MOD 1 - ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS E DOS PODERES

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AT 1
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
E DOS PODERES
2 32
S
U
M
Á
R
IO
3 UNIDADE 1 – Introdução
5 UNIDADE 2 - Organização políticoadministrativa
5 2.1 Formas de Estado
7 2.2 Formas de Governo
8 2.3 Sistemas de governo
10 2.4 Regimes de Governo
12 UNIDADE 3 - O Federalismo Brasileiro
18 UNIDADE 4 - Repartição de competências
18 4.1 Métodos de repartição de competências
23 UNIDADE 5 - Poder Legislativo
24 5.1 O Congresso Nacional (arts. 44 a 50)
24 5.2 A Câmara dos Deputados (art.51)
25 5.3 O processo legislativo (art. 59)
26 5.4 Senado Federal (art. 52)
28 UNIDADE 6 - Poder Executivo
28 6.1 Investidura
29 6.2 Responsabilidades e tipos de crimes
34 6.3 Das funções exercidas e dos Ministros de Estado
34 6.4 Os Conselhos
36 UNIDADE 7 - Poder Judiciário
37 7.1 Garantias do poder judiciário
39 7.2 Estrutura do poder judiciário
42 7.3 Das funções essenciais da justiça
45 UNIDADE 8 - Defesa do estado e das instituções democráticas
46 8.1 Estado de defesa
46 8.2 Estado de sítio
47 8.3 Forças armadas
48 8.4 Segurança Pública
50 REFERÊNCIAS
2 33
UNIDADE 1 – Introdução
O Estado existe quando possui três ele-
mentos essenciais: povo, território e gover-
no soberano e tem como funções primárias, 
legislar, executar e fiscalizar, ou seja, o Esta-
do precisa de três poderes que são o Legis-
lativo (elabora as leis), Executivo (executa 
as leis, é uma função administrativa) e Judi-
ciário (aplicador das leis). Esses três poderes 
são distintos, independentes e harmônicos 
entre si, conforme o art. 2º da nossa Consti-
tuição Federal de 1988 e conforme os pre-
ceitos estabelecidos por Montesquieu.
 Legislativo: é exercido por um sistema 
bicameral, o Congresso Nacional, composto 
pela Câmara dos Deputados e o Senado Fe-
deral e a sua função é a elaboração das leis.
 Executivo: é exercido pelo Presidente 
da República com o auxílio dos Ministros de 
Estado e a sua função principal é a transfor-
mação da lei em fato concreto.
 Judiciário: é exercido pelo Supremo 
Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justi-
ça, Tribunais Superiores e demais tribunais, 
cuja função é a aplicação coativa da lei nos 
casos de litígio.
A Constituição Federal estabelece que a 
organização político-administrativa da Re-
pública Federativa do Brasil compreende 
a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, todos autônomos, nos termos 
do texto constitucional (art. 18).
Esse dispositivo constitucional indica a 
opção do legislador constituinte pela for-
ma federativa de Estado para a repartição 
territorial de poderes. Aponta, também, a 
adoção da forma republicana de governo, 
para a regulação dos meios de aquisição 
e exercício do poder pelos governantes. 
Apresenta, ainda, a enumeração dos entes 
federativos que compõem a federação bra-
sileira – União, estados, Distrito Federal e 
municípios –, todos dotados de autonomia 
política, nos termos delineados pela própria 
Constituição.
Essas premissas acima mostram clara-
mente o que se propõe estudar neste mó-
dulo não é mesmo? Ou seja, vamos analisar 
alguns dos aspectos da organização políti-
co-administrativa do Estado.
Falamos “alguns” porque o assunto é ex-
tenso, as regras são muitas e algumas po-
dem ficar para pesquisas posteriores.
Passaremos pelas formas de Estado, go-
verno, regime, o federalismo típico adotado 
no Brasil, a repartição de competências, os 
poderes legislativo, executivo e judiciário, 
as funções essenciais da justiça e a questão 
da defesa do Estado e das instituições de-
mocráticas.
Boa leitura a todos!
Ressaltamos em primeiro lugar que em-
bora a escrita acadêmica tenha como pre-
missa ser científica, baseada em normas e 
padrões da academia, fugiremos um pouco 
às regras para nos aproximarmos de vocês 
e para que os temas abordados cheguem 
de maneira clara e objetiva, mas não menos 
científicos. Em segundo lugar, deixamos cla-
ro que este módulo é uma compilação das 
ideias de vários autores, incluindo aqueles 
que consideramos clássicos, não se tratan-
do, portanto, de uma redação original e ten-
do em vista o caráter didático da obra, não 
serão expressas opiniões pessoais.
4 54
Especificamente neste módulo muito 
nos embasamos nos ensinamentos de VI-
CENTE PAULO e MARCELO ALEXANDRINO 
(2008), renomados e consagrados estudio-
sos de matérias diversas na seara do Direi-
to, os quais possuem uma didática simples, 
sendo capazes de transportar para o “papel” 
a mesma forma perfeita com que ministram 
aulas sobre os temas percorridos pelos ope-
radores do Direito.
Ao final do módulo, além da lista de refe-
rências básicas, encontram-se outras que 
foram ora utilizadas, ora somente consulta-
das, mas que, de todo modo, podem servir 
para sanar lacunas que por ventura venham 
a surgir ao longo dos estudos.
4 55
UNIDADE 2 - Organização político-
administrativa
2.1 Formas de Estado
O conceito de forma de Estado está 
relacionado com o modo de exercício do 
poder político em função do território de 
um dado Estado. A existência (ou não) 
da repartição regional de poderes autô-
nomos é, pois, o núcleo caracterizador 
do conceito de forma de Estado (PAULO; 
ALEXANDRINO, 2008).
O Estado será federado (federal, com-
plexo ou composto) se o poder político 
estiver repartido entre diferentes enti-
dades governamentais autônomas, ge-
rando uma multiplicidade de organiza-
ções governamentais que coexistem em 
um mesmo território. O Estado federado 
é caracterizado por ser um modelo de 
descentralização política, a partir da re-
partição constitucional de competências 
entre as entidades federadas autônomas 
que o integram. O poder político, em vez 
de permanecer concentrado na entida-
de central, é dividido entre as diferentes 
entidades federadas dotadas de autono-
mia.
O Estado federado – nascido nos Esta-
dos Unidos, em 1789, com a promulgação 
da Constituição dos Estados Unidos da 
América – compõe-se de diferentes en-
tidades políticas autônomas que, em um 
vínculo indissolúvel, formam uma unida-
de, diversa das entidades componentes, 
que é o Estado soberano. Não há subor-
dinação hierárquica entre as entidades 
políticas que compõem o Estado fede-
rado. Todas elas encontram-se no mes-
mo patamar hierárquico, para o exercício 
autônomo das competências que lhes 
são atribuídas pela Constituição Federal. 
Porém, a nenhuma delas é reconhecido o 
direito de secessão 1 , pois não poderão 
dissolver a unidade, imprescindível para 
a manutenção do próprio Estado sobera-
no.
O Estado será unitário (ou simples) se 
existir um único centro de poder político 
no respectivo território. A centralização 
política em uma só unidade de poder é 
a marca dessa forma de Estado. É o que 
ocorre no Uruguai, por exemplo, em que 
só existe um centro de poder político (na-
cional), que se estende por todo o territó-
rio e sobre toda a população, controlando 
todas as coletividades regionais e locais.
O Estado unitário pode assumir a fei-
ção de Estado unitário puro ou Estado 
unitário descentralizado administrativa-
mente.
O Estado unitário puro (ou centraliza-
do) é aquele em que as competências es-
tatais são exercidas de maneira centrali-
zada pela unidade que concentra o poder 
político. A centralização do exercício do 
poder será a característica dessa forma 
de Estado unitário.
O Estado unitário descentralizado ad-
ministrativamente (ou regional) é aquele 
em que as decisões políticas estão con-
centradas no poder central, mas a exe-
cução das políticas adotadas é delegada 
por este a pessoas e órgãos criados para 
esse fim administrativo.
1 - Ação de desligar ou separar daquele ou daquilo a que se 
estava unido.
6 7
No Estado unitário, a opção por exer-
cer suas atribuições de maneira centrali-
zada (sem divisão administrativa) oudes-
centralizada (com divisão administrativa) 
cabe unicamente ao poder central, que 
poderá, portanto, promover a descentra-
lização ou regredir para a centralização 
absoluta, com a extinção das unidades 
administrativas, criadas na forma e no 
momento em que entender conveniente.
Modernamente, predominam os Es-
tados unitários descentralizados, admi-
tindo-se, inclusive, a outorga de certa 
autonomia política para as entidades e 
órgãos de execução, para que eles, no 
momento da execução das decisões po-
líticas do poder central, tenham alguma 
discricionariedade para avaliar a melhor 
solução a ser dada ao caso concreto. En-
tretanto, essa descentralização, por mais 
ampla que seja, não confere aos entes de 
execução autonomia política, como se dá 
numa federação. Temos, no máximo, uma 
descentralização do tipo autárquico (em 
contraposição ao tipo federativo), for-
mando-se uma autarquia territorial, em 
que as coletividades internas, responsá-
veis pela execução, ficam na dependên-
cia do poder unitário, nacional e central 
(SILVA, 2007).
Para UADI LAMMÊGO BULOS (2008, p. 
722), “a federação é uma genuína técnica 
de distribuição do poder, destinada em 
coordenar competências constitucionais 
das pessoas políticas de Direito Público 
Interno”. O mesmo autor em outra obra 
prolata que “a federação é um pluribus in 
unum, ou seja, uma pluralidade de Esta-
dos-membros dentro da unidade que é o 
Estado Federal (2009, p. 377)”.
Para DALMO DE ABREU DALLARI 
(1985, p. 227), “os Estados que ingres-
sam na federação perdem sua soberania 
no momento mesmo do ingresso, preser-
vando, contudo, uma autonomia política 
limitada”.
Não se pode deixar de registrar que 
o estabelecimento do Estado Federal, 
além da referida autonomia dos Esta-
dos-membros, deverá ser aliado a outros 
elementos e características como a ne-
cessidade de uma Constituição Federal e 
a vedação ao direito de secessão (OLIVEI-
RA, 2010).
Outra forma de organização de Estado 
reconhecida é a denominada confedera-
ção. 
Segundo CELSO RIBEIRO BASTOS 
(2002), a confederação consiste numa 
união dissolúvel de Estados soberanos, 
que se vinculam, mediante a celebração 
de um tratado, sob a regência do Direito 
Internacional, no qual estabelecem obri-
gações recíprocas e podem chegar, mes-
mo, a criar um órgão central encarregado 
de levar a efeito as decisões tomadas.
O Estado confederado assenta-se na 
aderência de Estados soberanos interes-
sados a um dado tratado internacional, 
que o disciplina. A principal característica 
dessa forma de Estado é a denominada 
dissolubilidade, isto é, cada Estado ade-
rente mantém o direito de, a qualquer 
momento, retirar-se da confederação, de 
acordo, exclusivamente, com seus inte-
resses e conveniências.
Reconhece-se, pois, aos Estados inte-
grantes da confederação o direito de se-
cessão.
A confederação não pode ser confun-
6 7
dida com a federação, pois, conforme nos 
ensina CELSO RIBEIRO BASTOS (2002, p. 
146), na Confederação 
os Estados que a compõem não per-
dem sua individualidade do ponto de 
vista do Direito Internacional. Todos eles 
continuam plenamente detentores da 
soberania, podendo, livremente, desli-
gar-se a qualquer momento da Confede-
ração. Além do mais, esta não tem pode-
res de imiscuir-se nos assuntos internos 
de cada um dos Estados que a formam. 
Quer dizer, as decisões tomadas no nível 
da Confederação dependerão sempre 
de leis internas de cada um dos Estados, 
para que se tornem efetivas.
Guarde o quadro comparativo abai-
xo:
A nossa Constituição de 1988 adotou 
como forma de Estado o federado, integra-
do por diferentes centros de poder políti-
co. Assim, temos um poder político central 
(União), poderes políticos regionais (esta-
dos) e poderes políticos locais (municípios), 
além do Distrito Federal, que, em virtude 
da vedação constitucional à sua divisão em 
municípios, acumula os poderes regionais e 
locais (CF, art. 32, § 1º).
2.2 Formas de Governo
O conceito de forma de governo refere-
-se à maneira como se dá a instituição do 
poder na sociedade, e como se dá a relação 
entre governantes e governados.
Caso a instituição do poder se dê por 
meio de eleições, por um período certo de 
tempo, e o governante represente o povo, 
bem como tenha o dever de prestar contas 
de seus atos, teremos a forma de governo 
republicana (res publica, coisa do povo).
Segundo JOSÉ AFONSO DA SILVA (2007), 
o princípio republicano impõe, no Brasil, a 
necessidade de legitimidade popular do 
Presidente da República, governadores de 
estado e prefeitos municipais, a existência 
de assembleias e câmaras populares nas 
três órbitas de governo da Federação, elei-
ções periódicas por tempo limitado – que se 
traduz na temporalidade dos mandatos ele-
tivos e, consequentemente, não-vitalicie-
dade dos cargos políticos – e prestação de 
contas da Administração Pública.
Portanto, são as seguintes as carac-
terísticas básicas da república:
a) eletividade, seja ela direta ou indireta;
b) temporalidade no exercício do poder;
c) representatividade popular;
d) responsabilidade do governante (de-
ver de prestar contas).
Guarde...
A República não é uma mera Forma de 
Governo. O princípio republicano veicula as 
ideias de soberania popular, como base do 
poder político, ausência de privilégios e am-
pla responsabilidade dos agentes públicos.
Se a forma de governo for marcada pela 
hereditariedade, vitaliciedade e ausência 
de representação popular, teremos a mo-
narquia.
Na monarquia, a instituição do poder não 
8 9
se dá por meio de eleições (e sim pela he-
reditariedade), o mandato é vitalício (e não 
temporário) e o monarca não representa o 
povo (e sim a linhagem de alguma família), 
tampouco responde perante o povo pelos 
atos de governo (não há o dever de prestar 
contas) (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
Logo, são as seguintes as principais 
características da monarquia:
a) hereditariedade;
b) vitaliciedade;
c) inexistência de representação popu-
lar;
d) irresponsabilidade do governante.
O Brasil não nasceu república. A primeira 
forma de governo adotada no País foi a mo-
narquia, com a chegada da família real por-
tuguesa.
Somente com a Constituição de 1891 im-
plantou-se a forma republicana de governo.
2.3 Sistemas de governo
O conceito de sistema de governo está li-
gado ao modo como se relacionam ou como 
se processam os Poderes Legislativo e Exe-
cutivo no exercício das funções governa-
mentais.
Se há uma maior independência entre 
esses Poderes, temos o presidencialismo. 
Se há maior colaboração, uma corresponsa-
bilidade entre esses Poderes, na condução 
das funções governamentais, estaremos 
diante do sistema parlamentarista.
O presidencialismo é um sistema de 
governo que tem as seguintes caracte-
rísticas:
a) O Presidente da República exerce o 
Poder Executivo em toda a sua inteireza, 
acumulando as funções de Chefe de Estado 
(quando representa o Estado frente a ou-
tros Estados soberanos), Chefe de Governo 
(quando cuida da política interna) e Chefe 
da Administração Pública (quando exerce a 
chefia superior da Administração Pública). 
Entre nós, por exemplo, a chefia do Execu-
tivo é monocrática, concentrada na figura 
do Presidente da República, porquanto os 
Ministros são meros auxiliares, de livre no-
meação e exoneração.
b) O Presidente da República cumpre 
mandato autônomo, por tempo certo, não 
dependendo do Legislativo, nem para sua 
investidura, nem para sua permanência no 
poder.
c) O órgão do Legislativo (Congresso, As-
sembleia, Câmara) não é propriamente Par-
lamento, sendo seus membros eleitos por 
período fixo de mandato.
d) O órgão do Legislativo não está sujeito 
à dissolução, porque os seus membros são 
eleitos para um período certo de mandato.
e) As relaçõesentre os Poderes são mais 
rígidas, vigorando o princípio da divisão de 
Poderes, que são independentes e autôno-
mos entre si (embora não mais com a clás-
sica rigidez; modernamente fala-se em har-
monia).
f) A responsabilidade pela execução dos 
planos de governo, mesmo quando aprova-
dos por lei, cabe exclusivamente ao Execu-
tivo (significa que, bem ou mal executados 
8 9
tais planos, ou mesmo não executados, o 
Chefe do Executivo tem assegurado o direi-
to à permanência no poder até o término do 
mandato).
g) É sistema típico das repúblicas.
No sistema parlamentarista, a relação 
entre os Poderes Executivo e Legislativo é 
bem diferente. Em vez de independência, 
fala-se em colaboração entre os Poderes 
Executivo e Legislativo no exercício do po-
der, isto é, a manutenção do poder no âm-
bito de um depende da vontade do outro 
(PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
Em resumo, temos o seguinte:
i) o Chefe do Executivo, que exerce a 
chefia de Estado, escolhe o Primeiro Minis-
tro, para que exerça a chefia de Governo;
ii) uma vez escolhido, o Primeiro Ministro 
elabora um plano de governo e o submete à 
apreciação do Parlamento;
iii) a partir de então, o Primeiro Ministro 
somente permanecerá no poder enquan-
to o seu plano de governo obtiver apoio do 
Parlamento;
iv) por outro lado, o governo poderá, em 
certas circunstâncias, dissolver o Parlamen-
to, convocando novas eleições, como forma 
de renovar a composição parlamentar e, em 
consequência, aumentar o apoio ao seu pla-
no de governo.
Assim, o parlamentarismo é um sis-
tema de governo que tem as seguintes 
características:
a) o Poder Executivo se divide em duas 
frentes distintas: chefia de Estado (exercida 
pelo Monarca ou Presidente da República) e 
chefia de Governo (exercida pelo Primeiro 
Ministro); por isso, ao contrário do presiden-
cialismo, em que o Executivo é monocrático, 
no parlamentarismo, diz-se que sua chefia é 
dual;
b) o Primeiro Ministro é indicado pelo 
Presidente da República (feita a indicação, 
cabe a ele elaborar um plano de governo e 
submetê-lo à aprovação do Legislativo, a 
fim de obter apoio da maioria; aprovado o 
plano de governo, aprovada estará sua in-
dicação; constata-se, destarte, que o Legis-
lativo assume responsabilidade de gover-
no, vinculando-se politicamente perante o 
povo);
c) o Legislativo (Parlamento) assume 
função político-governamental mais ampla, 
uma vez que compreende o próprio Gover-
no, na figura do Primeiro Ministro;
d) o Governo é responsável ante o Parla-
mento, dependendo de seu apoio e confian-
ça para manter-se (assim, se o Parlamento, 
a qualquer tempo, retirar a confiança no Go-
verno, ele cai, exonera-se, para dar lugar à 
constituição de um novo Governo);
e) o Parlamento é responsável perante 
o povo (forma-se, então, a seguinte cadeia: 
há responsabilidade política do Governo 
para com o Parlamento e deste para com os 
eleitores; se o Governo perde a confiança 
no Parlamento, poderá dissolvê-lo e convo-
car novas eleições para a formação de um 
novo Parlamento);
f) classicamente é sistema típico das mo-
narquias, embora atualmente seja muito 
adotado nas repúblicas da Europa.
Com base nessa enumeração das carac-
terísticas dos sistemas presidencialista e 
parlamentarista, extraímos facilmente as 
suas diferenças essenciais, que podem ser 
10 11
assim resumidas:
a) no presidencialismo, existe inde-
pendência entre os Poderes no exercício 
das funções governamentais, ao passo que 
no parlamentarismo há colaboração, cor-
responsabilidade entre o Legislativo e o 
Executivo na condução da política governa-
mental;
b) no presidencialismo, os governan-
tes possuem mandatos com prazo certo, 
enquanto no parlamentarismo não há pra-
zo determinado para o exercício do poder (o 
Primeiro Ministro permanecerá na chefia de 
Governo somente enquanto possuir maio-
ria parlamentar, o que pode ocorrer durante 
vários anos, ou por apenas alguns meses; 
por outro lado, é possível que os mandatos 
dos parlamentares sejam abreviados, me-
diante a dissolução do Parlamento e a con-
vocação de novas eleições);
c) no presidencialismo, a chefia do Exe-
cutivo é monocrática (unipessoal, concen-
trada em uma só pessoa), diversamente do 
que ocorre no parlamentarismo, em que a 
chefia do Executivo é dual (o Chefe do Exe-
cutivo exerce a chefia de Estado; o Primeiro 
Ministro exerce a chefia de Governo);
d) no presidencialismo, há responsa-
bilidade de governo diretamente perante o 
povo, enquanto no parlamentarismo a res-
ponsabilidade ocorre ante o parlamento (se 
o plano de governo perde o apoio parlamen-
tar, o Primeiro Ministro exonera-se imedia-
tamente) (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
Anote o quadro resumo abaixo:
O sistema adotado pela Constituição Fe-
deral de 1988 é o presidencialismo. Entre-
tanto, vale notar que o Brasil já viveu, na sua 
história política, duas experiências parla-
mentaristas: uma, na época do Império; ou-
tra, de curta duração, às vésperas do golpe 
militar de 1964 (1961-1963).
2.4 Regimes de Governo
Distinguem-se os regimes de governo 
em democrático e autocrático, com base na 
existência, ou não, de participação do povo 
– destinatário das ações governamentais – 
na escolha dos governantes, na elaboração 
e controle da execução das políticas públi-
cas e na elaboração das normas a que o Es-
tado e o próprio povo estarão sujeitos (PAU-
LO; ALEXANDRINO, 2008).
Na autocracia, os destinatários das nor-
mas e da política governamental não parti-
cipam da sua produção. Trata-se de regime 
estruturado de cima para baixo, de imposi-
ção da vontade do governante ao povo, sem 
o direito de manifestação deste.
Na democracia, temos:
 a participação dos destinatários das 
normas e políticas públicas na escolha dos 
titulares de cargos políticos, na produção 
do ordenamento jurídico e no controle das 
ações governamentais, formando o gover-
no de baixo para cima – governo do povo;
 prevalece a vontade da maioria, con-
quanto sejam reconhecidos e protegidos os 
direitos das minorias;
 suas principais características são: a 
liberdade do povo para votar, a divisão de 
poderes e o controle popular da autoridade 
dos governantes.
A democracia poderá ser exercida de di-
10 11
ferentes formas, originando: democracia 
direta, democracia indireta ou representa-
tiva, e democracia semidireta ou participa-
tiva.
a) Na democracia direta, o povo exerce, 
por si mesmo, os poderes governamentais, 
elaborando diretamente as leis, adminis-
trando e julgando as questões do Estado.
b) A democracia indireta ou democra-
cia representativa é aquela na qual o povo, 
fonte primária do poder, não podendo diri-
gir os negócios do Estado diretamente, em 
face da extensão territorial, da densidade 
demográfica e da complexidade dos proble-
mas sociais, outorga as funções de governo 
aos seus representantes, que elege perio-
dicamente (SILVA, 2007).
c) A democracia semidireta ou participa-
tiva combina a democracia representativa 
com alguns institutos de participação direta 
do povo nas funções do governo, tais como 
o referendo e o plebiscito. Essa a forma ado-
tada pela Constituição Federal de 1988 (art. 
1º, parágrafo único, c/c art. 14).
Sobre os regimes não democráticos, cabe 
anotar que podem assumir intensidades di-
versas. Assim, são genericamente identifi-
cados três tipos: 
 autoritário – existe oposição política 
aos governantes com sua capacidade de 
ação relativamente tolhida por vários tipos 
de atos e procedimentos de força; 
 ditatorial – baseado na repressão e 
supressão de oposição política aos gover-
nantes;
 totalitário – baseado na extensão do 
poder do Estado a todos os níveis e aspec-
tos da sociedade, notadamente no plano 
das iniciativas pessoais (CASTRO, 2014).
12 1312
UNIDADE 3 - O FederalismoBrasileiro
A utilização do termo federalismo no uni-
verso dos manuais jurídicos e em alguns tra-
balhos científicos se faz de tal forma que o 
seu significado se restringe à forma de esta-
do adotada nos chamados Estados Federais, 
ou para ser mais específico, a doutrina do Es-
tado Federal. Porém, como não é novidade 
entre os especialistas e estudiosos no tema, 
o vocábulo federalismo possui uma acepção 
bem mais abrangente comparada à expres-
são designativa da forma estatal complexa 
que seria apenas um modo de realização do 
federalismo, a mais importante, sem dúvida, 
ao Direito (MUNIZ, 2013).
Em termos estritamente jurídicos, e con-
forme Pedro Nunes (s.d. apud TRENTO, 
2012), Federação é a 
união de várias províncias, Estados 
particulares ou unidades federadas, in-
dependentes entre si, mas apenas autô-
nomas quanto aos seus interesses priva-
dos, que formam um só corpo político ou 
Estado coletivo, onde reside a soberania, 
e a cujo poder ou governo eles se subme-
tem, nas relações recíprocas de uns e ou-
tros.
O termo Federalismo decorre do latim fo-
ederale, derivada da palavra foedus, que 
significa união ou acordo. Este termo, em sua 
acepção de base, conforme ressaltou SVEN-
TOMIR SKARIC (1998, p. 148 traduzido por 
MUNIZ, 2013), 
denota várias formas de livre associa-
ção de um vasto número de elementos 
de diferentes naturezas, assim como: es-
tados, regiões, partidos políticos, socie-
dades econômicas e associações civis.
Esta acepção ampla que confunde fe-
deralismo com a união de elementos é 
claramente vista no modo como se estru-
tura algumas instituições, por exemplo, 
nas sociedades empresárias onde exis-
tem o estabelecimento central e as filiais 
regionais, que em alguns casos possuem 
uma autonomia considerável com compe-
tências próprias dispostas no estatuto. A 
divisão de competências e a descentrali-
zação são características marcantes do 
modelo federal.
Nesta linha, que nitidamente trans-
borda o tradicional corte kelseniano do 
direito, o federalismo seria uma doutrina 
social, isto pela possibilidade de se apli-
car dito plexo teórico em várias estrutu-
ras sociais. Dentre as estruturas sociais 
que adotam a doutrina federalista, há o 
direito, e uma das formas de associações 
englobada no campo de estudo do fede-
ralismo em seu sentido amplo de doutrina 
social é a associação entre estados. Sem 
dúvida, há um substrato social nas socie-
dades onde se observa o fenômeno do 
Estado Federal, neste caso o importante 
papel desta doutrina social é analisar, es-
tudar, solidificar este substrato.
A existência de um paradigma organi-
zacional federalista em alguns setores 
nos Estados Federais é fator importan-
tíssimo, quiçá até imprescindível para a 
solidificação desta forma de estado. Por 
exemplo, a existência de diretórios esta-
duais e municipais com competências pró-
prias, paralelamente à executiva nacio-
nal, na organização dos partidos políticos. 
Caso os diretórios regionais ou estaduais 
12 1313
dos partidos políticos tivessem autono-
mia para indicar os candidatos a senado-
res dos Estados-Membros, o princípio fe-
derativo sairia fortalecido, pois o Senado 
é o órgão que representa a vontade dos 
Estados-Membros no poder central, se-
gundo JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARA-
CHO (1986, p. 48), um elemento de uma 
“união verdadeiramente federal”.
Quanto à essência do federalismo, 
entendendo por essência os elementos 
fundamentais que determinam a nature-
za ser, ele surgiu nos Estados Unidos da 
América com a Constituição de 1787. Esta 
Carta Magna foi o marco de um movimen-
to político iniciado com a independência 
das treze colônias britânicas na América 
do Norte. Estes novos Estados Sobera-
nos se viram obrigados a estabelecer uma 
união por diversos motivos, mas o princi-
pal: garantir a sua independência recém 
conquistada, defendendo-se das amea-
ças externas.
Porém, a aceitação da União como cen-
tro de poder paralelo aos Estados-Mem-
bros não seduziu as lideranças políticas 
regionais com tanta facilidade, havendo 
bastante receio por parte de alguns an-
tifederalistas sobre quais poderes de-
veriam ser concedidos à esfera federal. 
Nesta situação havia o medo da perda de 
poderes pelas elites locais e o medo de 
transformar o Estado em interventor na 
economia desrespeitando o dogma liberal 
vigente à época (ARAÚJO, 2001, p. 43).
Esta primeira experiência federal é 
denominada de Federalismo Dual e tem 
como principal característica o fato das 
competências terem sido rigidamente 
distribuídas entre centro e periferia, sen-
do os poderes enumerados para a União 
(Centro) e reservados para os Estados-
-Membros (Periferia). Era como se exis-
tisse uma barreira intransponível entre as 
duas esferas de poder.
Segundo VICENTE PAULO e MARCELO 
ALEXANDRINO (2008), o federalismo dual 
é identificado por uma rígida separação 
das competências entre a entidade cen-
tral (União) e os demais entes federados. 
Esse modelo de federalismo vem sendo 
gradativamente substituído pelo federa-
lismo de cooperação, em razão das pres-
sões e exigências impostas ao novo mode-
lo de Estado do bem-estar social, também 
explicado por JOÃO GUILHERME DE MOU-
RA ROCHA PARENTE MUNIZ (2013): um 
modelo onde há competências privativas, 
comuns e concorrentes, ou seja, o fede-
ralismo cooperativo é caracterizado por 
uma divisão não-rígida de competências 
entre a entidade central e os demais en-
tes federados. É o caso, por exemplo, da 
Federação brasileira.
Seja qual for a espécie de federalismo, 
deve-se ressaltar que somente o Estado é 
soberano, não os entes federados, sepa-
radamente considerados; estes possuem 
apenas autonomia.
Existem Estados criados ou reestrutu-
rados mais recentemente, onde a forma 
federal foi utilizada ou onde se propõe a 
utilização desta não só com o intuito de 
unir o diverso, mas com outros objetivos, 
por exemplo, o federalismo como instru-
mento que, através da descentralização 
de um Estado Unitário, objetivaria pro-
mover uma maior democratização ou uma 
divisão de responsabilidades entre os fo-
cos de poder, acomodando-os (ARAÚJO, 
2001).
14 15
Um exemplo da possibilidade de utiliza-
ção do federalismo como instrumento para 
a democratização do Estado é o debate 
que ainda ocorre na República da Mace-
dônia, estado reconhecido pela ONU com 
o nome de Fyron, sobre qual forma de es-
tado esta nação deveria moldar-se para 
acomodar uma população tão diversa. As 
diversas minorias que compõem a popu-
lação – aproximadamente 30% da popu-
lação total – deste país clamam pelo poder 
de reger o seu destino e a sua terra, porém 
o cenário mundial indica a inviabilidade de 
uma ruptura sustentável e a necessidade 
da união (MUNIZ, 2013).
A discussão, ainda no nível doutriná-
rio na República da Macedônia, também 
foi elaborada na Bélgica e teve por final a 
transformação deste Estado num Estado 
Federal em 1993, onde foi explicitamente 
posta na Constituição a lealdade federal 
com a finalidade de prevenir e solucionar o 
choque de interesses entre o governo fe-
deral de um lado e as comunidades linguís-
ticas do outro (SKARIC, 1998, p. 150 apud 
MUNIZ, 2013).
No primeiro exemplo, nota-se que os 
partidários da instauração de um Estado 
Federal na República da Macedônia obje-
tivam com esta reestruturação uma maior 
democratização daquele Estado, obser-
vando-se as prerrogativas almejadas pelas 
minorias – albaneses, turcos, entre outras 
que hoje se submetem ao poder da maio-
ria.
No caso Belga, diferentemente, já se 
observa a existência de um sentimento 
democrático mais amadurecido, portanto 
o federalismo neste Estado teria por esco-
po principal a divisão de responsabilidades 
entre focos de poder do que uma forma de 
democratizar a sociedade belga. Esta divi-
são de competências foi misterpara a ma-
nutenção da unidade do país harmonizan-
do as diversas comunidades linguísticas 
que clamavam por mais autonomia.
Antes de passarmos a discutir o federa-
lismo brasileiro, é importante pontuar que 
a essência do federalismo não está no ob-
jetivo que justificou a sua instauração em 
determinado estado, não é apenas um ins-
trumento de defesa da unidade territorial, 
ou de democratização, ou de repartição de 
responsabilidades. Ele pode ser utilizado 
para estes e outros escopos diversos, po-
rém será sempre necessário existir a uni-
dade dialética, em que de um lado estará a 
união e do outro a diversidade. Não poderá 
haver apenas a união, pois geraria um esta-
do unitário ou uma empresa centralizada, 
do mesmo modo em que não poderia haver 
só diversidade, pois encontraríamos uma 
cooperação entre associações civis ou es-
tados soberanos confederados. Ao cabo, 
a união e a diversidade são essenciais ao 
Federalismo, cada uma em certa dosagem, 
a depender da estrutura social e dos desíg-
nios daquela sociedade (MUNIZ, 2013).
O Brasil, desde a instauração da Repú-
blica, em 1889, adotou a forma federativa 
inspirado no constitucionalismo norte-a-
mericano (TRENTO, 2012).
A nossa Federação é indissolúvel se-
gundo princípio estabelecido desde a pri-
meira constituição (1891). Esse princípio 
da indissolubilidade tem duas finalidades: 
a primeira, a unidade nacional; a segunda, 
a necessidade descentralizadora das suas 
ações.
A atual Constituição Federal reafirma o 
princípio da indissolubilidade no caput do 
14 15
seu artigo 1º.
A organização político-administrativa 
federal compreende a União, que repre-
senta o estado perante o direito público in-
terno, bem como perante o direito público 
internacional; os estados-membros, o Dis-
trito Federal e os municípios.
A União, internamente, é pessoa jurídica 
de direito público e existência necessária, 
autônoma em relação aos estados-mem-
bros e municípios, possuindo órgãos e sis-
tema de governo que lhe são próprios, e 
organização política lastreada na divisão 
entre os Poderes (Executivo, Legislativo e 
Judiciário), que guardam independência e 
harmonia entre si (MASCARENHAS, 2008).
O símbolo do pacto federativo é a Cons-
tituição Federal, que é o instrumento de 
manifestação da soberania popular, e é 
quem determina as competências da União 
e dos demais entes da Federação (Esta-
dos-membros, Distrito Federal e municí-
pios), “todos autônomos possuidores da 
tríplice capacidade de auto-organização e 
normatização própria, autogoverno e au-
toadministração” (MORAES, 2004, P. 270).
Outra característica que encontramos 
está na existência do Supremo Tribunal Fe-
deral como órgão competente para 
interpretar e proteger a Constitui-
ção Federal, e dirimir litígios ou confli-
tos entre a União, os Estados, outras 
pessoas jurídicas de direito interno, e 
as questões relativas à aplicação ou vi-
gência de lei federal (HORTA, 1995, p. 
348).
O controle de constitucionalidade e a 
resolução dos conflitos entre os entes 
federativos são elementos essenciais no 
Estado Federal brasileiro e estão previs-
tos como competência do STF no artigo 
102, I, a e f. (MUNIZ, 2013).
Mais uma característica do nosso fede-
ralismo, que, diga-se de passagem, é fun-
damental em um Estado Federal: a exis-
tência de uma Câmara de representantes 
dos Estados-Membros no poder central 
que no Brasil é denominada Senado Fede-
ral.
VICENTE PAULO e MARCELO ALE-
XANDRINO (2008) expõem alguns 
pontos sobre o federalismo brasileiro 
que merecem ser elencados:
a) A República Federativa do Brasil, é 
pessoa jurídica reconhecida pelo Direito 
Internacional, o único titular de soberania.
b) Os entes federados – União, estados, 
Distrito Federal e municípios – são pesso-
as jurídicas de direito público interno que 
gozam, apenas, de autonomia, traduzida 
na tríplice capacidade de auto-organiza-
ção e legislação própria, autogoverno e 
autoadministração.
c) Os entes federados são todos autô-
nomos (nunca soberanos), nos termos es-
tabelecidos na Constituição Federal, ine-
xistindo subordinação entre eles.
d) Todos os entes federados retiram 
sua autonomia do texto da Constituição, 
isto é, das competências que lhes são por 
ela outorgadas. Não há precedência de 
um ente federado sobre outro, mas sim 
distribuição de competências, em caráter 
privativo ou concorrente.
e) No exercício de suas atribuições fi-
xadas constitucionalmente, o município 
é tão autônomo quanto, por exemplo, a 
União, quando esta atua no desempenho 
16 17
de suas competências próprias. Se qual-
quer um dos entes federados extrapo-
lar suas competências constitucionais, 
invadindo as atribuições de outro ente, 
estará agindo inconstitucionalmente, em 
flagrante desrespeito à Constituição Fe-
deral.
f) Embora a regra seja a autonomia dos 
entes federados, há situações em que 
uma entidade federada poderá intervir 
em outra, afastando temporariamente 
sua autonomia. Nas excepcionalíssimas 
hipóteses permitidas pela Constituição 
Federal, a União poderá intervir nos esta-
dos, no Distrito Federal e nos municípios 
localizados em Territórios (arts. 34 e 35), 
e os estados poderão intervir nos municí-
pios localizados em seu território (art. 35).
g) A Constituição Federal não admite 
nenhuma pretensão de separação de um 
estado-membro, do Distrito Federal ou de 
qualquer município da Federação, ou seja, 
inexiste, entre nós, o denominado direi-
to de secessão. Movimentos de um dado 
estado-membro que tendam à secessão 
poderão ensejar a decretação de inter-
venção federal para manter a integridade 
nacional (CF, art. 34, I).
h) Ainda que não houvesse vedação 
expressa na Constituição Federal (nossa 
Federação é indissolúvel, reza o art. 1º), 
entende-se, doutrinariamente, que nos 
Estados federados não existe o direito 
de secessão. Uma vez efetivada a adesão 
de um Estado a uma federação, este não 
pode mais se retirar por meios legais. Ha-
veria, portanto, uma vedação implícita ao 
direito de secessão.
i) A Constituição Federal de 1988 con-
feriu à federação brasileira um alto nível 
de centralização, concentrando as mais 
relevantes competências na entidade 
central (União).
j) Na República Federativa do Brasil, 
nem todos os entes federados participam 
da formação da vontade nacional. Os es-
tados-membros e o Distrito Federal têm 
efetiva participação, por meio dos seus 
representantes no Senado Federal (CF, 
art. 46) e da possibilidade de apresenta-
ção de proposta de emenda à Constituição 
Federal (CF, art. 60, III). Os Municípios, di-
ferentemente, não participam de nenhum 
modo na formação da ordem jurídica na-
cional, pois não possuem representação 
no Poder Legislativo federal, nem atuam 
no processo legislativo de modificação da 
Constituição Federal.
k) A República Federativa do Brasil en-
quadra-se no tipo federação de equilíbrio, 
o que significa que está fundada no equi-
líbrio entre as competências e a autono-
mia conferidas aos entes federados pela 
Constituição Federal.
l) Esse equilíbrio está consubstancia-
do, também, nas regras constitucionais 
de criação de regiões de desenvolvimento 
entre os estados (CF, art. 43) e de regiões 
metropolitanas entre os municípios (CF, 
art. 25, § 3º), de concessão de benefícios 
fiscais (CF, art. 151, I) e da repartição de 
receitas tributárias (CF, arte. 157 a 159).
m) Modificações no modelo de equilí-
brio delineado pelo legislador constituin-
te originário, que tendam à quebra do 
pacto federativo, são inconstitucionais, 
por ofensa à cláusula pétrea (CF, art. 60, 
§ 4º, I).
Assim, preocupado em assegurar a au-
tonomia dos entes federativos, núcleo do 
16 17
equilíbrio federativo, o legislador consti-
tuinte originário estabeleceu, no próprio 
texto constitucional, mecanismosque 
visam a estabelecer proteção ao pacto 
federativo por ele desenhado. São vários 
os dispositivos constitucionais que, em 
maior ou menor grau, têm essa preocupa-
ção.
Vejamos alguns destes comandos 
constitucionais que, segundo a dou-
trina publicista pátria, representam 
as mais expressivas garantias consti-
tucionais da nossa Federação:
a) Repartição de competências: ao 
distribuir as competências públicas entre 
os diferentes entes políticos, a Constitui-
ção Federal outorga-lhes autonomia para 
a atuação no âmbito das respectivas áre-
as, assim assegurando o equilíbrio fede-
rativo.
b) Rigidez da Constituição: o fato de 
a Constituição Federal ser rígida, dificulta 
a modificação da repartição de compe-
tências entre os entes políticos, haja vista 
que esta somente será possível mediante 
a aprovação de emenda à Constituição, 
pelo procedimento especial e árduo, exi-
gido constitucionalmente.
c) Controle de constitucionalidade: 
a atribuição ao Poder Judiciário da com-
petência para exercer o controle de cons-
titucionalidade possibilita que ele fiscalize 
o exercício pelos entes federados das com-
petências delineadas no texto constitucio-
nal, porquanto a atuação de qualquer um 
dos entes federados fora de suas compe-
tências próprias configura atuação incons-
titucional, passível de anulação pelo Poder 
Judiciário, por meio dos mecanismos de 
controle de constitucionalidade.
d) O processo de intervenção, previs-
to nos arts. 34 a 36 da CF/88: em certas 
hipóteses, a intervenção de um ente fe-
derado sobre outro tem por fim específico 
assegurar a manutenção e o equilíbrio de 
nossa Federação.
e) Imunidade recíproca de impos-
tos, prevista no art. 150, VI, “a”, da CF/88: 
forma de expressão do princípio federa-
tivo que, além de explicitar a isonomia 
política entre os entes federados, impõe 
a vedação constitucional à exigência de 
impostos uns dos outros, impedindo que 
a autonomia de um ente político seja pre-
judicada por outro, mediante a imposição 
gravosa de impostos, com o que resultam 
afastadas eventuais pressões que umas e 
outras poderiam exercer entre si de forma 
recíproca, comprometendo a unidade po-
lítica essencial ao perfeito funcionamen-
to do regime federativo.
f) Repartição das receitas tributá-
rias, prevista nos arts. 157 a 159 da 
CF/88: ao estabelecer a obrigatoriedade 
da repartição das receitas de certos tri-
butos entre os entes federados, buscou o 
legislador constituinte assegurar uma re-
lativa equivalência econômico-financeira 
entre eles, aspecto fundamental para o 
equilíbrio federativo (PAULO; ALEXAN-
DRINO, 2008).
18 1918
UNIDADE 4 - Repartição de competências
Repartição de competências é a técnica 
que a Constituição utiliza para partilhar entre 
os entes federados as diferentes atividades 
do Estado federal. Trata-se do ponto nuclear 
do conceito jurídico de Estado federal, haja 
vista que a autonomia dos entes federativos 
assenta-se, precisamente, na existência de 
competências que lhes são atribuídas como 
próprias diretamente pela Constituição da 
Federação (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).
Os ensinamentos de JOSÉ AFONSO DA SIL-
VA (2005) corroboram com a assertiva aci-
ma: a autonomia das entidades federativas 
pressupõe repartição de competências para 
o exercício e desenvolvimento de sua ativi-
dade. Esta distribuição constitucional de po-
deres é o ponto nuclear da noção de Estado 
federal. São notórias as dificuldades quanto 
a saber que matérias devem ser entregues 
à competência da União, as que competirão 
aos Estados e quais as que se indicarão aos 
Municípios.
4.1 Métodos de repartição 
de competências
 O princípio fundamental que orienta o 
Legislador Constituinte na divisão de com-
petências entre os entes federativos é o da 
predominância do interesse. Neste, compe-
tirão à União as matérias de predominante 
interesse nacional, v.g., manter relações com 
Estados Estrangeiros e participar de organi-
zações internacionais (CF, art. 21, I), aos Esta-
dos, as matérias de predominante interesse 
regional, v.g., instituir, mediante lei comple-
mentar, regiões metropolitanas, aglomera-
ções urbanas e microrregiões, constituídas 
por agrupamentos de municípios limítrofes 
(CF, art. 25, §3º), restando aos Municípios as 
matérias de predominante interesse muni-
cipal, v.g., criar, organizar e suprimir distritos 
(CF, art. 30, IV). É importante salientar que 
ao Distrito Federal, em face da vedação de 
sua divisão em Municípios, são atribuídas as 
competências legislativas reservadas aos 
Estados e Municípios. 
Neste sentido, a título de exemplo, partin-
do das premissas oriundas da predominância 
do interesse, o Legislador Constituinte Origi-
nário estabeleceu que compete à União ex-
plorar os serviços de transporte rodoviário 
interestadual e internacional de passageiros 
(CF, art. 21, XII, e), que compete aos Municí-
pios explorar os serviços de transporte intra-
municipal (CF, art. 30, V) e aos Estados, em 
virtude de sua competência reservada (art. 
25, § 1º), competirá explorar o transporte in-
termunicipal (BALTAZAR, 2007).
Indo direto para nosso modelo de reparti-
ção de competências (lembrando que exis-
tem outros modelos para outros países), a 
partir da técnica originária de repartição de 
competências baseada na organização da 
federação norte-americana, e, em decor-
rência da evolução conceitual e orgânica do 
federalismo, houve a adoção de técnicas 
complexas de distribuição de poderes, onde 
se verifica o encaminhamento a um federa-
lismo cooperativo, com competências con-
correntes (CF, art. 24), competências comuns 
(CF, art. 23) e delegação de competências 
(CF, art. 22, parágrafo único).
a) Competência residual e reservada:
Na competência residual, certa matéria 
jurídica é atribuída pela Constituição Federal 
18 1919
a título de competência a todos os entes da 
federação de forma exaustiva, específica e 
exclusiva. No entanto, se houver fato novo 
a respeito desta matéria, tem que estar ex-
pressamente atribuída na Constituição Fe-
deral para um dos entes da federação. No 
nosso caso, temos como exemplo a com-
petência residual em relação aos impostos, 
conforme art. 154, I, da Constituição Federal, 
in verbis: 
Art. 154. A União poderá instituir: 
I - mediante lei complementar, impostos 
não previstos no artigo anterior, desde que 
sejam não-cumulativos e não tenham fato 
gerador ou base de cálculo próprios dos dis-
criminados nesta Constituição.
De outro lado, na competência reserva-
da ou remanescente, certa matéria jurídica 
é atribuída parcialmente a algumas das ca-
tegorias dos entes da federação de forma 
expressa. A parcela da matéria que não foi 
expressamente atribuída presume-se como 
sendo daquela categoria de ente da federa-
ção que não recebeu competências enume-
radas. A competência reservada ou rema-
nescente, no caso brasileiro, foi atribuída aos 
Estados-membros, conforme art. 25, § 1º, da 
Constituição Federal.
b) Competências administrativas e 
competências legislativas:
Teremos competências administrativas 
quando a Constituição outorgar ao ente po-
lítico a competência para realizar atos de 
execução, administração, ou seja, o núcleo 
conceitual destas competências se expressa 
por verbos que estabelecem atos de fazer, 
v.g., manter, executar, explorar, emitir, ad-
ministrar, organizar. Em relação ao nosso or-
denamento jurídico constitucional, podemos 
apontar como competências administrativas 
as normas constantes do art. 21 do Texto 
Constitucional, onde são expostas as com-
petências exclusivas da União, e as normas 
constantes do art. 23, onde figuram as com-
petências comuns dos entes federativos. 
De outro lado, teremos competências le-
gislativas quando a Constituição outorgar ao 
ente político a competência para legislar, ou 
seja, para a ediçãode atos normativos gerais 
e abstratos. Como expressão das competên-
cias legislativas, a Carta de Outubro estabe-
lece competências legislativas privativas da 
União no art. 21 e competências legislativas 
concorrentes dos entes políticos no art. 24. 
c) Competência exclusiva e competên-
cia privativa:
A doutrina constitucional nacional, comu-
mente, diferencia a competência exclusiva 
da privativa, apontando que naquela a dele-
gação de competências é proibida, isto é, é 
indelegável, enquanto nesta ela é possível. 
JOSÉ AFONSO DA SILVA (2004, p. 478) 
assim as distingue: 
a diferença que se faz entre compe-
tência exclusiva e competência privativa 
é que aquela é indelegável e esta é dele-
gável (...) Mas a Constituição não é rigoro-
samente técnica neste assunto. Veja-se, 
por exemplo, que nos arts. 51 e 52 traz 
matérias de competência exclusiva, res-
pectivamente da Câmara dos Deputados 
e do Senado Federal, mas diz que se trata 
de competência privativa. Não é deste úl-
timo tipo, porque são atribuições indele-
gáveis.
Portanto, adotando tal técnica, o consti-
tuinte originário estabeleceu, no art. 21 da 
Constituição Federal, competências mate-
20 21
riais ou administrativas que serão exercidas 
de modo exclusivo pela União, não podendo 
haver o exercício de qualquer dos outros en-
tes políticos, ou seja, impossível a delegação 
para eles (BALTAZAR, 2007).
Necessário ressaltar, por imprescindível, 
que os Estados-membros, embora possuam, 
em regra, competências remanescentes ou 
reservadas, foram presenteados com o es-
tabelecimento de duas competências exclu-
sivas, a saber:
(i) a competência para a exploração direta, 
ou mediante concessão, dos serviços locais 
de gás canalizado, na forma da lei, vedada a 
edição de medida provisória para a sua regu-
lamentação (CF, art. 25, § 2º); e,
(ii) a possibilidade de instituição, via lei 
complementar, de regiões metropolitanas, 
conglomerados urbanos ou microrregiões, 
constituídas por agrupamentos de muni-
cípios limítrofes, para melhor execução da 
prestação do serviço público (CF, art. 25, § 
3º). 
Em relação aos municípios, foram indica-
das as competências previstas no art. 30 da 
Carta Política. 
No que tange às competências privativas, 
é possível afirmar que se permite a delega-
bilidade. Portanto, o constituinte, ao atribuir 
as competências privativas da União, que são 
sempre legislativas (CF, art.22), possibilitou 
sua delegação, desde que realizada através 
de Lei complementar, aos Estados-membros 
(CF, art. 22, parágrafo único) (BALTAZAR, 
2007).
Para que a aventada delegabilidade ve-
nha a ocorrer de forma válida, é necessária a 
observância dos requisitos estabelecidos no 
parágrafo único do art. 22. São eles: 
 o Instrumento normativo autorizador 
da Delegação será a Lei complementar fede-
ral; 
 embora não haja disposição expressa a 
delegação também é estendida ao Distrito 
Federal, haja vista que cabe ao Distrito Fede-
ral as competências legislativas reservadas 
aos Estados e Municípios (CF, art. 32, § 1º); 
 a União só poderá delegar questões es-
pecíficas e não toda a matéria que lhe é origi-
nariamente estabelecida; 
 observância do respeito ao princípio da 
isonomia, isto é, a delegação deve ser esta-
belecida a todos os Estados-membros e não 
só a um deles, pois a Constituição Federal, no 
art. 19, veda o estabelecimento de preferên-
cias entre os Estados. 
c) Competência comum e concorrente:
A competência comum, cumulativa ou 
paralela é modelo típico de repartição de 
competências do moderno federalismo co-
operativo. Nela distribuem-se competências 
administrativas a todos os entes federativos 
para que as exerçam sem preponderância de 
um ente sobre o outro, ou seja, sem hierar-
quia. 
Em nosso ordenamento jurídico-cons-
titucional sua delimitação foi estabelecida 
no art. 23 da Constituição Federal, onde se 
apresentam as atividades administrativas 
que podem ser exercidas de modo parale-
lo entre a União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, onde todos os entes federativos 
atuam em igualdade, sem nenhuma priorida-
de de um sobre o outro. 
Deste modo, a atuação de um ente fede-
rativo não depende da atuação de outro, e, 
da mesma forma, a atuação de um ente fede-
rativo não afasta a possibilidade de atuação 
20 21
de outro. A competência comum, ou parale-
la, se expressa na possibilidade da prática de 
atos administrativos pelas entidades fede-
rativas, onde esta prática pode ser realizada 
por quaisquer delas, em perfeita igualdade, 
de forma cumulativa (CF, art. 23). 
Portanto, com o objetivo de fomentar o 
cooperativismo estatal, dispôs o Legislador 
Constituinte que, no âmbito da competência 
comum, lei complementar deverá fixar nor-
mas para a cooperação entre a União e os Es-
tados, o Distrito Federal e os Municípios, ten-
do em vista o equilíbrio do desenvolvimento 
e do bem-estar em âmbito nacional (CF, art. 
23, parágrafo único). 
Importante é assinalar que a competência 
comum não se refere a atividades legislati-
vas, sob pena de os entes da federação le-
gislarem diferentemente sobre o mesmo as-
sunto, com a possibilidade de imperar o caos 
social (BALTAZAR, 2007).
A competência concorrente é típico caso 
de repartição vertical de competência em 
nosso país. Ela se expressa na possibilidade 
de que sobre uma mesma matéria diferentes 
entes políticos atuem de maneira a legislar 
sobre determinada matéria, adotando-se, 
em nosso caso, a predominância da União, 
que irá legislar normas gerais (CF, art. 24, § 
1º), e aos Estados estabelece-se a possibili-
dade, em virtude do poder suplementar, de 
legislar sobre assuntos referentes aos seus 
interesses locais (CF, art. 24, § 2º), onde su-
plementar tem alcance semântico de porme-
norização, detalhamento, minudenciamento 
(BALTAZAR, 2007).
Guarde...
Grosso modo, a repartição de competên-
cias constitui a maior garantia da autonomia 
política de cada ente federado.
 Vejamos a ilustração abaixo:
Fonte: Neves e Loyola (2011, p. 24).
Anote:
 Competência exclusiva da União (art. 21 
da CF) - Indelegável enumerada.
 Competência privativa da União (art. 22 
da CF).
Só pode delegar por lei complementar 
federal editada pelo Conselho Nacional (ver 
mudanças constitucionais da EC nº 61/2009 
no art. 103-B da CF, modificando a composi-
ção do CNJ).
Só pode delegar sobre “questões especí-
ficas”. Ex.: a lei complementar não pode de-
legar competência para o Estado membro 
legislar sobre direito do trabalho (normas ge-
rais), mas para questões específicas no âm-
bito do direito do trabalho.
Se houver delegação tem de ser para to-
dos os entes.
Compete privativamente à União legislar 
sobre vencimentos da Polícia Civil militar e do 
Distrito Federal.
 Compete à União legislar privativamen-
te sobre crimes de responsabilidade, ainda 
relacionados ao governador, prefeito (art. 
22, I, CF).
 Competência comum (art. 23 da CF) – a 
todos os entes. Cabe à lei complementar fi-
xar normas para cooperação entre a União, 
os Estados, Distrito Federal e os Municípios, 
tendo em vista o equilíbrio do desenvolvi-
mento e do bem-estar em âmbito nacional.
22 2322
 Competência Iegislativa concorrente: 
Só entre a União, os Estados e o Distrito Fe-
deral. Repartição vertical - art. 24 da CF:
- para a União, reserva-se as normas ge-
rais (limitação).
- é inconstitucional a União legislar esta-
belecendo relações para os Estados-mem-
bros e Distrito Federal, ressalvando as nor-
mas gerais, pois senão geraria invasão de 
competência.
Quando a União estabelecer normas ge-
rais caberá aos Estados e Distrito Federal 
adequação às peculiaridades locais, por meio 
de normas específicas no uso de atividades 
suplementares.
Caso a União não edite normas gerais, 
os Estados e o Distrito Federalexercerão a 
competência plena para atender suas pecu-
liaridades (art. 24, § 3º, da CF), automatica-
mente.
A superveniência de lei federal sobre nor-
mas gerais suspende (e não revoga) a lei es-
tadual ou do Distrito Federal, no que apenas 
lhe for contrária.
 Competência dos Estados – não é nu-
merada (taxativa), mas remanescentes (CF, 
art. 25, § 1º).
Porém encontramos na Constituição Fe-
deral alguns poucos competentes, expres-
samente, a saber: criação, incorporação, 
fusão e desmembramentos de Municípios 
direta ou mediante concessão, dos serviços 
locais de gás canalizados; instituição de re-
gulamentação metropolitana (lei comple-
mentar); aglomerados urbanos e microrregi-
ões, organização de justiça.
 Competência do Distrito Federal (art. 
32 da CF) – ao Distrito Federal são atribuídas 
competências legais do Estado e Município.
 Competência municipal (art. 30 da CF) 
– suplementar dos Estados e União e exclu-
siva. Faz parte da competência municipal: sa-
ber o horário de funcionamento do comércio, 
dispor sobre segurança (portal eletrônico), 
serviço funerário, competência enumerada 
municipal (NEVES; LOYOLA, 2011).
22 2323
UNIDADE 5 - Poder Legislativo
Na maioria dos países, o princípio basilar 
de organização estatal é o da separação dos 
poderes.
PAULO MASCARENHAS (2008) nos lem-
bra que o americano John Locke foi quem 
primeiro separou os poderes em Legislativo, 
Executivo e Federativo. Montesquieu aper-
feiçoou o princípio da organização estatal 
no seu livro O Espírito das Leis, dividindo-o, 
como conhecemos hoje, em Legislativo, Exe-
cutivo e Judiciário.
A ideia da divisão dos poderes foi no senti-
do de se evitar o abuso do poder. Assim, ‘po-
der freando poder’ a separação dos poderes 
promove a limitação do potencial despótico 
do estado, de modo a que ninguém fique 
obrigado, por exemplo, a fazer coisas que a 
lei não obriga e não fazer as que a lei permite.
A separação de poderes é compatível com 
o estado liberal, porque visa à limitação dos 
poderes, e possibilita a formação do Estado 
Democrático de Direito porque previne os 
abusos dos governantes, submetendo-os ao 
império da lei.
No Brasil, o Poder Legislativo é exercido 
tanto através da União – Congresso Nacional 
–, como dos estados – Assembleias Legislati-
vas – e dos municípios – Câmaras Municipais.
Somente no caso da União, o sistema é 
bicameral, sendo o Congresso nacional com-
posto de Senado Federal e Câmara dos De-
putados.
Ao Poder Legislativo compete legislar e 
fiscalizar o estado. Por legislar se entende a 
capacidade de fazer, alterar, emendar e re-
vogar as leis do estado. Essas são as funções 
típicas do Poder Legislativo.
Ou como explicam VICENTE PAULO e MAR-
CELO ALEXANDRINO (2008): no desempe-
nho da função legislativa, cabe a ele, obede-
cidas as regras constitucionais do processo 
legislativo, elaborar as normas jurídicas ge-
rais e abstratas. Em cumprimento à função 
fiscalizadora, cabe ao Congresso Nacional:
 realizar a fiscalização contábil, fi-
nanceira, orçamentária, operacional e 
patrimonial do Poder Executivo (CF, art. 
70);
 fiscalizar e controlar, diretamente, 
ou por qualquer de suas Casas, os atos do 
Poder Executivo, incluídos os da adminis-
tração indireta (CF, art. 49, X); bem como,
 investigar fato determinado, por 
meio da criação de comissões parlamen-
tares de inquérito - CPI (CF, art. 58, § 3º).
É importante destacar que essas duas 
funções típicas do Poder Legislativo dis-
põem da mesma dignidade, do mesmo 
grau de importância, vale dizer, não há 
hierarquia entre elas. As duas foram atri-
buídas pelo constituinte originário ao Po-
der Legislativo, sem nenhuma relação de 
subordinação entre elas.
As funções atípicas são as de adminis-
trar e julgar. A primeira, quando dispõe 
sobre sua organização e operacionalida-
de interna, provimento de cargos, promo-
ção de seus servidores; a de julgar ocorre 
no processo e julgamento do Presidente 
da República por crime de responsabili-
dade (MASCARENHAS, 2008).
24 25
5.1 O Congresso Nacional 
(arts. 44 a 50)
O Poder Legislativo Federal é bicame-
ral, ou seja, é composto de duas Casas Le-
gislativas, o Senado Federal e a Câmara 
dos Deputados.
Esse bicameralismo decorre da forma 
federativa do estado brasileiro, onde o 
Senado representa, de forma paritária, 
todos os estados brasileiros e o Distrito 
Federal, consagrando o equilíbrio da Fe-
deração. Demais disso, reforça a ideia de 
que os estados-membros são realmente 
partícipes ativos da formação da vontade 
nacional.
O Congresso Nacional é dirigido por 
uma mesa, presidida pelo Presidente do 
Senado Federal, e os demais cargos se-
rão exercidos, de forma alternada, pelos 
cargos equivalentes na Câmara dos De-
putados e no Senado Federal. Assim, o 
1º Vice-Presidente do Congresso será o 
1º vice-Presidente da Câmara, o 2º vice, o 
2º vice-presidente do Senado, e assim su-
cessivamente.
Muitos devem estar se perguntando: 
mas não seria ou deveria ser o presidente 
da Câmara a presidir o Congresso?
As razões são decorrentes da tradição 
e da dogmática constitucional e seria pre-
ciso voltar à Grécia e à Roma antiga para 
encontrar as explicações.
Seremos sucintos, talvez não convincen-
tes, mas reza no art. 57, § 5º que a Mesa do 
Congresso Nacional será presidida pelo Pre-
sidente do Senado Federal, e os demais car-
gos serão exercidos, alternadamente, pelos 
ocupantes de cargos equivalentes na Câ-
mara dos Deputados e no Senado Federal.
Historicamente encontramos em Ho-
mero, Sócrates e no Senado Romano va-
lorizações do poder senatorial, devido à 
idade e sabedoria dos integrantes.
Homero, na Ilíada e na Odisseia já mos-
trava a valorização dos conselhos advin-
dos dos mais idosos, apontados como fon-
te de sabedoria, mercê da sua experiência 
de vida (BARBOSA SOBRINHO, 2011).
Outros momentos da história também 
mostram a questão etária como sendo um 
diferencial, seja em relação à experiência 
ou ao respeito. Tanto que no art.14 § 3º, 
inciso VI, alíneas a e c, da CF temos dentre 
as condições de elegibilidade dos senado-
res a idade mínima de trinta e cinco anos, 
enquanto a idade mínima para deputado 
federal é de apenas vinte e um anos.
Evidentemente que existem lacunas e 
muitas outras justificativas. Sugerimos a 
leitura do artigo “Por que o presidente do 
Senado preside o Congresso nacional?”, 
disponível em: http://osoriobarbosa.com.
br/node/33 e deixamos que façam suas 
próprias conclusões ou busquem novas 
respostas a esse questionamento.
5.2 A Câmara dos Deputa-
dos (art.51)
A Câmara dos Deputados compõe-se 
de representantes do povo, eleitos pelo 
sistema proporcional, para mandatos de 
quatro anos, permitidas sucessivas ree-
leições.
A representação de cada estado e do 
Distrito Federal é proporcional à popula-
ção, isto é, quanto mais populoso, maior 
será o número de representantes do ente 
federado na Câmara dos Deputados.
24 25
A CF determina o número máximo (70) 
e mínimo (8) de cadeiras por estado na Câ-
mara Federal. Assim, estados menos po-
pulosos, como Acre e Amapá, por exem-
plo, que tem oito (8) cadeiras na Câmara 
Federal, acabam super-representados 
enquanto outros, como São Paulo, por 
exemplo, com uma população muitas e 
muitas vezes maior que o estado do Acre, 
pode ter apenas 70 cadeiras.
À Câmara Federal compete, privati-
vamente:
 autorizar, por 2/3 de seus membros, 
a instauração de processo contra o presi-
dente e o vice-presidente da República e 
os ministros de Estado;
 proceder à tomada de contas do pre-
sidente da República, quando não apre-
sentadas ao Congresso Nacional dentro 
de 60 dias após a abertura da sessão le-
gislativa;
 elaborar o seu regimento interno;
 dispor sobre sua organização, funcio-
namento, polícia, criação, transformaçãoou extinção dos cargos, empregos e fun-
ções de seus serviços, e a iniciativa de lei 
para fixação da respectiva remuneração, 
observados os parâmetros estabelecidos 
na lei de diretrizes orçamentárias;
 eleger dois membros do Conselho da 
República, nos termos do art. 89, VII.
5.3 O processo legislativo 
(art. 59)
Segundo previsão consti-
tucional contida no artigo 
59, o processo legislativo 
compreende a elaboração 
de:
 emendas à Constituição;
 leis complementares;
 leis ordinárias;
 leis delegadas;
 medidas provisórias;
 decretos legislativos;
 resoluções.
Estas são as espécies normativas pri-
márias, aquelas que retiram seu funda-
mento de validade diretamente da Cons-
tituição.
Com exceção das emendas constitu-
cionais, todas as demais espécies estão 
situadas no mesmo plano jurídico, cada 
qual dentro do seu próprio campo de atu-
ação, inexistindo, assim, hierarquia entre 
elas. Daí que, na lição de CELSO RIBEIRO 
BASTOS (1999, p.357), “se uma espécie 
invadir campo de atuação de outra esta-
rá ofendendo diretamente a Constituição. 
Será inconstitucional”.
O que distingue uma espécie normativa 
de outra são certos aspectos na elabora-
ção e o campo de atuação de cada uma de-
las. Lei Complementar não pode cuidar de 
matéria de lei ordinária, da mesma forma 
que lei ordinária não pode tratar de maté-
ria de lei complementar ou de matéria re-
servada a qualquer outra espécie norma-
tiva, sob pena de inconstitucionalidade 
(BASTOS, 1999).
O parágrafo único do artigo 59 deter-
mina que lei complementar disporá sobre 
a elaboração, redação, alteração e conso-
26 27
lidação das leis. Para esse efeito foi pro-
mulgada a LC nº 95, em 26/02/98 (ver LC 
nº 107/2001 e Dec. nº 4.176/2002).
Cabe falar da Emenda Constitucional 
que se situa em um plano acima das de-
mais espécies normativas, uma vez que, 
após a sua aprovação através de processo 
legislativo específico, ela adquire a mes-
ma natureza jurídica e o mesmo posicio-
namento hierárquico das normas cons-
titucionais originárias (MASCARENHAS, 
2008).
A emenda constitucional sofre limita-
ções expressas, de natureza formal (art. 
60, caput, §2º e 3º), circunstancial (en-
contram-se previstas no art. 60, §§ 1º e 
5º), e substancial (ou material) (art. 60, 
§4º) em razão das vedações e limitações 
que foram impostas pelo legislador cons-
tituinte; e, para alguns doutrinadores, li-
mitações implícitas, que são aquelas que 
visam a assegurar a efetividade das cláu-
sulas pétreas.
Ressalte-se que o Supremo Tribunal 
Federal na Adin nº 939/7-DF, decidiu ser 
cláusula pétrea a garantia constitucional 
assegurada ao cidadão no art. 150, III, b, 
da CF – princípio da anterioridade tributá-
ria – ao argumento de que emenda cons-
titucional que vise a abolir o princípio da 
anterioridade tributária fere direitos e ga-
rantias individuais constitucionalmente 
assegurados.
5.4 Senado Federal (art. 52)
É a casa legislativa composta de repre-
sentantes dos estados e do Distrito Fe-
deral, eleitos segundo o princípio majori-
tário. São três senadores por estado para 
cada uma unidade federativa, com man-
dato de 8 (oito) anos para cada um, eleitos 
alternadamente a cada quatro anos: em 
uma eleição elegem-se dois, e, na outra, 
elege-se um senador.
Além das condições mínimas de elegibi-
lidade, é exigido, lembre-se, que o sena-
dor tenha a idade mínima de 35 anos.
O Senado Federal possui a mesma re-
levância e força dada à Câmara dos Depu-
tados, diferentemente do bicameralismo 
britânico onde o Senado tem uma função 
secundária.
A competência privativa do Senado Fe-
deral encontra-se fixada no art. 52, inci-
sos I a XIV, da Constituição Federal.
O Congresso Nacional reunir-se-á, anu-
almente, na Capital Federal, de 15 de fe-
vereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 
15 de dezembro.
§ 1º - As reuniões marcadas para essas 
datas serão transferidas para o primeiro 
dia útil subsequente, quando recaírem em 
sábados, domingos ou feriados.
A Câmara e o Senado podem se reunir 
separadamente ou em conjunto, depen-
dendo da situação prevista na CF. O Con-
gresso Nacional vale dizer, a Câmara e o 
Senado atuando conjuntamente, somen-
te atua para os casos previstos na Cons-
tituição, em especial os mencionados no 
art. 57:
a) inaugurar a sessão legislativa;
b) elaborar o regimento comum e regular 
a criação de serviços comuns às duas Casas;
c) receber o compromisso do presidente 
e do vice-presidente da República;
d) conhecer do veto e sobre ele deliberar.
O Congresso Nacional organiza seus 
26 27
trabalhos por legislaturas, que tem a du-
ração de 4 (quatro) anos, coincidindo com 
o mandato do Deputado Federal. Cada le-
gislatura possui 4 (quatro) sessões legis-
lativas ordinárias, constituindo o calendá-
rio anual dos trabalhos ordinários.
O Congresso Nacional, a partir da emen-
da constitucional n° 50, de 14/02/2006, 
reúne-se, anualmente, na Capital Federal, 
de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de 
agosto a 22 de dezembro, diminuindo, as-
sim, o recesso de meio e final de ano que 
antes totalizavam noventa dias, e que 
agora perfazem 55 dias.
Fora desse período, o Congresso po-
derá se reunir em virtude de convocação 
extraordinária, por convocação do Presi-
dente do Senado (em casos de decretação 
de estado de defesa ou de intervenção 
federal, de pedido de autorização para 
decretação de estado de sítio e para o 
compromisso e a posse do Presidente e do 
Vice-Presidente da República) – é a hipó-
tese do inciso I, do §6º, do art. 57 – ou, ain-
da, por convocação do Presidente da Re-
pública, pelos Presidentes da Câmara e do 
Senado, ou a requerimento da maioria dos 
membros de ambas as Casas, em caso de 
urgência ou interesse público relevante, 
sendo que, neste último caso, mediante 
a aprovação da maioria absoluta de cada 
uma das Casas do Congresso Nacional (in-
ciso II, do § 6º, do art. 57).
Observar que na sessão legislativa 
extraordinária o Congresso Nacional so-
mente poderá deliberar sobre a matéria 
para a qual foi convocado, salvo se hou-
ver medidas provisórias em vigor na data 
da convocação, pois, neste caso, serão 
elas automaticamente incluídas na pauta 
da convocação, sobrestando as demais, 
vale dizer, as medidas provisórias terão 
que ser votadas antes mesmo daquelas 
constantes da convocação extraordinária 
(MASCARENHAS, 2008).
Por fim, a emenda constitucional de n° 
50, em muito boa hora, acabou com o pa-
gamento de parcela indenizatória em ra-
zão da convocação extraordinária (MAS-
CARENHAS, 2008).
28 2928
UNIDADE 6 - Poder Executivo
O Poder Executivo, no âmbito federal, é 
exercido pelo presidente da República, auxi-
liado pelos Ministros de Estado.
No Brasil, o sistema de governo é o presi-
dencialista, a forma de governo é a República 
e o Estado adota a forma de Federação (PAU-
LO; ALEXANDRINO, 2008; MASCARENHAS, 
2008; NEVES; LOYOLA, 2011).
Dos três poderes, que na doutrina clássica 
dividem entre si as funções do Estado, sem 
dúvida é o Poder Executivo o que mais exer-
ce atos de administração.
Conceitualmente, o Poder Executivo é o 
que cria e administra os serviços assisten-
ciais, comanda a vida econômica e financei-
ra, impulsiona e controla os serviços públicos 
essenciais e, ainda, exerce a gestão das re-
lações exteriores, da burocracia, das forças 
armadas e da polícia.
Enquanto o Poder Legislativo traça o 
rumo, a orientação, cabe ao Poder Executivo 
zelar para que a legislação proferida pelo le-
gislador seja aplicada e cumprida, se preciso 
for, pela coação.
Lembremos que desde a primeira Cons-
tituição (1891), vige no Brasil o sistema de 
governo presidencialista, tendo uma breve 
passagem pelo parlamentarismo após re-
núncia de Jânio Quadros.
No sistema presidencialista, o presidente 
da República concentraas funções de Chefe 
de Estado e de Chefe de Governo, enquanto 
no sistema parlamentarista tais funções são 
exercidas por pessoas distintas, respectiva-
mente, o presidente ou o monarca e o pri-
meiro-ministro.
Como Chefe de Estado o Presidente da 
República representa o estado nas suas rela-
ções internacionais e corporifica a sua unida-
de interna. Como Chefe de Governo exerce a 
gerência dos negócios internos, de natureza 
política – quando participa do processo legis-
lativo – e de natureza administrativa, dirigin-
do a máquina administrativa, contando com 
a ajuda dos ministros de estado, auxiliares 
do presidente, e que podem ser demitidos a 
qualquer tempo, ad nutum, a seu livre arbí-
trio (MASCARENHAS, 2008).
6.1 Investidura
As atribuições do presidente da República 
encontram-se elencadas no artigo 84 da CF.
No Brasil, desde a sua redemocratização, 
o presidente e o vice-presidente da Repúbli-
ca são eleitos pelo povo para um mandato de 
quatro anos, pelo sistema majoritário, onde 
é considerado vencedor aquele que obtiver 
maior número de votos.
A eleição deve ser realizada no primeiro 
domingo de outubro, em primeiro turno, e 
no último domingo de outubro, em segundo 
turno, se houver, do ano anterior ao do tér-
mino do mandato do último presidente (CF, 
art. 77).
O segundo turno da eleição somente se 
faz necessário se nenhum candidato alcan-
çar a maioria absoluta no primeiro turno de 
votação.
Para concorrem na eleição, os can-
didatos a presidente e vice-presidente 
da República devem atender a alguns 
requisitos básicos de elegibilidade:
28 2929
a) ser brasileiro nato;
b) estar no pleno exercício dos seus direi-
tos políticos;
c) ser eleitor;
d) ser filiado a um partido político;
e) ter 35 anos de idade, pelo menos;
f) não estar inelegível.
Com a introdução da Emenda Constitu-
cional nº 16, de 04/07/1997, o presidente 
da República pode ser reeleito para, apenas, 
mais um mandato consecutivo, sem a neces-
sidade de se desincompatibilizar do cargo.
Ressalte-se que não há um limite de ve-
zes para que o mesmo cidadão seja eleito 
Presidente da República. O que a Constitui-
ção veda, em respeito ao princípio da tempo-
ralidade do mandato, marca da forma repu-
blicana de governo, é a possibilidade de mais 
de uma reeleição para períodos sequenciais 
(é possível uma reeleição para período se-
quencial, não duas). Assim, nada impede que 
um mesmo cidadão exerça a Presidência da 
República por três, quatro, ou mais vezes, 
desde que não mediante duas reeleições 
seguidas, isto é, desde que não exerça três 
mandatos consecutivos (PAULO; ALEXAN-
DRINO, 2008).
As posses do presidente e do vice-presi-
dente eleitos ocorrem no dia 1º de janeiro do 
ano imediatamente seguinte ao da eleição. 
Caso sejam ultrapassados dez (10) dias da 
data fixada sem que os eleitos tomem posse, 
salvo motivo de força maior, será declarada a 
vacância do cargo pelo Poder Legislativo, por 
se tratar de ato político, e não jurídico. Caso 
o presidente não compareça à posse, mas 
o vice compareça, este será empossado na 
presidência da República, temporariamente. 
Se a ausência do presidente, motivada ou 
não, se transformar em impossibilidade ab-
soluta, a posse do vice-presidente na presi-
dência se tornará definitiva.
O vice-presidente da República substitui o 
presidente nos casos de impedimento – via-
gem para o exterior e licenças médicas, por 
exemplo – e o sucede, no caso de vaga.
Caso os dois estejam impedidos a um só 
tempo, ou havendo a vacância de ambos os 
cargos, a presidência será exercida pelo Pre-
sidente da Câmara dos Deputados (3º na li-
nha sucessória), ou, no impedimento deste, 
e sucessivamente, o Presidente do Senado 
Federal e o do Supremo Tribunal Federal.
Em caso de vacância (afastamento defini-
tivo do Presidente, decorrente de morte, de 
renúncia ou de perda do cargo em razão de 
pena imposta pela prática de crime comum 
ou de responsabilidade) dos dois cargos 
ainda nos dois primeiros anos do mandato, 
será feita nova eleição 90 (noventa) dias de-
pois de aberta a última vaga; se ocorrer nos 
últimos dois anos do período presidencial, 
será feita nova eleição no prazo de 30 dias, 
de forma indireta pelo Congresso Nacional 
(MASCARENHAS, 2008). 
6.2 Responsabilidades e ti-
pos de crimes
Integra a estrutura dos regimes demo-
cráticos a responsabilidade assumida pelos 
seus dirigentes. No presidencialismo, o pró-
prio Presidente da República é responsável, 
ficando sujeito a sanções de perda de cargo 
por infrações definidas como crimes de res-
ponsabilidade. Os crimes são classificados 
em comuns ou de responsabilidade.
Os crimes comuns são aqueles definidos 
na legislação penal comum ou especial. Os 
30 31
crimes de responsabilidade são aqueles li-
gados a infrações políticas ou funcionais. Só 
podem ser praticado por pessoas investidas 
em certas funções públicas, entre elas o Pre-
sidente da República, segundo demonstra a 
Constituição Federal/88.
O Presidente da República poderá, pois, 
cometer crimes de responsabilidade e cri-
mes comuns.
A Câmara dos Deputados Federais com-
pete autorizar, por 2/3 (dois terços) de seus 
membros, a instauração de processo, por 
crime comum ou por crime de responsabili-
dade, contra o Presidente da República, o Vi-
ce-Presidente e os Ministros de Estado.
Em caso de crime de responsabilidade, 
recebida a autorização para instaurar o pro-
cesso, o Senado Federal se transformará em 
tribunal de juízo político, sob a Presidência 
do Presidente do Supremo Tribunal Federal 
(art. 86 e art. 52,1, da C.F/88). Se o crime for 
comum, o processo será instaurado pelo Su-
premo Tribunal Federal com o recebimento 
da denúncia ou queixa-crime (art. 86 e art. 
102, 1, “b” e “c”, CF/88).
Sabe-se que uma das características mar-
cantes da forma republicana de governo é a 
possibilidade de responsabilização daque-
les que gerem a coisa pública, quer dizer, os 
governantes têm o dever de prestar contas 
sobre sua gestão frente aos administrados.
Assim, como corolário do princípio repu-
blicano, a Constituição Federal prevê a possi-
bilidade de responsabilização do Presidente 
da República, tanto por infrações político-
-administrativas, quanto por infrações pe-
nais comuns.
Quanto aos crimes de responsabilidade, 
estes são infrações político-administrativas, 
definidas em lei especial federal, que pode-
rão ser cometidas no desempenho da fun-
ção pública e que poderão resultar no impe-
dimento para o exercício da função pública 
(impeachment).
A Constituição Federal aponta as condu-
tas do Presidente da República que caracte-
rizarão crime de responsabilidade, nos ter-
mos seguintes:
Art. 85. São crimes de responsabili-
dade os atos do Presidente da Repúbli-
ca que atentem contra a Constituição 
Federal e, especialmente, contra:
I - a existência da União;
II - o livre exercício do Poder Legislativo, 
do Poder Judiciário, do Ministério Público e 
dos Poderes constitucionais das unidades da 
Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, indi-
viduais e sociais;
IV - a segurança interna do País;
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentária;
VII - o cumprimento das leis e das deci-
sões judiciais.
Como se vê, não se trata de lista exausti-
va, mas, sim, meramente exemplificativa.
Na realidade, a Constituição Federal 
aponta, apenas genericamente, aquelas 
condutas que poderão configurar a prática 
de crimes de responsabilidade pelo Presi-
dente da República, deixando à lei especial a 
competência para defini-los e estabelecer as 
respectivas normas de processo e julgamen-
to (art. 85, parágrafo único). Essa lei especial 
deverá ser, necessariamente, lei federal. De-
30 31
veras, a jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal entende que somente a União dis-