 GERAL	 (Teoria	 do	 Risco	
Administrativo):	 Aplicação	 da	 teoria	 do	 risco	
administrativo	 ou	 teoria	 da	 responsabilidade	
administrativa,	por	força	do	art.	37,	§6º,	da	CF/88.	Não	é	
necessário	 perquirir	 acerca	 do	 DOLO	 ou	 da	 CULPA,	
bastando	 ao	 administrado	 a	 comprovação	 dos	 3	 (três)	
elementos	básicos:	i)	conduta;	ii)	nexo	de	causalidade;	iii)	
	
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dano.	
Ressalte-se	 que	 esta	 regra	 geral	 não	 é	 novidade	 da	
Constituição	de	1988,	tendo	sido	inserida	por	previsão	na	
Constituição	de	1946.	Trata-se	de	uma	forma	de	garantir	
um	 regime	 jurídico	 mais	 prudente	 da	 Administração	
Pública	em	face	das	suas	diversas	prerrogativas.	
Apesar	de	não	ser	necessária	a	análise	da	presença	do	
dolo	 ou	 culpa,	 o	 Estado	 pode	 alegar	 excludentes	 de	
responsabilidade	em	sua	defesa,	a	exemplo	da	ocorrência	
de	força	maior,	caso	fortuito,	culpa	exclusiva	da	vítima,	
culpa	 de	 terceiro	 etc.	 Nestes	 casos,	 ocorrerá	 o	
rompimento	 do	 nexo	 de	 causalidade,	 afastando	 a	
responsabilidade	do	Estado.	
A	 despeito	 da	 possibilidade	 da	 alegação	 de	 causas	
excludentes	 de	 responsabilidade,	 há	 também	 uma	
hipótese	 em	que	 a	 responsabilidade	 é	 dividida	 entre	 os	
envolvidos:	CULPA	CONCORRENTE.	
Nesta	 hipótese	 (culpa	 concorrente),	 a	
responsabilidade	 será	 dividida	 entre	 os	 envolvidos,	
diminuindo-se	a	indenização	a	ser	paga	pelo	Estado.	
	
(I) CONDUTA:	 Exige-se	 a	 uma	 ação	 do	
agente	 público	 que	 atue	 nesta	 qualidade	 ao	 causar	 o	
dano.	 Esta	 condutapode	 advir	 tanto	 de	 atos	 ILÍCITOS	
como	também	de	atos	ILÍCITOS,	desde	que	preenchidos	
os	 requisitos	 acima	 mencionados.	 No	 entanto,	 para	
responsabilização	em	virtude	de	atos	LÍCITOS,	exige-se	a	
demonstração	 de	 um	 dano	 ANORMAL	 e	 ESPECÍFICO	
demonstrado	pela	vítima.	
O	fundamento	para	a	responsabilidade	do	Estado	
em	 virtude	 de	 atos	 LÍCITOS	 é	 apontado	 pela	 doutrina	
como	sendo	o	princípio	da	 isonomia.	Entendem	que,	se	
toda	a	sociedade	 irá	se	beneficiar	do	ato	praticado	pelo	
Estado	 como	 regra	 (ex:	 obra	 pública	 que	 prejudica	 um	
empreendimento	próximo	com	sua	desvalorização),	não	
pode	haver	prejuízo	de	um	grupo	minoritário.	
	
ENTENDIMENTO	 DOUTRINÁRIO	 E	 JURISPRUDENCIAL:	 Segundo	 a	
doutrina	e	jurisprudência,	a	conduta	deve	ser	praticada	por	um	agente	
público	 que	 esteja	 agindo	 nesta	 qualidade.	 No	 entanto,	 quando	 este	
agente,	mesmo	fora	de	horário	de	expediente	ou	da	repartição,	se	utilize	
da	qualidade	de	agente,	tendo	aparência	de	Estado,	a	responsabilidade	
extracontratual	deve	ser	estabelecida.	(teoria	da	aparência)	
	
Ex:	Policial	militar,	fora	do	horário	de	expediente,	atira	em	um	civil	com	
a	arma	da	corporação.	O	Estado	deverá	responder!	
	
(II) NEXO	 DE	 CAUSALIDADE:	 o	 direito	
brasileiro	adotou	a	 teoria	da	causalidade	adequada,	ou	
seja,	 o	 ato	 praticado	 pelo	 agente	 público	 deve	 ser	
necessário	e	suficiente	à	ocorrência	do	dano.	Assim,	caso	
o	dano	advenha	da	atitude	de	terceiros	e	o	agente	apenas	
tenha	 contribuindo	 de	 forma	 indireta,	 não	 haverá	
responsabilidade	do	Estado.	
	
(III) DANO:	O	dano	causado	ao	particular	
pode	 ser	 um	 dano	 material	 e/ou	 moral	 (sim,	 o	 Estado	
responde	também	por	dano	moral,	conforme	pacificado	
pela	 doutrina	 e	 jurisprudência).	 Ressalte-se	 que	 o	mero	
aborrecimento	não	causa	o	dever	de	indenizar,	devendo	
ser	 comprovado	 o	 real	 prejuízo	 aferível	 em	 face	 do	
administrado.	
• EXCEÇÃO	 1	 (Teoria	 da	 Culpa	
Administrativa,	Culpa	do	Serviço	ou	Culpa	Anônima):	Em	
casos	 de	 OMISSÃO,	 aplica-se	 a	 teoria	 da	 culpa	
administrativa,	culpa	do	serviço	ou	culpa	anônima	(faute	
du	 service),	devendo	 ser	 demonstrado:	 i)	que	 o	 serviço	
funcionou	mal;	 ii)	que	o	serviço	funcionou	atrasado;	ou	
iii)	que	o	serviço	não	funcionou.	
Hipótese	 típica	 desta	 exceção	 é	 a	 omissão	 no	
atendimento	de	serviços	públicos,	como	em	hospitais.	A	
obrigação	 de	 indenizar	 exsurge	 quando	 comprovada	 a	
culpa,	 através	 de	 um	 dos	 3	 (três)	 elementos	 acima	
mencionados.	 Por	 isso	 se	diz	 que	esta	 teoria	 é	 também	
uma	espécie	de	teoria	da	responsabilidade	subjetiva,	na	
modalidade	de	culpa	anônima.	
	
ENTENDIMENTO	 JURISPRUDENCIAL	 E	 DOUTRINÁRIO:	 Entende	 a	
doutrina	e	
jurisprudência,	 no	 entanto,	 que,	 caso	 o	 Estado	 assuma	 a	 posição	 de	
garantidor	de	um	patrimônio	jurídico	(ex:	aluno,	preso	etc.),	mesmo	em	
caso	de	omissão,	a	responsabilidade	a	ser	seguida	é	a	objetiva,	pelo	risco	
administrativo.		
Este	entendimento	resultou	no	que	a	doutrina	chama	de	“teoria	do	risco	
assumido”	ou	“teoria	do	risco	suscitado”	Neste	caso,	não	há	que	se	falar	
sequer	em	caso	fortuito	interno,	já	que	o	Estado	assumiu	o	risco.	
Em	caso	de	inobservância	de	seu	dever	específico	de	proteção	previsto	
no	art.	5º,	 inciso	XLIX,	da	CF/88,	o	Estado	é	responsável	pela	morte	de	
detento.	(STF.	Plenário.	RE	841526/RS).	
	
• EXCEÇÃO	 2	 (Teoria	 do	 Risco	
Integral):	 Nos	 casos	 estabelecidos	 pela	 Constituição	 de	
1988,	 aplica-se	 a	 teoria	 do	 risco	 integral,	 sem	
possibilidade	 de	 alegação	 de	 excludentes	 de	
responsabilidade,	 a	 exemplo	 da	 responsabilidade	 por	
dano	 nuclear	 (CF/88,	 art.	 21,	 XXIII)	 e	 dano	 ao	 meio	
ambiente	(CF/88,	art.	226,	3).	
	
B)	Responsabilidade	dos	delegatários	de	serviço	público	
O	 art.	 37,	 §6º,	 da	 CF/88	 estabelece	 a	 responsabilidade	
objetiva	por	atos	praticados	tanto	por	pessoas	jurídicas	de	
direito	 público,	 como	 também	 por	 pessoas	 jurídicas	 de	
direito	privado	prestadoras	de	serviços	públicos.	
	
ENTENDIMENTO	 JURISPRUDENCIAL:	 Nesta	 hipótese,	 entendeu	 o	 STF	
que	 a	 responsabilidade	 civil	 das	 pessoas	 jurídicas	 de	 direito	 privado	
prestadoras	 de	 serviço	 público	 é	 objetiva	 relativamente	 a	 terceiros	
usuários	 e	 não-usuários	 do	 serviço(entendimento	 do	 STF	 –	 RE	
591874/MS).	
	
Quanto	à	responsabilidade	do	Poder	Concedente	
(Administração	 Pública	 que	 delega	 o	 serviço	 à	
concessionária	ou	permissionária),	esta	só	deve	existir	de	
forma	SUBSIDIÁRIA.	Neste	caso,	o	entendimento	do	STJ	é	
que	 a	 prescrição	 só	 flui	 a	 partir	 da	 falência	 da	 empresa	
delegatária.	
	
RECURSO	ESPECIAL.	 RESPONSABILIDADE	 SUBSIDIÁRIA.	 PODER	
CONCEDENTE.	CABIMENTO.	PRESCRIÇÃO.	NÃO	OCORRÊNCIA.	
1.	Há	responsabilidade	subsidiária	do	Poder	Concedente,	em	situações	
	
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em	que	o	concessionário	não	possuir	meios	de	arcar	com	a	indenização	
pelos	prejuízos	a	que	deu	causa.	Precedentes.	
2.	 No	 que	 tange	 à	 alegada	 ofensa	 ao	 art.	 1º,	 do	 Decreto	 20.910/32,	
mostra-se	 improcedente	 a	 tese	 de	 contagem	 da	 prescrição	 desde	 o	
evento	 danoso,	 vez	 que	 os	 autos	 revelam	 que	 a	 demanda	 foi	
originalmente	intentada	em	face	da	empresa	concessionária	do	serviço	
público,	 no	 tempo	 e	 no	 modo	 devidos,	 sendo	 que	 a	 pretensão	 de	
responsabilidade	subsidiária	do	Estado	somente	surgira	no	momento	em	
que	 a	 referida	 empresa	 tornou-se	 insolvente	 para	 a	 recomposição	 do	
dano.	
Em	apreço	ao	princípio	da	actio	nata	que	informa	o	regime	jurídico	da	
prescrição.	
(art.	 189,	 do	 CC),	 há	 de	 se	 reconhecer	 que	 o	 termo	 a	 quo	 do	 lapso	
prescricional	somente		teve		início		no	momento		em		que		se		configurou		
o		fato		gerador	da	responsabilidade		subsidiária		do		Poder		Concedente,		
in	 	 casu,	 	 a	 	 falência	 	 da	 empresa	 concessionária,	 sob	 pena	 de	
esvaziamento	da	 garantia	de	responsabilidade	civil	do	Estado	nos	
casos	de	incapacidade	econômica	das	empresas	delegatárias	de	serviço	
público.	
4.	Recurso	especial	não	provido.	(STJ,	REsp	1135927/MG).	
	
C)	Prescrição	
A	prescrição	em	favor	da	Fazenda	Pública	sempre	
foi	prevista	no	Decreto	n.º	20.910/32	e	posteriormente	
pela	Lei	9.494/97,	com	modificação	introduzida	pela	MP	
2.180-35/2001.	 O	 prazo	 é	 de	 5	 (cinco)	 anos,	 não	 se	
aplicando	o	prazo	de	3	(três)	anos	do	Código	Civil	(art.	206,	
§3º,	V),	uma	vez	que	se	 trata	de	 lei	especial.	 (vide	REsp	
1251993/PR,	em	procedimento	de	repetitivos).	
Ressalte-se	que,	apesar	da	responsabilidade	ser	
objetiva,	 a	 Administração	 Pública,	 após	 ser	
eventualmente	 condenada,	 poderá	 mover	 ação	 de	
regresso	 em	 face	 do	 agente	 causador	 do	 dano.	 Nesta	
hipótese,	 aplica-se	 o	 regime	 jurídico	 de	 direito	 comum,	
sendo	 necessária	 a	 aferição	 do	 DOLO	 ou	 CULPA	
(responsabilidade	subjetiva).	
Muito	 se	 discute	 se	 a	 ação	 de	 ressarcimento	
contra	agentes	públicos	se	submete	a	prazo	prescricional,	
dada	a	redação	do	art.	37,	§5º,	da	CF/88.	Todavia,	o	STF	
entendeu	 que	 ilícitos	 civis	 se	 submetem	 ao	 prazo	
prescricional	 de	 3	 (três)	 anos	 do	 Código	 Civil,	 sendo	
imprescritível	 o	 ressarcimento	 apenas	 em	 ações	 de	
improbidade	 administrativa	 e	 outras	 de	 natureza	 penal.	
(INFO	813-STF).	
	
ATENÇÃO:	É	prescritível	a	ação	de	reparação	de	danos	à	Fazenda	Pública	
decorrente	de	ilícito	civil.	
Dito	 de	 outro	 modo,	 se	 o	 Poder	 Público	 sofreu	 um	 dano	 ao	 erário	
decorrente	de	um	ilícito	civil	e	deseja	ser	ressarcido,	ele	deverá	ajuizar	a	
ação	no	prazo	prescricional	previsto	em	lei.	
Vale	 ressaltar,	 entretanto,	 que	 essa	 tese	 não	 alcança	 prejuízos	 que	
decorram	de	ato	de	improbidade	administrativa	que,	até	o	momento,	
continuam	 sendo	 consideradosimprescritíveis	 (art.	 37,	 §	 5º).	 STF.	
Plenário.	RE	669069/MG,	Rel.	Min.	Teori	Zavascki,	julgado	em	3/2/2016	
(repercussão	geral)	(Info	813).	
	
3.	 Responsabilidade	 Por	 Atos	
Administrativos	
	
O	 regramento	 dito	 no	 tópico	 anterior	 se	 aplica	
aos	atos	praticados	no	exercício	da	função	administrativa.	
No	âmbito	da	função	legislativa,	aplica-se,	como	regra,	a	
teoria	 da	 irresponsabilidade,	 ou	 seja,	 o	 Estado	 não	
responde	por	danos	causados	em	virtude	de	leis.	
A	 jurisprudência	 e	 doutrina,	 por	 outro	 lado,	
admite	 a	 responsabilização	 por	 atos	 legislativos	 nas	
seguintes	hipóteses:	
	
LEIS	INCONSTITUCIONAIS	
Leis	 declaradas	
inconstitucionais	pelo	STF	em	
sede	 de	 controle	
CONCENTRADO	 podem	
ensejar	 responsabilização	 do	
ente	estatal.	
(EXIGE-SE	COMPROVAÇÃO	DE	
DANO	DIRETO)	
LEIS	DE	EFEITO	CONCRETO	
(Lei	apenas	em	sentido	formal)	
Se	 uma	 lei	 for	 editada	 com	
efeito	 concreto,	 sem	
generalidade	 e	 abstração,	
será	possível	a	
responsabilização,	já	que	não	
será	 lei	 em	 sentido	material,	
mas	 apenas	 em	 sentido	
formal	
	
4.	Responsabilidade	Por	Atos	Judiciais	
Da	mesma	maneira	 que	 os	 atos	 legislativos,	 os	
atos	 jurisdicionais	 	 também	não	ensejam,	como	regra,	a	
responsabilidade	do	Estado.	Assim,	se	um	magistrado,	por	
exemplo,	 pratica	 um	 ato	 que	 causa	 dano	 ao	 seu	
destinatário,	 o	 	 Estado	 não	 poder	 ser	 responsabilizado	
(teoria	da	irresponsabilidade).	
Encontram-se	 alguns	 argumentos	 em	 favor	 da	
responsabilidade	por	atos	jurisdicionais	no	caso	de	ERRO	
JUDICIÁRIO	 (CF,	 art.	 5º,	 inciso	 LXXV),	 bem	 como	 uma	
divergência	doutrinária	quanto	ao	caso	de	preso	além	do	
tempo	fixado	em	sentença	(CF,	art.	5º,	inciso	LXXV)	e	nas	
hipóteses	de	dolo	ou	fraude	do	magistrado	(CPC,	art.	133,	
inciso	I).	
	
ENTENDIMENTO	 DOUTRINÁRIO:	 Segundo	 a	 doutrina,	 a	
responsabilidade	por	preso	além	do	tempo	fixado	na	sentença	(CF,	art.	
5º,	LXXV)	decorre	de	ato	administrativo	e	não	jurisdicional.	
Ainda,	a	hipótese	do	CPC,	art.	133,	inciso	I,	segundo	a	doutrina,	seria	de	
responsabilidade	 pessoal	 do	 magistrado	 e	 não	 do	 Estado,	 não	 se	
enquadrando,	portanto,	como	exceção.	
Para	fins	de	prova	discursiva,	cabe	ressaltar	as	hipóteses	e	mencionar	a	
tendência	a	considerar	apenas	o	ERRO	JUDICIÁRIO	como	exceção	à	regra	
geral.	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
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MÓDULO	V	–	ATOS	ADMINISTRATIVOS	
1.	Conceito	
O	estudo	dos	atos	administrativos	envolve	certa	
dose	de	compreensão	do	regime	jurídico-administrativo	e	
um	 pouco	 de	 memorização,	 motivo	 pelo	 qual	 se	 faz	
importante	 estudar	 este	 tópico	 com	 bastante	 atenção,	
dando	preferência	para	elaboração	de	mapas	mentais	e	
anotações.	 Para	 se	 chegar	 ao	 conceito	 de	 ato	
administrativo	é	preciso	primeiramente	relembrar	alguns	
institutos	jurídicos	que	estão	em	volta.	
	
Um	 fato	 é	 considerado	 como	 qualquer	
acontecimento,	seja	decorrente	da	natureza,	seja	de	um	
ato	humano.	Este	 fato	pode	 ser	de	natureza	 jurídica	ou	
não	 a	 depender	 de	 sua	 repercussão	 para	 o	 mundo	
jurídico.	 Sendo	 relevante	 ao	 mundo	 jurídico	 e	
constituindo-se,	 então,	 como	 fato	 jurídico,	 tem-se	
também	 duas	 espécies:	 o	 fato	 jurídico	 strictu	 sensu	
(decorrente	da	natureza)	e	o	ato	jurídico	(decorrente	de	
atuação	humana).	
FATO	 Qualquer	acontecimento	(natural	ou	humano)	
FATO	JURÍDICO	 Repercute	no	mundo	jurídico	(pode	ser	strictu	sensu	ou	ato	jurídico).	
FATO	JURÍDICO	STRICTU	
SENSU	
Decorrente	da	natureza	
ATO	JURÍDICO	 Decorrente	da	atuação	humana	
	
A	 partir	 destes	 conceitos,	 vê-se	 que	 os	 atos	
administrativos	se	enquadram	como	atos	jurídicos,	pois	
decorrentes	de	atos	praticados	pelo	homem.	Eventos	da	
natureza	 que	 por	 ventura	 tenham	 repercussão	 para	 o	
direito	 administrativo	 serão	 denominados	 de	 fatos	
administrativos.	
Os	atos	administrativos	são	conceituados	como	
atos	praticados	pela	Administração	Pública	ou	por	quem	
lhe	faça	as	vezes	(ex:	concessionárias/permissionárias),	no	
exercício	da	 função	administrativa,	 sob	 regime	 jurídico	
administrativo	(prerrogativas	e	sujeições),	manifestando	
unilateralmente	 a	 vontade	 do	 Poder	 Público	 (exclui	
contratos	e	convênios).	
A	 doutrina,	 por	 outro	 lado,	 diferencia	 os	 atos	
administrativos	 dos	 atos	 da	 Administração.	 Entendem	
que	 os	 atos	 da	 Administração	 compreendem	 qualquer	
ato,	 com	 regime	 jurídico	de	direito	público	ou	privado,	
praticado	 pela	 Administração	 Pública	 (ex:	 ato	
administrativo,	ato	político	ou	de	governo,	atos	privados,	
os	atos	de	mera	execução	material	etc.).	Assim,	pode-se	
dizer	 que	 os	 atos	 da	 Administração	 compreendem	 o	
gênero	do	qual	os	atos	administrativos	são	apenas	uma	
espécie.	
ATOS	DA	ADMINISTRAÇÃO	=	qualquer	ato	praticado	pelo	
Estado	(privados	ou	administrativos).	
	
ATOS	 ADMINISTRATIVOS	 =	 apenas	 aqueles	 praticados	
com	 regime	 jurídico	 administrativo	 (relação	 de	
supremacia)	
	
A)	Requisitos	do	Ato	Administrativo	
Os	 atos	 administrativos,	 para	 assim	 serem	
considerados,	necessitam	do	preenchimento	de	5	(cinco)	
requisitos,	 também	 chamados	 de	 elementos,	 indicados	
pela	 doutrina	 e	 pela	 jurisprudência.	 São	 eles:	
competência,	 finalidade,	 forma,	 motivo	 e	 objeto	
(Regrinha:	CO.FI.FO.M.OB).	Vejamos	cada	um	deles.	
• COMPETÊNCIA:	 A	 competência	 corresponde	 à	
atribuição	de	um	plexo	de	atividades,	por	meio	de	 lei,	a	
uma	 pessoa	 com	 qualidade	 jurídica	 para	 tanto.	 São	
características	da	competência	apontadas	pela	doutrina:	
	
PODER	DEVER	 Não	há	faculdade,	mas	imposição	
IMPRESCRITÍVEL	 Não	desaparece	por	inércia	do	agente	
IMPRORROGÁVEL	
Não	 se	 transfere	 a	 alguém	 que	 reiteradamente	
pratique	o	ato	sem	
competência	
IMODIFICÁVEL/	
INDISPONÍVEL	
Não	pode	ser	objeto	de	transação	
pelo	agente	
IRRENUNCIÁVEL	
Impassível	de	renúncia	(o	que	não	
prejudica	a	delegação	ou	avocação)	
	
Ainda	 sobre	 competência,	 dois	 conceitos	 estão	
estritamente	interligados:	
delegação	e	avocação.	
A	delegação	corresponde	à	extensão	temporária	
da	competência	a	outro	agente	público	de	hierarquia	igual	
ou	inferior,	sem	que	haja	renúncia,	para	a	prática	de	atos	
dentro	de	um	 círculo	de	 competência	 pré-definida;	 (ver	
arts.	11	e	seguintes	da	Lei	9.784/99).	
Não	 podem	 ser	 objeto	 de	 delegação:	 (Lei	
9.784/99,	art.	13).	
(I)	a	edição	de	atos	de	caráter	normativo;	
(II)	a	decisão	de	recursos	administrativos;	
(III)	 as	 matérias	 de	 competência	 exclusiva	 do	 órgão	 ou	
autoridade.	
A	avocação	se	dá	quando	a	autoridade	superior	
chama	 competência	 da	 autoridade	 inferior	 de	 forma	
excepcional	 (Lei	 9.784/99,	 art.	 15).	 Diferente	 da	
delegação,	não	pode	ocorrer	entre	autoridades	de	mesma	
hierarquia,	também	não	sendo	possível	quando	se	tratar	
de	competência	exclusiva.	
	
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• FINALIDADE:	 A	 finalidade	 é	 aquilo	 que	 se	
busca	 com	 a	 prática	 do	 ato.	 A	 finalidade	 pode	 ser	
compreendida	 de	 forma	 genérica	 (interesse	 público)	 e	
específica	 (objetivo	 imediato	 =	 Ex:	 Construção	 de	 uma	
escola).	 A	 prática	 do	 ato	 com	 desvio	 de	 finalidade	
caracteriza	abuso	de	poder	e,	como	regra,	a	nulidade	do	
ato	administrativo.• FORMA:	 A	 forma	 nada	 mais	 é	 do	 que	 a	
exteriorização	 do	 ato,	 nos	moldes	 determinado	 por	 lei.	
(Lei	9.784/99,	art.	22).	A	doutrina,	neste	aspecto,	aponta	
a	existência	de	dois	princípios	 importantes:	princípio	da	
solenidade	e	princípio	da	instrumentalidade	das	formas.	
	
PRINCÍPIO	DA	
SOLENIDADE	 	
Em	regra,	o	ato	administrativo	é	praticado	
de	forma	solene,	por	escrito	
(Lei	9.784,	art.	22,	1)	
PRINCÍPIO	DA	
INSTRUMENTALIDADE	
DAS	FORMAS	
	
Quando	o	vício	de	forma	for	sanável	e	não	
causar	prejuízo	à	Administração	ou	a	
terceiros,	deve	ser	mantido,	sem	
declaração	de	nulidade	
	
• MOTIVO:	O	motivo	corresponde	às	razões	de	
fato	e	de	direito	da	prática	do	ato.	Este	requisito	do	ato	
administrativo	0	mesmo	assim	ela	o	motive		por	vontade	
prova,	estará	vinculada	aos	motivos	expostos.	É	o	que	a	
doutrina	 denominada	 de	 teoria	 dos	 motivos	
determinantes.	
Ex:	 Um	 servidor	 poderia	 ser	 removido	 no	 interesse	 da	
Administração	 Pública,	 sem	maiores	 motivos.	 Porém,	 o	
Chefe	da	repartição,	na	portaria	de	remoção,	declara	que	
está	movendo	o	servidor	porque,	na	unidade	de	destino,	
está	 faltando	 servidor.	 Essa	 declaração	 deve	 ser	
verdadeira,	 sob	 pena	 de	 o	 servidor,	 achando-se	
prejudicado,	obter	a	sua	anulação.	
• OBJETO:	Por	fim,	tem-se	o	objeto	como	sendo	
aquilo	que	o	ato	atinge	com	sua	disposição,	ou	seja,	aquilo	
que	se	objetiva	afetar	com	a	sua	prática:	a	decisão	contida	
no	ato	administrativo.	Para	ser	válido,	necessita	ser:	lícito,	
possível,	determinado	ou	determinável.	
	
A)	ATRIBUTOS	do	Ato	Administrativo	
	
Ponto	fundamental	neste	tema	é	não	confundir	
REQUISITOS	 e	 ATRIBUTOS	 do	 ato	 administrativo!!!	 Os	
requisitos	são	aspectos	que	não	podem	deixar	de	existir	
para	 formar	 o	 ato.	 Os	 atributos,	 porém,	 são	
consequências,	 ou	 seja,	 são	 aspectos	 posteriores	 à	
formação	 do	 ato	 administrativo	 (o	 ato	 já	 se	 encontra	
formado	e	agora	se	analisa	os	seus	atributos).	
Os	 ATRIBUTOS	 nada	 mais	 são	 do	 que	
prerrogativas	 do	 Poder	 Público	 na	 sua	 atuação,	
decorrentes	 do	 princípio	 da	 supremacia	 do	 interesse	
público.	Dividem-	se	em:	
	
	
L	 LEGITIMIDADE	
E	 EXIGIBILIDADE	
I	 IMPERATIVIDADE	
T	 TIPICIDADE	
E	 EXECUTORIEDADE	
	
• LEGITIMIDADE:	 Pela	 legitimidade,	 os	 atos	
administrativos	 são	 considerados	 legítimos	 (legais	 e	
verídicos)	 até	 prova	 em	 contrário	 (presunção	 relativa	 -	
juris	tantum).	Divide-se	em:	(i)	presunção	de	veracidade	
(veracidade	do	fato)	e	
(ii)	presunção	de	legalidade	(compatibilidade	jurídica).	
• EXIGIBILIDADE:	 Através	 da	 exigibilidade	 -	
também	denominada	doutrinariamente	de	coercibilidade	
-,	 tem-se	 que	 o	 ato	 se	 torna	 imediatamente	 coercível	
frente	 o	 particular.	 Diz	 respeito	 exclusivamente	 à	
prerrogativa	 de	 ser	 unilateralmente	 coercível	 direta	 ou	
indiretamente,	 embora	 possa	 não	 ser	 executável	 (ex:	
multa	 de	 trânsito;	 multas	 aplicáveis	 pelos	 Tribunais	 de	
Contas;	etc.).	
• IMPERATIVIDADE:	 Pelo	 atributo	 da	
imperatividade,	dentro	dos	limites	da	lei,	a	Administração	
Pública	pode	estabelecer	unilateralmente	obrigações	em	
desfavor	 do	 administrado.	 (também	 denominado	 de	
poder	extroverso).	
• TIPICIDADE:	A	tipicidade	nada	mais	é	do	que	
a	exigência	de	todo	ato	corresponda	a	um	tipo	definido	
em	lei	(princípio	da	legalidade).	É	classificação	originária	
das	lições	de	Maria	Sylvia	di	Pietro	e	sofre	críticas	por	não	
se	 mostrar	 como	 um	 atributo,	 mas	 sim	 como	 uma	
característica	 decorrente	 do	 princípio	 da	 legalidade.	
Porém,	para	fins	de	prova,	considerar	como	atributo.	
• EXECUTORIEDADE	 (AUTOEXECUTORIEDADE):	
Trata-se	 da	 possibilidade	 de	 execução	 imediata	 do	 ato	
administrativo,	sem	necessitar	ingressar	no	judiciário	(ex:	
guincho	 de	 carro	 estacionado	 na	 calçada),	 dada	 a	
autorização	por	 lei	ou	pela	urgência	no	atendimento	do	
interesse	 público.	 Nem	 sempre	 está	 presente	 nos	 atos	
administrativos,	pois	alguns	demandam	atuação	do	Poder	
Judiciário	(ex:	execução	do	patrimônio	do	devedor	de	uma	
multa).	
Na	 hipótese	 de	 urgência,	 o	 ato	 administrativo	
será	executado	de	imediato,	sendo	ouvido	o	administrado	
apenas	 em	momento	 posterior,	 o	 que	 se	 denomina	 de	
contraditório	diferido	ou	postergado.	
REQUISITOS	 ATRIBUTOS	
Competência	 Legitimidade	
Forma	 Exigibilidade	
Finalidade	 Imperatividade	
Motivo	 Tipicidade	
Objeto	 Executoridade	
	
	
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2.	Classificação	dos	Atos	Administrativos	
	
A	 classificação	 dos	 atos	 administrativos	 talvez	
seja	 o	 assunto	 que	 mais	 demanda	 memorização.	
Recomenda-se	paciência	e	a	leitura	do	tópico	mais	de	uma	
vez	para	incentivar	a	lembrança	visual.	
São	eles	classificados	da	seguinte	maneira:	
	
QUANTO	AO	GRAU	DE	LIBERDADE:	
	
a) Atos	 vinculados:	 todos	 os	 elementos	 previstos	
legalmente;	
	
b) Atos	 discricionários:	 Margem	 de	 escolha	 quanto	 à	
conveniência	e	oportunidade	do	motivo	e	objeto.	
	
QUANTO	À	FORMAÇÃO:	
	
a)	 Atos	 simples:	 Depende	 de	 única	 manifestação	 de	
vontade;	
	
b)	 Atos	 complexos:	 Mais	 de	 uma	 manifestação	 de	
vontade,	 sendo	 uma	 principal	 e	 outra	 acessória	 que	
apenas	 ratifica	 (relação	 de	 dependência	 por	
desigualdade);	 Ex:	 aposentadoria	 (órgão	 +	 Tribunal	 de	
Contas)	
	
c)	 Atos	 compostos:	 Mais	 de	 uma	 manifestação	 de	
vontade,	 cada	 uma	 independente	 (relação	 de	
independência	por	igualdade).	
	
QUANTO	AOS	DESTINATÁRIOS:	
	
a)	Atos	 gerais:	 Atingem	 quantidade	
indeterminada	 de	 pessoas,	 sendo	
composto	de	generalidade	e	abstração;	
	
b)	 Atos	 individuais:	 Atingem	 determinados	 indivíduos.	
Podem	ser	múltiplos	
(mais	de	um	indivíduo	determinado)	ou	singular	(apenas	
um).	
	
QUANTO	AO	OBJETO:	
	
a)	 Atos	 de	 império:	 utiliza-se	 de	 prerrogativas	 públicas	
sobre	o	particular;	
	
b)	 Atos	 de	 gestão:	 atua	 como	mero	 ente	 privado,	 sem	
prerrogativas;	
	
c)	Atos	de	expediente:	mero	andamento	à	atividade,	que	
não	configura	manifestação	de	vontade.	
	
QUANTO	À	ESTRUTURA:	
	
a)	 Atos	 concretos:	 editados	 para	 resolver	 situação	
concreta	e	específica;	
b)	Atos	abstratos:	editado	com	finalidade	de	aplicação	a	
situações	não	definidas	previamente.	
	
	
QUANTO	AOS	EFEITOS:	
	
a)	Atos	constitutivos:	cria	uma	situação	jurídica	nova,	não	
existente.	(ex:	autorização	de	uso	de	bem	público)	
	
b)	Atos	declaratórios:	 declaração	de	 situação	 jurídica	 já	
existente,	 com	 efeitos	 retroativos.	 (ex:	 aposentadoria	
compulsória	aos	70	anos)	
	
QUANTO	AOS	RESULTADOS	DA	ESFERA	JURÍDICA:	
	
a)	Atos	ampliativos:	concedem	direitos	e	vantagens	aos	
destinatários	(ex:	autorização	de	uso	de	bem	público)	
	
b)	 Atos	 restritivos:	 impõem	 obrigações	 ou	 afetam	
negativamente	 a	 esfera	 jurídica	 do	 administrado.	 (ex:	
aplicação	de	multa)	
	
QUANTO	AO	SEU	ALCANCE:	
a)	Atos	internos:	efeitos	internos	à	Administração	Pública	
(ex:	 circular	 para	 padronização	 da	 atuação	
administrativa);	
	
b)	 Atos	 externos:	 efeitos	 externos	 à	 Administração	
Pública	 (ex:	 regulamento	 sobre	 direitos	 dos	
administrados).	
	
3.	Espécies	de	Atos	Administrativos	
	
Os	 atos	 administrativos	 podem	 assumir	
diferentes	 formas,	 que	 se	 diferenciam	 a	 partir	 de	
pequenas	características.	São	elas:	
	
ATOS	NORMATIVOS	
a)	 Regulamentos:	 Podem	 ser	 executivos	 ou	 autônomos	
(vide	tópico	anterior	sobre	Poder	Regulamentar);	
	
b)	 Aviso:	 Expedido	 por	 órgãos	 auxiliares	 diretos	 do	
Executivo	 (ex:	Ministérios,	 Secretarias	 etc.),	 objetivando	
repassar	 informações	 à	 sociedade	 acerca	 das	 atividades	
finalísticas	do	órgão.	
	
c)	 Instrução	 normativa:	 Normas	 gerais	 e	 abstratas,	
normalmente	 traçandodiretrizes	 relativas	 a	
regulamentos	já	existentes;	
	
d)	 Regimento:	 Regras	 aplicáveis	 internamente	 à	
Administração	 Pública,	 normalmente	 em	 órgãos	
colegiados;	
	
e)	Deliberações:	Norma	expedida	por	órgãos	colegiados	
	
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acerca	do	entendimento	por	eles	firmados;	
	
f)	 Resoluções:	 Ato	 normativo,	 também	 de	 órgãos	
colegiados,	 que	 resumem	 as	 suas	 deliberações.	
Normalmente	 utilizadas	 pelo	 Legislativo,	 Judiciário	 ou	
Agências	Reguladoras.	
	
ATOS	ORDINATÓRIOS:	
(São	 atos	 de	 organização	 interna	 da	 Administração	
Pública,	decorrente	da	relação	hierárquica	existente)	
a)	 Portaria:	 Fixa	 ordens	 e	 determinações	 destinadas	 a	
subordinados	específicos	(ex:	portaria	de	remoção);	
	
b)	 Circular:	 Fixa	 procedimento	 uniforme	 destinado	 a	
todos	servidores	internos;	
	
c)	Ordem	de	serviço:	Distribui	e	ordena	o	funcionamento	
dos	serviços	internos;	
	
d)	 Despacho:	 Decisão	 administrativa	 que	 objetiva	 dar	
andamento	ao	processo	administrativo;	
	
e)	 Memorando:	 Comunicação	 entre	 agentes	 de	 um	
mesmo	órgão	público;	
	
f)	Ofício:	Documento	de	 comunicação	externa	 ao	órgão	
que	o	emite;	
	
ATOS	NEGOCIAIS:	
(Correspondem	 a	 atos	 em	 que	 a	 Administração	 Pública	
concede	direitos	pleiteados	por	particulares)	
	
Atenção:	Não	se	confundem	com	contratos,	visto	que	os	atos	negociais	
são	concedidos	unilateralmente	pelo	Estado.	Tais	atos	são	formalizados	
pelo	documento	físico	denominado	alvará,	que	não	se	confunde	com	as	
suas	 espécies:	 autorização,	 permissão,	 licença,	 admissão,	 aprovação	e	
homologação.	
	
a)	Autorização:	É	ato	administrativo	ampliativo	pelo	qual	
a	 Administração	 Pública	 consente	 algo	 em	 benefício	 do	
administrado	 e	 no	 seu	 interesse,	 sendo	 a	 concessão	 de	
natureza	discricionária	e	precária,	podendo	ser	revogada	
a	 qualquer	 momento,	 independentemente	 de	
indenização	(ex:	uso	de	bem	público	e	atividade	sujeita	a	
poder	de	polícia	etc.);	
	
b)	Permissão:	É	ato	administrativo	ampliativo	pelo	qual	a	
Administração	 Pública	 consente	 algo	 em	 benefício	 do	
administrado,	 por	 acordo	 ao	 interesse	 público,	 sendo	 a	
sua	 concessão	 também	 de	 natureza	 discricionária	 e	
precária,	 podendo	 ser	 revogada	 a	 qualquer	momento,	
independentemente	de	indenização.	
	
c)	 Licença:	 Ato	 pelo	 qual	 o	 Estado	 consente	 com	 a	
realização	de	determinada	atividade	sujeita	à	fiscalização	
do	Poder	de	Polícia,	com	natureza	de	ato	vinculado,	sendo	
necessário	o	preenchimento	de	requisitos	previstos	em	lei	
(há	direito	subjetivo	à	sua	concessão).	
d)	 Admissão:	 ato	 unilateral	 e	 vinculado	 pelo	 qual	 a	
Administração,	 verificando	 o	 preenchimento	 dos	
requisitos	legais	pelo	particular,	admite-o	para	usufruir	de	
um	serviço	público	(ex:	admissão	em	escola	pública);	
	
e)	 Aprovação:	 Ato	 administrativo	 pelo	 qual	 o	 Estado	
promove	 controle	 de	 legalidade	 e	 de	mérito	 sobre	 ato	
anteriormente	 praticado.	 Por	 analisar	 a	 conveniência	 e	
oportunidade	do	ato	antecedente,	é	considerado	como	de	
natureza	discricionária.	
	
f)	Homologação:	controle	de	 legalidade	do	ato	anterior,	
considerando-se	 como	 de	 natureza	 vinculada,	 uma	 vez	
que	não	analisa	o	mérito.	
	
ATOS	ENUNCIATIVOS:	
a)	 Atestado:	 Confirma,	 mediante	 verificação,	 uma	
situação	fática;	
	
b)	Certidão:	Confirma	uma	situação	fática	já	registrada	na	
Administração	(um	espelho	do	registro	preexistente);	
	
c)	 Apostila	 ou	 averbação:	Acrescenta	 informação	 a	 um	
registro	existente	na	repartição	(ex:	averbação	de	tempo	
de	serviço);	
	
d)	Parecer:	Opinião	sobre	determinada	matéria.	
	
ATOS	PUNITIVOS:	
Aplicação	 de	 penalidades	 a	 servidores	 ou	
particulares,	 podendo	 ser	 em	 decorrência	 do	 Poder	
Disciplinar	 no	 caso	 de	 pessoas	 sujeitas	 à	 disciplina	 do	
Estado	 ou	 em	 decorrência	 do	 Poder	 de	 Polícia	 quando	
direcionados	a	particulares.	
	
4.	 Extinção	 dos	 Atos	 Administrativos	
(Tópico	Muito	Importante!!!)	
	
Também	 no	 que	 concerne	 à	 extinção	 dos	 atos	
administrativos,	 temos	 modalidades	 diversas	 a	
compreender	e	memorizar.	O	ato	administrativo	pode	ser	
objeto	das	seguintes	formas	de	extinção:	
	
a)	EXTINÇÃO	NATURAL:	A	extinção	pode	se	dar	de	forma	
natural,	cumprimento	seus	efeitos:	
	
(I)	pelo	cumprimento	de	seus	efeitos;	
(II)	 pelo	 advento	 do	 termo	 final	 ou	 da	 condição	
resolvia;	ou	
(III)	pelo	esgotamento	do	conteúdo	jurídico	do	ato.	
	
b)	 RENÚNCIA:	 O	 administrado	 poderá	 renunciar	 a	 um	
direito	 concedido	 via	 ato	 administrativo	 ampliativo,	
hipótese	em	que	haverá	sua	extinção;	
	
c)	DESAPARECIMENTO:	A	pessoa	ou	o	objeto	ao	qual	se	
	
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refere	o	ato	pode	desaparecer,	dando	ensejo	à	extinção	
do	ato	(ex:	falecimento	de	um	aposentado);	
	
d)	 RETIRADA:	 As	 formas	 de	 extinção	 por	 retirada	 é	 o	
ponto	mais	cobrado	em	prova.	Podem	ser	por:	
(I)	Anulação:	Ocorre	em	virtude	da	prática	de	atos	
inexistentes,	nulos,	anuláveis	ou	irregulares.	
(II)	Revogação:	Dá-se	por	motivos	de	conveniência	e	
oportunidade	 (discricionariedade),	 com	 efeitos	 ex	
nunca	e	podendo	ensejar	indenização;	
(III)	Cassação:	Extingue-se	o	ato	por	cassação	quando	
o	 beneficiário	 deixa	 de	 cumprir	 os	 requisitos	
necessários	 que	 estavam	 presentes	 anteriormente	
quando	 do	 seu	 deferimento;	 (Descumprimento	 de	
requisitos)	
(IV)	Caducidade:	Há	edição	de	uma	lei	superveniente	
que	 passa	 a	 vedar	 a	 atividade	 autorizada	 e	
inicialmente	válida;	(Lei	superveniente)	
(V)	Contraposição	(ou	derrubada):	Ocorre	quando	é	
editado	um	ato	novo,	com	conteúdo	contraposto	ao	
ato	 administrativo	 anterior.	 (Conteúdo	
contraditório)	
	
5.	Convalidação	
	
A	convalidação,	por	outro	lado,	é	instrumento	
pelo	 qual	 se	 objetiva	 a	 MANUTENÇÃO	 do	 ato	
administrativo	no	mundo	jurídico,	com	eficácia	“Ex	Tunc”,	
ou	seja,	considerando-o	válido	desde	o	seu	nascedouro.	
	
ENTENDIMENTO	 DOUTRINÁRIO:	 Sobre	 a	 divisão	 dos	 atos	
administrativos	em		atos	nulos	e	anuláveis	(passíveis	de	convalidação),	
duas	doutrinas	administrativas	surgiram:	
a)	Teoria	monista	(tradicional):	Atos	que	possuem	vício	seriam	sempre	
nulos	e	não	admitiriam	a	convalidação.	
	
b)	Teoria	dualista	(moderna):	Os	atos	administrativos	podem	ser	nulos	
ou	anuláveis,	aceitando	a	convalidação	(ADOTADA	–	Lei	9.784/99,	art.	
55).	
	
Adotada	 a	 Teoria	 Dualista,	 entende-se	 que	 a	
convalidação	do	ato	administrativo	exige	a	presença	de	3	
(três)	requisitos	(Lei	9.784/99,	art.	55):	
a)	O	defeito	seja	sanável;	
b)	 O	 ato	 não	 acarrete	 lesão	 ao	 interesse	 público	 e	 a	
terceiros;	
c)	 Seja	 proferida	 decisão	 da	 Administração	 pela	
convalidação,	a	qual	seria	discricionária.	
	
Quanto	 aos	 vícios	 que	 admitem	 convalidação,	 não	 há	
consenso	doutrinário.	
No	entanto,	citam-se:	
a)	o	vício	de	competência	quanto	à	pessoa,	quando	não	
se	trate	de	matéria	exclusiva	da	autoridade;	e	
b)	o	vício	de	forma,	quando	a	 lei	não	a	considera	como	
elemento	essencial	à	validade	do	ato.	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
	
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DIREITO ADMINISTRATIVO – Prof. Rafael Leitão	
	
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