DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO - PONTO 01

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DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO - PONTO 01 
Finanças públicas na Constituição de 1988.
Atualizado por Jucelio Fleury Neto em agosto de 2012 (TRF1)
O DIREITO FINANCEIRO NA CF88.
Preliminares:
A. O Direito Tributário é um ramo do Direito Financeiro e não o contrário. Enquanto o direito financeiro cuida da receita e da despesa do Estado, o direito tributário cuida só de uma parte da receita, os tributos.
B. Definição de Direito Financeiro: “Ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico” Kioshi Harada.
C. Primeiro comando orçamentário: Magna Carta da Inglaterra 1215 – os Barões passaram a exigir a aprovação do Parlamento para a criação de receitas tributárias pelo Rei a partir da demonstração das despesas em perspectiva.
D. No Brasil: Foi prevista a exigência de lei orçamentária na Constituição do Império, 1824, mas a primeira lei orçamentária só veio a lume no ano de 1830.
E. os órgãos da administração indireta que figuram como atores do setor privado (empresas públicas e sociedades de economia mista) não se incluem como sujeitos de atividade financeira regidos pelas normas de Direito Financeiro, na medida em que suas tarefas são realizadas no âmbito e sob as normas de direito privado.
Competência legislativa: CONCORRENTE - U, E e DF - (TUPEF - Tributário, Urbanístico, Penitênciário, Econômico e Financeiro). Mas o município pode legislar sobre a matéria em relação aos interesses locais.
E. São Princípios Constitucionais do Direito Financeiro:
Legalidade: Não pode haver despesa pública sem a autorização legislativa prévia. Os incisos I e II do artigo 167 da CF consubstanciam o princípio da legalidade ao estabelecerem, respectivamente, que são vedados: o início de programas ou projetos que não estejam incluídos na lei orçamentária anual, bem como a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. O princípio da legalidade determina ainda observância sistemática das leis que regulam a gestão pública, lei orçamentária por exemplo. Exceção: Admite-se em situações de urgência a abertura de crédito suplementar por medida provisória. Supremo Tribunal Federal: os créditos adicionais somente poderão ser abertos por medida provisória caso reste demonstrada a existência de pressupostos materiais, como situações de guerra, comoção interna ou calamidade pública, previstos em rol TAXATIVO na CF (nesse sentido, ADI 4048). Estar a despesa prevista na lei orçamentária não gera obrigação do governante com aquela despesa, nem direito adquirido de quem quer que seja àqueles valores. Aliomar Baleeiro excetua deste último caso as despesas fixas decorrentes de lei ou contrato que podem ser exigidas, mas neste caso o título de exigibilidade é a outra lei, salários por exemplo, ou o contrato, remuneração de empresa de construção civil em obra pública.
Universalidade: o Orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas da Administração. Art. 165, § 5º da CF. Exceções: 1. Súmula 66 do STF, esta súmula permite a cobrança de tributo que tenha sido instituído sem previsão na lei orçamentária anual. No Brasil não vigora o princípio da anualidade tributária. 
Princípio da precedência: a aprovação do orçamento deve ocorrer antes do exercício financeiro a que se refere. A Constituição Federal, especificamente no ADCT, determina que as leis orçamentárias sejam encaminhadas, votadas e aprovadas num exercício financeiro para o seguinte. (Os projetos da LOA e do PPA devem ser encaminhados ao CN - Comissão Mista Permanente - até 4 meses antes (30 de agosto), devendo ser votadas até o final da sessão legislativa; o projeto da LDO deve ser encaminhado até 8 meses antes (15 de abril), devendo ser votada até o término do primeiro período da sessão legislativa). 
Exclusividade: Art. 165, §8º. Não se pode aproveitar a lei orçamentária para legislar casos estranhos a esta matéria. O orçamento não conterá matéria estranha à fixação de despesa e à previsão de despesa. Ficam vedados os orçamentos rabilongos a que se referia Rui Barbosa, pois em lei orçamentária já se criou cargo público e mesmo imposto. Exceções: O próprio dispositivo constitucional estabelece duas únicas exceções: créditos suplementares e autorização a contratação de crédito ainda que por antecipação de receita.
Não-afetação da receita: art. 164, inciso IV e § 4º, é vedada a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para a manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º e 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no artigo 165, § 8º, bem como disposto no § 4º deste artigo. Saúde, deve ser fixado em LC, sendo a vinculação regida pela ADCT art. 77 até o surgimento da LC, sendo (U - calculado mediante aplicação de um índice, tendo por base a aplicação do ano anterior; E 12%, M 15%); Educação: U 18%, E, DF e M 25%.
Proibição do estorno de verbas: previsto no art. 167, VI e VIII. É vedada a transposição de recursos de uma categoria para outra sem autorização do legislativo. Não se pode remanejar, nem transferir, e nem transpor verbas de uma categoria para outra sem a autorização do poder legislativo.
Princípio do equilíbrio: as receitas devem ser iguais às despesas. Exceção no art. 167, §8º, onde se permite que os recursos que em decorrência de veto, rejeição, ou emendas sejam aproveitadas mediantes créditos suplementares e especiais, condicionado o aproveitamento à autorização legislativa. Em virtude da crise do liberalismo, 1929, permite-se orçamentos deficitários como meio de combater crises, recessão e depressão econômica. Nestes casos permite-se o desequilíbrio orçamentário em que se faz mais despesas que se obtêm receitas, gerando endividamento através de crédito público. A Constituição de 1988 não contempla tal princípio e, por essa razão, seria possível afirmar a desnecessidade de sua observância. Contudo, a análise da LRF demonstra que, apesar de não se tratar de uma diretriz constitucional, a busca pelo equilíbrio está presente em suas disposições.
Princípio da programação: O orçamento deve enfatizar os planos de governo enfatizando as metas e os objetivos a serem alcançados.
Princípio da transparência: é corolário do princípio republicano. Art. 165 § 3º da CF. Arts. 48 e 49 da lei de responsabilidade fiscal. Os recursos públicos devem ser aplicados com o máximo de publicidade possível de maneira a dar contas do emprego das verbas aos seus verdadeiros proprietários, o povo.
Bônus de princípio que consta explicitamente na lei 4320/64 e só implicitamente na CF:
Princípio da Especificação: art 5º da lei. O orçamento não deve consignar dotações globais. Deve haver especialização ou discriminação das receitas, o art. 15 da lei manda que a despesa seja discriminada no mínimo por elementos: despesas com pessoal, material, serviços, obras etc. A exceção ao princípio é a chamada reserva de contingência, que é a verba destinada a despesas imprevistas e outras emergências. Está prevista no art. 20 da referida lei.
O que são despesas de capital e despesas correntes?
Despesas de capital são as que envolvem acréscimo patrimonial para a Administração Pública, aquisição de terreno. Despesas correntes são as que decorrem da manutenção da máquina administrativa em si, pagamento de salários. Programas de duração continuada são os que superam um exercício financeiro.
Quem legisla sobre direito financeiro?
Art 24, inciso I e II, é competência concorrente entre União e os Estados as normas de direito Financeiro e as de Direito Orçamentário. 
Apesar de não mencionados diretamente os municípios tem competência suplementar para legislar sobre direito financeiro, art. 30 incisos II e III da CF.
Ainiciativa sobre leis orçamentárias é privativa do Chefe do Executivo, ao contrário da iniciativa para leis sobre direito tributário, que permitem iniciativa concorrente tanto do Legislativo quanto do Executivo. "(...) II – A circunstância de as leis que versem sobre matéria tributária poderem repercutir no orçamento do ente federado não conduz à conclusão de que sua iniciativa é privativa do chefe do executivo. III – Agravo Regimental improvido. (RE 590697 ED, Relator(a):  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 23/08/2011)"
Quais as espécies normativas aptas a veicular normas de direito financeiro?
Art. 163, inciso I, lei complementar disporá sobre finanças públicas. As normas gerais de direito financeiro, bem como as de direito tributário são veiculadas por lei complementar. A lei 4320/64, lei ordinária materialmente compatível com a Constituição Federal foi por esta recepcionada. A lei complementar 101/2000, também trata de normas gerais de direito Financeiro. Os dispositivos da lei 4320/64 que conflitarem com os dispositivos da LC 101/ reputam-se por esta revogados pelo critério cronológico de interpretação. 
São também regulados por lei complementar os demais incisos do art. 163.
São no entanto reguladas por lei ordinária, art. 165 CF: PPA, LDO e LOA.
Qual a natureza do orçamento, impositivo ou autorizativo? 
No Brasil, o orçamento é, via de regra, autorizativo e não impositivo. Desse modo, o que se tem é mera previsão de gastos, que serão realizados de acordo com a disponibilidade das receitas arrecadadas no exercício. 
Que é o Plano Plurianual- PPA?
- Instrumento de planejamento governamental a longo prazo.
Vigência de quatro anos, a partir do segundo exercício legislativo do mandato do chefe do executivo até o primeiro exercício do mandato seguinte. Vigência temporária.
Quando da elaboração do PPA, a Administração e o legislador deverão planejar a aplicação dos recursos públicos de modo a atenuar a enorme desigualdade entre as regiões brasileiras (no caso do PPA da União).
O PPA orienta as demais legislações orçamentárias. guia e parâmetro para a elaboração da LDO da LOA e dos demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais.
A União deve enviar o projeto de lei até quatro meses antes do fim do ano (30 de agosto).
Fixa de forma regionalizada as diretrizes do governo para despesas de capital e programas de duração continuada. 
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Despesas de capitais são as que envolvem acréscimo patrimonial para a Administração Pública, aquisição de terreno. 
Que é a LDO?
- Instrumento de Planejamento de Curto Prazo.
Deve ser elaborado em harmonia com o PPA e orientará a elaboração do LOA.
Estabelece as metas e prioridades da administração, incluindo as despesas de capital para o exercício seguinte.
Dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
È a LDO que autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura da carreira, bem como a admissão ou contratação de pessoal a qualquer título na administração. Exceção: As empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do disposto no artigo 169, § 1º da CF, que não precisam desta autorização da LDO.
O presidente deve enviar a LDO oito meses e meio antes (15 de abril) do exercício financeiro. O congresso deve devolver para Sanção até o fim do primeiro período do sessão legislativa (CF, art. 35, §2º, II. Do ADCT).
A sessão legislativa não se interrompe até a aprovação da LDO, art. 57, §2º , da CF de 1988. 
Uma sutileza é que a LDO tem vigência de mais de um ano, já que aprovada vigora do fim do primeiro período legislativo de um ano até o fim da sessão legislativa do ano seguinte. Sua eficácia é que só se produz por um ano, já que regula os ganhos e gastos por apenas um ano, de 1º de janeiro a 31 de dezembro do ano seguinte à sua elaboração.
O que é LOA?
A LOA é a efetiva planilha de receitas e despesas para o ano inteiro. Ela deverá estar compatível com o PPA e com o LDO.
Ela corresponde na verdade a três sub orçamentos. 
a) o orçamento fiscal de toda a administração pública direta e indireta (todos os poderes, o MP, os tribunais de contas, órgãos , autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista), englobando a despesa e a receita de toda a Administração Pública, para o exercício financeiro menos os investimentos de empresas estatais e as receitas e despesas relativas à seguridade social.
b) orçamento de investimentos de empresas em que o poder público direta e indiretamente detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e sociedades de economia mista) 
c) orçamento da seguridade social (saúde previdência e assistência social) que abrangerá todas as entidades e órgãos a ela vinculados da Administração direita e indireta bem como os fundos instituídos e mantidos pelo poder público. A Razão da desvinculação destas ações do orçamento fiscal para um sub orçamento específico da seguridade social é a garantia de que estes recursos não serão desviados para qualquer fim, como aconteceu durante muitos anos no Brasil, gerando o déficit da previdência pública. Visa, pois, a conferir transparência à gestão da seguridade social.
Embora a CF/88 nos dispositivos que definem a abrangência do orçamento fiscal, CF art. 15 § 5º inciso primeiro, estabeleça que este compreenderá as receitas e despesas das entidades da administração direta e indireta o fato é que existe uma práxis referendada pelas diversas leis de diretrizes orçamentárias como é o caso da LDO federal determinando que em relação às empresas públicas (EP) e sociedades de economia mista (SEM), apenas as receitas e despesas das estatais consideradas dependentes (aquelas que para seu funcionamento dependam de transferência de recursos do tesouro) devam estar relacionadas com OF. Sendo assim o OF não completa as receitas e despesas operacionais correntes das empresas estatais consideradas independentes. No entanto, em relação às empresas estatais independentes, as despesas com investimento ( com as respectivas fontes de financiamento) devem estar assinaladas na LOA, especificamento no orçamento de investimento OI. Quanto aos investimentos das estatais dependentes, vez que já relacionadas integramente no OF fica dispensada a sua especificação no orçamento de investimento .
-orçamento fiscal e o orçamento de investimento compatibilizados com o PPA têm como objetivo de reduzir as desigualdades entre as regiões segundo o critério populacional;
-o governo só poderá iniciar qualquer programa ou projeto se houver autorização específica na lei orçamentária.
-como vimos a LOA além de estimar as receitas e fixar as despesas poderá conter autorização para abertura de créditos suplementares e para a contratação de operações de crédito ainda que por antecipação de receita ARO.
-o conteúdo principal da LOA exigido pela CF pela 4320/64 e pela LRF:
CF, art 165 § 6º (deverá acompanhar a LOA um demonstrativo regionalizado sobre os efeitos da concessão de anistia, isenção, remissões , subsídios e benefícios de natureza financeira tributá ria e creditícia). 
Lei nº 4320/64 (art 2º e 22) estes dispositivos estabelecem quais os documentos demonstrativos anexos que deverão integrar a proposta orçamentária, enviada anualmente pelo executivo ao legislativo. Inicialmente no caput do art 2º a lei estatui que a lei do orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo. Obedecidos os princípio da unidade, universalidade e anualidade. Vejamos os principais itens: 
-comporão a propostaorçamentária:
a) mensagem do chefe do executivo que conterá: exposição circunstanciada da situação econômica e financeira documentada com a demonstração da dívida fundada e flutuante salvo os créditos especiais restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômica e financeira do governo; justificação de receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital ( receitas e despesas de capital)
b)projeto de lei de orçamento que por sua vez será integrado por : 
sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções de governo;
quadro demonstrativo de receita e despesa segundo as categorias econômicas; quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação; quadro das dotações por órgão do governo e da administração.
Acompanharão ainda as leis de orçamento, nos termos da lei nº 4320/64:
1º quadro demonstrativo da receita e dos planos de aplicação dos fundos especiais;
2º quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo em termos de realização de obras e de prestação de serviços
3º tabelas explicativas das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão em colunas distintas e para fins de comparação:
a) a receita arrecada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta
b) a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta
c) a receita prevista a que se refere a proposta
d) a despesa realizada no exercício imediatamente anterior
e) a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta
f) a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta