DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO - PONTO 05

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DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO - PONTO 05
Dívida ativa da União de natureza tributária e não tributária. Crédito público. Conceito. Dívida pública: conceito. 
por Lucas M.C. Aragão de Albuquerque. Em setembro de 2010.
Revisado por Jucelio Fleury Neto, em agosto de 2012, TRF1.
1. DÍVIDA ATIVA DA UNIDÃO DE NATUREZA TRIBUTÁRIA E NÃO TRIBUTÁRIA.
Régis Fernandes de Oliveira formula conceito de dívida ativa nos seguintes termos: “é o crédito, tributário ou não, escriturado como receita, esgotado o prazo para pagamento, e inscrito na forma da lei”. 
A Lei n. 4320/64 formula traz conceito legal de dívida ativa, nos seguintes termos:
Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.
..................................................................................................................................................................... 
        § 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
É importante apontar que a referida conceituação foi elaborada em 1964, antes de a Constituição da República de 1988 estabelecer a classificação quinquipartite dos tributos (entendimento do STF), de modo que os créditos referentes aos empréstimos compulsórios e às contribuições possuem, quando devidamente inscritos, a natureza de dívida ativa tributária. 
A Lei n.6830/80, que disciplina a cobrança judicial da dívida ativa da Fazenda Pública, estabelece uma conceituação a partir do conteúdo da Lei n.4320/64. Vejamos:
Art. 1º - A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil.
Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§ 1º - Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o artigo 1º, será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública.
§ 2º - A Dívida Ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
Da disciplina estabelecida pela Lei de Execuções Fiscais emergem importantes conclusões, que passam a ser analisadas.
Inicialmente, convém ponderar que o que define determinado crédito como dívida ativa é a atribuição, mediante lei, de cobrança às pessoas descritas no Art.1º, caput, da Lei n. 6.830/80, independentemente de sua origem e não importando sua natureza pública ou privada em si. Neste sentido, a jurisprudência majoritária do STJ (entendimento adotado, inclusive, em sede de julgamento de recurso repetitivo), seguida pelo TRF1, afirma constituir dívida ativa créditos originários de operações financeiras, posteriormente cedidos à União por força de lei, conforme percebemos nos julgados abaixo:
Os créditos rurais originários de operações financeiras, alongadas ou renegociadas (cf. Lei n. 9.138/95), cedidos à União por força da Medida Provisória 2.196-3/2001, estão abarcados no conceito de Dívida Ativa da União para efeitos de execução fiscal – não importando a natureza pública ou privada dos créditos em si -, conforme dispõe o art. 2º e § 1º da Lei 6.830/90, verbis: “Art. 2º Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não-tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§1º. Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o art. 1º, será considerado Dívida Ativa da Fazenda.”. Entendimento firmado pela Primeira Seção desta Corte Superior, no julgamento do REsp 1123539/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, julgado em 09/12/2009, DJe 01/02/2010 (recurso representativo de controvérsia submetido ao regime do 543-C do CPC).
3. In casu, cuida-se de execução fiscal destinada à cobrança de valores provenientes de operações de alongamento de dívidas originárias de crédito rural, ao amparo da Lei 9.138/95, posteriormente repassados à União, nos termos do art. 2º da MP 2.196/2001.
(STJ. AgRg no REsp 1121158 / RS. T1 – Primeira Turma. Rel. Min. Luiz Fux. DJ 04.03.2010)
2. A primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.123.539, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 1/2/2010, mediante pronunciamento sob o rito do art. 543-C, decidiu que a ação executiva fiscal é a via adequada à cobrança de dívida oriunda de crédito rural, cedido pelo Banco do Brasil à União Federal, nos termos da Medida Provisória 2.196-3/2001.
3. Os créditos rurais originários de operações financeiras, alongadas ou renegociadas (cf. Lei 9.138/95), cedidos à União por força da Medida Provisória 2.196-3/2001, estão abrangidos no conceito de Dívida Ativa da União para efeitos de execução fiscal - não importado a natureza pública ou privada dos créditos em si, conforme dispõe o art. 2º e parágrafo 1º da Lei 6.830/80.
(TRF1. AC 0000384-70.2006.4.01.3303/BA. Quinta Turma. Relatora Desembargadora Federal Selena Maria de Almeira. E-DJF1 13.08.2010. Unânime).
Outro aspecto relevante é a composição do valor que constitui a dívida ativa, que abrange, segundo a dicção legal atualização monetária, juros, multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
Por fim, cumpre destacar que há doutrina minoritária que sustenta que, de todos os entes componentes da Administração Indireta, somente as autarquias possuem a prerrogativa da dívida ativa, com o conseqüente privilégio de constituir unilateralmente seus créditos. Neste sentido, pondera Régis Fernandes de Oliveira: “As autarquias também têm o privilégio da constituição de seus próprios títulos. É o que estabelece o art. 1º da Lei 6830/80. As demais entidades da Administração Indireta não o possuem.” A posição majoritária, entretanto, confere interpretação extensiva ao texto legal, entendendo que todas as pessoas que integram o conceito de Fazenda Pública estão albergadas pela disciplina legal.
Convém destacar que as decisões do TCU que imputem débito, por força de norma constitucional, possuem força de título executivo, sendo assim dispensada a inscrição em dívida ativa.
INSCRIÇÃO E CERTIDÃO DA DÍVIDA ATIVA.
O ato de inscrição é aquele através do qual o crédito da Fazenda Pública ganha eficácia executiva. É, ainda, ato de controle administrativo de legalidade, realizado pelo órgão competente para a apuração de liquidez e certeza do crédito público. O crédito público, após devidamente constituído, é inscrito no Registro da Dívida Ativa, passando a ostentar eficácia executiva. 
Apesar de não se confundirem, lançamento e inscrição são conceitos intimamente relacionados quando se tratade dívida ativa tributária. O primeiro é constitutivo, dando ao crédito existência material; o segundo é ato integrativo de eficácia, em que se apuram os requisitos para a criação do título executivo que embasará a execução judicial do crédito tributário.
A Lei 6.830 traz a disciplina da inscrição:
§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.
§ 4º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional.
§ 5º - O Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:
I - o nome do devedor, dos co-responsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II - o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;
III - a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV - a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;
V - a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e
VI - o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.
A Dívida Ativa regularmente inscrita goza de presunção de certeza e liquidez, presunção esta que é júris tantum.
Após devidamente inscrito no Registro da Dívida Ativa isso, extrai-se a Certidão de Dívida Ativa – CDA que, como qualquer certidão, é documento que espelha dados constantes em registros de órgãos e pessoas públicas. No caso em questão, a CDA espelha os dados constantes do Registro da Dívida Ativa. A Certidão de Dívida Ativa é o título executivo extrajudicial que fundamenta o ajuizamento da execução fiscal.
A certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e será autenticada pela autoridade competente.
Como se disse, a CDA é o título que embasa a execução fiscal. Existe a peculiaridade de ser possível, até a decisão de primeira instância, a substituição ou emenda da Certidão de Dívida Ativa, assegurada ao executado a devolução do prazo para embargos. Cumpre destacar, entretanto, que essa possibilidade somente poderá acontecer quando se tratar de erro material ou formal. Quando houve mudança do executado, necessária uma nova execução fiscal.
STJ súmula 392: A Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução.
III - "Embora infirmada a liquidez do título executivo fiscal, existindo dívida remanescente já apurada, impõe-se, na esteira de precedentes do e. STJ, o prosseguimento da execução, com a substituição da CDA" (REO nº 93.01.26124-3/MG - Relator Desembargador Federal Hilton Queiroz - TRF/1ª Região - Quarta Turma - Unânime - D.J. de 04/6/99).
1. Verificado que a Certidão de Dívida Ativa não preenche os requisitos previstos no § 5º do art. 2º da Lei 6.830/80, o magistrado não deve extinguir a execução antes de abrir oportunidade ao exequente para que sane o erro detectado, conforme permite o § 8º do mesmo artigo.
2. A Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução (Súmula 392/STJ), conforme o precedente repetitivo: (REsp 1045472/BA, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 25/11/2009, DJ 18/12/2009).
(STJ. AgRg no REsp 1187520. T1 – Primeira Turma. Rel. Min. Luiz Fux. DJ 01.07.2010)
CRÉDITO PÚBLICO. CONCEITO.
O crédito público pode ser visto sob dois enfoques. 
Um primeiro estabelece que “Crédito público é a capacidade de o governo cumprir obrigações financeiras com quem quer que seja, inclusive e principalmente com os próprios cidadãos. É a capacidade que tem os governos de obter recursos da esfera privada nacional ou de organizações internacionais, por meio de empréstimos. Essa capacidade é medida sob diversos ângulos: capacidade legal, administrativa, econômica, mas, principalmente, na capacidade de convencimento, medida pela confiabilidade que o candidato ao empréstimo desperta nos potenciais emprestadores. Considerando-se que o empréstimo terá que ser, um dia, amortizado, teoricamente, com as receitas regulares, trata-se, na verdade, de antecipação de receita futura. O crédito público, quando materializado em empréstimos, dá origem à dívida pública.” (definição retirada do Glossário do Senado Federal). Assim, tal enfoque tem caráter econômico, levando em consideração a solvabilidade e o elemento fidúcia, que influem na capacidade de o Estado obter recursos através de empréstimos.
Outro enfoque, desta vez jurídico, aponta que crédito público é a própria obtenção de recursos financeiros por parte do Estado. Kiyoshi Arada afirma “crédito público é um contrato que objetiva a transferência de certo valor em dinheiro de uma pessoa, física ou jurídica, a uma entidade pública para ser restituído, acrescido de juros, dentro de determinado prazo ajustado.” 
Existe divergência acerca de o crédito público configurar ou não receita pública.
 Aliomar Baleeiro não vê o crédito público como capaz de compor o elenco regular de receitas públicas correntes; quando muito, entende-o como uma receita impropriamente dita. A essência de seu entendimento está no fato de que os empréstimos representados pelos créditos públicos seriam meras entradas de caixa, uma vez que a cada soma representativa pelo ingresso, no ativo, deve corresponder um outro lançamento, no passivo, para contrabalancear a operação. É a posição majoritária.
Kiyoshi Harada, a seu turno, expõe argumentos que visam a defender ser o crédito público componente da receita pública corrente, já que, ao lado da receita tributária, a receita originada dos créditos públicos vem suprindo, com regularidade, as necessidades financeiras do Estado.
O fato é que – considerando um inevitável ponto coincidente entre ambos os conceitos: crédito público é empréstimo obtido pelo poder público – tal e qual ocorre com a iniciativa privada, também os Governos podem firmar contratos para obtenção de recursos que, no caso, são tomados mediante empréstimo. Assim, o crédito público é estabelecido através de um instrumento contratual, fundado em um pressuposto no aspecto de confiança e certeza que o Estado possui e transmite para poder contrair dívidas. 
Enfim, em sua forma pura e original, o crédito público está assentado em um negócio jurídico representado pelo contrato firmado entre dois entes jurídicos, quando um deles – o tomador do empréstimo, o Estado – necessariamente será de direito público, podendo o outro ser igualmente de direito público ou, ainda, de direito privado.
O empréstimo de recursos com a finalidade de crédito público pode ser contraído diretamente frente a outros Estados e também junto às instituições financeiras, que ora podem ser de direito público, representadas por bancos estatais de outros países; ora de direito privado, através da figura dos bancos internacionais de desenvolvimento e, ainda, do FMI.
O professor Alexandre Henrique Salema Ferreira afirma que há 3 posições acerca da natureza jurídica do crédito público. Uma primeira posição sustenta que o crédito público é um ato de soberania, decorrente da autodeterminação e de auto-obrigação do Estado. Uma segunda posição afirma tratar-se de uma operação resultante de um ato legislativo, e não contratual, restando ao mutuante a possibilidade de aderir ou não. Por fim, há a posição que defende trata-se de um contrato sujeito ao regime público.
 
DÍVIDA PÚBLICA. CONCEITO.
A noção de dívida pública estáumbilicalmente ligada à de crédito público. Na verdade, ambos os conceitos consistem em duas facetas do mesmo fenômeno. Afirma-se que dívida pública é toda a dívida contraída pelo Estado a fim de obter recursos financeiros necessários ao cumprimento de seus objetivos.
Ricardo Lobo Torres pondera que a dívida pública “abrange apenas os empréstimos captados no mercado financeiro externo ou interno, através de contratos assinados com os bancos e instituições financeiras ou do oferecimento de títulos ao público em geral”. Quando a assunção de compromissos financeiros ocorre com pessoa jurídica ou física do exterior, fala-se em endividamento externo. De outro lado, quando o credor é pessoa física sediada no Brasil, diz-se que se cuida de dívida interna.
A dívida pública brasileira, assim, encontra-se apresentada em contratos firmados e no lançamento de títulos da dívida pública, dentre os quais se destacam Bônus do Tesouro Nacional, Obrigações do Tesouro Nacional, Letra Financeira do Tesouro Nacional, Nota do Banco Central e Letra do Tesouro Nacional.
PRINCÍPIOS INCIDENTES SOBRE A DÍVIDA PÚBLICA.
A dívida pública está consubstanciada em negócios jurídicos firmados pelo Estado, e devem ser cumpridos. Ocorre que uma das partes deste negócio é gestora dos interesses da coletividade, peculiaridade esta que faz incidir uma principiologia própria nesta espécie de negócios jurídicos. Princípios de garantia da prevalência dos direitos humanos devem sobrepor-se ao cumprimento do contrato a qualquer custo.
Régis Fernandes de Oliveira, em seu Curso de Direito Financeiro, aponta princípios incidentes sobre o débito público, quais sejam:
Pacta sunt servanda – O contrato enquanto tal vincula as partes componentes e deve ser cumprido;
Cláusula rebus sic stantibus – Ocorrendo bruscas transformações na situação fática que se verificava à época da assinatura do contrato, modificação esta que torne difícil ou impossível o cumprimento do que foi pactuado, deve haver reformulação do teor do contrato; 
Princípio da boa-fé;
Princípio do beneficium competentiae – não redução do devedor ao estado de necessidade;
Princípio do favor debitoris – a parte mais fraca deve ser tutelada, de modo a tornar mais suave o cumprimento das obrigações;
Impossibilidade de alteração unilateral das cláusulas.
Arrematando o quadro principiológico, assevera o renomado autor: “O essencial é que ninguém pode se enriquecer à custa da fome ou das necessidades básicas de qualquer povo. O limite de assunção de compromissos é a possibilidade de pagamento ou de endividamento do povo. Ao mesmo tempo em que há a responsabilidade pelo pagamento dos débitos, há, de outro lado, a responsabilidade do (...) credor, que tem de saber dos limites do seu empréstimo, uma vez que é corresponsável, se emprestou mal. Se conhece as dificuldades do país devedor de honrar seus compromissos, também assume o risco de não receber, caso tenha efetuado o empréstimo sem tomar as cautelas devidas, de saber da saúde financeira do tomador. Como diz Jacob Dolinger, ‘é princípio aceito hoje pelos economistas, inclusive americanos e ingleses, que a responsabilidade por empréstimos é mútua, e que os credores são substancialmente responsáveis por empréstimos arriscados.”
3.2. DÍVIDA PÚBLICA CONSOLIDADA. DÍVIDA PÚBLICA FLUTUANTE. DÍVIDA PÚBLICA MOBILIÁRIA.
Com base na lei 4.320/64, a doutrina estabeleceu classificas definições daquilo que seriam dívida consolidada, dívida flutuante e dívida mobiliária. A dívida consolidada é o montante total das obrigações financeiras assumidas em virtude da Constituição, leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito.para amortização em prazo superior a 12 meses. A dívida pública flutuante é a assumida para pagamento no mesmo exercício. Por fim, dívida pública mobiliária é a decorrente de títulos emitidos pelos entes federados.
A Lei de Responsabilidade Fiscal promoveu algumas alterações neste panorama. 
Primeiro, estabeleceu que a dívida relativa à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil integra a dívida consolidada da União. 
Instituiu também uma ampliação do conceito de dívida pública consolidada, aí incluindo as operações de crédito para amortização em prazo inferior a 12 meses, desde que incluídas no orçamento. Eis o exato teor legal:
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:
        I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;
        II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;
        III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
        IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
        V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária.
        § 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.
        § 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.
        § 3o Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
        § 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.
Convém, por fim, estabelecer a noção de dívida consolidada líquida, que é aquela dívida consolidada que tem deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros, nos termos da Resolução nº 43/2001.
LIMITES DA DÍVIDA PÚBLICA.
O atual panorama brasileiro possui específica regulamentação dos limites da dívida pública, tendo em vista a busca de um aperfeiçoamento cada vez maior da eficiência da gestão estatal.
Inicialmente, convém afirmar que um ente público somente pode assumir um débito público mediante específica autorização legislativa e após prévia previsão orçamentária. Além disso, devem ser obedecidas as Resoluções do Senado Federal, que é órgão encarregado de autorizar e fiscalizar as obrigações financeiras dos entes públicos, conforme percebemos ao analisar os dispositivos abaixo da CF/88:
 
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
.....................................................................................................................................................................
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladaspelo Poder Público federal;
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A exceção, conforme se percebe, é o estabelecimento do montante da dívida mobiliária da União, pois o art. 52, IX da CF/88 apenas incluiu na competência do Senado Federal os limites da dívida mobiliária dos Estados, Distrito Federal e Municípios. A montante da dívida mobiliária da União é estabelecida através de lei, com a participação do Chefe do Executivo na tomada da decisão:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
......................................................................................................................................................................
XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.
A partir desta base constitucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu disciplina acerca dos limites da dívida pública:
Seção II
Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito
        Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente da República submeterá ao:
        I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;
        II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo.
        § 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão:
        I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal;
        II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;
        III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo;
        IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
        § 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também poderão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a forma e a metodologia de sua apuração.
        § 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles, limites máximos.
        § 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimestre. 
        § 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos incisos I e II do caput.
        § 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos limites.
        § 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.
Seção III
Da Recondução da Dívida aos Limites
        Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
        § 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
        I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária;
        II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9o.
        § 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado.
        § 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
        § 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária.
        § 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de descumprimento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas.
Neste tocante, o Senado Federal editou algumas resoluções, dentre as quais se destacam a resolução 40/2001, Resolução 43/2001 e Resolução 48/2007.
A Resolução 40/2001 estabeleceu que a dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a partir do décimo quinto exercício financeiro, contado de 2001, não poderá exceder, no caso de Estados e Distrito Federal, a duas vezes o valor da receita corrente líquida, e no caso dos Municípios, um inteiro e dois décimos da receita corrente líquida. Durante o período de transição, os valores excedentes deverão ser reduzidos à razão de 1/15 avos a cada exercício financeiro. Os prazos estabelecidos foram suspensos, nos termos da Resolução 20/2003, que dispensou do cumprimento da obrigatoriedade dos limites no período de janeiro de 2003 a 30 de abril de 2005.
Esta resolução dispõe ainda sobre os limites da dívida mobiliária dos Estados, DF e Municípios, afirmando que, para Estados e Municípios, a dívida mobiliária não pode ultrapassar o valor correspondente a duas vezes a receita corrente líquida, e para os Municípios, não pode exceder um inteiro e dois décimos.
A Resolução 43/2001 estabelece os critérios para a contratação de operações financeiras externas por parte dos entes públicos.
A Resolução 48/2007 estabelece os limites globais e as condições para operações de crédito interno e externo da União. Pelo art. 7º desta Resolução, o valor global das operações não poderá ser superior a 60% da receita corrente líquida. O art. 8º proíbe que os contratos financeiros contenham cláusula: a) de natureza política; b) atentatória à soberania nacional; c) contrária à Constituição e às leis brasileiras; d) que implique compensação automática de débitos e créditos.
Por fim, por força do art. 35 da LRF, ficam proibidas as operações de crédito entre os entes da Federação.
PENHORA SOBRE TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA.
A dívida pública mobiliária, conforme afirmado, é expressa em títulos oferecidos ao público em geral. Estes títulos contém compromisso de resgate do valor principal, acrescido de juros e encargos legais. É, assim, dotado de valor econômico.
Como tais títulos são expedidos pelo próprio Estado, tem sido admitido o oferecimento de tais documentos a título de penhora, a fim de o juízo em sede de execução fiscal. Ocorre que a expedição de títulos da dívida pública é praticada adotada pelo Estado brasileiro há muito tempo, de modo que, muitos títulos ainda não resgatados apresentam sérias dúvidas acerca de suas liquidez e certeza. A sucessão de planos econômicos, as incontáveis substituiçõesda moeda corrente nacional e outras circunstâncias conjunturais contribuem decisivamente para o agravamento do caso.
Em casos tais, tem entendido o STJ ser legítima a recusa à penhora sobre tais títulos, notadamente os que não possuem cotação em Bolsa de Valores, tendo em vista o possível comprometimento da execução.
3. A jurisprudência do STJ é uníssona quanto à possibilidade de recusa da nomeação à penhora de títulos da dívida pública sem cotação na Bolsa de Valores. Precedentes: AgRg nos EAg 1.122.565/RS, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, DJe 9/11/2009; AgRg no Ag 1.129.494/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 17/8/2009; AgRg no Ag 1.107.942/RS, desta relatoria, Primeira Turma, DJe 25/5/2009.
1. É legítima a recusa de penhora de títulos da dívida pública, emitidos no início do século 20, sem cotação na Bolsa de Valores, conforme a jurisprudência pacífica do STJ.
(STJ. AgRg no Ag 1286821 / SC. Relator(a) Ministro HERMAN BENJAMIN T2 - SEGUNDA TURMA. DJ 21.06.2010)
1. A recusa pela Fazenda de bens oferecidos à penhora, in casu, títulos da dívida pública, revela-se legítima, sem que haja malferimento do art. 620 do CPC, máxime ante a iliquidez do título e porque a penhora visa à expropriação de bens para satisfação integral do crédito exeqüendo.
(STJ. AgRg no REsp 960450 / RS. Rel. Min. Humberto Martins. T2 – Segunda Turma. DJ 15.09.2009)
1 – Diferencie Dívida Ativa, Resgistro de Dívida Ativa, Inscrição de Dívida Ativa e Certidão de Dívida Ativa.
2 – É possível que um crédito estabelecido entre particulares venha a ser inscrito em dívida ativa?
3 – O que é crédito público?
4 – Qual o conceito doutrinário de dívida pública consolidada? A LRF trouxe alguma modificação? Quais?