Curso de Administração Pública para ESAF

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
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Aula 01 
Olá, Pessoal! 
Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para ESAF. Gostaria de 
agradecer a vocês pela confiança no nosso trabalho e espero que o curso satisfaça 
as suas expectativas. Vimos na aula demonstrativa o conceito e a evolução do 
Estado, passando do absolutismo, pelo liberalismo, pelo Estado de Bem-Estar, pelo 
neoliberalismo e pelo Estado Regulador. Agora, nessa Aula 01, veremos a evolução 
dos modelos de administração pública. 
Aula 01 – 13/04: Modelos teóricos de Administração Pública: patrimonialista, 
burocrático e gerencial. 
Esse conteúdo é bastante próximo ao da aula passada, a evolução desses modelos 
está diretamente ligada a evolução da atuação do Estado. Por isso, em diversos 
momentos vou estar me referindo ao conteúdo visto na aula demonstrativa. 
Boa Aula! 
SUMÁRIO 
1 MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA................................................................................ 2
1.1 TIPOS PUROS DE DOMINAÇÃO............................................................................................................................. 3
1.2 PATRIMONIALISMO ........................................................................................................................................... 7
1.3 BUROCRACIA ................................................................................................................................................. 11
1.4 RELAÇÃO ENTRE POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO........................................................................................................ 20
1.5 DISFUNÇÕES E CRISE DA BUROCRACIA................................................................................................................. 33
1.6 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL............................................................................................................................. 39
2 RESUMO............................................................................................................................................... 52
3 QUESTÕES............................................................................................................................................ 53
3.1 GABARITO ................................................................................................................................................... 120
3.2 LISTA DAS QUESTÕES..................................................................................................................................... 120
4 LEITURA SUGERIDA..............................................................................................................................140
5 BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................................141
 
 
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1 Modelos teóricos de Administração Pública 
Quando falamos em modelos teóricos de administração pública, estamos nos 
referindo basicamente a três diferentes formas de se administrar o Estado: 
patrimonialismo, burocracia e gerencialismo. 
São três modelos que se sucederam ao longo do tempo, tendo cada um prevalecido 
em épocas diferentes, mas isso não significa que foram deixando de existir à medida 
que outro surgia. Tanto o patrimonialismo quanto a burocracia ainda estão presentes 
atualmente, apesar de prevalecer o gerencialismo. 
O termo patrimonialismo vem de “patrimônio”, isso porque o governante administrava 
o patrimônio público como se fosse seu patrimônio privado. Era o modelo 
característico das monarquias europeias até o Século XIX, quando se desenvolve as 
ideias de legalidade e impessoalidade com o modelo burocrático. Este surge como 
uma forma de proteger o patrimônio coletivo contra os interesses privados, 
estabelecendo procedimentos a serem seguidos. 
Contudo, exageraram nas regras, a administração pública ficou muito rígida e 
“burocracia” virou sinônimo de ineficiência. Isso se torna um problema sério com a 
crise fiscal a partir da década de 1970, quando ganham força as ideias de uma 
administração gerencial. Esta tem como principal diferença em relação ao modelo 
burocrático o foco do controle, que deixa de ser a priori nos processos para ser a 
posteriori nos resultados. Podemos enxergar melhor essa evolução nessa tabela. 
Patrimonialismo Burocracia Gerencial 
– Tem origem nas 
sociedades patriarcais, em 
que a comunidade vivia ao 
redor do senhor e servia a 
este em troca de proteção. 
– Esteve presente nas 
monarquias europeias 
absolutistas. 
– O patrimônio público é 
confundido com o particular. 
– Desenvolve-se com o surgimento do 
capitalismo e da democracia, como uma 
forma de proteção do liberalismo. 
– Defende a separação do público e do 
privado, impondo limites legais a 
atuação da administração pública. 
– Entra em crise a partir da década de 
1970, devido à crise fiscal que teve 
origem nas duas crises do petróleo. 
– É aplicada inicialmente pelos 
governos Thatcher no Reino 
Unido e Reagan nos EUA, no 
início dos anos 1980. 
– Prega a redução das 
atividades estatais e a 
autonomia do gestor público 
– Defende a mudança no foco 
do controle, do processo para o 
resultado 
Até 1850 1850-1980 Depois de 1980 
Antes de entrarmos em cada um desses modelos, é preciso que seja visto o que Max 
Weber chamou de tipos puros de dominação legítima, que constituem a base de cada 
um deles. 
 
 
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1.1 Tipos Puros de Dominação
Para estudarmos as formas de administração pública, primeiro temos que entender o 
que Weber chamava de “dominação”. Segundo o autor: 
Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa 
relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o 
fundamento desta probabilidade. 
Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma 
ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas 
indicáveis. 
Disciplina é a probabilidade de encontrar obediência pronta, 
automática e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade 
indicável de pessoas, em virtude de atividades treinadas. 
Poder observar nesses três conceitos uma gradação no que se refere ao nível de 
obediência. Enquanto o “poder” envolve impor a própria vontade mesmo contra 
resistências, a “disciplina” já constitui uma obediência automática. A dominação está 
no meio, como a “probabilidade de encontrar obediência”. 
Weber fala em “encontrar obediência”, ou seja, é preciso que a pessoa aceite a ordem 
do outro, que ela adote determinada conduta sem resistência. A dominação precisa 
que haja obediência, que a pessoa que recebe a ordem aceite a outra como alguém 
com o direito de lhe dar ordens, ou seja, que tenha legitimidade. O conceito de 
legitimidade é muito importante dentro do conceito de dominação. Só há dominação 
se há legitimidade. 
Segundo Weber, certo mínimo de vontade de obedecer, de interesse na obediência, 
faz parte de toda relação autêntica de dominação. O conceito de dominação está 
muito associado ao de legitimidade. Para que um Estado exista, é preciso que as 
pessoas (dominados) aceitem a autoridade 
alegada pelos detentores do poder 
(dominadores); é necessário que os detentores do 
poder possuam uma autoridade reconhecida 
como legítima. 
Para Weber, a dominação corresponde a: 
Um estado de coisas pelo qual uma vontade manifesta (mandato) do 
dominador ou dos dominadores influi sobre os atos de outros (do 
dominado ou dos dominados), de tal modo que em um grau 
Weber trata a dominação como
sinônimo de autoridade,por isso
alguns falam em tipos puros de
autoridade ao invés de tipos puros de
dominação.
 
 
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socialmente relevante, estes atos têm em lugar como se os 
dominados tivessem adotado, por si mesmos e como máxima de sua 
ação, o conteúdo do mandato (obediência). 
Podemos analisar esta definição de dominação sob quatro aspectos: 
ƒ Trata-se de uma relação social, no sentido que Weber atribuiu a esta 
expressão, isto é, “o comportamento de vários indivíduos na medida em que o 
de uns se pauta pelo dos outros”. 
ƒ Essa relação é fortemente assimétrica, já que, de um lado, encontramos uma 
ordem, e, do outro, o indivíduo ou um grupo de indivíduos que deve obedecer à 
ordem que lhe é dirigida; 
ƒ À ordem se associa uma possibilidade de ser obedecida, que varia conforme o 
tipo de dominação e o quadro social no qual se exerce a dominação; 
ƒ Weber entende a dominação como uma relação social, mas não limita sua 
análise à interação entre um indivíduo que comanda e um indivíduo que 
obedece. Quando se exerce sobre um “grande número de indivíduos, a 
dominação requer uma direção administrativa”. 
Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”. Quando ele fala em 
“puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, ou seja, um recurso metodológico que o 
cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenômeno formado por um 
conjunto histórico ou uma sequência de acontecimentos. Estes tipos ideais não 
podem ser encontrados na realidade, eles não existem em seu “estado puro”, eles se 
situam apenas no plano da abstração teórica. O tipo ideal é uma abstração, através 
da qual as características extremas de um determinado fenômeno são definidas, de 
forma a fazer com que ele apareça em sua forma “pura”. Ideal não quer dizer que é 
bom, mas sim que está no mundo das ideias. Como o tipo puro é uma abstração, um 
extremo, nenhuma organização corresponde exatamente ao modelo puro de 
burocracia. 
Weber descreve os tipos puros de dominação com base na origem de sua 
legitimidade, ou seja, com base no porquê das pessoas aceitarem as ordens. São três 
tipos: 
→ De caráter racional: baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas 
e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão 
nomeados para exercer a dominação (dominação legal); 
 
 
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→ De caráter tradicional: baseada na crença cotidiana da santidade das 
tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude 
dessas tradições, representam a autoridade (dominação tradicional); 
→ De caráter carismático: baseada na veneração extraordinária da santidade, do 
poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta 
reveladas ou criadas (dominação carismática). 
Na Dominação Tradicional o critério para a aceitação da dominação é a tradição, ou 
seja, os valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. Existe 
legitimidade porque as coisas sempre foram assim. O Rei governa o Estado porque 
seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc. 
É um tipo de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a dominação 
tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “senhor”, e seus 
subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não são “funcionários”, mas 
servos. Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição ou pelo 
senhor tradicionalmente determinado. 
As ordens são legítimas de dois modos: 
→ Em parte em virtude da tradição que determina inequivocamente o conteúdo 
das ordens, e da crença no sentido e alcance destas, cujo abalo por 
transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a posição 
tradicional do próprio senhor. 
→ Em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa espaço 
correspondente. 
Assim, o senhor tem uma ampla liberdade para tomar decisões, de forma arbitrária. 
Porém, essa liberdade é limitada pela própria tradição, já que ele não pode infringir 
aquilo que lhe dá legitimidade. 
Na Dominação Carismática, a legitimidade tem origem no “carisma” do líder. As 
pessoas aceitam suas ordens e são leais ao senhor porque ele possui uma qualidade 
extraordinária. Weber define carisma como: 
Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da 
qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades 
sobrenaturais, sobre-humanos ou, pelo menos, extracotidianos 
específicos ou então se a toma como enviada por Deus, como 
exemplar e, portanto, como líder. 
 
 
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O critério da legitimação é o da lealdade, uma devoção afetiva do grupo para com o 
líder carismático. Há algo de misterioso e mágico na pessoa que lhe confere poder. O 
grande líder político, o herói, o chefe de expedições pioneiras são frequentemente 
pessoas com poder carismático. 
Uma palavra importante nessa definição é “extracotidiano”. O carisma é algo que 
não existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situação extraordinária. A 
dominação carismática é um poder sem base racional. É instável, arbitrário e 
facilmente adquire características revolucionárias. Sua instabilidade deriva da fluidez 
de suas bases. 
O líder carismático mantém seu poder enquanto seus seguidores reconhecem nele 
forças extraordinárias e, naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a 
qualquer momento. Assim, com o passar do tempo, essa dominação perde sua 
característica efêmera, assumindo o caráter de uma relação permanente. A 
dominação carismática não sobrevive na rotina, por isso ela tem de modificar 
substancialmente, se transformando numa dominação tradicional ou racional. 
Fidel Castro é um exemplo disso. Ele foi um líder revolucionário, 
que com o carisma conseguiu uma série de seguidores na busca 
pela tomada do poder. Porém, pela sua longa permanência no 
governo, teve sua dominação carismática transformada em 
tradicional. Tanto que colocou seu irmão como sucessor. 
Como o carisma é uma qualidade pessoal, ele só pode ser “despertado” e “provado”, 
e não “aprendido” ou “transferido” de uma pessoa para outra. A pessoa tem carisma 
com algum ato extraordinário, quando demonstra aos demais possuir qualidades 
superiores. E isso não é passado para outros. 
O quadro administrativo do senhor carismático não é um grupo de funcionários 
profissionais. Ele não é selecionado segundo critérios de dependência doméstica ou 
pessoal, mas segundo qualidades carismáticas: ao “profeta” correspondem os 
“discípulos”; ao “príncipe guerreiro”, o “séquito”; ao “líder” em geral, os “homens de 
confiança”. 
Não existe hierarquia, mas somente a intervenção do líder, no caso de insuficiência 
carismática do quadro administrativo para determinadas tarefas. Não existe salário ou 
prebenda – esta é definida pelo Dicionário Houaiss como “ocupação rendosa de 
pouco trabalho” – vivendo os discípulos com o senhor em comunismo de amor ou 
camaradagem, a partir dos meios obtidos de fontes mecânicas. Não há regulamento 
algum, nem normas jurídicas abstratas. 
 
 
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A Dominação Racional-Legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado com 
base na razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. Segundo Weber, “obedece-se 
à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos superiores por ela 
determinados, em virtude da legalidade formal de suas disposições e dentro do 
âmbito de vigência destas”. A burocracia moderna, para Weber, é a forma de 
organização do Estado própria dos regimes em que predomina a dominaçãoracional-
legal. 
As características fundamentais da dominação racional são: 
1. Um exercício contínuo, vinculado a determinadas regras, de funções 
oficiais; 
2. Dentro de determinada competência, o que significa: 
a. um âmbito objetivamente limitado, em virtude da distribuição dos 
serviços, de serviços obrigatórios; 
b. com atribuição dos poderes de mando eventualmente requeridos e; 
c. limitação fixa dos meios coercitivos eventualmente admissíveis e 
das condições de sua aplicação. 
3. O princípio da hierarquia oficial, isto é, de organização de instâncias fixas 
de controle e supervisão para cada autoridade institucional; 
4. As regras segundo as quais se procede podem ser: regras técnicas e 
normas. 
A um exercício organizado dessa forma, Weber dá o nome de “autoridade 
institucional”. 
1.2 Patrimonialismo
A dominação tradicional ocorre quando a legitimidade se baseia na crença na 
santidade de ordens e poderes senhoriais tradicionais (‘existentes desde sempre’). A 
sociedade aceita que determinada pessoa esteja no poder porque assim manda a 
tradição. É o costume de determinada coletividade que indica quem exerce o poder e 
que também garante a legitimidade do exercício da dominação. 
Existem inúmeras formas de dominação tradicional, e não raro estão misturadas, 
dentre as quais as que mais se destacam são: 
ƒ Gerontocracia: governo em que o poder cabe aos mais velhos, como os 
conselhos de anciãos; 
 
 
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ƒ Patriarcalismo: casos em que o poder é determinado pelo pertencimento a uma 
determinada família, normalmente sendo a dominação exercida por um 
indivíduo chefe da comunidade doméstica, determinado segundo regras de 
sucessão; 
ƒ Sultanismo: forma de dominação no qual está calcada no “arbítrio livre” do 
governante, munido de um aparato administrativo próprio para fazer valer suas 
ordens, é um regime de governo autoritário onde o governante está presente 
em todas as instâncias de poder. 
ƒ Feudalismo: forma de dominação baseada em um contrato de status, em 
termos de vassalo-suserano, regidos pelo sentimento de fidelidade pessoal 
entre ambos – ideia de “honra”; 
ƒ Patrimonialismo: dominação exercida com base em um direito pessoal, embora 
decorrente de laços tradicionais, obedecendo-se ao chefe por uma sujeição 
instável e íntima derivada do direito consuetudinário – “porque assim sempre 
ocorreu”. 
O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional. Na realidade, é ainda mais 
específico, é um tipo de dominação patriarcal, que é um tipo de dominação 
tradicional. Na dominação patriarcal, todo um grupo de pessoas está sujeito às ordens 
do senhor, dentro de uma autoridade doméstica. Não se incluem aqui apenas os 
filhos de sangue do senhor, mas toda a comunidade, que de alguma forma vive a seu 
redor e depende dele. 
A partir do momento que há uma evolução dessas comunidades, aumentando a 
complexidade das tarefas que são desempenhadas, e tem início a descentralização 
do poder patriarcal, em que alguns grupos passam a ter maior responsabilidade e 
liberdade, surge a dominação patrimonial. Segundo Weber: 
A este caso especial da estrutura de dominação patriarcal: o poder 
doméstico descentralizado mediante a cessão de terras e 
eventualmente de utensílios a filhos ou outros dependentes da 
comunidade doméstica, queremos chamar de dominação 
patrimonial. 
Quando o soberano atua fora da esfera doméstica, ampliando sua dominação para 
outros territórios e pessoas, da mesma forma como ele age dentro dela, ocorre a 
formação estatal-patrimonial. A maior parte dos impérios continentais apresentou, até 
o início da Época Moderna, e ainda dentro dessa época, um caráter fortemente 
patrimonial 
 
 
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A administração patrimonial tem como objetivo principal satisfazer as necessidades 
pessoais do senhor. Não existe uma diferenciação entre o patrimônio público e o 
privado, sendo esta é a maior característica do patrimonialismo: a confusão entre as 
esferas pública e privada. 
Desta forma, o príncipe administra os bens públicos como se fossem seus. Na 
realidade, naquela época pré-moderna, e inclusive ainda nos Estados Absolutistas, 
não havia patrimônio público. Havia o patrimônio real. Isso pode ser observado na 
atuação do quadro administrativo: o funcionário patrimonial mantinha uma relação 
puramente pessoal de submissão ao senhor e sua posição diante dos súditos 
constituía nada mais do que o lado exterior dessa relação. A fidelidade do servidor 
não é com o interesse público, mas sim com o senhor. 
Quando em contato com a população, o quadro administrativo pode agir 
arbitrariamente, da mesma forma que o senhor, desde que respeite a tradição e 
mantenha a obediência e a capacidade produtiva de seus súditos. O patrimonialismo 
consiste em administrar e proferir sentenças caso por caso, combinado o exercício 
discricionário da autoridade pessoal com a consideração devida pela tradição sagrada 
ou por certos direitos individuais estabelecidos, ou seja, arbitrariedade limitada pela 
tradição. 
Segundo Weber, ao quadro administrativo da dominação tradicional, em seu tipo 
puro, faltam: 
ƒ A competência fixa segundo regras objetivas; 
ƒ A hierarquia racional fixa; 
ƒ A nomeação regulada por contrato livre e ascenso regulado; 
ƒ A formação profissional (como norma); 
ƒ (muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o salário pago em 
dinheiro. 
Não havia um salário fixo. Os funcionários patrimoniais, no início, se alimentavam na 
mesa do senhor e eram equipados a partir de seu guarda-roupa. Com o afastamento 
da comunidade doméstica, ocorria a criação das chamadas “prebendas”, cuja 
definição do dicionário é “ocupação rendosa de pouco trabalho”. Pode-se dizer que 
constituem um privilégio dos servidores que, ao representar o soberano em 
determinada comunidade, recebem o direito de se apropriar de parte dos bens 
públicos como uma renda própria. 
Entre as formas de sustento do funcionário patrimonial, Weber insere: a alimentação 
na mesa do senhor; os emolumentos, que eram rendimentos provenientes das 
 
 
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reservas de bem e dinheiro do senhor; terras funcionais; oportunidades apropriadas 
de rendas taxas ou impostos; e feudos. 
As oportunidades apropriadas de rendas de taxas ou impostos significam que os 
funcionários patrimoniais teriam direito a uma parcela, por exemplo, da arrecadação 
de impostos ou cobrança de pedágios. Do total que eles conseguissem coletar, teriam 
direito a uma participação. 
Outro termo usado para descrever a atuação do quadro administrativo patrimonial é 
“sinecura”, que vem do latim e significa “sem cuidado“. Esse termo se refere àquelas 
funções, empregos ou cargos que asseguram uma remuneração ao seu ocupante 
sem que seja exigido trabalho ou responsabilidade prática. É uma forma de 
rendimento sem a necessidade de empreender esforços. Em muitos casos os cargos 
eram distribuídos como presentes, moeda de troca, em que seu ocupante teria uma 
fonte de renda sem ter que desempenhar as funções. 
O termo patrimonialismo passou a ser usado para descrever o tipo de dominação 
política em que não há distinção entre a esfera pública e a esfera privada. Os bens 
públicos, do Estado, são usados para interesses pessoais. Um exemplo é o fato de 
prefeitos explorarem as terras públicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos 
públicos passam a ser considerados bens pessoais, podendo ser vendidos ou 
transmitidos hereditariamente. As nomeações baseavam-se em critérios pessoais, 
trocas de favores 
SegundoBresser Pereira: 
A característica que definia o governo nas sociedades pré-
capitalistas e pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a 
interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. 
‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o 
príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A 
administração do Estado pré-capitalista era uma administração 
patrimonialista. 
Segundo o Plano Diretor: 
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma 
extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, 
possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados 
prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em 
consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo 
de administração. No momento em que o capitalismo e a 
democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil 
 
 
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passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a 
administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. 
Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública 
contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a 
irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à 
corrupção do quadro administrativo. No patrimonialismo, o aparelho do Estado 
funciona como uma extensão do poder do soberano, o qual utiliza os bens públicos da 
forma que achar conveniente, particularmente em seu próprio benefício. 
Ao grupo que dominava o poder durante o Estado patrimonialista, Raymundo Faoro 
denominou de Estamento Burocrático. Já vimos o conceito de estamento na aula 
passada, é uma forma de dividir a sociedade em estratos levando em consideração o 
status, o pertencimento a determinado grupo. 
Um ponto importante é sabermos a distinção entre a administração burocrática, do 
modelo racional-legal de Weber, e o termo burocracia. Este surgiu da junção da 
palavra francesa bureau (escritório) com a palavra grega krátos (poder) e é usado 
desde o século XVIII para se referir às repartições públicas. Assim, quando a questão 
fala em estamento burocrático, não devemos associá-lo ao modelo racional-legal, 
mas sim ao grupo de pessoas que controlava o Estado durante o período 
patrimonialista. 
Uma das características dos estamentos eram os privilégios que eles detinham junto 
ao Estado. Os nobres possuíam uma série de direitos, retirando muitas vezes sua 
renda do Estado. Ganhavam cargos públicos e usava eles para tirar vantagens 
pessoais. 
1.3 Burocracia
Segundo Bresser Pereira: 
A administração pública burocrática foi adotada para substituir a 
administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, 
na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse 
tipo de administração o Estado era entendido como propriedade do 
rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a 
norma. Esse tipo de administração revelar-se-á incompatível com o 
capitalismo industrial e as democracias parlamentares, que 
surgem no século XIX. É essencial para o capitalismo a clara 
separação entre o Estado e o mercado; a democracia só pode existir 
 
 
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quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do 
Estado ao mesmo tempo em que o controla. 
Assim, a maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismo 
industrial e do fortalecimento da democracia, tornou necessária uma administração 
mais racional e impessoal. A prevalência do modelo burocrático tem início entre a 
segunda metade do século XIX e a primeira metade do século XX. 
Vimos que no patrimonialismo não havia regras claras na economia, esta era 
administrada de acordo com os interesses de alguns grupos. Contudo, o 
desenvolvimento do capitalismo e a industrialização passam a exigir um Estado 
impessoal, que não governe caso a caso, mas que obedeça ao princípio do 
universalismo de procedimentos, que defenda o tratamento igualitário perante a lei. A 
administração pública não deve fazer discriminações positivas ou negativas no 
atendimento aos administrados; é preciso que a administração siga critérios legais, 
racionais, e não pessoais. 
Há pelo menos três grandes causas que levaram à formação da administração 
pública burocrática: 
a) Processo de racionalização capitalista, por meio do qual as organizações 
complexas, privadas e públicas, deveriam profissionalizar sua gestão, 
padronizar os métodos administrativos e buscar maior eficácia em suas ações, 
em termos de estrutura hierárquica e qualificação prévia dos funcionários. 
b) Expansão e complexificação do papel do Estado: 
ƒ Primeiramente, o Estado necessitava de um exército regular e de 
tributação eficiente. 
ƒ Depois, passa a proteger os direitos de propriedade; 
ƒ Ao longo do tempo, houve expansão para outras atividades regulatórias 
e investimento em infraestrutura. 
c) Ampliação da democracia-liberal e a criação de políticas públicas para garantir 
direitos sociais 
ƒ De forma tensa e conflituosa, o liberalismo transformou-se em 
democracia-liberal com a ampliação do sufrágio. A luta por direitos se 
ampliou e levou à criação, paulatina, de políticas sociais, que 
demandavam de uma burocracia profissional para realizar esta nova 
tarefa 
 
 
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ƒ Esta luta por democratização e ampliação dos direitos também resultou 
em medidas para tornar mais igualitário o acesso aos cargos públicos. 
ƒ Em suma, a criação da burocracia esteve no centro dos conflitos da 
montagem da democracia-liberal até a sua transformação mais adiante 
em democracia. 
Vamos ver uma definição importante de burocracia, do livro “Introdução a 
Organização Burocrática”, do Bresser Pereira com o Fernando Prestes Motta. Os 
autores afirmam que: 
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada 
dentro dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma 
organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um 
sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente 
realizada tendo em vista os fins visados. 
Muitos alunos acham estranho o final: “fins visados”, já que associam com o fato de 
a burocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os “meios”, e não 
olhar para resultados, os “fins”. 
Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que diferencia o ato 
racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será 
racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir 
determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos 
se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos. 
Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência 
nas organizações. Isso mesmo! Apesar de considerarmos o termo “burocrático” quase 
como um antônimo de eficiência, no seu cerne ele nasceu como a racionalização das 
atividades com o objetivo de aumentar a eficiência. Aqui temos um ponto muito 
importante. 
É importante separar a teoria da prática. Na teoria, a burocracia surge como 
uma forma de tornar a administração mais racional. O racional significa que 
são escolhidos os meios mais adequados para se alcançar determinado 
objetivo. Assim, a burocracia se preocupa como a finalidade dos atos 
administrativos, ou seja, com o interesse público. 
Na teoria, a burocracia é racional porque adota os procedimentos mais 
eficientes para se chegar a determinado resultado. Na prática, ela éextremamente rígida com os procedimentos, só se preocupa com a sua 
obediência, esquecendo do resultado. 
 
 
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Segundo Weber: 
A administração puramente burocrática, portanto, a administração 
burocrático-monocrática mediante documentação, considerada do 
ponto de vista formal, é, segundo toda a experiência, a forma mais 
racional de exercício de dominação, porque nela se alcança 
tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, 
continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade – isto é, 
calculabilidade tanto para o senhor quanto para os demais 
interessados –, intensidade e extensibilidade dos serviços e 
aplicabilidade formalmente universal a todas as espécies de tarefas. 
Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, necessidade 
de muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, ineficiência, estamos 
pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de “disfunções” da 
burocracia, que veremos mais a frente. 
Na definição de Bresser e Motta, temos também a “divisão do trabalho”. Qualquer 
sistema social elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho, a 
especialização das funções. A estrutura organizacional pode apresentar uma 
especialização vertical – a hierarquia – e uma especialização horizontal, a divisão do 
trabalho, ou departamentalização. Em uma burocracia, esta divisão deverá ser feita 
racionalmente, ou seja, sistemática e coerentemente. 
A partir de um detalhamento, Bresser e Motta chegam à outra definição de burocracia: 
É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e 
coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema 
social em que há procura deliberada de economizar os meios para 
se atingir os objetivos. 
Ato racional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou produtivo 
é aquele que não só é coerente em relação aos fins visados, como também exige o 
mínimo de esforços, mínimo de custos, para um máximo de resultados. 
Entre as principais vantagens da burocracia, proclamadas por seus criadores iniciais, 
estariam: 
ƒ A racionalização da ação administrativa, numa era de expansão do Estado; 
ƒ Uma definição precisa de cargos e processos operacionais e a delimitação 
clara dos limites e responsabilidades de cada função; 
 
 
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ƒ A continuidade da administração, estabelecendo mais claramente a 
diferença entre Estado e Governo; 
ƒ A erradicação dos princípios patrimoniais de poder. 
Para Weber, o desenvolvimento de formas de associação “modernas” em todas as 
áreas (Estado, Igreja, exército, partido, empresa econômica, associação de 
interessados, união, fundação, e o que mais seja) é pura e simplesmente o mesmo 
que o desenvolvimento e crescimento contínuos da administração burocrática: o 
desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a célula germinativa do moderno 
Estado ocidental. Para Weber: 
A administração racional é por toda parte a mais racional do ponto 
de vista técnico-formal, ela é pura e simplesmente inevitável para as 
necessidades da administração de massas (de pessoas ou objetos). 
Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 países, chegaram a conclusão 
que a substituição do modelo patrimonialista pelo burocrático foi uma condição não 
suficiente, porém necessária, para o desenvolvimento dos países no século XX. É 
possível dizer que, sem uma administração pública baseada no mérito, nenhum 
Estado pode realizar com sucesso suas atividades. 
O grande instrumento de superioridade da administração burocrática é o 
conhecimento profissional. A administração burocrática significa: dominação em 
função do conhecimento; este é seu caráter fundamental especificamente racional. 
Além da posição de formidável poder devida ao conhecimento profissional, a 
burocracia tem a tendência de fortalecê-la ainda mais pelo saber prático de serviço: o 
conhecimento de fatos adquirido via execução das tarefas ou obtido via 
documentação. 
Para Weber, do ponto de vista social, a dominação burocrática significa: 
ƒ A tendência ao nivelamento no interesse da possibilidade de recrutamento 
universal a partir dos profissionalmente mais qualificados; 
ƒ A tendência à plutocratização no interesse de um processo muito extenso de 
qualificação profissional (frequentemente quase até o fim da terceira década de 
vida); 
ƒ A dominação da impessoalidade formalista: sine ira ac studio, sem ódio ou 
paixão, e portanto, sem amor e entusiasmo, sob a pressão de simples 
conceitos de dever, sem considerações pessoais, de modo formalmente igual 
 
 
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para “cada qual”, isto é, cada qual dos interessados que efetivamente se 
encontram em situação igual. 
No primeiro item temos a seleção com base na qualificação técnica, a ocupação dos 
cargos por meio da impessoalidade. A seleção impessoal promove a nivelação dos 
indivíduos pelo fato de o recrutamento da burocracia se dirigir a todas as camadas 
sociais, estando apenas sob a condição de os funcionários obedecerem aos critérios 
da seleção racional. 
O segundo fala em tendência à plutocratização. A plutocracia é a dominação exercida 
por uma classe que deriva seu poder da riqueza material. Como a formação 
profissional dos burocratas acaba levando bastante tempo, aqueles que tivessem 
mais condições materiais teriam mais chances de ocupar os cargos, resultando no 
poder da riqueza material, formando uma aristocracia profissional. 
Ainda segundo Weber, o “espírito” normal da burocracia racional, em termos gerais, é 
o seguinte: 
1) Formalismo, reclamado por todos os interessados na proteção de oportunidades 
pessoais de vida, de qualquer espécie – porque de outro modo, a consequência 
seria arbitrariedade e porque o formalismo é a tendência que exige menos 
esforço. Em contradição aparente – e parcialmente efetiva – a esta tendência 
desta classe de interesses está; 
2) A tendência dos funcionários a uma execução materialmente utilitarista de suas 
tarefas administrativas, a serviço dos dominados a serem satisfeitos. Esse 
utilitarismo material costuma manifestar-se na tendência a exigir os 
correspondentes regulamentos. Essa tendência à racionalidade material encontra 
apoio em todos aqueles dominados que não pertencem à camada, mencionada 
no item anterior, dos interessados em proteção em relação a oportunidades 
apropriadas. A problemática daí derivada faz parte da teoria da democracia. 
De um lado (item 1) a burocracia surge para proteger os direitos estabelecidos: direito 
de propriedade, de liberdade, à vida, etc. Ela surgia para forçar o governante a agir 
somente segundo a lei, sem arbitrariedade. Contudo, do outro lado (item 2), a 
burocracia tende a buscar o melhor resultado de suas ações para a sociedade, 
proporcionar mudanças que melhorem a qualidade de vida da população 
(utilitarismo). Para isso, eles exigem os respectivos regulamentos, ou seja, que as leis 
prevejam formas de o governo atuar para o benefício coletivo, decorrendo daí os 
direitos sociais. É o velho conflito entre liberalismo e estado de bem-estar. A 
burocracia nasce dentro do liberalismo, até mesmo para proteger este contra a 
 
 
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arbitrariedade do Rei, mas com o tempo os burocratas tendem a aumentar seu poder 
e o Estado passa a desempenhar uma série de outras funções. 
1.3.1 Características das Organizações Burocráticas
As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e não nopoder 
patriarcal, patrimonial ou carismático. Mas, como se expressa essa racionalidade da 
burocracia? Como se distingue ela dos demais sistemas sociais que não têm por base 
o poder racional-legal? Bresser e Motta, procurando reduzir as organizações à sua 
expressão mais simples, afirmam que: 
São três as características básicas que traduzem o seu caráter 
racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) 
dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-
los cada vez mais completamente. 
Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características: 
Formalidade 
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um 
sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as 
relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de 
forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua administração é formalmente 
planejada, organizada, e sua execução se realiza por meio de documentos escritos. 
Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racionais-
legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas são válidas não porque a tradição as 
legitime, mas porque, sendo racionais, são válidas aos fins visados. Além disso, 
essas normas são legais. Elas conferem à pessoa investida de autoridade o poder de 
coação sobre os subordinados e coloca à sua disposição meios coercitivos capazes 
de impor disciplina. 
Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estritamente 
limitada pela norma legal. Ela é muito diversa da autoridade ampla e mal definida do 
pai sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. O administrador burocrático 
não tem nenhuma autoridade sobre a vida privada de seu subordinado e, mesmo 
dentro da organização, seu poder está definido pelas suas funções e as funções do 
subordinado. 
 
 
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Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível definir 
todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racional e precisa, 
sem escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita porque ela pouco muda, 
é aceita e obedecida através de gerações. A norma racional, porém, precisa a todo 
instante ser modificada, adaptando-se aos fatores novos que surgem no ambiente, já 
que visa à consecução dos objetivos colimados da forma mais eficiente e econômica 
possível. 
A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-se 
ainda mais devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas procuram cobrir 
todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro de 
um comportamento definido. Desta forma, tanto a alta administração mantém mais 
firmemente o controle, reduzindo o âmbito de decisão dos administradores 
subordinados, como também facilita o trabalho destes, que não precisam estar a cada 
momento medindo as consequências vantajosas e desvantajosas de um ato antes de 
agir. 
Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou seja, 
por um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua das 
autoridades, mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema esse que 
oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma autoridade 
inferior a uma autoridade superior. A organização toma, assim, uma forma de 
pirâmide. 
Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia é 
“monocrática”, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, defende-se o 
princípio da unidade de comando. 
Impessoalidade 
O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas 
expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem 
consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de 
escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os escritórios ou 
os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na medida em que elas 
ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente impessoal do poder de cada 
indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como acontece na 
dominação carismática, nem de uma herança recebida, como no poder tradicional, 
mas da norma que cria o cargo e define suas atribuições. 
 
 
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O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz 
que obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, “sem ódio ou paixão”. 
Segundo Weber: 
A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se 
desumaniza, quanto mais completamente alcança as características 
específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do 
amor, do ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e 
irracionais, que escapam ao cálculo. 
Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das 
burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não 
burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios 
eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações 
pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os 
administradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico 
especializado, obtido geralmente através de treinamento especial. Aqui estamos 
entrando na terceira característica das organizações burocráticas. 
Administradores Profissionais 
As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o 
funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o 
administrador profissional. 
Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma característica 
fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de grandes dimensões, 
nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento 
eficiente. São necessários homens treinados para exercer as diversas funções 
criadas a partir do processo de divisão do trabalho. 
Seus conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. Participando 
de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem conhecê-las 
perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas que consiste sua 
especialização, quando se trata de administradores de baixo nível. Em relação aos 
administradores de topo, sua especialidade é simplesmente a de administrar. Eles 
não são especialistas em finanças, produção, pessoal. São generalistas, que podem 
conhecer um pouco mais um setor do que outro. 
 
 
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Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou 
principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o 
eram os nobres dentro da administração palaciana. 
Em terceiro lugar, o 
administrador burocrático não 
possui os meios de 
administração e produção. Ele 
administra em nome de 
terceiros: em nome de 
cidadãos, quando se trata de 
administrar o Estado, ou em 
nome dos acionistas, quando 
se trata de administrar uma 
sociedade anônima. 
Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador profissional 
desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não às pessoas. Ele passa a se 
identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em forma de dinheiro, e 
não em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de participar da mesa do senhor. 
Além disso, ele é nomeado por um superior hierárquico, e não por eleições, as quais 
privilegiam características pessoais, emocionais, e não racionais. Porfim, seu 
mandato é dado por tempo indefinido, ele poderá ser promovido, despedido, 
transferido. Ele não tem a posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no 
patrimonialismo, quando o cargo era considerado uma propriedade da pessoa, 
podendo ser vendido, trocado, passado como herança. 
1.4 Relação entre política e administração
Vamos agora rever a as características da burocracia segundo Bresser Pereira: 
São três as características básicas que traduzem o seu caráter 
racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) 
dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-
los cada vez mais completamente. 
Ele fala em três características, mas podemos observar nesta definição uma quarta 
característica: a tendência de aumento do controle por parte dos administradores. 
No modelo burocrático, ocorre a separação entre a propriedade e a administração. O 
que ocorreu ao longo dos séculos XIX e XX é que as organizações deixaram de ser 
É daqui que surge o conceito de accountability, que veremos
na Aula 04. Esta abrange a relação entre uma pessoa que é
proprietária de determinado bem e outra que irá administrar
esse bem, dentro da relação da Teoria da Agência, que vimos
na aula passada, entre o principal e o agente. O
administrador deve agir conforme os interesses do principal,
prestar contas de seus atos e ser responsabilizado por ele.
Porém, o conceito de accountability não nasce com a
burocracia, ele vai ser fortalecido com a administração
gerencial, como veremos adiante. 
 
 
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controladas pelos proprietários, para serem controladas por administradores 
profissionais. Isso é resultado de um processo em que podemos identificar diversas 
fases. Em primeiro lugar, houve o aparecimento do sistema corporativo, com a 
criação das grandes companhias que concentram boa parte da riqueza. Ao mesmo 
tempo, houve uma dispersão na propriedade das ações. Isso tudo resultou na 
separação do controle e da propriedade. Já não eram mais os proprietários, em 
função de sua riqueza, que controlavam as grandes empresas, mas os 
administradores profissionais, os burocratas. 
Na administração do Estado ocorreu a mesma coisa. Administração e política são 
esferas distintas e separadas a partir da proibição legal de acúmulo ou superposição 
de funções. A atividade burocrática deve ser regida pelos critérios da expertise, 
confiabilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade, entre 
outros. 
Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade 
moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do estado 
burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na 
usurpação das funções políticas por parte dos administradores. O termo “usurpação” 
pode parecer forte, mas é correto. 
Max Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava que ela 
era imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe 
política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder 
demasiado e, por isso, sempre propôs um controle político sobre ela. 
A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando a 
formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo prerrogativas dos 
políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o processo político e legislativo, 
será preciso falar de um processo de burocratização que ultrapassou os limites do 
sistema de domínio legal e lhe transformou a estrutura. O maior dilema da democracia 
seria: como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que 
permaneça sendo apenas um elo entre dominadores e dominados? 
Weber foi pioneiro no apontar a problemática da desintegração entre política e 
administração na perspectiva do Estado moderno. Ele temia que o poder político 
fosse usurpado pela capacidade de realização, impondo um “absolutismo burocrático” 
no qual os “problemas políticos tendem a ser transformados em problemas 
administrativos”. 
O problema político da burocracia estatal é crítico no seio do Estado. A dicotomia 
entre burocracia estatal e sistema político pode assumir formas que variam do 
 
 
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insulamento burocrático da burocracia em relação ao sistema político, à captura 
clientelista predatória da política ou do sistema político em relação à burocracia. 
Nestes mesmos casos extremos cabem também situações de integração disfuncional, 
tais como alianças espúrias entre segmentos políticos e burocráticos em busca de 
rendas patrimoniais decorrentes de privilégios, proteção ou corrupção. 
Para que a burocracia não sofra interferências externas, tanto dos políticos quanto da 
sociedade, muitas vezes ela se fecha e passa a atuar de forma isolada. O 
insulamento burocrático pode ser compreendido como um processo de proteção do 
núcleo técnico do Estado, que se responsabiliza pela consecução de determinados 
objetivos específicos, contra a interferência oriunda do público ou de outras 
organizações intermediárias. Segundo Edson Nunes, 
O insulamento burocrático significa a redução do escopo da arena 
em que os interesses e demandas populares podem desempenhar 
um papel. Esta redução da arena é efetivada pela retirada de 
organizações cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do 
espaço político governado pelo Congresso e pelos partidos políticos, 
resguardando estas organizações contra tradicionais demandas 
burocráticas ou redistributivas. 
O insulamento burocrático pode ser visto de forma positiva, como para evitar a 
pressão de grupos de interesses poderosos, ou de forma negativa, quando os 
burocratas deixam de ouvir a sociedade, reduzindo a participação desta no processo 
decisório. 
No sentido inverso do insulamento burocrático está o engolfamento social, que é o 
alto grau de penetração de alguma organização no mundo político e social. Não é a 
penetração dos grupos na burocracia, mas sim a penetração da burocracia na 
sociedade. 
Para Bresser Pereira, é importante distinguir o insulamento burocrático do conceito de 
autonomia burocrática. Para o autor, o insulamento não é mais aceitável, nas 
sociedades democráticas não haveria como a alta administração pública não estar 
inserida no processo político. Segundo Bresser: 
O tipo ideal de um burocrata estatal puramente técnico não faz 
sentido, da mesma forma que não faz sentido atribuir a ele o papel 
de garantir a racionalidade da administração pública e mais 
amplamente do governo, continuamente ameaçada pelos políticos. 
Esta é uma visão autoritária, que ainda acredita no monarca 
 
 
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esclarecido ou no “bom” ditador – é uma visão que o avanço da 
democracia neste século vai tornando definitivamente superada. 
Portanto, não podemos mais falar em insulamento burocrático com as sociedades 
contemporâneas exigindo cada vez mais participação nas decisões do Estado. 
Contudo, é preciso dar autonomia para os gestores públicos. Um dos maiores 
princípios do modelo gerencial é a ampliação da flexibilidade organizacional dando-se 
maior autonomia para o administrador público, substituindo-se o controle de 
processos a priori pelo controle de resultados a posteriori. 
Para Maria das Graças Rua, o conceito de autonomia: 
Em acepção ampla, pode ser entendido como a capacidade de um 
ator ou agência de formular preferências e executar decisões, sem 
sofrer constrangimentos decorrentes de relações de subordinação. 
Portanto, o foco da autonomia não está tanto narelação dos burocratas com os 
políticos, como ocorria no caso do insulamento, mas sim com os superiores 
hierárquicos. Para que não ocorra o insulamento, é preciso conjugar autonomia com 
participação. 
Por isso que Peter Evans fala em “embedded autonomy”, ou “autonomia inserida”, 
ou ainda “autonomia imersa”. Segundo esse conceito, para que as agências 
governamentais ganhem eficácia e sejam capazes de realizar transformações, devem 
estar imersas em uma densa rede de relações sociais que as vinculam aos seus 
aliados na sociedade a partir de objetivos de mudança. Para o autor esta seria a 
forma de assegurar a democracia, evitando que a burocracia venha a se tornar 
governo, em substituição aos políticos. Busca-se uma burocracia que seja ao mesmo 
tempo autônoma e imersa na sociedade. 
O sucesso dos empreendimentos liderados pelo Estado decorreria da existência de 
canais institucionalizados de articulação com a base social, mais até do que da 
coerência corporativa da burocracia e da concentração de expertise administrativa e 
política no âmbito do aparelho de Estado. Tais vínculos seriam imprescindíveis tanto 
na formulação quanto na implementação de políticas públicas, fornecendo inputs para 
o processo decisório e fomentando a adesão dos atores sociais às diretrizes 
emanadas do poder público. 
No entanto, este modelo também apresenta problemas. Para Maria das Graças Rua: 
A autonomia imersa pode levar a uma situação de fortalecimento 
dos laços dos agentes/agências burocráticas com clientelas 
específicas, impondo dificuldades à construção de consensos e 
 
 
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estabelecendo novos padrões de favorecimento político, em lugar da 
universalização das relações de cidadania. Por outro lado, pode 
representar um novo patamar no fortalecimento dos atores 
burocráticos, em prejuízo dos políticos, quando é possível pensar 
que é a competição entre os dois tipos de atores — e não a 
assimetria e subordinação entre eles — que favorece a democracia 
Vamos dar uma olhada numa questão da ESAF: 
1. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O processo inexorável de 
racionalização da sociedade moderna, o avanço tecnológico, a crise 
de credibilidade da classe política e o crescente papel do Estado, 
entre outros fatores, têm tornado a burocracia um ator cada vez mais 
relevante nas sociedades modernas. A literatura sobre o assunto 
indica que a burocracia é capaz de preencher todos os requisitos 
abaixo, como condição para se tornar governo, exceto: 
a) capacidade de formular intenções políticas, inclusive expressas 
como metas baseadas em visões de mundo próprias. 
b) capacidade para superar a fragmentação dos interesses políticos 
e a desarticulação setorial e construir consensos amplos em torno 
de estratégias políticas abrangentes. 
c) capacidade de competir pelo preenchimento de cargos 
governamentais, mediante a concorrência pela alocação de recursos 
orçamentários. 
d) disponibilidade de qualificações para comando e gerenciamento 
das atividades governamentais e capacidade para controlar a 
implementação de decisões públicas. 
e) capacidade de ajustar suas intenções a procedimentos 
governamentais já implementados, formulando políticas viáveis pela 
sua adequação às rotinas públicas pré-definidas. 
Essa questão foi tirada do texto “A política industrial no Brasil, 1985-1992: políticos, 
burocratas e interesses organizados no processo de policy-making”, de Maria das 
Graças Rua e Alessandra T. disponível em: 
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2868
O texto cita Peters, que enumera os pré-requisitos para que um grupo ou indivíduo 
seja capaz de prover governo: 
 
 
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ƒ a capacidade de formular intenções políticas; 
ƒ de ajustar suas intenções a procedimentos governamentais já 
estabelecidos; 
ƒ de competir pelo preenchimento de cargos governamentais; 
ƒ de ocupar posições centrais no governo; 
ƒ a disponibilidade de qualificações para comando ou gerenciamento das 
atividades governamentais; 
ƒ a capacidade de controlar a implementação das decisões públicas. 
A letra “A” é correta. No que diz respeito ao primeiro pré-requisito, a burocracia, 
enquanto agente do processo decisório, não apenas mostra-se capaz de formular 
metas políticas próprias, na forma de visões do mundo específicas de cada agência; 
exibe, também, capacidade de impor obstáculos a projetos e planos de ação 
considerados contrários aos seus interesses ou capazes de ameaçar a estrutura de 
poder burocrática. 
Entretanto, do mesmo modo que a burocracia pode desenvolver um discurso 
articulando metas e valores em reação às ameaças impostas por líderes políticos, 
pode também fazê-lo em apoio a esses últimos. Sob esse aspecto, vale ressaltar a 
criação, por parte de políticos, de ilhas de isolamento burocrático dentro da máquina 
estatal. Estas tanto podem servir de instrumento alternativo de formulação de políticas 
infensas às pressões explícitas de agentes externos quanto podem incentivar a 
coesão da burocracia. 
Quaisquer que sejam os casos, os burocratas valem-se de argumentos técnicos e/ou 
operacionais para defender não apenas as posições de suas agências, mas também 
as alternativas políticas que melhor se coadunem com as suas próprias concepções 
de “bom governo” ou de “boa sociedade”. 
O segundo pré-requisito para o provimento de governo refere-se à capacidade do ator 
de ajustar as suas intenções aos procedimentos já estabelecidos. De fato, a 
formulação de metas políticas deve levar em consideração a sua viabilidade, definida, 
na maioria das vezes, pela sua adequação à rotina da máquina estatal. Nesse caso, 
destaca-se o fato de que o ator responsável pela definição e controle dos meios para 
implementação dos programas governamentais é a própria burocracia. 
Esse aspecto introduz um desafio à capacidade da burocracia para assumir funções 
governativas. Por um lado, para exercer a liderança, deverá advogar inovações 
políticas, propondo mudanças usualmente defendidas por políticos. Por outro, a 
 
 
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preservação dos procedimentos estabelecidos parece ser sua disposição natural e um 
dos seus principais recursos de poder. A letra “E” é correta. 
A diferença substantiva entre inovação e preservação e a provável tensão entre as 
duas atitudes podem conduzir ao desgaste do governo burocrático. Quando a 
preservação da rotina burocrática se antepõe à adoção de inovações políticas, a 
definição de projetos de governo pela burocracia torna-se problemática, pois a 
agenda pública corre o risco de ser definida pela forma como eles estão 
acostumados, mais do que pela forma como eles gostariam de fazer. 
A capacidade de competir para o preenchimento dos cargos governamentais constitui 
o terceiro pré-requisito para o provimento de governo em sociedades democráticas. 
Como as burocracias se caracterizam, entre outros aspectos, por carreiras definidas 
em termos da ocupação de cargos mediante critérios que excluem a competição 
eleitoral, o único meio de cumprir esse pré-requisito seria a competição 
interburocrática pela alocação de recursos orçamentários. A letra “C” é correta. 
É possível supor que a competição interburocrática possa conduzir à formação de 
alianças tanto entre as próprias agências como também com setores representativos 
da sociedade civil. Nesse último caso, contribuiria para tornar o processo decisório 
mais democrático. 
Todavia, do mesmo modo que a competição interburocrática pode contribuir para o 
alargamento da participação política, também pode ser prejudicialà formulação de 
políticas governamentais coerentes. De fato, esse tipo de competição pode 
impossibilitar a construção de consensos abrangentes e levar à fragmentação 
excessiva do processo decisório, gerando medidas contraditórias e impasses 
intragovernamentais. 
Outro ponto a ser examinado diz respeito à ideia de que a competição interburocrática 
pode contribuir para a eficiência da máquina estatal. Sob essa perspectiva, assim 
como no mercado, a competição promoveria a emergência de estratégias políticas 
alternativas e poderia estimular a eficiência e eficácia das agências burocráticas, 
preocupadas em não perder o seu poder de influência. Essa hipótese, entretanto, 
mostra-se bastante discutível quando se leva em consideração a capacidade das 
agências burocráticas de manipular a informação, limitar o escopo do conflito e de 
preservar o seu espaço político mediante o controle de rotinas operacionais. 
O quarto pré-requisito para a promoção de governo diz respeito à ocupação, por parte 
do grupo interessado, de posições governamentais estratégicas. Sob esse aspecto, a 
burocracia dispõe de grandes vantagens, proporcionadas não apenas pelo seu 
grande número, mas também, em termos qualitativos, pela abundância de quadros 
 
 
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dotados de conhecimento da máquina pública, de competência técnica e de 
reconhecida indispensabilidade para o processo de implementação das decisões. 
Nada disso, entretanto, equivale à capacidade de liderança e de desenvolvimento de 
concepções políticas de amplo escopo, atributos indispensáveis ao preenchimento 
dos postos-chave do governo. 
A posse de qualificações de comando, isto é, de gerenciamento, representa o quinto 
pré-requisito sugerido por Peters. A intimidade com a máquina pública, sem dúvida, 
representa um trunfo da burocracia na função de gerenciar a atividade 
governamental. A letra “D” é correta. 
Esse recurso, todavia, ao mesmo tempo que permite aos burocratas um controle mais 
eficaz dos seus pares, pode levar ao desenvolvimento de um certo espírito de corpo, 
que não apenas estimularia a irresponsabilidade governamental, mas também poderia 
impor limites estreitos às suas concepções políticas. Como coloca Peters, a dinâmica 
interna das organizações pode ser um fator limitador da habilidade dos burocratas em 
dar direção para a sociedade. 
Finalmente, o último pré-requisito para o provimento de um governo relaciona-se à 
capacidade de controlar a implementação das decisões governamentais. Em outras 
palavras, refere-se à possibilidade de transformar as decisões tomadas no topo da 
organização estatal em políticas efetivas, sem grandes distorções, não obstante as 
diversas pressões políticas, tanto de agentes públicos quanto de atores privados. 
Embora a burocracia possa ser considerada o agente ideal para conduzir com 
objetividade e neutralidade o processo de implementação de decisões, nem por isso 
estará livre das pressões. Como admite Peters, quanto mais distante o segmento 
responsável pela implementação estiver do centro de poder organizacional, tanto 
maiores serão as pressões a que estará exposto e maior será a sua tendência a levá-
las em consideração. 
O exame das condições para a formação de um governo indica que a burocracia é 
capaz de atuar no cenário político de forma autônoma e direta, dispensando o 
concurso dos políticos, seja para formular demandas, para definir preferências, para 
manejar recursos de poder ou para mobilizar o apoio de diferentes atores em 
sustentação às suas iniciativas. Além disso, a burocracia é capaz de controlar a 
implementação das decisões e de conquistar legitimidade por vários meios, entre os 
quais se destaca o argumento da competência técnica, da eficácia e da eficiência. 
Todavia, existiriam graves problemas em um governo dominado pela burocracia, 
como a ausência de consenso e coerência política, já que esse ator se destaca por 
uma visão setorial e fragmentada da ação política, com forte ênfase no conhecimento 
 
 
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técnico especializado e no controle dos meandros da rotina governamental. A letra “B” 
é errada porque a burocracia não é capaz de “superar a fragmentação dos interesses 
políticos e a desarticulação setorial e construir consensos amplos em torno de 
estratégias políticas abrangentes”. 
Essa dificuldade somente poderia ser resolvida caso outro ator, o líder político, 
atuasse como contrapeso das ações burocráticas, responsabilizando-se pela 
formulação das estratégias políticas mais abrangentes e pela fiscalização da 
implementação das políticas governamentais. 
Por outro lado, não fica claro qual seria o arranjo político-institucional a ser adotado 
em um governo burocrático. Aparentemente, esse arranjo estaria associado à 
presença de uma estrutura corporativa de tomada de decisões e de representação de 
interesses. Entretanto, ainda que haja mecanismos estabelecidos para a 
incorporação, ao processo governamental, dos atores privados organizados, cabe 
indagar qual o papel reservado às lideranças políticas propriamente ditas em um 
governo controlado pela burocracia. É possível especular, nesse caso, sobre a 
natureza das relações entre políticos e burocratas. 
A análise desse aspecto requer a caracterização dos papeis de políticos e burocratas 
e dos possíveis padrões de interação desses atores. Para uma primeira aproximação, 
podem ser considerados políticos todos aqueles atores públicos cujas carreiras 
tenham por fundamento mandatos conquistados por intermédio do voto. Dentre as 
características do comportamento dos políticos, destacam-se a formulação e defesa 
de concepções ou projetos relativos às ordens política, econômica e/ou social; a 
legítima representação de interesses; o exercício da negociação mediante alianças 
duradouras, composições transitórias baseadas em interesses tangenciais, barganhas 
e pactos envolvendo atores públicos e privados; e a competição, a partir dos mais 
diversos recursos de poder, tendo por alvo decisões orientadas tanto por conceitos e 
preferências políticas de amplo escopo e longo prazo quanto por perspectivas 
setoriais e imediatas. 
Em contrapartida, podem ser considerados burocratas aqueles membros do governo 
cujas carreiras não estejam subordinadas à competição eleitoral Idealmente, as suas 
atividades são desempenhadas na esfera administrativa, sendo orientadas por 
conhecimentos especializados e perspectivas organizacionais relativos a questões 
setoriais. Vale observar, ainda, que, por depender das urnas para permanecer no 
poder, o político enfrenta o desafio de sustentar posições de maior escopo e, ao 
mesmo tempo, exibir realizações de curto prazo, de maneira a atender aos seus 
constituintes e ter renovado o seu mandato. 
 
 
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Já o burocrata tem a sua atividade caracterizada pela sua permanência na máquina 
governamental, que conduz a ações e avaliações de longo prazo, bem como pelas 
diferentes sinalizações que delimitam a sua área de atuação. De fato, a burocracia 
tem as suas ações sinalizadas não apenas, nem prioritariamente, pela reação do 
eleitorado – deve estar atenta, também, aos sinais do mercado, das leis que regem a 
sua conduta e às pressões dos experts. 
1.4.1 Ética da Convicção e Ética da Responsabilidade
Max Weber estabeleceu a distinção entre a ética da convicção e ética da 
responsabilidade. A primeira é aquela que adota determinados valores como 
absolutos, por isso que ela recebe o nome de “ética do valor absoluto”. Por exemplo, 
se não comer carne humana é um valor absoluto, não poderemos fazê-lo em nenhummomento. Assim, caso um grupo fique perdido na selva e seja necessário comer a 
carne de um dos integrantes que tenha falecido para que os outros sobrevivam, isto 
iria contra a ética da convicção. Já a ética da responsabilidade é aquela que coloca os 
valores em uma hierarquia. A vida é mais importante do que não comer carne 
humana. Nesse caso, comer a pessoa seria possível. 
Estes dois tipos de ética se baseiam nos tipos de ação social. Segundo Weber, esta 
pode ser determinada: 
ƒ De modo racional, referente a fins: por expectativas quanto ao 
comportamento de objetos do mundo exterior e de outras pessoas, utilizando 
essas expectativas como “condições” ou “meios” para alcançar fins próprios, 
ponderados e perseguidos racionalmente; 
ƒ De modo racional referente a valores: pela crença consciente no valor – 
ético, estético, religioso – absoluto e inerente a determinado comportamento 
como tal, independentemente do resultado; 
ƒ De modo afetivo, especialmente emocional: por afetos ou estados 
emocionais atuais; 
ƒ De modo tradicional: por costume arraigado. 
Nas duas últimas temos a base dos tipos de dominação tradicional e carismática. Nas 
duas primeiras, temos a base da ética da responsabilidade e a da convicção, 
respectivamente. Assim, podemos dizer que estes dois tipos de ética também são 
relacionados com os tipos de racionalidade. A ética da convicção tem como critério a 
racionalidade substantiva. Já a ética de responsabilidade corresponde tem como 
critério fundamental a racionalidade instrumental. 
 
 
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Podemos observar que a ação social racional referente a fins tem como princípio a 
escolha dos meios mais adequados para se alcançar determinado fim. Assim, as 
escolhas que são feitas aqui são sempre orientadas para a obtenção de um resultado. 
Já a ação social racional referente a valores tem como princípio o valor absoluto, não 
se preocupando com o resultado da ação. Segundo Weber: 
Age de maneira puramente racional referente a valores quem, sem 
considerar as consequências previsíveis, age a serviço de sua 
convicção sobre o que parecem ordenar-lhe o dever, a dignidade, a 
beleza, as diretivas religiosas. 
Assim, as escolhas são feitas com base num valor supremo. Chamada também de 
“ética das últimas finalidades”, está alicerçada em valores inegociáveis, coerentes 
com princípios que devem ser seguidos cegamente pelos atores. Normalmente, são 
valores religiosos ou políticos. Ao se referir aos cristãos, Weber afirma que eles 
acreditam tanto na veracidade dos princípios do cristianismo que chegam mesmo “a 
voltar a outra face” ao seu oponente, pois vale o mandamento e este não deve ser 
desaprovado. Na ética da convicção “é tudo ou nada”. 
Weber afirma que os agentes, além de acreditarem firmemente em seus valores, 
estão convencidos de que suas funções, atividades e trabalho devem sustentar a 
validade e continuidade deles. O fim da ação (o valor) coincide com o meio utilizado 
para alcançá-lo: “isto é, em termos religiosos, o cristão faz o bem e deixa os 
resultados ao senhor”. Dessa forma, na ação orientada racional referente a valores, o 
agente não se responsabiliza pelas consequências de suas ações, já que ele estava 
apenas obedecendo a um valor absoluto. De acordo com Weber: 
“a ética absoluta simplesmente não pergunta quais as 
consequências. Esse ponto é decisivo”. 
O problema da escolha dos valores nos remete à ética da responsabilidade, que incita 
o ator a agir de acordo com os seus objetivos ideais, via os cálculos racionais dos 
meios que dispõe. Assim, consiste em uma ética pela qual os agentes atuam de 
acordo com os desejos e fins almejados, independentemente dos meios que devem 
utilizar para alcançá-los. A máxima da ética da responsabilidade é “dos males o 
menor” ou “fazer o melhor possível para o maior número de pessoas”. 
A ética da responsabilidade é criticada por alguns, que afirmam que ela seria uma 
ética do oportunismo, da conveniência, a de que os fins justificam os meios. No 
entanto, Weber é muito crítico da ética da convicção. 
Estes dois tipos de ética estão presentes na vida de políticos e burocratas. Para 
Weber, quanto maior o grau de inserção de determinado político na arena política, 
 
 
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maior é o afastamento das suas convicções pessoais e adoção de comportamentos 
orientados pelas circunstâncias. Para Weber, a ética da convicção abrange o conjunto 
de normas e valores que orientam o comportamento do político na sua esfera privada; 
diferentemente da ética de responsabilidade, que representa o conjunto de normas e 
valores que orientam a decisão do político a partir da sua posição como governante 
ou legislador. 
Vamos ver um exemplo. Supondo um político que tenha a convicção pessoal de que é 
necessária a redução de impostos. Na campanha eleitoral, ele defenderá 
exaustivamente essa máxima, defendendo a redução da carga tributária, conforme 
suas crenças particulares. Contudo, uma vez governo, ele se depara com a escassez 
de recursos financeiros para atender a serviços básicos como a segurança social, 
educação, saúde, etc. Perante esse dilema, o governante precisa tomar uma decisão: 
ou seguir uma norma particular (ética de convicção), e reduzir os impostos sabendo 
que vai faltar dinheiro para o Estado cumprir com as suas responsabilidades; ou toma 
outra medida, como governante (ética de responsabilidade), mantendo ou elevando 
os impostos para daí viabilizar recursos necessários para o normal funcionamento do 
Estado. 
Já para os burocratas, a relação entre as duas éticas é um pouco mais complicada. 
Vamos ver uma questão: 
1. (ESAF/AFC/2002) O caráter racional-legal está diretamente 
relacionado à ética da convicção ou do valor absoluto. 
A questão é errada. Vamos rever a definição de burocracia do Bresser Pereira: 
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada 
dentro dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma 
organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um 
sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente 
realizada tendo em vista os fins visados. 
Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que diferencia o ato 
racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será 
racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir 
determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos 
se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos. 
Com base nessas afirmações, podemos concluir que a organização burocrática se 
baseia na ação racional referente a fins, ou seja, que considera os meios mais 
 
 
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adequados para se alcançar determinado objetivo. Assim, o caráter racional-legal está 
relacionado com a ética da responsabilidade, e não com a ética da convicção. 
O problema é que nem sempre a burocracia se utiliza da ação racional referente a 
fins. Vimos que a burocracia é orientada aos fins na teoria; na prática, só se preocupa 
com os procedimentos. Assim, ao invés de escolher os meios mais adequados para 
alcançar determinado objetivo, a burocracia age apenas como está na lei, 
desconsiderando os resultados, ou seja, se ela age conforme a lei, não pode se 
responsabilizar pelas consequências de suas ações, pelos resultados. Aqui a 
burocracia age conforme a ética da convicção, em que o valor absoluto é a norma, ela 
jamais pode agir de forma contrária aos procedimentos fixados. 
Vamos ver uma questão: 
2. (ESAF/AFC/2002) A racionalização