raizes do planejamento urbano

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Ângelo Marcos Vieira de Arruda
Raízes do 
planejamento urbano 
em Campo Grande 
e a criação do 
Planurb
Arruda, Ângelo Marcos Vieira de.
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do 
Planurb / Ângelo Marcos Vieira de Arruda. -- Campo Grande, MS : A. M. 
V. Arruda , 2012.
120 p. : il.; 21,5 x 20,5 cm.
ISBN 978-85-909782-1-3
1. Planejamento urbano – Campo Grande (MS). 2. Instituto Municipal de 
Planejamento Urbano (Campo Grande, MS) – História. 3. Campo Grande 
(MS) – História. I. Título.
CDD (22) 711.4098171
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Câmara Municipal de Campo Grande - MS
Paulo Siufi Neto (presidente)
VEREADORES
Athayde Nery
Carlos Augusto Borges
Clemêncio Frutuoso Ribeiro
Cristóvão Silveira
Flávio César Mendes de Oliveira
Grazielle Salgado Machado 
Herculano Borges Daniel
Jamal Mohamed Salem
João Rocha
José Airton Saraiva
Lidio Nogueira Lopes
Loester Nunes de Oliveira
Magali Marlon Picarelli 
Marcelo de Moura Bluma
Marcos Alex Azevedo de Melo
Mário César Oliveira da Fonseca
Paulo Francisco Coimbra Pedra
Rosiane Modesto de Oliveira
Thais Helena Vieira Rosa Gomes
Vanderlei da Silva Matos
Campo Grande
Mato Grosso do Sul
2012
EDIÇÃO DO AUTOR
Ângelo Marcos Vieira de Arruda
Raízes do 
planejamento urbano 
em Campo Grande 
e a criação do 
Planurb
Raízes do planejamento urbano 
em Campo Grande e a criação do Planurb
Ângelo Marcos Vieira de Arruda
Capa:
Gutemberg Weingartner
Revisão linguística:
Lúcia Helena Paula do Canto
Diagramação e editoração eletrônica:
Marília Leite
Finalização de imagens e de arquivos:
Lennon Godoi
Fotolito, impressão e acabamento:
Gibim Gráfica e Editora
Fotos:
Acervo Planurb,
Acervo Arca,
Arquivos do autor e 
demais créditos referenciados
Troféu comemorativo dos 25 anos de criação 
do Planurb, desenvolvido por Ângelo Arruda 
a partir do esquema ilustrativo do Plano de Massa 
do Plano Diretor de Campo Grande (ver p. 81). 
5
O esforço de Campo Grande para instituir o seu órgão de planejamento ur-
bano é rico de fatos interessantes e de pessoas idealistas, inteligentes e capazes. 
Em 1982 foram eleitos os vereadores da cidade, entre os quais eu me in-
cluía. Antes do efetivo início do ano legislativo, que se daria no mês de fe-
vereiro, nos reunimos e promovemos um seminário que tinha como tema o 
planejamento urbano de Campo Grande, cuja iniciativa havia amadurecido 
diante da evidente precariedade legislativa institucional para uma boa gestão 
nessa área.
Eu e o vereador Fausto Matto Grosso lideramos essa iniciativa e realiza-
mos um seminário, que propunha a implantação do órgão de planejamento 
urbano do município, em atendimento à imperiosa necessidade de dar o pon-
tapé inicial, assegurando a democratização das decisões municipais e, ao mes-
mo tempo, dotar o município, institucionalmente, de uma legislação urbana 
moderna, que atendesse a vocação de crescimento da cidade.
O ordenamento inicial da malha urbana, contemplado no projeto de Nilo 
Javary Barém, havia se perdido no tempo em razão do crescimento desordena-
do da cidade.
Prefácio
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
Juvêncio César da Fonseca
Ex-senador da República 
e ex-prefeito de Campo Grande
6 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
A continuar como vinha, nossa cidade seria 
ainda mais estrangulada, onerando os cofres pú-
blicos em esforços que poderiam ser evitados. De 
1983 a 1985, a Câmara Municipal trabalhou inten-
samente para convencer o executivo da prática do 
necessário planejamento urbano, infrutiferamente.
Em 1985 fui eleito prefeito municipal. O nosso 
sonho ganhou força e imediatamente começamos a 
trabalhar o projeto, que exigia uma equipe compe-
tente, com cultura e conhecimentos técnicos à altu-
ra das expectativas daquele momento. Finalmente, 
pensávamos nós, Campo Grande iria contar com 
uma estrutura legal que asseguraria o nosso cresci-
mento mais ordenadamente. 
Ponto que destaco como importantíssimo foi a 
decisão de utilizar os recursos humanos locais. Não 
contratamos nenhuma empresa de fora, daquelas 
que vendem o seu pacote de ideias e abandonam 
o município após a conclusão do contrato. Apos-
tamos na capacidade da nossa gente, funcionários 
que conheciam todas as nossas carências e que de-
tinham a nossa cultura urbanística.
Promovemos com o Instituto dos Arquite-
tos do Brasil (IAB) e a Associação dos Geógra-
fos do Brasil (AGB) um encontro com órgãos de 
planejamento de várias cidades brasileiras, como 
São Paulo, Curitiba, Florianópolis, Goiânia, For-
taleza, Vitória e outras, para trocar experiências, 
críticas e análises sobre o funcionamento e a for-
ma de inserção administrativa desses órgãos. O re-
sultado foi a criação da Unidade de Planejamento 
Urbano de Campo Grande, Planurb, considerada 
como um órgão de última geração, que poderia 
desenvolver um excelente trabalho. Seu primeiro 
presidente foi o arquiteto e urbanista Ângelo Mar-
cos Arruda, que reuniu os melhores profissionais 
locais e envolveu a comunidade no nosso proje-
to. Contratamos inicialmente apenas um ou outro 
técnico conhecido nacionalmente, sujeitando-se às 
regras de aproveitamento e valorização dos profis-
sionais locais. 
Elaboramos até o final da nossa primeira ad-
ministração, em 1988, o início do Processo de Pla-
nejamento Urbano e a implantação do Sistema Mu-
nicipal de Planejamento de Campo Grande. Foram 
preparados os projetos de lei de Ordenamento, Uso 
e Ocupação do Solo e dos Loteamentos Sociais. As 
decisões haveriam de estar de acordo com a vonta-
de da população. Eis aí a razão por que instituímos 
o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urba-
no (CMDU), órgão popular e consultivo, composto 
de quase duas dezenas de entidades da comunida-
de. Nenhum projeto poderia, daí então, prosperar, 
ser encaminhado à Câmara, sem o parecer desse 
Conselho.
Em diversas oportunidades, os projetos do 
Executivo foram substancialmente modificados 
pelo CMDU e para melhor, graças à democratização 
das decisões. O prefeito municipal é e será sempre 
uma figura forte, tem suas prerrogativas de iniciati-
va das leis, mas nunca deve ser mais forte do que o 
desejo da população.
Com esse procedimento, antecipamo-nos à 
Constituição de 1988 que, pela primeira vez, falou 
em processo de participação comunitária, de con-
trole social na gestão pública. Os avanços alcan-
çados até o final de nossa primeira administração 
(1988) adormeceram nos quatro anos seguintes. Os 
projetos foram abandonados e o esforço exercitado 
até então não mereceu continuidade. 
7
Em 1992, novamente fui eleito prefeito mu-
nicipal. Os projetos de desenvolvimento urbano e 
ambiental foram retomados. Em 1993, grande parte 
da equipe inicial voltou a ser reunida, sob o mesmo 
entusiasmo e dedicação de antes.
Promovemos encontros com a participação de 
técnicos renomados e políticos. Buscamos a partici-
pação dos ex-prefeitos Olívio Dutra, de Porto Ale-
gre; Nion Albernaz, de Goiânia; e os prefeitos de 
Vitória, Fortaleza, além do economista Paul Singer 
e os arquitetos e urbanistas Raquel Rolnik, Ermínia 
Maricato e Sérgio Zaratin. Promovemos ainda vá-
rios encontros regionais com o tema Campo Gran-
de – que cidade queremos. As decisões finais repe-
timos, sempre, sob a ótica nossa, da nossa cultura, 
da nossa memória, dos nossos sonhos de futuro. 
Os estudos desenvolveram-se em conjunto 
com o Plano Diretor, aprovado em dezembro de 
1995, como o instrumento maior do Processo Per-
manente de Planejamento, dentro do Sistema Muni-
cipal de Planejamento Participativo, instituído pela 
Lei Complementar no 5, de 22 de janeiro de 1995.
O Planurb é elevado à condição de Instituto, 
ganhando autonomia e mobilidade maior paracontinuar a tarefa do planejamento urbano da nos-
sa cidade.
O nosso segundo mandato de prefeito mu-
nicipal estava se expirando. Tínhamos nas mãos 
tudo para melhor definir o futuro da cidade, com a 
continuidade das tarefas afetas ao Planurb. Prefei-
to nenhum teria coragem daí por diante de gerir a 
cidade sem o concurso desse órgão.
O trabalho do Planurb é contínuo, permanen-
te, tal como se trata da saúde de um corpo que de-
seja longevidade com qualidade de vida. 
Temos esperanças de que nossos administra-
dores, como vem acontecendo, avançarão sempre 
mais e para melhor, inspirados na ideia de que a 
cidade é um ser vivo, que exige projetos que retra-
tem essa preocupação de modo permanente. Erra-
damente, pode-se pensar que agora é só executar 
obras e pronto. A cidade está salva para o homem. 
Sabemos que isto simplesmente não é verdadeiro. 
O Planurb tem que ser prestigiado e acionado 
constantemente como instrumento indispensável 
ao nosso desenvolvimento ordenado.
As obras são importantes, indispensáveis, mas 
têm que obedecer a um propósito inteligente, que 
propicie o crescimento urbano, voltado sempre 
para a satisfação integral dos anseios da comuni-
dade, sob a ótica da cidade sustentável. Esse pro-
cedimento requer cuidados, é uma ciência, exige 
planejamento, razão de ser do Planurb, com seus 
25 anos de intenso trabalho e que continua a ser o 
depositário das nossas esperanças de viver em uma 
cidade ainda mais humana.
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
AGRADECIMENTOS
 Neste momento de comemoração dos 25 anos de fundação do 
Instituto de Planejamento Urbano de Campo Grande, agradeço o apoio, para elaboração deste trabalho, 
ao Presidente da Câmara de Vereadores de Campo Grande Paulo Siufi e ao Vereador Marcelo Bluma; 
ao ex-prefeito e ex-senador da República, Juvêncio César da Fonseca; ao arquiteto 
Sérgio Zaratin, pelo texto que incorporei; ao arquiteto Gutemberg Weingartner, pela linda capa; 
ao Arquivo Histórico de Campo Grande, pela cessão de imagens; a Marília Leite, pela 
coordenação da editoração; ao amigo e arquiteto José Marcos da Fonseca; 
ao Planurb e aos colegas que trabalharam comigo na equipe técnica e administrativa, em especial 
Juares Echeverria, Rita de Cássia Belleza Michelini e Mara Márcia Fernandes de Moraes; 
ao pessoal da Coordenadoria de Apoio aos Órgãos Colegiados (CAOC); 
à esposa Ana Elizabete Arruda e aos filhos Moreno e Lucas Barros Arruda, 
pelo carinho sempre dedicado; e a Deus, pela vida.
9
No ano de 1987, por vontade política do Prefeito Juvêncio César da Fon-
seca, foi criado o Conselho Municipal de Desenvolvimento e Urbanização 
(CMDU) e a Unidade de Planejamento Urbano de Campo Grande (Planurb). E 
eu participei direta e ativamente desses dois processos.
Vinte e cinco anos depois me pego escrevendo sobre essa história. 
O livro que você vai ler conta a história da criação desses dois organismos 
públicos municipais e para que essa história fosse bem contada, cuidei de pro-
cessar uma visão mais abrangente da cidade, de sua trajetória no planejamento 
e, com esse olhar mais 360°, acabei construindo uma trajetória do planejamento 
urbano em Campo Grande, e dei o nome de Raízes do Planejamento Urbano 
em Campo Grande e a Criação do Planurb.
Durante anos, acalentei vontade de escrever este livro. Mas nunca fui in-
fluenciado. Sempre achei que outro poderia escrevê-lo. Até que um dia algo 
aconteceu. E o que aconteceu foi ter somado 1987 com 25 e a conta ter dado 
2012. Aí pensei. O Planurb que ajudei a criar completa 25 anos de fundação em 
2012. Logo, é chegada a hora de fazer pesquisa e escrever algo. 
Vinte e cinco anos depois
Ângelo Marcos Vieira de Arruda
Arquiteto e urbanista 
e primeiro diretor-geral do Planurb em 1987
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
10 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
Campo Grande é uma cidade que teve um 
comportamento político no planejamento urbano e 
uma trajetória urbanística, um pouco diferente de 
cidades de seu porte e sua época de instalação.
Mais de 100 anos depois de sua fundação, em 
1872, ela se transformou em capital de um novo Es-
tado brasileiro – criado em plena ditadura militar, 
instalado pelo general Ernesto Geisel – e teve um 
surto de desenvolvimento urbano inesperado, fru-
to das migrações e da necessidade de ultrapassar 
as fronteiras de cidade do interior do sul do Mato 
Grosso para capital do Estado de Mato Grosso do 
Sul em 1979.
Esses são alguns bons motivos que fizeram de 
Campo Grande uma cidade em crescimento acima 
da média nacional, ganhando, por consequência, 
inúmeros problemas, como favelas, transporte ur-
bano precário, necessidades de novas infraestrutu-
ras e muitas instalações institucionais. 
A pressão desses problemas era enorme e cria-
ram-se défices de atendimentos sociais jamais vis-
tos e, com isso, a ferramenta do planejamento urba-
no logo foi lembrada como essencial para estudar 
e resolver esses e outros tantos problemas urbanos 
encontrados nas décadas de 1970 em diversas capi-
tais, mas que, em Campo Grande, foram ocorrer a 
partir de 1980.
Nesse clima de novidades políticas, da nova 
capital se instalando e de uma nova Constituição 
federal em discussão e com ideias para um Es-
tatuto da Cidade sendo processadas pela socie-
dade, nascem o Planurb e o CMDU, organismos 
públicos municipais que considero fundamentais 
para dar sustentação às práticas técnicas e de-
mocráticas de planejamento, sem os quais, certa-
mente, não teríamos a qualidade de vida que se 
tem hoje.
O livro está estruturado em cinco capítulos e 
anexos. O primeiro capítulo trata da evolução da 
legislação urbanística de Campo Grande e a traje-
tória dos planos e normas do planejamento urba-
no, de 1905 a 1995. O capítulo 2 articula as atitudes 
tomadas desde 1948, para se criar e estruturar o 
órgão de planejamento urbano da cidade, com as 
ações de diversos governantes municipais. No ter-
ceiro capítulo, comentamos a evolução da demo-
cratização e discussão das ideias do planejamento 
culminando com a criação do CMDU. No capítu-
lo 4, abordamos os principais trabalhos pioneiros 
desenvolvidos pelo Planurb em 1987 e 1988 que 
deram unidade às ações daquele momento e, por 
fim, um texto atual, fruto da divisão regional da 
cidade de 1987 e de 1995, as regiões urbanas. Nes-
se capítulo, uma análise da cidade de 2010, com 
as referências da divisão consagrada pelo plane-
jamento.
Ainda há muito para fazer em planejamento 
urbano em Campo Grande, inclusive o maior forta-
lecimento do Planurb. Mas isso é conversa para ou-
tro livro. Leia e conheça as raízes do planejamento 
urbano em Campo Grande.
11
Minha experiência no Planurb: 
um depoimento
Foi com certa surpresa que, regressando ao Brasil em 1965, depois de um 
período de perto de três anos no exterior, e tendo de recomeçar minha vida 
profissional neste país, fui informado de que havia uma quantidade grande de 
trabalhos de planejamento urbano sendo contratados por escritórios e empre-
sas do setor privado.
Nos anos no exterior, eu tinha praticamente trabalhado apenas em pla-
nejamento urbano e, quase nada, regional. Tinha sido o encarregado do pla-
nejamento de todos os núcleos urbanos de uma região de 16 mil km2 (mais ou 
menos o dobro da Grande São Paulo), com exceção da capital da província, que 
se localizava também na região, e que tinha à frente de seu Plano um arquiteto 
dedicado exclusivamente a esse trabalho. 
A região sob minha responsabilidade contava com uma cidade de 95 mil 
habitantes, uma segunda com 55 mil, duas ou três com populações entre 20 e 
30 mil, e, pelo menos, que me lembre, perto de cinco outras com populações ao 
redor dos 10 mil habitantes.
Minha função, além de organizaras bases e elaborar os planos diretores 
desse conjunto de cidades, era fornecer as indicações para a localização, nelas, 
Sérgio Zaratin 
Arquiteto e urbanista e consultor da 
Unidade de Planejamento Urbano de Campo Grande 
em 1987 e 1988
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
12 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
de todos os investimentos estatais para elas destina-
dos pelo planejamento do País. Tratava-se, portanto, 
de um planejamento praticamente integrado on line, 
como hoje se diria, no qual a elaboração do Plano vi-
nha acompanhada de imediato de sua implantação.
Minha surpresa no regresso se dava pelo fato 
de ter ocorrido, há pouco mais de um ano, no Bra-
sil, a famigerada, e autoproclamada, Revolução de 
1964 (na verdade, um golpe – militar –, mas con-
tando com o apoio estratégico decisivo dos órgãos 
mais poderosos da mídia, de amplos setores do em-
presariado, do latifúndio, da classe média urbana e 
de altos dirigentes de igrejas). O regime instituído 
após o golpe, tendo como um dos pilares de sua 
ideologia a redução da participação estatal na eco-
nomia, a privatização de diversos setores do capital 
e dos serviços, a abertura irrestrita ao investimento 
estrangeiro, a supressão de garantias trabalhistas 
instituídas até então, não parecia o mais propenso 
a incentivar o planejamento, em especial, o urbano.
Minha primeira, e como iria verificar depois, 
equivocada, interpretação do aparente paradoxo 
era a de que, confrontado com as dificuldades en-
contradas na implantação dos grandes conjuntos 
habitacionais, que começava a financiar, com o Ban-
co Nacional de Habitação (BNH), de forma articula-
da às alterações na legislação laboral, o regime opta-
ra pragmaticamente por promover o planejamento 
das cidades, de forma a remover aqueles obstáculos.
Na verdade, o que vim a saber, bem mais tarde, 
por depoimento pessoal de técnico e dirigente pú-
blico ligado desde o início à montagem da pauta do 
governo da ditadura, é que teria havido intenção ex-
plícita desta de incentivar o planejamento das cida-
des brasileiras, de forma articulada ao planejamento 
estatal idealizado por Roberto Campos; confirmação 
disto vem dada no livro de Celson Ferrari dedicado 
ao Urbanismo, no qual menciona o intuito do Gover-
no Castello Branco de criar um Sistema Nacional de 
Planejamento Local Integrado, intuito esse do qual 
não se acham indicações nos períodos posteriores.
Como quer que seja, o certo é que o regime de 
exceção, em 1965, instituía um dispositivo de apoio 
técnico e financeiro à elaboração dos planos munici-
pais, criando, para tanto, vinculado ao Ministério do 
Interior, e operando com recursos do BNH, o Servi-
ço Federal de Habitação e Urbanismo (Serfhau) que, 
por cerca de dez anos, até sua extinção em 1975, 
propiciou a elaboração de um número apreciável 
de planos municipais, com o que se consolidou uma 
experiência na matéria que não pode ser ignorada.
Com duas linhas de ação, a do financiamento 
às prefeituras para a elaboração dos planos de seus 
municípios e a da provisão de assistência técnica es-
pecializada – para a apreciação de pedidos daquele 
financiamento, a orientação e acompanhamento, no 
que coubesse da elaboração dos planos, sempre obri-
gatoriamente contratados com a iniciativa privada 
– o Serfhau constituiu o núcleo mais ativo de siste-
matização e inovação na disciplina do planejamento 
urbano no Brasil, no período. Pôde contar, para tan-
to, com a colaboração de um nutrido grupo de pro-
fissionais de diversas especialidades e provenientes 
de várias regiões do País, que procuraram trazer, de 
forma desinteressada, o melhor de seus conhecimen-
tos e experiências na matéria, para consolidar a me-
todologia que o órgão federal viria a adotar. 
A inovação mais efetiva assim introduzida se-
ria a superação do conceito funcionalista, bastante 
mecanicista, que prevalecera na cultura urbanística 
13
no Brasil até então, sob a influência das posturas do 
movimento internacional de arquitetura moderna, 
e que impregnara, por decorrência, o planejamen-
to municipal, em favor de uma conceituação mais 
abrangente, que passava a abordar os fundamen-
tos econômicos e sociais da organização municipal, 
procurando integrá-los, na elaboração do plano 
diretor, aos aspectos do assentamento territorial e 
da urbanização. Daí a expressão que passou a ser 
empregada para designá-lo, Plano Diretor de De-
senvolvimento Integrado (PDDI). Acrescia, ainda, à 
integração pretendida, a abordagem e definição de 
propostas para a organização administrativa muni-
cipal e a elaboração orçamentária.
O roteiro organizado, das diversas contri-
buições para a elaboração do PDDI, amplamente 
divulgado por manuais do próprio Serfhau e de 
entidades diversas estaduais, compreendia a pre-
paração de um conjunto de elementos técnicos, 
assim dispostos: a) Estudo Preliminar, dedicado a 
orientar o Plano segundo as peculiaridades do mu-
nicípio; b) Diagnósticos, desdobrados segundo os 
campos Econômico, Social, da Organização Terri-
torial e da Organização Administrativa da Prefei-
tura, incluída aí a Orçamentação; c) Prognósticos, 
nos campos da Economia e da Estrutura e Orga-
nização Social; d) Problemática e Política Geral de 
Desenvolvimento do Município; e) Diretrizes, des-
dobradas em Desenvolvimento Econômico, De-
senvolvimento Social e Organização Territorial; f) 
elementos de formalização e implantação, compre-
endendo o Plano Diretor Físico, o Manual de Orga-
nização da Prefeitura e a chamada Instrumentação 
Legal do Plano.
A disponibilização de recursos de financiamen-
to para a contratação de entidades do setor privado 
para a elaboração dos PDDIs municipais e a adoção 
do roteiro padrão orientador dessa elaboração, pelo 
Serfhau, repercutiram incisivamente no mercado de 
consultoria, dando origem à expansão de escritórios 
e empresas do ramo existentes e a um grande núme-
ro de novos, nem sempre devidamente aparelhados 
para as especificidades do planejamento, nem do-
tados do capital de giro necessário às operações da 
espécie. Por outro lado, a exigência, então instituída 
pela administração federal, aos municípios, de um 
PDDI, à maneira de um pré-requisito, para que finan-
ciamentos de infraestrutura pudessem ser liberados 
para as prefeituras, funcionou como um incentivo às 
iniciativas locais de elaboração dos planos. De fato, é 
enorme a quantidade de PDDI elaborado no período 
de 1965 a 1975. Mas, o que começou a se revelar, de 
forma alarmante, ao final do período, foi que a maio-
ria desses planos, uma vez elaborados, não chegou 
a ser objeto de implantação nem a gerar processos 
de planejamento municipal de caráter permanente, 
sequer a influenciar de forma substantiva a forma-
ção e tomada de decisões na esfera local. O que te-
ria acontecido? Foi a pergunta que se colocou, ine-
vitavelmente, aos profissionais mais comprometidos 
com a disciplina do planejamento; por quais razões 
a considerável massa de recursos financeiros e de 
aparelhamento administrativo disponibilizados pela 
administração federal para o planejamento munici-
pal teria tido um resultado praticamente nulo na con-
secução dos objetivos? Estava aberto o espaço para a 
crítica em profundidade da experiência do período 
Serfhau, uma crítica que se fazia, mais que necessá-
ria, indispensável, para o empenho de se materializar 
a ação planejada nos municípios brasileiros.
Tendo participado, seja na condição de mem-
bro de equipes técnicas, seja como coordenador, de 
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
14 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
um número considerável de elaborações, completas 
ou parciais, de PDDI, e, mais, tendo podido viver, 
no exterior, a experiência da operaçãodo planeja-
mento municipal como disciplina inserida no dia 
a dia da ação administrativa e de governo, o grau 
de minha insatisfação com o malogro da experiên-
cia Serfhau era dos maiores. Talvez por isso, já em 
1975, tenha construído, e procurado levar a debate, 
no que possível, a crítica a essa experiência. Posso 
dizer que dessa crítica deflui toda a minha atuação 
ulterior, em processos de planejamento municipais 
e regionais e no debate público das questões do de-
senvolvimento municipal planejado no Brasil. 
Minha crítica à ação do Serfhau pode ser colo-
cada sucintamente segundo os pontos que passo a 
enumerar.
1) Concentração do esforço e canalização de recur-
sos apenas para o Plano Diretor – com o descaso con-
sequente de incentivos e meios para a implantação e 
operação permanente do processo de planejamento; 
como é sabido, e da melhor doutrina, um Plano Di-
retor só faz sentido e logra condições de eficácia se 
inserido em um processo permanente da disciplina 
do fazer planejado. O descaso com esse preceito, que 
se expressava na ausência de recursos para o custeio 
das ações de implantação, parece ter tido peso deci-
sivo no malogro da experiência Serfhau.
2) Direcionamento dos recursos de financiamento 
apenas para o custeio de contratações da elabora-
ção dos Planos com a iniciativa privada – conse-
quentemente, ausência de incentivos e recursos para 
a qualificação e o treinamento das equipes locais, às 
quais caberia em definitivo a magna tarefa de levar 
as propostas dos planos à concretização; expressão 
provavelmente de uma visão econômica vulgar em-
butida na ideologia do regime de exceção, de que 
medidas de cunho apenas financeiro seriam capazes 
e suficientes para promover mudanças estruturais. 
Esse segundo aspecto, com certeza, terá contribuído 
para o baixo resultado da ação do órgão federal.
3) Ausência de propostas concretas para a funda-
mentação institucional da atividade de planeja-
mento nos municípios – aqui também a indigência 
ideológica da ditadura se revela em sua plenitude; 
certamente não terá passado despercebido aos líde-
res do regime que a instituição brasileira, a partir dos 
próprios textos constitucionais, não abrigava subs-
tancialmente o exercício da política urbana, subsu-
mida esta de forma genérica no quadro das compe-
tências municipais; mas, ao inovar, mediante as duas 
reformas a que procedeu, em 1967 e 1969, na ques-
tão urbana, o regime limitou-se a criar a figura das 
re giões metropolitanas, na verdade, formações de 
superestrutura da urbanização, deixando sem qual-
quer tratamento específico a questão básica da polí-
tica urbana mais corrente, e o possível avanço de sua 
gestão pela ação planejada nos municípios. Mais um 
fator de peso substancial a contribuir para a reversão 
de expectativas experimentada pelo autoritarismo 
na sua tentativa de promover o planejamento local.
4) Atomização da elaboração do Plano por um con-
junto de estudos isolados, que não confluem para 
um documento institucional que o consubstancie 
materialmente – de ordem metodológica, esse aspec-
to do PDDI do Serfhau chega a parecer paradoxal, 
na concepção que, com tanta pertinência, tinha pro-
curado associar os aspectos econômicos e sociais do 
desenvolvimento do município aos aspectos físico-
-territoriais; mas, na verdade, todos os Diagnósticos, 
Prognósticos, definições de Problemática e de Políti-
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ca Geral de Desenvolvimento e as Diretrizes segundo 
os diversos campos temáticos, contemplados no ro-
teiro padrão adotado, acabam por permanecer como 
documentos autarquizados, por assim dizer, autos-
suficientes, que, carentes de previsão dos elementos 
que propiciariam sua articulação orgânica, de fato, 
não se integram; mais ainda, estando a formalização 
do Plano distribuída por outro conjunto de elemen-
tos isolados (Plano Diretor Físico; e uma imprecisa e 
jamais especificada Instrumentação Legal do Plano), 
acaba por não haver um documento que expresse le-
galmente o Plano propriamente dito; na verdade, o 
PDDI vem a ser um Plano que só se objetiva total-
mente em seu processo de elaboração, e com esse 
processo se confunde. Consequência concreta desse 
aspecto problemático foi a alta autoridade municipal 
que, na maioria das vezes não versada na disciplina 
do planejamento, e não tendo podido contar com o 
assessoramento de um corpo técnico treinado quan-
to à concepção Serfhau, acabou por ignorar o Plano 
como instrumento válido de orientação de sua ação 
administrativa, relegando o volumoso conjunto de 
documentos do PDDI à peça da biblioteca da Prefei-
tura, quando existente esta, ou, mais frequentemente, 
a adorno das estantes de seu gabinete, servindo ape-
nas para o cumprimento do papel de pré-requisito 
para a solicitação de outros financiamentos, estes, 
sim, de seu devido conhecimento e interesse.
5) Descompasso entre os elementos analíticos da 
elaboração (Diagnósticos, Prognósticos, Problemáti-
ca de Desenvolvimento do Município) e os elemen-
tos propositivos estruturais (Política Geral e Diretri-
zes de Desenvolvimento do Município) e os voltados 
à formalização das propostas (Plano Diretor Físico, 
Manual de Organização da Prefeitura, Instrumenta-
ção Legal do Plano) – também ligado à metodologia, 
esse aspecto crítico, como que deriva das demais in-
suficiências e dos desvios de perspectiva, embuti-
dos no roteiro padrão da elaboração do PDDI, antes 
apontados (precariedade de previsões e descaso com 
o processo de planejamento e sua base institucional; 
atomização da elaboração por um conjunto de ele-
mentos não articulados organicamente; e elaboração 
cominada exclusivamente às entidades privadas), 
combinados, praticamente induziam as entidades 
contratadas a se esmerarem burocraticamente, para 
atendimento às disposições contratuais, na elabora-
ção dos aspectos menos polêmicos (Diagnósticos e 
Prognósticos) que naqueles mais complexos e que 
demandariam a reflexão mais complexa e criativa 
(Diretrizes, especialmente as físico-territoriais e ur-
banísticas; elementos de formalização), resultando, 
assim, os PDDIs, em volumosos conjuntos de docu-
mentos técnicos, dos quais, perto de 90% dedicados 
à parte analítica e apenas um percentual exíguo à 
parte propositiva; mais ainda, essa parte, principal-
mente no segmento físico-urbanístico, com grande 
frequência, se definia dos cânones de projetos funcio-
nalistas herdados da tradição técnica, sem guardar 
um mínimo de correspondência aos resultados das 
extensíssimas análises econômicas e sociais realiza-
das, por mais este vício, frustrando as expectativas 
de integração que o método Serfhau tanto enfatiza-
va. Seria quase o caso de se dizer, jocosamente, que 
a sigla PDDI se havia convertido em PDDD – Plano 
Diretor de Desenvolvimento Desconjuntado.
Ter chegado, porém, a esse alentado quadro 
de conclusões, não teria sido suficiente para ultimar 
minha crítica ao formato Serfhau. É sabido que, em 
arquitetura e urbanismo, e, por decorrência, no pla-
nejamento urbano, a crítica a um paradigma só se 
completa com a reproposição, com a apresentação 
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
16 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
de uma alternativa. Isto é o que me foi proporcio-
nado com o convite da Administração municipal 
de Salvador, na gestão do Prefeito Jorge Hage, em 
1976, para proceder à consultoria geral da elabo-
ração do Plano Diretor daquele município. Assim, 
no período de 1976 a 1979, tive a oportunidade, no 
trabalho coletivo com a equipe do Órgão Central de 
Planejamento (Oceplan) da Prefeitura de Salvador, 
de levar minha crítica a sua consolidação final, com 
a reproposição dos conceitos e meios de elaboração 
e implantação do Plano Diretor.
No mesmo período, foi-me propiciada, também, 
a oportunidade de consolidarminhas posições críti-
cas e minha reproposição com respeito à legislação 
de zoneamento corrente, a qual começara a ser apli-
cada em diversos municípios brasileiros, em 1966, no 
exercício, pela esfera municipal, do poder de polícia 
administrativa para o ordenamento do uso e ocupa-
ção do solo. Decorridos dez anos, aproximadamente, 
da aplicação do instrumento do zoneamento como 
único, e hegemônico instrumento, desse ordenamen-
to, as limitações e problemas desse instrumento já se 
patenteavam, como a seguir exponho.
A) Rigidez das permissões e proibições de locali-
zação de usos do solo com base apenas na definição 
de perfis, características e delimitações zonais, ten-
dendo a impedir as coexistências de usos distintos, 
que podem ocorrer, como se passam na chamada 
cidade real, sem maiores problemas, e com enrique-
cimento das oportunidades de encontro e convivên-
cia humana e de atividades econômicas.
B) Incapacidade do desenho zonal de dar conta das 
inovações emergentes na cidade, seja por conta da 
inovação tecnológica, seja pela diversificação de pro-
dutos gerados pelo mercado e indústria imobiliários.
C) Ausência de meios dinâmicos, na norma zo-
nal, para internalizar e prover consequência a de-
limitações e restrições, existentes e emergentes, 
emanadas de outros níveis de governo, que não 
o municipal, que também dispõem de competên-
cias específicas para interferir na localização dos 
elementos que configuram uso e ocupação do solo 
(especialmente quanto ao patrimônio histórico, ar-
tístico e monumental, ao meio ambiente, à infraes-
trutura e à habitação de interesse social).
D) Precariedade das classificações das categorias 
de uso, definidas, as mais das vezes, para fins de 
zoneamento, de forma pragmática e assistemática, 
com base na ontologia (perfil qualitativo) das ativi-
dades e ações físicas que configuram o uso e ocupa-
ção do solo, e não no que, de fato, importa, que é o 
seu impacto e demanda à estrutura do assentamen-
to e ao meio ambiente.
E) Ausência de entendimento devidamente ho-
mogeneizado quanto aos institutos de que se 
vale o ordenamento, com confusão frequente en-
tre os conceitos de aprovação de projetos, licencia-
mento, autorização, permissão, conformidade de 
uso, tipologia de infrações, reservas legais de es-
paços e elementos da estrutura urbana e do meio 
ambiente.
F) Necessidade recorrente, em consequência des-
ses problemas, de se proceder a sucessivas, fre-
quentes, e muitas vezes, casuísticas, alterações na 
norma original, de forma a ajustá-la a situações de 
que não dá conta, tornando o corpo legislativo, em 
muitos casos, um emaranhado, de difícil entendi-
mento e manuseio, seja para os interessados que 
devem atender à norma, seja para o funcionário a 
quem cabe sua aplicação.
17
No que respeita ao Plano Diretor, minha (re)
proposição tinha início pela abordagem institucio-
nal. Tratava-se de superar a indigência da ação da 
ditadura quanto a esse aspecto, procurando, por 
via legal, assegurar a existência, em caráter perma-
nente, do processo de planejamento, o qual deveria 
abranger o Plano Diretor, os demais planos que com 
este interagem, os meios mediante os quais os pla-
nos são levados à implantação, os regimes de ini-
ciativa, debate, aprovação, revisão e atualização dos 
planos e demais instrumentos, o que deveria obri-
gatoriamente abrigar a participação da comunidade 
em todas as instâncias do processo, retirando essa 
participação do contexto retórico em que, então, 
com frequência, se inseria, para consagrá-la como 
instituição material e direito concreto da cidadania.
Surgiu daí a primeira minuta da lei que viria 
a ser denominada Do Processo de Planejamento e 
Participação Comunitária. Por esse diploma, esta-
belecia-se no município:
a) obrigatoriedade da manutenção de um processo 
de planejamento permanente;
b) definição dos tipos de planos que devem inte-
grar esse processo e de seus conteúdos mínimos ou 
típicos;
c) definição dos vínculos de determinação e prece-
dência entre os planos desses diversos tipos e da 
vinculação aos planos dos atos da Administração;
d) definição dos tipos e funções dos diversos ins-
trumentos de implantação das diretrizes contidas 
nos planos (legislação de ordenamento do uso e 
ocupação do solo; código de obras, edificações e 
instalações; código de posturas municipais; progra-
mação orçamentária; programas de urbanização, 
equipamentos e serviços sociais e de infraestrutura; 
programações de comunicação social, treinamento 
e especialização profissional); definição das vincu-
lações desses instrumentos aos planos;
e) regime de planejamento, compreendendo a ela-
boração e o debate público dos planos, as instân-
cias da participação popular nesses processos, a 
periodicidade da elaboração e revisão dos planos e 
o ajuste dos instrumentos de implantação por oca-
sião de cada revisão;
f) sistema de planejamento, compreendendo o con-
junto de unidades da Administração envolvidas no 
processo, incluindo colegiados com participação da 
comunidade, critérios para sua composição e suas 
respectivas funções naquele processo;
g) obrigatoriedade de implantação e manutenção 
do sistema de informações municipal, de base 
geo rre ferenciada, servindo tanto ao processo de 
planejamento e de implantação quanto ao amparo 
às ações correntes da Administração.
Considerada a lei assim concebida, a inova-
ção se daria, em sequência, na montagem do Plano 
Diretor propriamente dito. Essa montagem come-
çava por eliminar os Diagnósticos e Prognósticos, 
Diretrizes e Políticas Gerais e Plano Diretor Físico, 
do formato Serfhau, fazendo a elaboração confluir 
para um único documento final, que seria a lei do 
Plano Diretor. Não se tratava, obviamente, de eli-
minar as análises de estado e evolução, e projeções 
correspondentes, principalmente de demandas, nos 
campos econômico e social, da organização territo-
rial, dos serviços e equipamentos de infraestrutura 
e sociais; pois sem essas análises, não há plano que 
se fundamente. Mas se tratava de fazê-las tendo em 
vista expressamente a fundamentação e demandas 
a serem consideradas e atendidas pelas diretrizes 
e proposições – não mais como peças autônomas 
e autossuficientes. Tampouco há de levar a sério 
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
18 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
certas críticas formalistas e um tanto farisaicas que 
se fizeram ouvir à época, no sentido, óbvio, de que 
um plano não pode determinar quais valores de 
população, renda, estratificação social, crescimento 
econômico, tenham que ser atingidos no município. 
Mas o que o Plano deve conter, obrigatoriamente, é 
o quadro de fundamentos, projeções e demandas 
a serem atendidas por suas propostas, no mínimo, 
como uma satisfação que deve ser dada à cidadania 
à qual se dirige. Concebido dessa maneira, o Plano 
Diretor tinha restabelecida sua unidade, superan-
do, de fato, o dualismo de que viera impregnado 
pela metodologia do Serfhau.
No que respeita à legislação de ordenamento 
do uso e ocupação do solo, não se tratava, também, 
de rejeitar pela base o zoneamento como instituto; 
esse era conservado, porém, sem o caráter único e 
hegemônico de que desfrutara até então. Tratava-
-se de utilizá-lo dentro das possibilidades limitadas 
que contém, instrumento rústico que é, apenas para 
conferir à estrutura do assentamento o desenho ge-
ral dado pelo Plano, utilizando-se concomitante e 
concorrentemente dentro da mesma norma, os ins-
titutos não zonais (exigências de reservas legais de 
espaços e atributos físicos, de distâncias mínimas 
ou máximas entre diferentes usos do solo, de trata-
mentos de elementos do meio ambiente). Introdu-
zia-se, também, para que a norma pudesse ajustar-
-se ao longo do tempo, sem muitas alterações no 
desenhozonal, à emergência de novos arranjos das 
competências entre os níveis de governo e de pro-
gramas diversos de natureza social, cultural e urba-
nística, a figura das Áreas Sujeitas a Regime Espe-
cífico. Tornava-se possível, dessa forma, manter a 
integridade da norma original, ao tempo em que se 
assegurando a necessária flexibilidade desta para 
incorporar inovações tecnológicas e de mercado, 
que estão a ocorrer constantemente.
As inovações assim descritas vieram a ter-
mo, em Salvador, pela aprovação e promulgação, 
respectivamente, em 1983, 1984 e 1985, da Lei do 
Processo de Planejamento e Participação Comuni-
tária, da Lei de Ordenamento do Uso e Ocupação 
do Solo e da Lei do Plano Diretor. Já ao longo desse 
período, a experiência da capital baiana era repli-
cada, total ou parcialmente, a diversos outros mu-
nicípios, como Cotia e Mogi das Cruzes, na Gran-
de São Paulo, Registro e Mairinque, no interior do 
Estado paulista. Estava, por assim dizer, criado, 
sem que essa jamais tivesse sido minha intenção, o 
para digma alternativo à concepção e metodologia 
do Serfhau, que carregava embutida a expectativa 
de, enfim, se lograr a consolidação do planejamento 
como prática e disciplina material, inserida por in-
teiro na ordem corrente dos assuntos da Adminis-
tração. E, mais que tudo, com os instrumentos (re)
criados, passível de ser cobrado dos governantes, 
como um direito, pela cidadania organizada.
Minha experiência no Planurb tem lugar qua-
se que concomitantemente à que assinalei no Esta-
do de São Paulo. 
Inicia-se em 1986, quando recebi o honroso 
convite da administração do Prefeito Juvêncio Cé-
sar da Fonseca para ser o consultor geral da elabo-
ração do Plano que então se encetava. Entre 1986 e 
1987, pude trazer, para o conhecimento da equipe 
formada pela Prefeitura para a elaboração, as pro-
postas criadas em Salvador e aprofundadas com os 
municípios paulistas. Eu pouco conhecia de Campo 
Grande. Meus contatos com a cidade tinham sido 
poucos, apenas por ocasião de um projeto de arqui-
19
tetura que havia elaborado para o que viria a ser a 
futura universidade. No segundo e mais alongado 
contato é que se me foi revelando o perfil do muni-
cípio – moderno, aberto à inovação e à qualidade, o 
que se expressava nas muitas oportunidades ofere-
cidas para o trabalho técnico profissional. 
O mesmo perfil que encontrava na equipe mo-
bilizada para os trabalhos do Plano, sob a direção do 
arquiteto José Marcos da Fonseca e a coordenação do 
também arquiteto Ângelo Marcos Vieira de Arruda. 
Foi de fato estimulante o trabalho que pude desen-
volver com essa equipe, principalmente pelo espírito 
aberto que ela mostrava à apreciação das propostas 
que eu trazia, e pela desenvoltura com que estas iam 
sendo, pelo trabalho coletivo, progressivamente re-
finadas e ajustadas às peculiaridades do Município. 
Foi igualmente digno de nota o clima constru-
tivo e de tranquilidade em que se desenvolveu o 
debate público das propostas do Plano, da base de 
planejamento que se criava, e, por fim, da norma 
de uso e ocupação do solo. A decorrência natural 
desse processo viria a concretizar-se com a aprova-
ção bastante expedita dos três diplomas legais em 
que se consubstanciou o resultado da elaboração: a 
chamada Lei do Processo, a Lei do Plano Diretor e 
a Lei de Ordenamento do Uso e Ocupação do Solo 
(LOUOS) como veio a ser denominada.
Mas, o que, além do bom resultado obtido, vai 
estar para sempre gravado em minha lembrança 
são, na verdade, três fatos, ou episódios, que me 
permito brevemente relatar. O primeiro é o envol-
vimento intenso da Administração e do Prefeito Ju-
vêncio, em particular, nos trabalhos da elaboração. 
Envolvimento que se expressa de forma marcante 
pela reunião que promoveu, na tarde de um sá-
bado, à sombra das frondosas árvores de sua pro-
priedade, com a equipe técnica do Planurb, para 
discussão das propostas do Plano; reunião que se 
estendeu até que a chegada da noite obrigasse a 
sua conclusão, pois não fosse isso não se sabe até 
quando prosseguiria. Trabalho em planejamento, 
neste País e no exterior, há perto, hoje, em 2012, de 
cinquenta anos; e posso dizer que, ao longo desse 
alentado período, não consigo apontar um exemplo 
que fosse, de envolvimento da Administração com 
a elaboração do Plano, equivalente ao que pude 
presenciar em Campo Grande na década de 1980.
O segundo episódio que conservo na lembran-
ça é o do envolvimento e da contribuição aos tra-
balhos da norma de ordenamento do setor imobi-
liário do Município, particularmente na reversão do 
partido fortemente ideológico que tinha impregna-
do o zoneamento até então, traduzido na previsão 
de uma estrutura de adensamento sob a forma de 
corredores dispostos ao longo de supostos traçados 
de transporte coletivo, que, na verdade, não se im-
plantariam da forma prevista na concepção. De for-
ma construtiva e acurada na interpretação da rea-
lidade urbanística de Campo Grande, e, inclusive, 
com apoio em planilhas de simulação de formação 
de preços de mercado de terras, a contribuição do 
segmento imobiliário revelou-se de suma importân-
cia no resgate da centralidade concreta da cidade no 
âmbito da administração do uso e ocupação do solo.
O terceiro episódio que cabe destacar é o da 
geração da proposta para um grande parque cen-
tral urbano estendendo-se ao longo do curso do 
Ribeirão Prosa. De forma totalmente imprevista, 
essa proposta, que evoluiu, quase que como uma 
antevisão, ao longo de trabalhos de definição do 
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
20 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
zoneamento para as áreas do Centro-Norte da ci-
dade, acabou por dotar a esta de um equipamento 
de invulgar qualidade, que poucas cidades do País 
podem equiparar, e por se enriquecer tematicamen-
te, de forma definitiva, com sua destinação às ati-
vidades e manifestações das nações indígenas. Em 
minha vida profissional, esse episódio será sempre 
um dos que considero com o maior apreço.
Não pude acompanhar o processo de implanta-
ção das propostas do Planurb. Nos períodos poste-
riores ao da década de 1980 a 1990, pude levar à prá-
tica, de forma total ou parcial, a experiência iniciada 
em Salvador e desenvolvida em Campo Grande, em 
diversos municípios – Suzano, Embu, Ubatuba, São 
Sebastião, Mogi das Cruzes, Mairiporã, Santana de 
Parnaíba, Atibaia, no Estado de São Paulo, e, nova-
mente em Salvador, de 1998 a 2004. A avaliação que 
posso, hoje, fazer, a respeito da aplicação do para-
digma que desenvolvi, mostrará resultados variados 
– alguns processos concretizados e convertidos em 
práticas correntes, outros, interrompidos ou reverti-
dos à quase completa paralisação. Posso ver com cla-
reza o vezo iluminista com que me empenhei nessas 
experiências, e a crença de que a simples formulação 
legal quanto ao processo de planejamento, uma vez 
promulgada, teria por ela mesma um grande poder 
transformador. Na verdade, as coisas se passam de 
uma forma um tanto diferente – as formas e condu-
tas tradicionais das administrações, caracterizadas 
pelo pragmatismo vulgar e pela incapacidade de 
lidar bem com o apoio técnico, têm mostrado forte 
resi liência, mostrando que um esforço para se tra-
balhar com a cultura das organizações públicas, no 
sentido do avanço e da inovação, se faz estrategica-
mente necessário. Por outro lado, no plano nacional, 
algumas inovações institucionais ocorreram, com a 
edição do Estatuto da Cidade, a criação do Ministé-
rio das Cidades e a instituição, por este, de um novo 
paradigma, consubstanciado na metodologia do de-
nominado Plano Diretor Participativo. A uma análise 
ainda bastante incompleta a que tenho procedido, 
tanto o Estatuto quanto o método do Plano Partici-
pativo me causam alguma apreensão,por não conte-
rem disposições mais concretas sobre o processo de 
implantação dos planos e a garantia da continuidade 
do planejamento municipal como processo perma-
nente. Essas são, todavia, conclusões ainda muito 
preliminares, que cabem testar e desenvolver. Foi por 
essa razão que incluí, em programa de um pequeno 
curso-palestra que estou preparando para a Frente 
Parlamentar da Reforma Urbana e da Cooperação 
Regional, da Assembleia Legislativa do Estado de 
São Paulo, três módulos de crítica, respectivamente, 
ao paradigma Serfhau, ao que venho praticando nas 
últimas décadas e ao do Ministério. Espero que algu-
ma luz se faça a partir dessas tentativas.
Como terá evoluído a implantação do Pla-
nurb? O evento a que fui convidado, e do qual pude 
participar, de comemoração dos dez anos de fun-
cionamento do Conselho Municipal de Desenvolvi-
mento Urbano (CMDU) parecia apontar a uma si-
tuação de solidez e de continuidade do processo de 
planejamento em Campo Grande. Será correta essa 
impressão? Creio que a oportunidade que, hoje, 
nos une nesse evento, mais que uma comemoração 
dos 25 anos do Planurb, pode ser de imensa valia 
para uma avaliação, que é preciso acometer com fir-
meza, do estado em que estamos no que respeita a 
essa disciplina do planejamento, tão valiosa para o 
desenvolvimento dos municípios brasileiros, mas, 
ainda, tão pouco assimilada no contexto sociopolí-
tico de nossa sociedade e das administrações. 
21
Prefácio
Vinte e cinco anos depois
Minha experiência no Planurb: um depoimento
Introdução
As raízes do planejamento urbano em Campo Grande
O processo de criação do Planurb
A democratização do planejamento e o CMDU
Os trabalhos pioneiros e a reforma urbana
Quem é Campo Grande em 2012: a cidade e suas regiões urbanas
Lei no 2.503, de 4 de julho de 1988 
Pioneiros do planejamento urbano em Campo Grande 
Lista de siglas 
Referências 
Sumário
1
2
3
4
5
5
9
11
23
30
54
66
74
88
109 
115 
117
119
Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
23
A preocupação com o planejamento urbano e com o desenvolvimento de 
Campo Grande sempre esteve presente em diversos documentos – leis e planos 
– desde sua fundação, em 1872. Data de 1905 a primeira lei municipal que faz 
referências a temas da urbanização recente. 
O Código de Posturas de Campo Grande, daquele ano, tratava, dentre ou-
tros assuntos, de saneamento e de limpeza urbana, localização das edificações 
e tamanhos dos lotes. A preocupação sanitária era a tônica da lei, pois a cidade, 
com pouco mais de 1.200 habitantes, segundo Themistocles Paes de Souza Brazil, 
em seu relatório de 1906, de que fala Paulo Coelho Machado, em seu livro “Rua 
Velha”, devia seguir o ritmo das outras capitais, principalmente Belo Horizonte, 
MG, que acabava de ter um Plano Urbanístico, elaborado no final do século XIX.
Na primeira década do século XX, pela Resolução no 21, de 18 de junho de 
1909, foi elaborada e aprovada a primeira planta urbana da cidade, pelo enge-
nheiro-agrônomo Nilo Javary Barém, com lotes numerados de 1 a 382, onde tra-
çava os passos iniciais para o ordenamento do crescimento urbano. Essa planta 
é o primeiro Plano Urbanístico de Campo Grande. A regularidade da malha ur-
bana, usando a trama ortogonal, com uma grande avenida central, evidenciava 
a utilização de um traçado europeu das cidades do século XIX.
Mas a grande formação do sítio atual estaria para acontecer com a de-
marcação do rossio de Campo Grande, por meio do engenheiro militar The-
Introdução
Introdução
A cidade de 
Campo Grande 
assistiu, durante 
muitas décadas, à 
elaboração de leis e 
normas urbanísticas, 
especialmente de 
uso, ocupação e 
parcelamento do solo, 
sem que houvesse 
a participação da 
comunidade técnica 
nem da empresarial, 
política ou popular.
24 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
mistocles Paes de Souza Brazil ajudado por Leonel 
Velasco. Na prática, o rossio da época equivale ao 
termo hoje conhecido como Perímetro Urbano de 
Campo Grande. O que foi aprovado e demarcado 
no começo do século, 6.540 hectares, é equivalente a 
18% do atual perímetro de 2012, e quando a cidade 
só tinha 1.200 habitantes.
O rossio de 1910, já era suficiente para abrigar 
a população de 2010, que era de 786 mil habitantes 
segundo a Fundação Instituto Brasileiro de Geogra-
fia e Estatística (FIBGE).
A Planta Urbana de 
Campo Grande e o rossio
No início de 1909, o engenheiro francês Emílio 
Rivasseau esteve na vila. Era um agrimensor que 
prestava serviços à Companhia Matte Larangei-
ra, desde 1894, na fronteira com o Paraguai e que 
se ofereceu ao Intendente municipal para os ser-
viços de elaboração de um plano de alinhamento 
das ruas. Rivasseau não elaborou a planta da Vila, 
embora desde 1906 houvesse uma autorização da 
Câmara para contratar os serviços profissionais, 
mas fez vários levantamentos nas propriedades ru-
rais circunvizinhas e desenhou muitas plantas de 
antigas divisões e demarcações de terras em Mato 
Grosso, sendo, inclusive, de sua autoria um dos pri-
meiros mapas da parte sul do Estado de Mato Gros-
so, em 1919, e uma definição cartográfica da região 
do Nabileque onde viviam os índios Guaicuru.
Emílio Rivasseau trabalhou em Mato Grosso 
de 1890 a 1920 e foi funcionário da Repartição de 
Terras, Minas e Colonização do Estado. Por seu tra-
balho de demarcar terras na fronteira, teve contacto 
com tribos indígenas e pôde dedicar-se a pesquisar 
os seus costumes descritos em livro, com desenhos 
em bico de pena, publicado em 1936, na coleção 
“Brasiliana”, editado pela Companhia Editora Na-
cional com o título “A vida entre os índios guaicu-
rus”, tomo 60.
Contudo, quem acabou elaborando o projeto 
da planta de Campo Grande foi o primeiro enge-
nheiro que residiu por aqui: Nilo Javary Barém, for-
mado em agronomia no Rio Grande do Sul – pro-
vavelmente na Escola de Agronomia e Veterinária 
de Porto Alegre –, contratado pela Intendência em 
1o de junho de 1909, passando a ser, também, o pri-
meiro engenheiro servidor público. Apesar de di-
plomado em agronomia, Nilo Barém era perito em 
agrimensura e em construções rurais, advindas de 
sua formação na escola superior, o que lhe permitiu 
atuar como projetista e demarcador de terras. 
Com as reviravoltas políticas e com o entra e 
sai de alguns intendentes no início do século XX, 
Nilo Barém chegou, inclusive, a ocupar o cargo de 
Intendente municipal entre os meses de setembro e 
outubro de 1910. Seu grande trabalho foi elaborar 
os rumos urbanísticos para Campo Grande, que, até 
aquele momento, não dispunha de nenhum traçado 
de ruas. Na função de engenheiro municipal, 
responsabilizou-se, também, pela aprovação de 
projetos e expedição de alvarás de construção, na 
seção de engenharia, entre os anos de 1909 e 1920.
Seu Plano de Alinhamento de Ruas e Praças 
de Campo Grande foi aprovado em 18 de junho de 
1909, pela Resolução no 21, da Câmara de Vereado-
res, cujo texto de denominação das ruas foi apre-
sentado pelo vereador José Vieira Damas. A planta 
25
era ortogonal, com uma avenida central e principal 
de 54,00 metros e as demais ruas de 20 e 25,00 m em 
quarteirões de 100 a 150,00 m. Os lotes projetados 
eram de 40,00x50,00 m ou de 40,00x60,00 m e nume-
rados de 1 até 385.
A denominação das ruas pela Resolução da 
Câmara de Vereadores tinha a seguinte descrição: 
partindo do sul para o norte, a primeira rua, Afonso 
Pena; a segunda, 7 de Setembro; a terceira, 15 de 
Novembro; a quarta, Av. Marechal Hermes; a quin-
ta, [...]. Do nascente para o poente, a primeira rua, 
José Antônio; a segunda, 15 de Agosto; a terceira, 
Pedro Celestino; a quarta, 24 de Fevereiro; a quinta, 
13 de Maio; a sexta, [...]; a sétima, D.Antônio; a oi-
tava; a nona, [...] e a praça entre a Avenida Marechal 
Hermes e a Rua 15 de Novembro.
Logo após a implantação da Planta Urbana 
e do Rossio em 1911, Eduardo Olímpio Machado, 
morando em Campo Grande, foi convidado a es-
crever sobre nossa cidade para publicar no livro 
“Album Graphico do Estado de Matto Grosso”, 
editado em 1914 em Hamburgo, na Alemanha. Ele 
assim descreveu:
A villa de Campo Grande está situada no planalto 
da Serra de Maracajú, n’uma altitude de 735 mtrs., 
pelos 20o 27’ 15” de latitude e 11o 36’ 53” de longitu-
de o do Rio de Janeiro. Há pouco mais de dois anno, 
era um villajo insignificante, contando apenas cento 
e tantas casas, em sua maioria de páo á pique, e uns 
1200 habitantes: actualmente possua cerca de 500 fo-
gos, notando-se já um certo gosto nas construcções, e 
contando com uma população fixa de nunca menos de 
5000 almas.
O aspecto da villa, observada de qualquer das estradas 
que a demandam, é interessante e agradável á vista do 
viajante. O seu casario alegre e de feitio moderno, ain-
da um tanto esparso, surgiu na bifurcação dos córre-
gos “Prosa” e “Segredo”, e agora vai-se estendendo em 
terreno ligeiramente inclinado até o alto de aprasivel 
collina, d’onde se descortinam magníficos panoramas.
As ruas e praças que obedecem á um intelligente tra-
çado, são amplas, tendo duas avenidas – uma de 1200 
metros de comprimento por 50 metros de largura, e a 
outra de 600 por 28 metros –, tudo em via de arbori-
sação. A praça principal está sendo ajardinada e será 
em breves dias um formoso logradouro publico. Ain-
da as arterias principaes de transito são illuminadas 
com luz á kerozene, porém, já está aberta a concur-
rencia para a illuminação electrica. Existem já alguns 
edificios de importancia, como o predio do Governo 
Municipal e a Escola Publica municipal, e outros de 
residencias particulares: nota-se uma verdadeira febre 
de construcção, apezar da carestia e difficuldade na 
obtenção dos materiaes de construcção.
As condições climatericas da villa, e de toudo o muni-
cipio de Campo Grande, são as melhores possiveis. A 
temperatura media é de 24 gráos, elevando-se sómente 
excepcionalmente á 29, e descendo algumas vezes á zero 
e mesmo abaixo nos mezes de Maio a Agosto; as brisas 
constantes amenisam os dias calorosos, e mesmo na es-
tação de maior calor as noites são agradabelissimas.
Antes mesmo de encerrar a primeira década do 
século XX, Campo Grande já possuía os três instru-
mentos básicos para o seu desenvolvimento ordena-
do: um perímetro urbano definido por lei (rossio), 
um traçado urbano da vila (plano de alinhamento de 
ruas e praças) e um Código que determinava a forma 
de ocupação do solo e de construção de edifícios.
O plano de expansão urbana já tinha suas di-
retrizes básicas: ao norte, áreas de terra onde atual-
mente se localizam a Universidade Católica Dom 
Bosco (UCDB) e a Lagoa da Cruz (Mata do Segre-
do); à leste, até o atual Parque dos Poderes (Desbar-
Introdução
26 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
rancado); à oeste, até o Bairro Amambay (quartéis) 
e ao sul, pouco após o Córrego Prosa.
Com o rossio implantado, a cidade foi se estru-
turando com edifícios públicos, instalações milita-
res (quartéis, hospital) e, em 1921, foi aprovado um 
novo Código de Posturas contendo requisitos urba-
nísticos importantes, tais como: a continuidade de 
vias com a mesma faixa de domínio e o primeiro 
bairro de Campo Grande – o Amambaí, interligan-
do o sítio urbano aos quartéis do Exército, que se 
instalaram na parte oeste da cidade.
A Resolução no 43, de 27 de abril de 1921, pro-
mulgada por Arlindo de Andrade Gomes, Inten-
dente municipal, estabeleceu o Código de Posturas 
do Município.
Os projetos do 
Escritório Saturnino de Brito
Foi com o Escritório Saturnino de Brito, con-
tratado para elaborar projetos de saneamento bási-
co, que a cidade, no final da década de 1930, já com 
mais de 20.000 habitantes, possuiu seu primeiro 
plano de uso do solo, ao lado do planejamento de 
expansão da rede de água e de esgotamento.
Por força da Lei federal de 1937 e pelas dire-
trizes do trabalho de Saturnino de Brito, em 1941, 
é editado o Código de Obras da cidade, que deter-
mina o primeiro zoneamento dos usos e diretrizes 
para loteamento. Esse dispositivo legal foi aplicado 
a todos os empreendimentos da cidade até o final 
da década de 1960.
O Decreto-lei no 39, de 31 de janeiro de 1941, 
assinado pelo Prefeito Eduardo Olímpio Machado, 
trouxe grandes novidades para Campo Grande, em 
termos urbanísticos: dividiu a cidade em zonas de 
construção, criou a Zona Central ou Comercial, a 
Industrial, a Residencial e as Zonas Mistas.
A questão do parcelamento do solo foi tratada 
em seu artigo 7o quando determina a testada míni-
ma do lote em 12,00 m e a profundidade de 30,00 
m, exceção para a área central, que poderia ser de 
10,00 m (na região central as subdivisões de lotes, 
antes desta lei, eram de 20,00 m, no mínimo). A ori-
gem do padrão do lote de 12x30 m de Campo Gran-
de data, portanto, de 1941.
Mais importante que o tamanho do lote é o 
que está escrito no parágrafo segundo, do Art. 9o: 
“nos arruamentos deverão ser observados as áreas 
de 20% (vinte por cento) para ruas e 20% (vinte por 
cento) para as praças e jardins”.
Como no final da década de 1930, além das 
quadras originais de 1909 só havia o Bairro Amam-
baí (década de 1920) e o Cascudo (1936), atual São 
Francisco, esse dispositivo foi importante para re-
gular as áreas de praças dos loteamentos aprova-
dos de 1941 até a década de 1970.
1948: marco do planejamento 
democrático e participativo
É de 1948 – com a aprovação da Lei municipal 
no 24, de 6 de abril, assinada por Fernando Correa 
da Costa –, a data de criação da Comissão do Plano 
da Cidade de Campo Grande, com várias atribui-
ções, dentre elas, “elaborar o Plano Diretor para o 
desenvolvimento e melhoramento da cidade” e “fi-
xar as condições de loteamentos de terrenos para a 
27
formação de vilas”. Nascia o embrião do Planurb e 
do CMDU de hoje, em um só órgão municipal.
A Comissão era formada pelo Prefeito, dois ve-
readores, dois funcionários e seis cidadãos e pode-
ria se servir de encarregados e solicitar “a admissão 
de urbanistas, sob contrato, para orientação geral”. 
O termo “urbanista” aparece pela primeira vez em 
lei municipal – até então eram só os engenheiros –, 
reforçando a tese de que, com o crescimento urbano 
rápido, havia necessidade de se socorrer com con-
sultores externos, fato que acompanha a trajetória 
da cidade até os dias de hoje.
Em 1959, na administração do Prefeito Wilson 
Martins, pela Lei no 663, de 30 de dezembro, que 
estabelece uma nova estrutura administrativa de 
Campo Grande, é criada uma estrutura colegiada 
muito parecida com o atual CMDU: o Conselho de 
Planejamento e Urbanismo (CPU), como órgão au-
tônomo de aconselhamento do governo para ques-
tões de planejamento e do Plano Diretor.
O CPU era composto de nove pessoas repre-
sentando a sociedade – Associação Comercial, Acri-
mat, Lions Club, Rotary Club, proprietários de imó-
veis, Associação das Indústrias, engenheiros, OAB 
e associação dos médicos; e quatro do setor público 
– prefeito, secretário de Obras e Viação, chefe do 
Setor de Obras e Urbanismo e chefe do Setor de Es-
tradas de Rodagens.
Com a criação do setor de Obras e Urbanismo, 
a questão da análise e aprovação de loteamentos 
passou a ser administrada por esse órgão.
Em 1965, pela Lei Legislativa no 26, de 31 de 
maio de 1965, a cidade passa a ter um novo Código 
de Obras, que trata de zoneamento, uso do solo, lo-
teamento e posturas municipais. Em 468 artigos, deli-
mitou zonas (definiu termos técnicos, núcleos indus-
triais, zonas agrícolas) e deu normas para construção 
de todos ostipos, e, do artigo 423 em diante, tratou 
de loteamentos definindo que todos os projetos, antes 
de aprovados, ficariam sujeitos a diretrizes da muni-
cipalidade – o lote da área central baixou para 8,00 m 
a testada e os demais, para 10,00 m; a área mínima 
continuou em 300,00 m2; as ruas mínimas com 9,00 m 
de largura e leito carroçável de 6,00 m; as áreas de re-
creação obedeceriam ao índice de 16 m2 de área verde 
por habitante do futuro loteamento; e a quadra máxi-
ma ficou estabelecida em 300,00 m de comprimento.
A partir da década de 1940, a população urba-
na de Campo Grande passou a dobrar a cada dez 
anos. Em 1950, eram 31.708 habitantes; em 1960, 
dobrou para 64.934; em 1970, passou para 131.110 
habitantes; e em 1980, já havia 283.653 habitantes 
na cidade. 
O Plano da Hidroservice de 1968 
e de Jaime Lerner de 1977
No final da década de 1960, impulsionado pelo 
planejamento do governo militar central, o municí-
pio de Campo Grande contratou seu primeiro Plano 
Diretor, elaborado pela empresa Hidroservice Con-
sultoria. Plano Diretor de Desenvolvimento Integra-
do (PDDI), esse era o nome técnico adotado na época.
O PDDI traçou um extenso diagnóstico da cida-
de, em todas as áreas da administração. Deu diretri-
zes para várias obras que foram realizadas ao longo 
dos anos, por exemplo, a Via Norte-Sul (margeando 
o Córrego Segredo e Anhaduizinho) e o minianel 
rodoviário; localizava a central de abastecimento de 
Introdução
28 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
água da cidade (a atual Guariroba); propunha uma 
reserva onde atualmente se localiza o Parque dos Po-
deres (Parque do Leste); e criava o Núcleo Industrial.
Do ponto de vista da política urbana, o PDDI, 
apesar de burocrata e de ter sido elaborado sem a 
participação popular, pode ser considerado progres-
sista, pois propunha uma lei de uso do solo urbano 
baseada nos princípios da normatização por zonas 
de uso; uma nova legislação de parcelamento do 
solo urbano que passou a exigir infraestrutura básica 
nos empreendimentos de loteamento e outros.
Todas essas propostas viraram texto legal con-
tido na Lei municipal no 1.429, de 24 de janeiro de 
1973, e suas alterações posteriores.
O arquiteto paranaense Jaime Lerner que, como 
Prefeito de Curitiba e ex-diretor do Instituto de Pes-
quisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC), 
tinha levado a cabo, naquela cidade, propostas urba-
nas que a grande imprensa divulgou como exitosas, 
veio a Campo Grande, em 1977, a convite do prefeito 
da época, engenheiro Marcelo Miranda Soares, e ela-
borou um Plano de Diretrizes de Estruturação Urba-
na de Campo Grande, que contemplava a prioridade 
no uso do solo combinado com um sistema viário e 
de transporte urbano por meio de corredores, que 
resultou na Lei no 1.747 de 29 de maio de 1978.
Lerner elaborou uma proposta com a partici-
pação de alguns arquitetos locais que à época tra-
balhavam no setor público, mas, o município não 
possuía, ainda, um órgão de planejamento urbano 
que pudesse acompanhar e monitorar a execução 
das propostas, o que acarretou modificações seto-
riais na supracitada lei, todas com a finalidade de 
alterar o zoneamento, considerado rígido e implan-
tado por meio de obras públicas.
A ocupação do solo urbano da capital de Mato 
Grosso do Sul foi deixando de ser uma atividade 
coletiva, de todos os moradores, para se transfor-
mar em um comércio de índices e de manchas urba-
nas. Mudar a legislação para atender empresários 
que queriam instalar seus empreendimentos em 
área cuja lei não permitia, era fato corriqueiro na 
década de 1980, quando a cidade explodia, em ter-
mos de crescimento demográfico, por conta da sua 
nova condição de capital.
PLANURB e o CMDU: 1987
A cidade de Campo Grande assistiu, durante 
muitas décadas, à elaboração de leis e normas urba-
nísticas, especialmente de uso, ocupação e parcela-
mento do solo, sem que houvesse a participação da 
comunidade técnica nem da empresarial, política 
ou popular.
O processo de planejamento ocorrido foi pu-
ramente tecnocrático: contratava-se uma empresa 
para elaborar planos para a cidade crescer e se de-
senvolver calcada nos ideais obreiros da época: pla-
nos havia para dar sustentação às obras que seriam 
executadas com dinheiro público, a fundo perdido.
Nessa lógica, não havia necessidade de um ór-
gão de planejamento urbano para pensar e repensar 
a cidade; não havia a necessidade de construir um 
corpo técnico voltado para a formação em planeja-
mento público. Dessa forma, se não havia planeja-
mento urbano municipal, não havia também diretri-
zes para loteamento, grandes edificações e outras.
A cidade foi crescendo e, sem acompanha-
mento ou monitoramento para corrigir as distor-
ções geradas pelas normas urbanísticas, mudanças 
foram feitas na legislação, atendendo a interesses 
já citados. Ao mesmo tempo, já na década de 1980, 
os índices de crescimento demográfico batiam nas 
29
nuvens (8,02% ao ano): a migração se intensificara 
com a nova situação de capital de Mato Grosso do 
Sul e novo governo estadual se instalara na cidade, 
aumentando a procura por imóveis e áreas.
Com esse quadro, era possível prever o que 
acontecia naquele período: favelas surgiam da noi-
te para o dia, em várias partes da cidade; não havia 
transporte coletivo suficiente, muito menos energia 
e água potável; a rede de educação e de saúde não 
estava preparada para atender a demanda criada.
O caos urbano se deveu, de um lado, à locali-
zação dos conjuntos habitacionais distantes do cen-
tro urbano e, do outro, à inexistência de infraestru-
tura básica e de equipamentos sociais, como escola, 
posto de saúde, posto policial, contribuindo para, 
ao invés de resolver a questão habitacional, criar 
mais problemas para a administração municipal, 
aumentando investimentos em transporte urbano, 
pavimentação e outros e jogando a população para 
locais distantes do centro de emprego.
Mais do que isso: a inexistência de um órgão 
municipal de planejamento urbano, que pudesse 
elaborar as diretrizes urbanísticas necessárias para 
acompanhar o crescimento vertiginoso, contribuiu 
para que os mais de 120 loteamentos aprovados na 
década de 1980 desorganizassem o tecido urbano 
pela descontinuidade das vias públicas, demarca-
ção das áreas destinadas à recreação e lazer e aos 
equipamentos comunitários futuros sem planeja-
mento e admitindo sobras e pontas de quadra que 
hoje não servem para nenhuma construção pública.
Desde o começo da década de 1980, diversas 
entidades de classe, dentre elas o Instituto de Ar-
quitetos do Brasil - Departamento de MS, a AGB/
MS e a Associação de Engenheiros e Arquitetos de 
Campo Grande solicitavam do setor público mu-
nicipal a criação de um órgão de planejamento ur-
bano com finalidade de estudar a cidade e propor 
soluções para os problemas que estavam ocorren-
do. Ao final de 1985, é realizado um seminário, co-
ordenado pelo IAB/MS com o apoio da AGB/MS e 
da Prefeitura Municipal de Campo Grande, com a 
finalidade de discutir o modelo e o formato do ór-
gão municipal de planejamento urbano.
As propostas do Seminário foram concreti-
zadas em 11 de março de 1987, com a criação do 
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urba-
no (CMDU) e, em 8 de maio do mesmo ano, com 
a criação da Unidade de Planejamento Urbano de 
Campo Grande (Planurb), vinculada à Secretaria 
Municipal de Planejamento.
O CMDU, órgão composto de representantes 
de segmentos da sociedade e da municipalidade, e 
a Planurb, órgão técnico de planejamento urbano, 
preencheram a maior lacuna deixada por todas as 
administrações anteriores. Nascidos em um mo-
mento de grande efervescência de desenvolvimen-
to urbano e de crescimento desordenado, esses dois 
órgãos passaram a pensar a cidade, em todas as 
suas necessidadesurbanísticas.
Depois de um ano de trabalho, a Planurb en-
caminhou para discussão e aprovação, no CMDU, 
uma legislação urbanística para Campo Grande 
que contemplava, além do uso do solo urbano, o 
parcelamento, o perímetro urbano e um início de 
legislação ambiental e de proteção dos bens patri-
moniais da cidade.
Em dezembro de 1988, a Câmara de Verea-
dores aprovou a Lei no 2.567, que modernizava os 
conceitos urbanísticos e entregava à sociedade uma 
norma legal moderna e mais realista, em relação às 
necessidades do município. 
Introdução
30 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
Ao alto, Rua 13 de Maio com 
primeiras instalações de 
comércio (década de 1910).
Reprodução: Album Graphico do
Estado de Matto-Grosso.
Ao lado, Rua 14 de Julho 
(década de 1920).
Acervo: Arquivo Histórico de
Campo Grande (Arca).
31
As raízes do planejamento urbano 
em Campo Grande
Antecedentes históricos
Consta de diversos estudos sobre a ocupação de Campo Grande que tudo 
começou em 1872 quando o mineiro José Antônio Alves Pereira, seus dois fi-
lhos – Joaquim e Antônio Luís – e mais quatro agregados chegaram no dia 
21 de junho1 e, à margem esquerda do córrego Anhanduizinho, ergueram um 
pequeno rancho de palha. 
No dia 22 de junho encontraram-se com um casal de habitantes do lugar: 
o poconeano João Nepomuceno Ferreira e sua mulher Maria Abranches. Por-
tanto, no ano da chegada do fundador da cidade, podemos afirmar que nove 
habitantes constituíram a primeira população de Campo Grande. 
Nesse mesmo ano de 1872, o Brasil fazia sua primeira contagem popula-
cional: eram 9,9 milhões de habitantes e em Mato Grosso, 60.417 moradores 
distribuídos entre Cuiabá, Corumbá, Miranda, Poconé e outras localidades.
Poucos meses depois, nos meados de 1873, José Antônio Pereira retornou 
a Monte Alegre, MG, e só voltou a Campo Grande em 14 de agosto de 1875 
acompanhado de uma caravana com 62 pessoas. No local encontra um suces-
1
1. A data de fundação de Campo Grande deveria ser 21 de junho de 1872 e não a comemo-
rada em 26 de agosto de 1899. 
As raízes do planejamento urbano em Campo Grande
As raízes do 
planejamento urbano 
de Campo Grande 
estão presentes 
na história e em 
sua trajetória de 
desenvolvimento. 
As heranças culturais 
e urbanísticas são 
intensas em todos 
os momentos da 
cidade. 
32 Raízes do planejamento urbano em Campo Grande e a criação do Planurb
sor de José Nepomuceno: o mineiro Manoel Vieira 
de Souza que estava acampado com nove pessoas. 
As duas famílias montam nove ranchos, todos de-
salinhados, nas redondezas da atual Rua 26 de Agosto 
e, assim, em 1875, a população de Campo Grande já 
era de 73 habitantes. O assentamento original da loca-
lidade ocorreu à margem dos córregos Prosa e Segre-
do, local agradável para os novos moradores. Desse 
assentamento surgia a vila de Campo Grande e a traje-
tória do planejamento urbano da cidade.
Os primeiros edifícios começam a ser ergui-
dos. Dois anos depois, em 1877, José Antônio Pe-
reira ergueu a primeira igreja do arraial, em esteio 
de aroeira e construção de pau a pique. A partir de 
então, o povoado passou a ser conhecido como San-
to Antônio de Campo Grande da Vacaria. Em 1888, 
funda-se o primeiro cemitério, nos cruzamentos 
das atuais Ruas 15 de Novembro e 13 de Maio, ao 
lado da Praça Ari Coelho2.
Em 1889, pela Lei estadual no 729, de 23 de no-
vembro, foi criado o Distrito de Paz, pertencente ao 
município de Miranda. A região atraía contingentes 
migrantes de vários lugares, especialmente aqueles 
com negócios de gado. Nessa época, multiplicaram-
-se as fazendas nos arredores do distrito e a base da 
economia local era a pecuária bovina, por causa da 
grande quantidade de terras disponíveis.
Nesse ano, mais de 30 famílias já habitavam o 
lugar, seja nas fazendas do entorno ou em ranchos 
na Rua Velha. Assim, em 1889, dez anos antes da 
emancipação política de Campo Grande, algo em 
torno de 180 pessoas residiam aqui.
A economia do lugar crescia com os negócios 
de gado do Triângulo Mineiro e de outras localida-
des. Os primeiros migrantes europeus começaram 
a chegar ao arraial e as casas comerciais, escola, e 
outras necessidades humanas, foram implantadas. 
Em 26 de agosto de 1899, ocorreu a emancipa-
ção política, por meio da Resolução estadual no 225, 
e nasceu o município de Campo Grande com um 
território de 105.000 km², desmembrado de Nioa-
que, o sexto município do sul de Mato Grosso3 e o 
último a ser criado no século XIX.
De acordo com diversos historiadores de Cam-
po Grande, pode-se estimar, em função do número 
de eleitores registrados em 1892 e em 1898, que a 
população da sede do município em 1899 era de 
328 habitantes. 
Esse assentamento surgiu de forma a ocupar as 
terras férteis da região e seus moradores ora habita-
vam ranchos às margens dos dois córregos centrais 
ou estavam sediados em pequenas fazendas nas 
proximidades da vila.
A origem rural e mineira do assentamento do 
território conduziu a ocupação social e urbana. Há-
bitos e feitos nesse tempo eram todos vinculados à 
origem rural mineira do fundador e dos primeiros 
moradores. Ranchos foram erguidos na área mais 
urbana da vila, mas muitos mantinham suas terras 
rurais para a prática pecuária, marca cultural da 
cidade e de seu urbanismo: grandes propriedades 
cultuadas de família para família, extensões de ter-
ra a perder de vista. 
2. Esta Praça, antes de sua atual denominação, era chamada de Praça Municipal ou Jardim Público e depois Praça da Liber-
dade.
3. Havia ainda Corumbá (1850), Paranaíba (1857), Miranda (1871), Nioaque (1890) e Coxim (1898).
33
O Plano de Alinhamento 
de Ruas e o Rossio
A preocupação com o planejamento e o desen-
volvimento de Campo Grande esteve sempre pre-
sente em todos os documentos e planos existentes, 
desde sua fundação.
Mas foi somente em 1905 que veio a aprovação 
da primeira lei municipal que faz referências a te-
mas da urbanização recente.
O Código de Posturas de Campo Grande da-
quele ano tratava, como já foi dito, dentre outros 
assuntos, de saneamento e de limpeza urbana, loca-
lização das edificações e tamanhos dos lotes. 
Outra medida urbanística veio com a aprova-
ção da Resolução no 21, de 18 de junho de 1909, que 
aprova a primeira planta urbana da cidade. 
A regularidade da malha urbana, usando a 
trama ortogonal, com uma grande avenida central, 
como citada anteriormente, apareceu no urbanismo 
de Goiânia e de Belo Horizonte.
A planta da cidade continha um conjunto de 
quarteirões com lotes médios de 2.500 m2, com 
testada de 40,00 ou 50,00 m, de traçado ortogonal, 
sendo a Avenida Afonso Pena – originalmente 
Marechal Hermes –, a via mais larga, com 50,00 
m, enquanto as demais vias tinham 20,00 m de 
largura.
Essa planta histórica tinha como referências 
urbanísticas o traçado modernista e a sua implan-
tação obedeceu à lógica de instalação das pessoas 
na época, ou seja, utilizando os córregos Prosa, ao 
sul, e o Segredo, a oeste, como limites referenciais. 
A única rua povoada era a atual Rua 26 de Agosto, 
denominada de Rua Velha.
A vila em formação se comunicava com as de-
mais regiões do Estado de Mato Grosso e do país 
por meio de estradas boiadeiras, que penetravam o 
sítio original a partir de várias entradas, e uma das 
mais usadas era a estrada para o Pantanal, a oeste.
As saídas boiadeiras eram os limites oficiais da 
Vila de Campo Grande e fortemente utilizadas, por 
conta do intenso comércio de gado, nos meados do 
século XIX e, depois disso, com o fim da Guerra do 
Paraguai, como caminho de passagem de pessoas e 
de comunicação com São Paulo e Minas Gerais.
No ano de 1910, outro engenheiro, Themisto-
cles Paes de Souza Brazil, capitão do exército e peri-
to em matemática e geometria, inicia