ECONOMIA E FINANÇAS PÚBLICAS NO BRASIL RESUMO

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ 
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS 
GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS 
 
 
 
 
 
 
ECONOMIA E FINANÇAS PÚBLICAS NO BRASIL: 
Um guia de leitura 
FABRÍCIO AUGUSTO DE OLIVEIRA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ORÇAMENTO PÚBLICO: Origens, papeis e gestão. 
O Segundo capítulo contempla, a evolução do papel do Estado na economia que 
teve como propósito demonstrar que de acordo com as tarefas que lhe são atribuídas 
historicamente, ele dispõe de um determinado montante de recursos para desempenha-
los. A distribuição do seu ônus entre os membros da sociedade tem profundas 
implicações, pelos impactos que podem acarretar para o aparelho produtivo como 
também pelos efeitos que engendram a distribuição como um todo. 
Avaliar as tentativas de impactos macroeconômicos e sociais da política fiscal 
deve considerar avaliar: os mecanismos e instrumentos de que ele dispõe para obtenção 
desses recursos; a forma que assumem as relações entre o Estado e a sociedade, que 
conferem ao primeiro o poder de extração de recursos, com a anuência da segunda; e os 
princípios que norteiam a distribuição do ônus que a tributação representa para os 
membros que compõem a sociedade. 
 Stricto sensu as receitas públicas do Estado moderno provêm de duas fontes: da 
exploração de seu patrimônio e das atividades de suas empresas, resultante do 
desempenho do seu papel de Estado- Empresário e da tributação imposta à sociedade. 
No Lato sensu costumam-se incluir no rol das receitas, os empréstimos – dívidas - 
realizados pelo setor público, na forma de títulos ou contatos, à medida que eles 
configuram entradas de recursos nos cofres públicos. 
As receitas provenientes da atividade empresarial do Estado não constituem 
ônus para a sociedade – a não ser em casos em que o governo tenha que abrir mão de 
recursos fiscais para viabilizar sua implantação ou cobrir eventuais prejuízos 
apresentados. Mas, afeta de forma positiva a riqueza do país, contribuindo para a 
valorização do capital, uma vez que ordinário se trata de empresas que fornecem 
matérias primas e bens intermediários para o setor privado a preços subsidiados. 
No final do século XIX, nos países de industrialização, a atuação do empresarial 
do Estado foi de grande importância, pois supriu a demanda do sistema por 
infraestrutura econômica e capital social básico que impediam a acumulação. Com o 
avanço das ideias liberais, ganhou força em 1980 e um vigoroso processo de 
privatização das empresas estatais, com a tese de necessidade de recolhimento do 
Estado se tornou dominante no mundo capitalista, disseminando uma ideologia no 
mundo de que reduzindo expressivamente o plantel das empresas estatais do setor 
produtivo estariam contribuindo para o crescimento sócio econômico da sociedade. 
A tributação pode ser perversa para o aparelho produtivo se não forem avaliados 
os princípios relativos à sua neutralidade e à capacidade da economia de suportar o peso 
de sua incidência e como representa ônus direto para a sociedade pode afetar, de forma 
positiva ou negativa, a estrutura de distribuição de renda prévia à sua cobrança. 
O autor faz uma análise da área de atuação do Estado que ocorre dentro do 
espaço orçamentário, avaliando o significado e as origens da peça orçamentária e os 
determinantes e implicações para a economia e a sociedade das receitas e dos gastos 
estatais, seu papel como instrumento de política econômica, de planejamento e a sua 
importância para a valorização do capital para a reprodução do sistema. 
O orçamento público onde estão dispostas as receitas e os gastos pelo Estado é 
onde são tomadas decisões sobre os objetivos de gastos do Estado e dos recursos 
necessários para o seu financiamento, que afetarão ou não, positiva ou negativamente, a 
vida dos cidadãos e historicamente assumiu diferentes períodos, papeis e feições que 
variavam de acordo com a opinião e atitudes em relação ao processo de negociação da 
peça orçamentária entre poderes executivos e legislativos. 
As adversidades econômicas resultantes da crise de 1929, com a difusão das 
ideias keynesianas sobre o papel do Estado na economia, provocou uma ruptura com 
essa concepção e o orçamento evoluiu de mera peça de escrituração contábil para 
importante instrumento de política econômica e transformou-se em elemento 
indispensável para o processo de planejamento, para amortecer as flutuações cíclicas da 
economia, ao ser direcionado para influir sobre o nível de investimento e de emprego, 
combatendo as oscilações do nível de preços e promover melhor distribuição de renda. 
Onde reside a feição política da peça orçamentária, da qual travam os embates entre os 
representantes das classes e de suas frações que definem a direção e a forma de ação do 
Estado, ao mesmo tempo, que se transforma ela em importante instrumento de controle 
que a sociedade possui sobre o executivo, por meio de seus representantes políticos. 
O autor faz uma breve incursão histórica do orçamento e confirma que, na 
origem, sua criação deveu-se à necessidade de se contar com um instrumento de 
controle efetivo das ações do Estado, no tocante às suas decisões sobre a extração de 
impostos da sociedade e sobre a realização de seus gastos, época em que a atividade do 
planejamento governamental, manejo das receitas e gastos para atingir objetivos nem 
sequer era cogitado, pelo desperdício e esterilidade que representavam as finanças 
públicas para o pensamento dominante. 
Destinada ao sustento do Estado, as receitas extraídas da sociedade, passaram a 
ser administradas por meio do orçamento e fizeram deste instrumento de controle 
político e financeiro um espelho da vida política que revelava em sua estrutura de gastos 
e receitas, sobre que classe ou fração de classe recai o maior ou menos ônus da 
tributação e as que mais se beneficiam com os seus gastos. 
De uma arena de controle sobre o montante de receitas cobradas para seu 
sustento, por meio de registros contábeis de suas contas, este se transformou em 
importante arena de negociações. Visto que, a partir do século XX deslocou parte 
considerável da riqueza produzida para o orçamento, incorporando a atividade de 
planejamento para garantir a obtenção de melhores resultados com as suas ações, 
traduzidas na definição de seus objetivos que afetam a equação da distribuição da renda 
e da riqueza. As finanças públicas são um dos melhores pontos de partida para uma 
pesquisa da sociedade, embora não, exclusivamente, de sua política. (Schumpeter apud 
O’ Connor, 1997, p.16). 
Para os autores da escola clássica e neoclássica, o orçamento era apenas um 
instrumento de controle das contas governamentais, elaborado com objetivo de conter 
suas ações e gastos para que ficassem dentro dos limites e que não se tornassem 
disfuncionais para eficiência do sistema econômico. E que para obter um orçamento 
equilibrado de uma situação em que os gastos são superiores às receitas, não somente 
era vista e apontada como virtude do governante, mas também como condição 
necessária para garantir o equilíbrio do sistema econômico. 
Para a escola Keynesiana, que não via o Estado como agente passivo, 
improdutivo, mas como agente capaz, por maio de suas ações, de influenciar o nível, a 
intensidade e a trajetória da atividade econômica o orçamento é o instrumento que 
permitia coordenar e planejar suas atividades visando aperfeiçoar os resultados e 
alcançar seus objetivos nos campos econômico e social. Mesmo que tenha que operar 
com um orçamento desequilibrado - déficit público - pois seria justificado como forma 
de garantir correção e retorno ao equilíbrio, o que propiciava as condiçõesde 
financiamentos dos déficits gerados. 
Os representantes da escola neoliberal diferiam da visão de Marxista, que 
operava com esquema de classes sociais: “no interesse do capitalismo, porque os 
capitalistas controlam as instituições estatais e as utilizam como instrumentos para 
realização de seus interesses”, segundo Miliband (1995 pp.116-8). 
É nessa perspectiva que O’Connor (1997: 203) considera as finanças tributárias 
como uma forma de exploração econômica que requer análise de classe. Por afetarem de 
forma diferenciada os interesses das classes e de suas frações envolvem negociações 
entre seus representantes políticos, canal pelo qual expressam suas reivindicações e sua 
aprovação obtida apenas quando houvesse um consenso. 
Os orçamentos eram elaborados de maneiras distintas e dependiam do sistema 
do governo dominante do país. De acordo com essa definição podiam ser de três tipos: 
legislativo, misto e executivo. Assim, em princípio, é a peça por meio da qual a 
sociedade decide, por seus representantes políticos, os objetivos de gastos do Estado e a 
origem dos recursos para financiá-los, além de exercer controle sobre as ações do 
Estado. Que só se pode avaliar a situação financeira do governo, fazendo cotejo entre 
suas receitas e despesas, tendo clareza sobre que ele pode fornecer estratégia da política 
econômica adotada, ora superavitário ou deficitário em condições financeiras de 
fragilidades fiscais. 
Em contrapartida, a observância e vigência de determinado princípio que dão 
consistência e eficácia à instituição orçamentária é essencial para o processo de 
planejamento e de controle da sociedade sobre o executivo. Dentre eles destacam-se: os 
princípios da unidade, da totalidade e da universalidade, princípio do orçamento bruto, 
princípio da anualidade, o da não afetação das receitas, os da discriminação e 
especialização, o da exclusividade, os princípios da clareza, transparência, da 
publicidade e da exatidão da peça orçamentária de um excesso de gastos sobre as 
receitas. 
Com o enfraquecimento ou a violação desses princípios pelos governantes, há 
perdas na peça orçamentária e nas condições para cumprimento de suas funções, além 
de deixar o caminho livre para que o executivo formule programas de governo que não 
tenderão a beneficiar as frações de classes que lhe dão sustentação política. 
Somente com mudanças na correlação das forças sociais ou situações que 
provoquem o debilitamento das bases do autoritarismo, é que se torna possível resgatar 
o orçamento como uma peça que permita à sociedade, impedir que seus governantes 
continuem decidindo como os Deuses do Olimpo, sobre os desígnios da nação. Com 
isso um novo arranjo orçamentário institucional teria de ser constituído ou revista 
fórmula proposta por Montesquieu sobre a soberania dos poderes para contrabalancear o 
excessivo avanço do Poder Executivo, vide obra O espírito das leis, a respeito da 
divisão de atribuições e de equilíbrio entre os poderes executivos. 
O processo orçamentário no Brasil e a evolução do processo orçamentário de 
1824-1964, foi marcada por dificuldades na sua implementação fazendo com que alguns 
autores a considerassem, segundo Giacomoni (1992) a Lei de 14/12/1827 como a 
primeira Lei de orçamento do Brasil. 
No período compreendido entre 1964-1984 , quando vigorou o Estado 
burocrático-autoritário, constituiu um exemplo conspícuo de ocorrência de completa 
desconfiguração do processo orçamentário. Princípios violados, como os da unidade e 
transparência e do equilíbrio, e o orçamento transformado em instrumento funcional 
para os novos donos do poder viabilizar seus planos e projetos, descaracterizando-os 
enquanto instrumento de controle do Estado, da gestão de suas contas e de 
planejamento. 
O resultado desses anos de arbítrio foi um Estado falido, desestruturado 
institucional e financeiramente, mergulhado em déficits colossais e incapazes de 
cumprir, minimamente, suas tarefas sociais. Com o fim do regime militar em meados da 
década de 1930, seguiu-se a convocação de um Congresso constituinte para elaborar 
uma nova Carta Constitucional para o país, onde se desmontou a armadilha 
orçamentária que havia sido erigida pelo Estado autoritário em seu benefício. 
Passaram a integrar o sistema e o novo processo orçamentário: o Plano 
Plurianual de aplicações (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e os 
Orçamentos Anuais (Lei Orçamentária). As etapas do processo orçamentário anual no 
Brasil definidas na nova moldura que brotou da constituição 1988 e de seus 
desdobramentos, incluindo as inovações contempladas na Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF) representou uma grande contribuição para a construção de um Estado 
democrático, recuperando as condições para o processo de planejamento. Fortalecendo 
o poder Legislativo na sua definição, integrando os níveis nacionais, regionais e 
setoriais, em relação às desigualdades regionais de renda, transformando-o em um 
instrumento com potencial de controle da sociedade sobre o Estado. 
Entretanto, apesar dos avanços, na prática quase nada funcionou e o orçamento, 
longe de se transformar em eficiente instrumento de administração e planejamento das 
contas públicas funcionou como um grande esquema de corrupção e malversação de 
recursos públicos. Com a Crise e reformas no campo orçamentário, abriu-se uma nova 
oportunidade com a finalidade de mais uma vez avançar no aprimoramento da gestão. 
As melhorias introduzidas pelo congresso no processo orçamentário, como resultado 
dos trabalhos da “CPI do orçamento”, somadas à aprovação da LRF, que apresentou um 
importante avanço institucional para tornar o orçamento mais realista e mais eficiente 
controle de gastos governamentais, justamente com a estabilidade monetária alcançada 
com o Plano Real (1994). 
Contudo, a partir da segunda metade dos anos 1990, houve a reprise de um 
período de grandes incertezas e de acentuada desorganização orçamentária e que se 
mantem até os dias atuais. Pois, o orçamento é um documento simples, “inocente”, que 
apenas registra as receitas e despesas do governo e os resultados financeiros alcançados 
pela administração pública. Mesmo quando a classificação das despesas aparece 
divulgada por funções, ou por áreas de atuação do Estado, isso pouco muda, porque 
muitas das ações ficam escondidas em atividades do Estado e não estão claras no 
documento fiscal. Há forças políticas e sociais que produzem esses resultados, tanto 
receitas como de gastos, que por sua dimensão, afetam de forma importante, até 
essencial, a situação econômica e social da população, pelos impactos que exercem 
sobre a produção e a estrutura de distribuição de renda. 
A necessidade de ir além com investigação dos objetivos de gastos do Estado 
está implícita, bem como as fontes que financiam e as forças que influenciam e 
determinam mais as classes e frações de classes, setores e regiões, que se beneficiam 
com suas despesas, e os que arcam com o seu ônus adentrando essa arena onde as 
decisões foram tomadas sem traduzir em incertezas à sociedade como um todo. 
REFERÊNCIAS 
OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. Economia e política das finanças públicas no Brasil: um 
guia de leitura. 1 ed. São Paulo: Editora Hucitec, 2009.