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Aula 01
Ciência Política e Gestão Pública p/ AFC/CGU - Prevenção da Corrupção e Ouvidoria
Professor: Rodrigo Barreto
Ciência Política e Gestão Pública para AFC/CGU 
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SUMÁRIO PÁGINA 
1. Temas centrais da teoria política clássica: 
constituição e manutenção da ordem política; contrato 
social; demarcação das esferas pública e privada; 
repartição de poderes. 
1 
1.1. Nicolau Maquiavel 1 
1.2. Contratualismo 8 
1.2.1. Thomas Hobbes 8 
1.2.2. John Locke 12 
1.2.3. Jean-Jacques Rousseau 18 
1.3. Charles-Louis de Secondat ou Barão de 
Montesquieu 
21 
1.4. Alexis de Tocqueville 24 
1.5. John Stuart Mill 25 
1.6. O Federalista 27 
2. Temas modernos da filosofia política do Estado 30 
3. Questões comentadas 42 
4. Lista de questões 90 
5. Gabarito 120 
 
 
1. Temas centrais da teoria política clássica: constituição e 
manutenção da ordem política; contrato social; demarcação 
das esferas pública e privada; repartição de poderes. 
 
1.1. Nicolau Maquiavel (1469 ± 1527) 
 
 Pessoal, ao longo do curso nós já falamos um pouco sobre 
Maquiavel, aliás, lembro-me daquela discussão sobre se teria ele 
sido o primeiro a usar o termo Estado ou não. Ressalto que a Esaf 
considerou que ele foi sim o primeiro a usar o termo, ainda que 
autores renomados, como Bobbio, entendam que o termo é anterior 
a ele e o que Maquiavel teria feito foi dar-lhe uma acepção 
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moderna. Depois vocês vão ver que há uma questão com outra 
posição. 
 
 Maquiavel escreveu sobre e vivenciou um contexto histórico de 
profundas mudanças no cenário político, social, econômico e 
cultural, a União Italiana. Em um primeiro momento, consolidava-se 
a urbanização, iniciada ainda na chama Baixa Idade Média, gerando 
modificações nos hábitos e no comportamento dos habitantes 
italianos que então se urbanizavam, inclusive com o reconhecimento 
de classes sociais, sobretudo, a burguesia. Além disso, destaca-se o 
crescimento econômico europeu, devido à intensificação comercial, 
com a consequente acumulação de riquezas, que passou a ser 
medida pelo lucro monetário e não mais pela terra e seus produtos. 
Portanto, Maquiavel presenciou um contexto de mudanças 
acentuadas, vide o Renascimento, que valorizava a estética 
(arquitetônica, plástica e literária) e a laicização do pensamento, 
abandonando dogmas da igreja. 
 
 Pessoal, foi exatamente nessa época que ocorreu a 
centralização do poder, que já vinha, na realidade, se desenhando 
desde o século XIII. Esse processo permitiria a criação de uma 
nova mentalidade política. Suíça, Portugal e Inglaterra foram os 
primeiros, logo depois vieram França e Espanha, formando a 
unidade política centralizada, Estado Nacional. 
 
 No século XV, a Itália passou por graves problemas políticos e 
econômicos, o que comprometeu a independência dos Estados 
italianos, muito em razão do fortalecimento dos seus vizinhos e do 
medo de invasões. Mesmo sendo a região mais rica da Idade Média, 
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a Itália teve dificuldades em seu processo de unificação, gerando 
grande frustração no século XVI. Com o território desunido, a 
população desesperançada e envolta em um clima de decadência 
social, os italianos acabavam delegando seus poderes a outros, 
como aos mercenários, condottieris. Bom, é aqui que surge um 
ponto importante: a quem caberia salvar a Itália? A Bórgia ou a 
Medici? E a qual forma de governo? O principado ou a república? 
Maquiavel buscou solucionar exatamente essas questões. 
 
 A obra teórica de Maquiavel, pessoal, causou uma verdadeira 
reviravolta na perspectiva clássica da filosofia grega. Enquanto esta 
buscava primordialmente elaborar do que seria o melhor regime 
SROtWLFR� SRVVtYHO�� 0DTXLDYHO� SURFXUDYD� SDUWLU� ³GDV� FRQGLo}HV� QDV�
TXDLV�VH�YLYH�H�QmR�GDV�FRQGLo}HV�VHJXQGR�DV�TXDLV�VH�GHYH�YLYHU´��
desse modo ele enchia o pensamento político de realidade. Assim, a 
teoria política passava a ser entendida a partir do conhecimento 
realista das relações morais, com análises descritivas (factuais) do 
cenário político. Na realidade, a obra de Maquiavel é até hoje muito 
mal compreendida, pois, o que ele fez, foi retirar a máscara 
idealizadora do pensamento grego e jogar o pensamento no que de 
mais humano havia, formulando um pensamento novo, livre e laico, 
subordinado à razão do Estado. 
 
 Maquiavel também se afastou da sistematização medieval, 
instituindo as bases de uma nova ciência, rompendo com o 
pensamento anterior, por meio da defesa de uma investigação 
empírica da política. O objeto das investigações passava a ser a 
realidade política, pensada em termos de prática humana concreta e 
o fenômeno de seu maior interesse era o da centralização do Poder 
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em direção ao Estado. Não se tratava de estudar um tipo ideal de 
Estado, mas sim de compreender como as organizações políticas 
tinham o poder como objeto maior. 
 
 Dessa maneira, deixava-se de lado da política a moralidade ou 
aquilo que devia ser, incorporando na análise o que realmente era. 
O próprio Maquiavel dizia não estar percorrendo um caminho 
honroso do comportamento ou como a sociedade deveria se 
organizar; ele estava simplesmente tratando de como era o 
comportamento e como a sociedade se organizava. Maquiavel 
HVERoRX� XP� PpWRGR� LQGXWLYR�� RX� VHMD�� ³XP� SURFHVVR� PHQWDO� SRU�
intermédio do qual, partindo de dados particulares, suficientemente 
constatados, chegava-se a uma verdade geral ou universal, não 
contida nas partes examinadas. Fazia observação dos fenômenos, 
descoberta das relações entre eles, bem como da generalização dos 
fenômenos políticos, ou seja, transformava teoria política em ciência 
SROtWLFD´�� (OH� XWLOL]DYD� DLQGD� R� PpWRGR� UDFLRQDO�� EDVHDQGR� VHX�
conhecimento científico em certa quantidade de postulados 
genéricos, por exemplo, de que a natureza humana era a mesma 
em toda a parte e em todo o tempo. 
 
 Como visto acima, o autor florentino acreditava que a natureza 
humana era imutável, concluindo que os homens eram 
naturalmente egoístas e ambiciosos, só havendo limites em suas 
práticas do mal quando detido pela força da lei. Para ela, ainda que 
a natureza humana pudesse ser boa e má, a política deveria encará-
la apenas como sendo má. Daí que, no Capítulo XVIII de O Príncipe, 
aparece a questão mais discutida atualmente sobre o autor: é 
melhor ser temido ou ser amado? Como é difícil sê-los ao mesmo 
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tempo, era mais seguro para o governante que se fosse temido, 
pois assim os homens o respeitariam mais do que se apenas eles o 
amassem.
Foi em Maquiavel que a operou-se a separação radical entre 
política e moral, de maneira que a autonomia política era sua 
principal preocupação; portanto, devia-se separar política de ética. 
6HJXQGR� HOH�� ³D� DWXDomR� SROtWLFD� QmR� HVWDYD� UHJUDGD� SRU� DVSHFWRV�
morais, mas em nome do interesse político, principalmente, na 
FRQVHUYDomR� GR� SRGHU´�� FRQIRUPH� HQVLQD� &RVWD�� 1mR� TXH� HOH�
ignorasse que existia uma intenção mais ou menos moral nos 
governantes, mas isso não era para ele importante no fazer político. 
 
 Um ponto muito interessante de se ressalta é de que, na 
realidade, Maquiavel não discutia as questões do que era o Estado 
QHP�SRUTXH�HOH�H[LVWLD��2�LPSRUWDQWH�HUD�R�(VWDGR�³VHQGR´��RX�VHMD��
o fato dado de sua existência; preocupando-se com sua 
conservação, seu reforço e mesmo sua reforma a fim de conservá-
lo. Portanto, a finalidade era a manutenção, a prosperidade e a 
grandeza do Estado, indo para além de discussões entre bem e mal, 
FHUWR� H� HUUDGR�� 3DUD� &RVWD�� ³R� RUJDQLVPR� HVWDWDO� HUD� R� REMHWR�
próprio do interesse político, conquistá-lo e o manter eram as 
TXHVW}HV�SULQFLSDLV�GRV�JRYHUQDQWHV´�� 
 
 2�3UtQFLSH�VH�LQLFLD�DILUPDQGR�TXH�³WRGRV�RV�(VWDGRV��WRGRV�RV�
domínios que tem havido e que havia sobre os homens foram e 
HUDP�UHS~EOLFDV�RX�SULQFLSDGRV´��SRUWDQWR��D�SULPHLUD�GLscussão da 
obra era sobre a forma de governo. Maquiavel substituiu a 
tripartição do governo aristotélico, por uma bipartição: o principado 
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que correspondia ao reino e a república, que englobava a 
democracia e a aristocracia. A diferença entre elas, era bem 
simples: a questão era se o Estado era governado por poucas ou 
muitas pessoas. No principado, o poder residia na vontade de um 
só. Nas repúblicas, o poder residia na vontade coletiva, que podia se 
manifestar em colegiados ou assembleias restritas (caso das 
repúblicas aristocráticas) ou nas assembleias populares (caso das 
repúblicas democráticas). Para Maquiavel, a melhor forma 
governamental era mista, pois se manteria o equilíbrio e se 
protegeria contra os defeitos de uma forma pura de governo. A 
solução, portanto, seria um governo no qual houvesse órgãos 
distintos dos quais participaria poucos em um deles e muitos em 
outro deles. A solução de governo misto passaria para o mundo 
atual como democracias representativas. 
 
 Filosoficamente, Maquiavel trabalha com dois conceitos 
importantes: fortuna e virtu. A fortuna proporcionaria a chave para 
o êxito da ação política e constituía parte da vida que não pode ser 
controlada pelo indivíduo. A fortuna proporcionaria a ocasião, que 
seria ou não aproveitada pela virtu do governante. Assim, o homem 
de virtude era aquele que sabia quando e a melhor maneira de agir. 
A fortuna daria oportunidade ao livre arbítrio humano, que, se fosse 
sábio, a usaria com coragem, energia e eficácia política. A ideia de 
Maquiavel era a de que deveria se romper o equilíbrio entre esses 
dois fatores, resistindo a fortuna e ampliando a virtu (que afinal era 
controlável pelo homem). Era com se ele dissesse para o 
governante fugir a sorte das coisas, não dando ocasião ao azar. O 
governante deveria agir de forma mais audaciosa do que prudente, 
controlando as ocasiões e se aproveitando delas. 
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 O termo maquiavélico ou maquiavelismo acabou incorporando 
um aspecto pejorativo, pois Maquiavel fazia uma defesa da dispensa 
da moralidade ± não esqueçam que ele não trabalhava com o que 
deveria ser, mas sim com o que era. A obra de Maquiavel, na 
verdade, abriga uma extensa expressão de renovação cultural e 
científica, dessacralizando o político, tomando independência frente 
ao poder da igreja e dando primazia ao Estado frente a religião. 
Desse modo, Maquiavel deu um novo rumo a visão histórica, na 
qual a desordem, a desarmonia e o conflito davam o tom das 
UHODo}HV�SROtWLFDV�UHDLV��'H�DFRUGR�FRP�1HOVRQ�1HU\�&RVWD��³D�REUD�
O Príncipe versa sobre o poder, o que não se pode negar, pois 
dispões sobre sua aquisição, manutenção e utilização, de forma a 
subverter a moralidade tradicional. O autor não fazia a apologia de 
que a simples posse do poder resulta em atos que não eram 
adequados a moral cristã, mas não lamentava que o príncipe 
pudesse agir como não cristão para conservar ou obter governo. 
Não procurou justificar os casos em que existia a traição, 
assassinato, dissimulação ou outras torpezas que eram condenadas 
pelas leis cristãs, pois se faziam necessárias para o exercício da 
SROtWLFD´�� 
 
1. 2. Contratualismo 
 
 Contratualismo é a doutrina segundo a qual o Estado é o 
produto da decisão racional dos homens destinada a resolver os 
conflitos gerados pelo seu instinto antissocial ou para solucionar os 
problemas advindos da convivência. Assim, o contrato é um ato de 
lógica política, consistindo numa decisão deliberada e racional. Os 
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contratualistas têm os seguintes aspectos em comum: (i) partem da 
ideia hipotética de que um Estado de natureza, anterior à 
constituição de uma sociedade regida por leis positivas e no qual os 
indivíduos teriam direitos naturais; (ii) colocam que por meio de um 
contrato social os indivíduos decidem constituir uma sociedade civil 
regida por leis positivas, dando surgimento ao Estado, a fim de 
solucionar problemas do estado de natureza e (iii) estabelecem 
diversos tipos de Estado, como o absolutista (Hobbes), o liberal 
(Locke) e o democrático (Rousseau). São esses três autores que 
estudaremos agora. 
 
1.2.1. Thomas Hobbes (1588 - 1679) 
 
 O contexto histórico é o cisma anglicano ocorrido na 
Inglaterra, quando o rei Henrique VIII proclama a si o rei do Estado 
e ao mesmo tempo da igreja, e as guerras civis que marcaram o 
período. Hobbes, surge em um contexto posterior à Revolução de 
Crowell, com o Leviatã. 
 
 Na obra Leviatã, de acordo com Farias Neto, Hobbes discute 
sobre um estado de natureza e um estado político ou civil, definidos 
em função da contraposição identificada entre esses estados. Para o 
contratualista, o estado de natureza humano significaria uma 
estrutura ficcional, vigente entre os seres humanos, que se daria de 
forma conflituosa e beligerante, sob um inexorável estado de 
guerra. Assim, o estado de natureza proporcionaria o amplo e 
irrestrito uso da liberdade, de forma a que esse gozo total da 
liberdade daria margem a uns lesarem os outros, invadindo, 
usurpando e prejudicando. 
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 Ressalte-se que, em Hobbes, o homem é naturalmente 
agressivo e invejoso, devido ao seu desejo de tirar vantagem 
quando há um contexto de igualdade. Por essa razão, impera-se no 
estado de natureza hobbesiano a guerra de todos contra todos, no 
qual cada um se declara com direito a tudo. A agressão
de todos 
contra todos, em realidade, não seria um objetivo, mas sim um 
meio para os seres humanos sustentarem seus direitos a todos os 
bens do mundo. Nesse sentido, a formação do Estado limitaria essa 
liberdade, disciplinando o egoísmo humano, estabelecendo 
restrições com vista à preservação e à harmonia da espécie. Ou 
seja, para que não morressem todos, o Estado teria sido 
constituído, já que, quando ausente o Estado, os seres humanos 
ficam entregues às suas paixões inerentes, com guerra e destruição 
generalizada. 
 
 $� IDPRVD� H[SUHVVmR� GH�+REEHV� ³R� KRPHP�p� ORER� GR� SUySULR�
KRPHP´�VLQWHWL]D�HVVD�VLWXDomR�GH�FRQIOLWR�JHneralizado que marca 
o estado de natureza para o pensador. Acontece que, no momento 
em que a vida humana se sente ameaçada, nenhum outro 
empreendimento humano faz sentido. A partir daí, a fim de garantir 
ordem, harmonia e estabilidade, os indivíduos cedem seus direitos 
de liberdade total e irrestrita, assumindo um contrato social, 
limitando-se a fim de garantir a segurança para todos. Para Hobbes, 
³GXUDQWH�R�WHPSR�HP�TXH�RV�KRPHQV�YLYHP�VHP�XP�SRGHU�FRPXP�
capaz de mantê-los a todos em respeito, eles se encontram naquela 
condição a que se chama guerra; e uma guerra que é de todos os 
KRPHQV�FRQWUD�WRGRV�RV�KRPHQV´� 
 
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 Em Hobbes, a sociedade necessitaria de uma autoridade à qual 
seus membros se renderiam, abdicando da liberdade natural, de 
modo que a autoridade assegurasse a paz interna. É daí que 
resultaria o Estado, como sendo o único impositivo para afastar o 
nefasto estado natural dos homens. Apenas o Estado seria capaz de 
impor sua vontade, ordem, instaurando um governo comum e 
regras comuns, exercendo justiça e soberania diante da sociedade. 
Portanto, a submissão ao Estado é a condição por meio do qual os 
súditos devem ao soberano por ter-lhes salvado do seu destrutivo 
estado de natureza no qual se encontravam. Por meio do contrato 
social as pessoas renunciam a liberdade e a ideia de possuírem 
todos os direitos, em troca ganham a defesa da paz, da harmonia e 
GD�RUGHP��1DV�SDODYUDV�GH�+REEHV��³GHSRLV�GH�FHOHEUDGR�XP�SDFWR��
rompê-lo é injusto. E a definição de injustiça não é outra senão o 
não cumprimento de um SDFWR��(�WXGR�TXH�QmR�p�LQMXVWR�p�MXVWR´�� 
 
 Para Hobbes, os seres humanos só podem viver em paz se 
ficassem submetidos a um poder absoluto e centralizado. Assim, o 
Estado e a Igreja cristã deveriam formar um só corpo, dirigido pelo 
monarca, com poderes absolutos, que teria inclusive o pleno direito 
de interpretação bíblica, decidindo questões religiosas e dirigindo 
cultos. Nesse sentido, há uma crítica hobbesiana da livre-
interpretação da Bíblia, proposta pela Reforma Protestante, pois isso 
enfraqueceria o poder soberano. Em Hobbes, pessoal, o poder 
soberano constituído como monarca ou assembleia seria autoridade 
inquestionável identificada pela figura do monstro bíblico Leviatã, 
que, no Livro de Jó, representa a solução radical de organização 
estatal. Vejam que a ideia hobbesiana é de que a força de todos 
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consentida em um Estado absoluto limitaria o egoísmo de cada 
indivíduo, em favor do bem comum. 
 
 Para Hobbes o soberano pode ser um monarca ou aristocratas 
ou ainda uma assembleia democrática, desde que dotados de poder 
e soberania pertencentes ao modelo absolutista estatal. Assim, por 
meio das instituições públicas, o Estado teria o poder necessário 
para promulgar e aplicar leis, definir e garantir a propriedade 
privada, exigir obediência incondicional, punindo os desobedientes, 
de maneira a garantir a vida, a paz, a ordem e a harmonia. 
 
 Como podemos perceber, Hobbes acredita em uma grande 
maioria de vontades a favor do contrato social. De maneira que é 
esse pacto que dará ao soberano a possibilidade de estabelecer a 
moral e as leis, já que o justo passa a coincidir com a vontade do 
soberano. O soberano é o único poder legislativo, o Estado é a única 
fonte de Direito, mesmo em assuntos religiosos. A autoridade 
máxima é o soberano. Aliás, o soberano também detém a força de 
todos de maneira a garantir a repartição pacífica de bens comuns. 
1DV�SDODYUDV�GH�)DULDV�1HWR��³R�SRGHU�SROtWLFR�UHVXOWD�GD�GHOHJDomR�
racional e voluntária da agressividade individual com a finalidade de 
instaurar, artificialmente, a paz e promover o aperfeiçoamento do 
FRQYtYLR� KXPDQR�� �«�� D� H[WLQomR� GD� VRFLHGDGH� DVVRPD� FRPR� R�
alternativo e ameaçador efeito implacável da luta de todos contra 
WRGRV��D�PHQRV�TXH�D�IRUoD�GH�WRGRV�FRQVWLWXD�XP�(VWDGR´�� 
 
 Por essa razão, justificando a existência do Estado, Hobbes diz 
TXH� ³R� ILP� ~OWLPR�� FDXVD� ILQDO� H� GHVtJQLR� GRV� KRPHQV� �TXH� DPDP�
naturalmente a liberdade e o domínio sobre os outros), ao introduzir 
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aquela restrição sobre si mesmos sob a qual podemos viver nos 
Estados, é o cuidado com a sua própria conservação e com uma 
vida mais satisfeita. Quer dizer, é o desejo de sair daquela mísera 
condição de guerra que é a consequência necessária das paixões 
naturais do homem, quando não há um poder visível capaz de os 
manter em respeito, forçando-os, por medo do castigo, ao 
cumprimento de seus pactos e ao respeito àquelas leis da 
QDWXUH]D´� 
 
1.2.2. John Locke (1632 - 1704) 
 
 John Locke foi um médico inglês e um dos principais 
expoentes da ciência política moderna, classificado dentro da escola 
do direito jusnaturalista (que defende que o direito independe da 
vontade humana, existindo antes mesmo do homem e estando 
acima do homem, ou seja, o direito é algo natural), tendo 
expressado o pensamento político mais importante do período das 
Revoluções Inglesa. Locke é ainda considerado o precursor do 
liberalismo político, tendo sido fundamental para o empirismo inglês 
e um dois mais importantes teóricos do contratualismo. 
 
 Locke parte da condição natural humana, ou seja, do estado 
de natureza, mas a compreendia de maneira distinta da de Hobbes. 
Em Locke, o estado de natureza é um estado de liberdade e de 
LJXDOGDGH�� HP� VXDV� SUySULDV� SDODYUDV�� R� HVWDGR� QDWXUDO� p� ³XP�
estado de perfeita liberdade para ordenar-lhe a ação e regular-lhe a 
posse e as pessoas conforme acharem conveniente, dentro dos 
OLPLWHV�GD� OHL� GD� QDWXUH]D´��$VVLP��R� HVWDGR�GH�QDWXUH]D� GH� /RFNH�
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não é uma guerra virtual de todos contra todos, mas regida por 
uma lei natural que obriga a todos. 
 
 A razão para tal, em Locke, é que o estado de natureza se 
trataria da condição na qual o poder executivo da lei da natureza 
permanecia exclusivamente nas mãos dos indivíduos, sem se tornar 
coletiva. Então, todos os homens participam dessa sociedade 
singularista (por mais paradoxal que o termo possa parecer). Assim, 
podemos dizer que
o estado de natureza era regido por uma lei da 
natureza, que ensinava todos os homens, que eram independentes 
e iguais, que nenhum deles deveria prejudicar o outro. Cada 
indivíduo deveria obedecer a lei natural e os transgressores 
deveriam ser punidos. 
 
 Nesse sentido, Locke considerava que todos tinham o direito 
de fazer valer a lei natural, considerando que o estado humano 
primitivo é a paz, a liberdade e a felicidade. É por isso que todos 
tinham o direito de também deter os transgressores, a fim de evitar 
que o prejuízo a ordem fosse causado. Nesse ponto, Farias Neto 
coloca que esse contrato social vincularia o transgressor da lei 
natural, de um lado, assim como o guardião executor da lei que não 
foi ainda positivada ou organizada, de outro. 
 
 Vejam que, dessa forma, o estado de natureza em Locke é 
pacífico ± percebam essa contraposição ao estado de natureza de 
Hobbes -, dotado de relativa paz, concórdia e harmonia. Segundo 
Locke, já nesse estado natural, os seres humanos eram dotados de 
razão e desfrutavam da liberdade e dos bens como direitos naturais. 
Para ele, o estado civil, que seria estabelecido a partir do contrato 
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social, surgiria como aperfeiçoamento, melhoramento, do estado 
natural e não como a forma de limitação hobbesiana. 
 
 Claro que Locke não supunha que tudo eram flores no estado 
de natureza, já que este não estaria completamente isento de 
inconvenientes gerados pela violação da individualidade natural. 
Assim, diante da ausência de lei positivada, de juízes imparciais e 
da força coercitiva para impor a execução de castigos, os seres 
humanos acabariam tendendo, em algum momento, para um estado 
de guerra. Portanto, a fim de evitar esse estado de guerra e 
também a fim de reduzir a possibilidade de inconvenientes, houve o 
estabelecimento de um contrato social, transformando o estado de 
natureza em um estado civil. 
 
 A passagem do estado de natureza ao estado civil é 
conveniente, em Locke, já que quando um homem assume a razão, 
adquire também o direito de impor aos demais o seu cumprimento. 
Para ele, a razão coincide com a lei e o homem ao interpretá-la para 
assuntos particulares, se torna juiz e parte interessada, o que gera 
parcialidade no julgamento. Dessa forma, a passagem para o estado 
civil, com a positivação das leis e a constituição de um corpo 
jurídico, afastaria esse problema da parcialidade jurídica. 
 
 Então, a fim de evitar distúrbios e impor aos violadores do 
estado de natureza a sanção, os homens entravam, para Locke, na 
sociedade civil, política. Abandonavam, dessa forma, o estado de 
natureza, aliando-se em comunidades e designando governos para 
agir sobre eles como um juiz neutro, protegendo seus direitos à 
vida, à liberdade e à propriedade. Para reforçar o que foi dito até 
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aqui: no estado de natureza o homem já possuía direitos, contudo a 
possibilidade de usurpação deles por outrem fazia com que a sua 
fruição fosse reduzida. Assim foi necessário estabelecer uma lei 
positivada, um juiz competente e imparcial e uma força coercitiva 
capaz de impor sanção. Esses elementos resultaram na associação 
coletiva que deu forma à sociedade civil. 
 
 6HJXQGR�1HU\�&RVWD��HP�/RFNH��³R�FRQWUDWR�HVWDEHOHFLGR�SDUD�
resolver esses problemas era operado entre homens livres e iguais, 
e não entre governantes e governados. O pacto social não criaria 
nenhum direito novo, que viesse a ser acrescentado aos direitos 
naturais. O pacto teria apenas um acordo entre indivíduos, reunidos 
para empregar sua força coletiva na execução de leis naturais, 
renunciando a executá-las pela mão de cada um. Seu objetivo seria 
a preservação da vida, da liberdade e da propriedade, bem como 
reprimir a violação desses direitos. Em oposição às ideias de 
Hobbes, Locke acreditava que, por meio do pacto social, os homens 
não renunciariam aos seus próprios direitos naturais, em favor dos 
SUySULRV�JRYHUQDQWHV´�� 
 
 Em Locke tem-se a formação de um Estado Liberal e não de 
um Absolutista. O pacto social dividiria a sociedade em governantes 
e governados, mas a estes seriam concedidos meios para a escolha 
daqueles. A teoria de Locke considerava que o indivíduo possuía 
apenas duas alternativas: ou as pessoas desempenhavam sua 
atividade cotidiana sob proteção de um governo liberal e 
constitucional ou elas se revoltavam contra um governo que em vez 
de ser liberal era tirânico, perdendo seu direito à obediência. Dessa 
maneira, se o Estado ou o governo não respeitassem o contrato, 
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este poderia ser desfeito. Para que o contrato continuasse em vigor, 
era necessário que os direitos fossem protegidos. Devemos ter em 
mente que se o estado civil nasce a partir dos direitos naturais e se 
baseia no consenso, entende-se que o poder do estado é 
essencialmente limitado; primeiramente, porque não pode violar 
direitos naturais; segundo, porque há a necessidade de consenso. 
 
 Como vocês puderam perceber, o contratualismo de Locke é 
positivo ou otimista, já que se baseia na ideia de paz, liberdade e 
igualdade; enquanto que, em Hobbes, o contratualismo é negativo 
ou pessimista, já que se baseia na ideia de guerra de todos contra 
todos. Em Locke, o indivíduo, ao atuar na vida pública, não perderia 
suas prerrogativas naturais de liberdade, paz e felicidade, uma vez 
que caberia ao Estado garantir as mesmas, por meio das leis e da 
imposição delas. 
 
 Não se esqueçam de que Locke é um liberal: ele admitia que a 
liberdade pudesse gerar desigualdade entre os indivíduos, 
manifestadas de acordo com as capacidades inatas e desenvolvidas. 
Acontece que, pela livre iniciativa, cada indivíduo seria capaz de 
evoluir na escala social, de acordo com o modelo de Estado liberal. 
3RU�LVVR��GL]�1HU\�&RVWD�TXH�³D�ILORVRILD�SROtWLFD�H�MXUtGLFD�GH�/RFNH�
evidencia a orientação no sentido de propiciar o máximo de 
liberdade para o indivíduo, em vez de propiciar o máximo de 
segurança e ordem, conforme a orientação evidenciada pela filosofia 
GH�+REEHV´�� 
 
 Algo que costuma causa muito problema em Locke é sua 
discussão acerca da separação de poderes. Para ele, são três os 
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poderes: legislativo, executivo e federativo. O legislativo é o poder 
supremo, cabendo-lhe governar por meio das leis estabelecidas e já 
promulgadas, que não poderiam diferenciar a partir do caso, ou 
seja, deveriam ser abstratas e genéricas. No legislativo estava 
investido o poder supremo, sendo a alma do corpo político, 
representando o consenso social. De suas prerrogativas dependiam 
a forma de governo, a democracia, as eleições ou monarquias e as 
possíveis combinações. O executivo compreenderia a execução das 
leis internas da sociedade dentro dos
limites do país com relação a 
todos que a ela pertencessem. Este poder estaria subordinado ao 
legislativo, pois sua tarefa era dar execução às leis emanadas do 
poder ditado ao povo. 
 
Por fim, Locke previa o poder federativo e cuja missão era a 
ordem exterior (diante de outros estados), alianças, tratados, 
guerras e paz. Como esse poder é bem próximo ao executivo, 
alguns cientistas afirmam que em Locke só havia dois poderes, mas 
cuidado com essa afirmação. É preferível o entendimento de que 
Locke considerava três poderes. Antes que me perguntem, o 
judiciário, em Locke, não era um poder específico e constituía parte 
das funções executivas do Estado. 
 
1.2.3. Jean-Jacques Rousseau (1712 ± 1778) 
 
 Rousseau foi um contratualista considerado revolucionário 
dentro da Ciência Política, defensor de que a liberdade faz parte da 
natureza humana, inspirando diversos movimentos libertários. Ele 
concebia as pessoas no estado de natureza como livres, bons e 
iguais entre sim, sendo que é a sociedade que as corrompe. 
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Acontece que, no estado de natureza, existem dificuldades para a 
satisfação das necessidades humanas, assim, os indivíduos se 
associam, colocando sua vontade a serviço de todos. A esta ele 
chama de vontade geral e ao obedecê-la o indivíduo obedece a si 
mesmo. O resultado institucional deste contrato é o Estado 
Democrático de Direito, representativo, em que o Parlamento é o 
instrumento fundamental da vontade geral que se expressa por 
meio da lei. 
 
 Para Rousseau, o verdadeiro fundado da sociedade civil foi o 
ser humano selvagem que configurou e limitou seu espaço 
particular, o que acabou sendo acreditado por outros seres humanos 
a partir dos laços de convivência. É exatamente essa situação que 
marca a primeira situação de desigualdade gerada pelos seres 
humanos, ou seja, a primeira desigualdade não autorizada pela lei 
natural: demarcar uma propriedade. A ideia de desigualdade, em 
Rousseau, não se deu de maneira instantânea na mente do homem, 
derivando em função do progresso social ao longo do tempo. 
 
 Um ponto interessante e pouco falado: Rousseau afirmava que 
o estado de natureza nunca tinha realmente existido, mas era uma 
pura ideia da razão. Assim, apenas a partir dessa construção 
imaginária de estado de natureza é que se poderia inferir a real 
natureza humana, pois essa natureza significa em Rousseau o 
desenvolvimento das potencialidades humanas, em que a sociedade 
contemporânea é apenas um momento parcial e incompleto. 
 
 É interessante ressaltar que em Rousseau há duas expressões 
da liberdade: uma que é a natural (ausência de leis positivadas) e a 
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civil (no sentido de submissão às leis estatais). O homem natural 
era livre porque não tinha leis, já o homem civil é livre, pois, 
REHGHFH� jV� OHLV� TXH� GHX� D� VL�� 6HJXQGR� 1HU\� &RVWD�� ³R� KRPHP� Vy�
podia ser livre se fosse igual, pois assim que surge a desigualdade 
entre os homens acabava a liberdade. Referia-se tanto à igualdade 
diante de lei, a igualdade jurídica, mas também chegava a 
compreender que existia um problema de igualdade econômico-
VRFLDO´�� 
 
 Rousseau entendia a propriedade como um ato arbitrário, que 
resultou em um direito de domínio. Assim, a propriedade gerou 
exclusão e usurpação em razão do direito de excluir. A propriedade 
foi ganhando significado e o ser humano ficou sociabilizado e 
civilizado com base na propriedade, ou seja, com base na 
desigualdade e exclusão. Para o pensador, a desigualdade 
empobreceu os que não a detinham, consolidando a dominação por 
aquelas que a possuíam, fazendo valer o direito do mais forte, 
acentuando a dicotomia entre ricos e pobres. Essa situação teria 
transfigurado os seres humanos, perdendo sua real identidade e sua 
verdadeira natureza, ficando corrompido e degradado. Percebam 
que é a sociedade, baseada na propriedade privada, que corrompe o 
homem para Rousseau. 
 
 Como eu já disse, o contrato social rousseauniano possui 
existência apenas teórica, não correspondendo a uma verdade 
empírica. Esse contrato significaria a deliberação conjunta ou o 
consenso estabelecido entre os indivíduos no sentido da formação 
da sociedade que fundamenta o Estado. É esse contrato que 
promoveria a transição do estado de natureza para o estado cívico. 
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'L]� 1HU\� &RVWD� TXH� ³R� FRQWUDWR� VRFLDO�� DVVLP�� HUD� XPD� OLYUH�
associação de seres humanos inteligentes que, deliberadamente, 
resolviam formar certo tipo de sociedade, à qual passavam a prestar 
obediência. O contrato social seria a única base legítima para uma 
comunidade que desejava viver de acordo com os pressupostos de 
liberdade humana. O ato coletivo de renúncia não era feito em favor 
de um terceiro, mas por cada um em favor de todos, ou seja, por 
cada indivíduo para si mesmo. A alienação acontecia em favor da 
comunidade inteira, ou do corpo político, do qual era manifestação 
VXSUHPD�D�YRQWDGH�JHUDO´�� 
 
 Para fecharmos esse tópico, é interessante estudarmos o que 
vem a ser o conceito de vontade geral em Rousseau. A vontade 
geral indicava as características gerais da soberania, que são: (i) 
inalienável, (ii) indivisível, (iii) infalível e (iv) absoluta. A vontade 
geral fundaria algo sobreposto a todas as vontades individuais, que 
ficariam consolidadas em uma só vontade geral orientada para a 
efetivação do bem comum. Isso não significa que a vontade geral só 
se dá a partir de unanimidade, na verdade poderia haver 
discordância. A vontade geral consistiria no todo, na totalidade de 
ideias, opiniões, contribuições e discordâncias integrantes do 
sistema. Para Rousseau, o critério para estabelecer a vontade geral 
está na participação de todos a fim a formar um consenso da 
PDLRULD�� )DULDV� 1HWR� GHILQH� D� YRQWDGH� JHUDO� FRPR� VHQGR� ³XPD�
vontade pactuada para a preservação dos direitos inatos ao ser 
humano, anteriores ao contrato social. A vontade geral evolveria de 
PRGR�FRQVWDQWH�H�RULHQWDGR�R�TXH�VHULD�R�EHP�FRPXP�D�WRGRV´�� 
 
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 Mais uma coisa antes de terminar: Rousseau contestava a 
ideia de representação, contestando a validade da existência de 
partidos políticos ou de qualquer outra maneira de representação. 
Para ele não deveria haver intermediário entre o Estado e os 
indivíduos. Ele entendia ainda que uma vontade não poderia ser 
representada, e, assim ocorrendo, o povo deixaria de ser realmente 
livre, porquanto a vontade não seria a geral, mas sim a dos 
representantes. Dessa forma, o exercício da representação 
significava, para ele, uma sobreposição de vontades e a vontade 
delegada não existiria mais, não estando efetivada. Vejam que para 
o pensador o fortalecimento de vontades particulares (como
no caso 
da representação) enfraquece a força do Estado, esvaziando a 
vontade geral. 
 
1.3. Charles-Louis de Secondat ou Barão de Montesquieu 
(1689 ± 1755) 
 
 Montesquieu, como é mais conhecido entre nós, foi um 
pensador do período iluminista e que propugnava, a exemplo de 
Locke, a monarquia constitucional como a melhor forma de governo, 
constituída de três poderes: executivo, legislativo e judiciário. O 
poder executivo seria responsável pela administração e deveria ser 
exercido de modo concentrado pelo monarca. O poder legislativo 
seria responsável pela elaboração das leis e representado pelas 
câmaras parlamentares. O poder judiciário seria responsável pela 
fiscalização do cumprimento das leis e seria exercido por juízes e 
magistrados. Assim, Montesquieu consolidou a teoria da tripartição 
de poderes, que havia sido preconizada por Locke e, ainda de 
acordo com alguns autores, ela já havia sido pensada em termos 
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mais básicos por Aristóteles anteriormente. Deixo claro que 
Montesquieu já falava sobre a necessidade de haver limitação ao 
poder do monarca, pois, caso não houvesse, a monarquia 
descambaria para o despotismo ou individualismo. 
 
 O pensador em questão defendeu a existência dos corpos 
intermediários entre os indivíduos e o Estado, como a magistratura, 
o parlamento e os partidos políticos. Para ele, é necessário que haja 
uma constituição, em qualquer Estado, com aqueles três tipos de 
poder. Assim, essas funções do Estado (termo tecnicamente mais 
adequado) deveriam atuar de forma articulada e sistemática, a fim 
de impedir excessos. 
 
 Vocês podem perceber, portanto, que para ele a tripartição de 
poderes é essencial e só com ela o indivíduo possui segurança e 
liberdade frente ao Estado. O autor francês já alertava para o perigo 
do acúmulo das funções (de legislar, julgar e executar), colocando 
que esse acúmulo representaria não só perigo para a sociedade, 
como também para o Estado. Portanto, era necessário, segundo o 
próprio Montesquieu, um equilíbrio entre esses poderes (funções), 
exaltando o controle que um deveria exercer sobre o outro. 
 
 Ressalte-se que Montesquieu nunca defendeu a igualdade de 
todos perante a lei. Vejam só: o poder legislativo, convocado pelo 
executivo, deveria ser constituído por duas instituições distintas: o 
corpo dos comuns (representantes do povo) e o corpo dos nobres 
(direito hereditário). O corpo dos nobres teria a faculdade de 
impedir (vetar) as deliberações do corpo de comuns. Montesquieu 
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ressaltou que cada poder deveria se manter autônomo, 
constituindo-se por indivíduos e grupos diferentes. 
 
 Dessa forma, percebe-se que Montesquieu não defendeu tão 
somente uma separação e independência de poderes, mas sim a 
combinação e o equilíbrio entre eles, de modo que a limitação 
mútua estabelecida entre os poderes impediriam a eventual 
usurpação por parte de algum deles. 
 
1. 4. Alexis de Tocqueville (1805 - 1859) 
 
 Tocqueville foi um pensador político francês famoso por suas 
análises sobre a Revolução Francesa, a democracia norte-americana 
e a evolução das democracias ocidentais. Ele é sem dúvida um dos 
pensadores mais importante de todos os tempos, destacando-se 
com as obras A Democracia na América e O Antigo Regime e a 
Revolução. 
 
 Ele acreditava que a democracia era uma tendência política 
inevitável, natural, pois expressava a própria vontade divina, 
aplicada à história da humanidade. Segundo ele todos os 
acontecimentos e todos os seres humanos serviriam ao 
desenvolvimento da democracia, que resultaria num fim universal e 
permanente. Para Tocqueville, impedir a democracia significaria 
lutar contra os desígnios de Deus, o que, por óbvio, não teria 
eficácia. Mesmo que cada nação evoluísse conforme seu próprio 
desenvolvimento democrático, todas as nações caminhariam para 
uma situação cada vez mais ampla de igualdade de condições 
vigentes entre os seus cidadãos. 
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 Para o pensador francês, há basicamente dois elementos que 
podem prejudicar o desenvolvimento da democracia (e que 
deveriam ser evitados, portanto): (i) o aparecimento de uma 
sociedade de massa que ensejaria a tirania da maioria (ou seja, a 
minoria ficaria sempre reprimida diante da vontade da maioria) e 
(ii) o surgimento de um Estado autoritário e despótico. Assim, a 
cultura igualitária de uma maioria poderia impedir as possibilidades 
de manifestação da minoria. Ele criticava ainda o individualismo 
capitalista, gerado em função do lucro e da riqueza. 
 
 Para impedir que houvesse um Estado autoritário e despótico, 
e também que houvesse uma sociedade de massas, Tocqueville 
entendia fundamental a participação da sociedade; além da 
constituição e manutenção de instituições políticas consolidadas. 
Percebam que o Estado despótico seria a consequência de uma 
cidadania omissa em relação à política. Tal Estado oprimiria um 
povo massificado, ocupado apenas com atividades particulares. 
 
 Dessa maneira, Tocqueville acreditava que a garantia da 
liberdade seria alcançada a partir da ação intensa dos cidadãos, 
somada a capacidade das instituições políticas liberais de defender 
os direitos fundamentais. Assim, em Tocqueville, a verdadeira base 
da liberdade é a ação política dos cidadãos, sua participação nas 
coisas públicas, que se daria basicamente com instituições atuantes 
e descentralizadas; organização de associações políticas promotoras 
de cidadania e existência de grandes partidos. Portanto, podemos 
dizer que a teoria de Tocqueville consistiu em uma apologia da 
democracia enquanto promotora da liberdade (mais frágil e que 
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deve ser sempre vigiada) e da igualdade (mais forte decorrente da 
lei natural). 
 
1. 5. John Stuart Mill (1806 - 1873) 
 
 Stuart Mill foi defensor da corrente utilitarista, da liberdade e 
da representação política, sendo considerado por muitos como o 
grande representante do pensamento liberal democrático no século 
XIX. Ele era filho do filósofo também utilitarista James Mill, tendo 
estado próximo também de outro utilitarista, James Bentham. 
 
 Mill entendia que a participação política não podia ser 
considerada como privilégio de poucos, assim como a aceitação de 
que o trato da coisa pública envolveria a todos. Para ele, incorporar 
os segmentos populares significava uma forma oportuna de 
preservação da liberdade de todos em relação aos interesses 
egoístas das classes prósperas. Entendia ainda que o voto não era 
um direito natural, mas sim uma forma de poder que deveria ser 
facultada aos cidadãos para que pudessem defender seus direitos e 
interesses. 
 
 Um ponto interessante em Mill é que ele considerava
que a 
tirania da maioria era tão perigosa quanto a tirania da minoria, já 
que em ambas haveria interesses puramente classistas. Para ele era 
importante que houvesse um bom governo representativo, 
impedindo que se caísse em uma ou em outra tirania. Para tal, ele 
apresentou duas proposições: (i) adoção do sistema eleitoral 
proporcional e (ii) adoção do voto plural. A adoção do sistema 
proporcional garantiria a representação das minorias, mesmo se 
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dispersa em muitos distritos eleitorais. Já a adoção do voto plural, 
com pesos diferentes a partir das condições econômica e cultural, 
levaria a tendência de que os interesses privados ficassem 
polarizados em dois grupos principais: o dos trabalhadores 
assalariados e o dos proprietários. Ressalte-se que, por causa desse 
desequilíbrio polarizado, o equilíbrio ficaria estabelecido por um 
terceiro grupo de cidadãos eminentes, dotados de condições 
específicas, como a moral e o conhecimento. 
 
 Para o pensador inglês, a finalidade da vida coletiva seria 
alcançar a maior felicidade para o maior número de pessoas e que 
só assegurando-se o bem-estar é que se poderia avaliar um 
governo ou uma sociedade (dois critérios característicos do 
utilitarismo). Entendia ele que a felicidade era o prazer individual ou 
a ausência de sofrimento, assim, as ações seriam boas à medida 
que proporcionassem felicidade nas pessoas. Portanto, a regra 
suprema da moralidade, em Mill, era a conquista da felicidade de 
todos os participantes de uma sociedade. 
 
 Para Stuart Mill, a liberdade era condição para o 
desenvolvimento da humanidade, mas não a considerava um direito 
natural (os utilitaristas não aceitam o jusnaturalismo). Ele entendia 
que a liberdade era essencial, pois ela possibilitaria a manifestação 
da diversidade, ainda que dentro de uma unidade social, tendo em 
vista que, para ele, a diversidade e o conflito seriam forças motrizes 
determinantes da reforma e do desenvolvimento social. 
 
 Ele defendeu o liberalismo como ideal político, no qual o 
Estado deveria garantir a diversidade e a manifestação de opiniões, 
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protegendo legalmente os fracos contra os fortes e o pensamento 
individual frente ao coletivo. Defendeu, ainda, a emancipação das 
mulheres, entendendo que elas deveriam ter os mesmo direitos que 
os homens. Considerou que todo o povo deveria ter participação na 
política; que toda participação tivesse utilidade na busca pela 
felicidade; que a participação se desse tão ampla quanto compatível 
ao desenvolvimento da sociedade e que, para finalizar, que 
houvesse possibilidade de acesso de todos a uma parte do poder 
soberano do Estado. 
 
1.6. O Federalista 
 
 De acordo com LimoQJL�� ³HQWUH� PDLR� H� VHWHPEUR� GH� ������
reuniu-se em Filadélfia a Convenção Federal que elaborou uma nova 
Constituição para os Estados Unidos, propondo que esta substituísse 
os Artigos da Confederação, firmados em 1781, logo após a 
independência. O Federalista é fruto da reunião de uma série de 
ensaios publicados na imprensa de Nova York em 1788, com 
objetivo de contribuir para a ratificação da Constituição pelos 
Estados. Obra conjunta de três autores, Alexander Hamilton (1755 ± 
1804), James Madison (1751 ± 1836) e John Jay (1745 ± �����´� 
 
 Esses três autores e, portanto, o contexto de O Federalista, 
estão fortemente relacionados à luta pela independência norte-
americana. Madison e Hamilton, aliás, eram líderes do movimento 
que culminou na convocação da Convenção Federal. Madison é 
considerado aquele que mais contribuiu na elaboração da 
Constituição norte-americana. 
 
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 Não podemos dizer que houvesse consenso absoluto entre 
esses três autores, mas todos trabalharam para a ratificação da 
Constituição. Entretanto, eles concordavam que a Constituição 
elaborada pela Convenção Federal oferecia um ordenamento político 
superior aos Artigos da Confederação. Percebam que, até então, os 
Estados norte-americanos constituíam uma Confederação e somente 
após a ratificação da nova Constituição é que passaram a ser uma 
Federação. Veremos mais adiante as diferenças entre essas formas 
de Estado. 
 
 Fernando Limongi coloca que a filosofia política de então, 
especialmente a proposta por Montesquieu, era evocada pelos 
adversários da ratificação questionando o texto proposto, isso, pois, 
Montesquieu apontava uma incompatibilidade entre governos 
populares e tempos modernos ± para o pensador francês a melhor 
forma de governo seria a monarquia. Dessa maneira, os 
Federalistas tiveram como objetivo teórico desconstruir os 
pressupostos de uma longa tradição filosófica, que se iniciava com 
Maquiavel e chegava a Montesquieu, tentando demonstrar que o 
espírito comercial da época não impedia a constituição de governos 
populares e que estes não dependiam da virtude do povo ou da 
necessidade de confinamento em pequenos territórios. 
 
 O federalismo, então, nasce como um pacto político entre os 
Estados, fruto de esforços teóricos e negociações políticas. Um dos 
eixos de O Federalista era o ataque à fraqueza do governo central 
instituído pelos Artigos da Confederação, já que nesta forma de 
Estado o Congresso central não tem poderes para exigir o 
cumprimento de suas leis nem punir os que não as cumprissem. 
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 De acordo com O Federalista, a limitação do poder só pode ser 
obtida pela contraposição a outro poder, isto é, o poder freando 
poder. Nesse sentindo, o Federalista se aproxima de Montesquieu. 
Essas reflexões, como podemos perceber, embasam a teoria da 
separação dos poderes, visto que essa separação não é estanque. 
 
 A diferença está em que a teoria da separação de poderes de 
Montesquieu é ligada a teoria do governo misto, segundo a qual as 
funções do governo devem ser distribuídas por diferentes grupos 
sociais (intermediários), de forma que o exercício do poder deixa de 
ser prerrogativa exclusiva de qualquer um dos grupos, forçando-os 
a colaborar. O governo misto, portanto, difere da separação de 
poderes. O governo misto pressupõe um esquema de corpos 
intermediários verticais, ou seja, grupos sociais com maior ou 
menor força (realeza, nobreza, povo) que devem colaborar entre si; 
enquanto que a separação de poderes pressupõe um esquema 
horizontal, ou seja, no mesmo nível das três funções do poder 
(legislativa, executiva e judiciária), sendo desenvolvidas por órgãos 
distintos e autônomos. Um detalhe: Montesquieu acreditava que era 
possível haver ao mesmo tempo o esquema vertical e o horizontal, 
quando cada grupo social exercesse um poder, caso da Inglaterra 
descrita pelo pensador francês. 
 
 Em O Federalista, a defesa da separação dos poderes deve ser 
construída
pautada em medidas constitucionais, garantindo a 
autonomia das diferentes funções do poder (exercidas por órgãos 
independentes), postos em relação uns com os outros para que 
possam se controlar e frear mutuamente. Portanto, a adoção do 
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princípio de separação dos poderes justifica-se como forma de 
evitar a tirania, na qual os poderes se concentram todos em uma só 
mão. 
 
2. Temas modernos da filosofia política do Estado 
 
 Pessoal, para concurso, quando a gente vai falar sobre esse 
tema, a primeira coisa que lembramos é que as bancas costumam 
diferenciar formas de estado, formas de governo e sistemas de 
governo. Forma de Estado se refere a Estado Simples (Unitário) ou 
Estado Composto (Federação ou Confederação basicamente). Forma 
de Governo diz respeito à Monarquia ou à República. E Sistema de 
Governo diz respeito ao Presidencialismo ou ao Parlamentarismo. 
Vamos estudar agora as Formas de Estado. 
 
 As Formas de Estado comumente estudadas são: o Estado 
Simples ou Unitário e o Estado Composto ± conforme mencionei 
anteriormente. O Estado Unitário pode ser caracterizado pelo 
centralismo político-administrativo, pela descentralização 
administrativa ou pela descentralização política. Enquanto que 
Estado Composto se dividiria em União Pessoal, União Real, 
Federação e Confederação. Confesso ter visto pouquíssimo em 
provas de concursos as formas União Pessoal e União Real, por isso 
falarei brevemente sobre elas. Salvo engano só vi isso em uma ou 
outra prova para Promotoria e Magistratura. 
 
 No Estado Unitário Centralizado há a centralização política 
e o monismo de poder, ou seja, um só polo político detém o poder. 
Esse centro de poder é único no território do Estado. Em 
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consequência dessa centralização, as normas jurídicas são 
produzidas por um só órgão legislador. Essa espécie estatal costuma 
ser chamado de Estado Unitário Puro e não possui, segundo 
Novelino, precedentes históricos, por conta da inviabilidade de se 
controlar um território sem que haja ao menos uma 
descentralização administrativa. 
 
 Já Estado Unitário Descentralizado Administrativamente é 
aquela na qual há uma centralização política, porém há também 
certa dose de descentralização administrativa visando a uma melhor 
gerência das competências delegadas pelo poder centralizado. 
 
 E no Estado Unitário Descentralizado Politicamente há 
tanto uma descentralização da execução das decisões políticas 
quanto da gerência das competências administrativas. Nessa Forma 
de Estado ocorre também descentralização dos órgãos legislativos. 
 
 Agora no que se refere à Forma de Estado Composto, temos o 
seguinte: 
 
Tanto na União Real quanto na União Pessoal temos a 
forma de governo monárquica. A diferença é que na União Real o 
vínculo entre os estados unidos são definitivos, havendo uma só 
pessoa jurídica de direito público internacional. Já na União Pessoal, 
os estados unidos permanecem soberanos estando ligados apenas 
com figura una do soberano. Vejam: na União Real o vínculo de dá 
juridicamente e em pé de igualdade entre os estados, na União 
Pessoal o vínculo só exista à medida que existe uma figura 
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soberana. Não se preocupem muito com essa classificação, pois ela 
é raríssima. 
 
Pessoal, só para exemplificar, a França e o Uruguai são 
conhecidos exemplos de estados simples (unitários), que constitui, 
aliás, a forma de estado padrão, conforme o desenvolvimento 
histórico. O Estado Unitário é o tipo padrão de forma de Estado, já 
que somente nele as características teóricas da soberania se 
aplicam totalmente (unidade, indivisibilidade, inalienabilidade e 
imprescritibilidade). 
 
Então, como vimos, na forma estatal centralizada é possível a 
ocorrência de uma descentralização político-administrativa, a qual 
se dá por meio de delegação. Nesse Estado Unitário existe um só 
polo detentor de poder; assim, ainda que haja descentralização, 
essa se dará por meio de uma delegação do polo central. Dessa 
maneira, o órgão central delega às unidades descentralizadas uma 
pequena parcela dessa capacidade política ou administrativa. 
Contudo, como em qualquer delegação, aquele que a recebe não a 
titulariza. Para fixar: (i) no Estado Unitário descentralizado, essa 
descentralização se dá por meio de delegação; (ii) o Estado Unitário 
ao delegar não perde a titularidade do poder político nem das 
competências administrativas. 
 
Aqui entra o ponto mais importante dos comentários acerca de 
Forma de Estado: as características da Federação e da 
Confederação. 
 
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A Federação é caracterizada por: existência de uma 
Constituição do tipo rígida e consequentemente por um controle de 
constitucionalidade das leis; os entes federados gozam de 
autonomia (e não de soberania); o pacto federativo é indissolúvel, 
ou seja, é vedado o direito de secessão; ocorre a repartição 
constitucional de competências e a separação de poderes. 
 
Já a Confederação se caracteriza por: existência de um 
Tratado Internacional; os estados confederados não abrem mão de 
sua soberania; é permitido o direito de secessão, ou seja, o vínculo 
confederativo é solúvel; há o Congresso Confederal, que é o único 
órgão e suas decisões são sempre tomadas por unanimidade dos 
Estados, assim os estados confederados possuem o poder 
nulificador das decisões. 
 
Uma observação: Sahid Maluf lembra que parte da doutrina 
aponta ainda a possibilidade de existência do Estado sui generis, 
que seria uma espécie distinta de estado composto. O Reino Unido 
seria uma espécie desse estado; não sendo nem Federação nem 
Confederação, no qual todos os seus estados gozam de soberania e 
independência. 
 
A forma federativa de Estado tem origem norte-americana, 
lembrem-se dos Federalistas, e foi idealizada pelos chamados 
Constituintes da Filadélfia em 1787. A forma federativa realmente 
consiste em uma organização plural. Se observarmos o modelo 
norte-americano perceberemos que aqueles Estados outrora 
soberanos (quando havia a união deles em uma Confederação), se 
uniram abrindo mão de sua soberania em favor de um pacto 
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federativo. Esse federalismo por agregação certamente é plural, 
concordam? Diferente é o caso do Estado Unitário, que não é uma 
organização plural. Além disso, da união desses componentes 
federativos surge uma entidade diferente dos mesmos, dotada de 
soberania. No caso brasileiro, por exemplo, da união dos entes
federativos (União, Estados-membros e Municípios) surge a 
República Federativa do Brasil, essa sim dotada de soberania. 
 
Segundo Raul Machado Horta, as características que 
identificam a Federação podem não ser encontradas totalmente em 
alguns Estados Federais. De modo que a ausência de alguma(s) 
dessas características não importa a impossibilidade de um Estado 
ser classificado como Federação, mas sim o que ocorre é a falta de 
amadurecimento de um Estado. O constitucionalista citado coloca 
ainda que essa ausência de características marcantes da Federação 
dá lugar a um federalismo incompleto, não autêntico, sem que essa 
falta ocasione a rejeição desse Estado no conjunto de Estados 
Federais. 
 
Ao contrário do modelo norte-americano, a formação 
federalista do Brasil é atípica, pois se dá de dentro para fora 
(movimento centrífugo). O movimento federalista típico é aquele 
que se dá de fora para dentro (movimento centrípeto). 
 
Lembro que no Federalismo não há hierarquia entre os entes 
federativo, de forma que o que ocorre é uma repartição 
constitucional de competências. Aí vocês podem questionar: "-
Fessor, mas e no controle de constitucionalidade? A Constituição 
Federal não é hierarquicamente superior à Constituição do Estado? 
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E as Constituições estaduais não são superiores às Leis Orgânicas 
Municipais?" Vejam bem, para fins de controle de 
constitucionalidade isso realmente ocorre. Mas não há que se falar 
em hierarquia entre os componentes da Federação. Não se 
esqueçam de que a competência e os bens de cada ente estão 
definidos na própria Constituição Federal. Assim, as divergências 
são se definem com base na hierarquia, mas no próprio texto 
constitucional. Não se esqueçam, ainda, de que a rigidez da 
constituição, o controle de constitucionalidade e a repartição de 
competências decorrem da própria lógica federativa. Mas sem que 
haja hierarquia entre os entes. 
 
Quanto à repartição de competências o federalismo pode ser 
classificado como dual, por integração ou por cooperação. 
 
O Federalismo dual se caracteriza pela repartição horizontal de 
competências constitucionais entre a União e os Estados, 
estabelecendo-se uma relação de coordenação como no federalismo 
clássico norte-americano. Nesse modelo, a repartição de 
competências é estanque, de forma que não há ingerência de um 
ente nas competências de outro. Assim, não há que se falar em 
competências comuns ou concorrentes. 
 
O Federalismo por integração possui a característica de que a 
União sujeita os Estados-membros, ou seja, há um grande 
fortalecimento do poder central na União. Embora esse modelo seja 
atribuído à forma estatal federativa, ele muito se aproxima do 
Estado Unitário. 
 
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Temos ainda o Federalismo por cooperação. Nesse modelo 
encontramos a repartição vertical de competências, ou seja, 
ocorrem as chamadas competências comuns e as concorrentes. 
 
Vejamos agora resumidamente a história do Federalismo no 
Brasil. 
 
A forma unitária de Estado foi adotada aqui no Brasil apenas 
pela Constituição de 1824 (Carta Imperial). Em 1834, 
descentralizou-se o poder com o Ato Adicional do Império. Já em 
1891 a Constituição Republicana de então adotou a forma federativa 
de Estado. Desde essa Constituição, a forma federativa vem sendo 
adotada em todas as constituições brasileiras. 
 
 A Constituição de 1934 adotou o chamado federalismo por 
cooperação, sendo mais centralizadora do que sua antecessora. 
Essa Constituição (1934) ampliou as competências da União, 
centralizando o poder. Em 1937, a chamada Constituição do Estado 
Novo (época ditatorial de Vargas) adotou um modelo ainda mais 
centralizador e passou a adotar a nomeação de interventores no 
Estados-membros. Em 1946 a nova Constituição tenta romper com 
o modelo centralizador da Carta de 1937. A Constituição de 1946 
outorgou uma extensa autonomia aos Municípios e reservou 
competências residuais aos Estados-membros. 
 
 Já em 1967, durante o regime militar, houve a manutenção do 
federalismo de 2º grau (duas esferas de poder: União e Estados). 
Nessa Carta ficou assentado um modelo centralizador, o que 
prejudicou a autonomia municipal. 
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 E, conforme vimos, a Constituição de 1988 continuou a adotar 
a forma de estado federalista. Nessa Carta, restaurou-se a 
autonomia dos Municípios, consolidando um modelo de federalismo 
de 3º grau (três esferas de poder: União, Estados e Municípios) bem 
como um modelo descentralizado. Fiquem espertos aqui: alguns 
autores entendem que a CF/88 consagra o federalismo de 2º (por 
exemplo, Manoel Gonçalves Ferreira Filho), mas a maior parte dos 
estudiosos já entendeu que a CF/88 adota o federalismo de 3º grau. 
 
 Diante do exposto, o modelo federalista do Brasil, ao longo da 
história, passou de uma Carta centralizadora para um modelo 
descentralizador. Ou seja, o poder central que era exercido pelo 
Império, por meio de um processo histórico, passou a ser exercido 
por vários entes federativos, não foi assim que vimos? Então de um 
só polo passamos a ter vários polos de poder político. Esse processo 
histórico é chamado de Federalismo por desagregação, porque nele 
ocorre a saída do centro para vários outros polos. 
 
 Nos Estados Unidos ocorreu um fenômeno diverso. A 
Confederação Norte-Americana que fora instituída em 1781, 
posteriormente chamada Convenção da Filadélfia, que era um 
tratado internacional que instituiu a Confederação, deu lugar a uma 
Convenção Constitucional. Assim, os Estados soberanos que 
formavam uma Confederação abriram mão de sua soberania e 
passaram a formar uma Federação. Assim, de modo inverso ao 
brasileiro, vários estados soberanos (unidos apenas pelo vínculo 
confederativo) se unem formando um só estado soberano 
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(federativamente). Esse modelo de federalismo é chamado de 
federalismo por agregação. 
 
 O Federalismo por agregação é o modelo típico de federalismo, 
conforme já conversamos. A experiência brasileira, federalismo por 
desagregação, é um fenômeno atípico. Outra observação: os 
Estados formados pelo federalismo por agregação são chamados 
perfeitos e os formados pelo federalismo por desagregação são 
chamados imperfeitos. São exemplos de estados imperfeitos, além 
do brasileiro, o estado austríaco e o belga. 
 
 Pouco comentada, mas importante, a chamada lei da 
participação é núcleo do Estado Federado; segundo essa lei os 
componentes da federação devem participar da formação da 
vontade estatal. Essa tal lei de participação na verdade corresponde 
a um princípio, segundo o qual a manutenção da unidade federativa 
estaria condicionada a uma efetiva participação dos componentes
da 
federação na formação da vontade estatal. Em nosso ordenamento 
jurídico, essa participação na formação da vontade do Estado 
federal se dá por meio da eleição dos senadores. Não podemos 
esquecer que o Senado Federal representa os interesses dos 
estados-membros, enquanto que os deputados representam os 
interesses do povo. 
 
Da mesma forma, há a chamada lei da autonomia, que 
também é um princípio, segundo a qual há competência 
constitucional primária para organizar e gerir o ordenamento 
federativo, dentro dos limites constitucionais. Esses dois princípios, 
segundo Scelle, embasam a forma federativa de Estado. 
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Contudo, podemos falar ainda em alguns outros princípios 
federativos. O princípio da coordenação é aquele segundo o qual é 
necessário certo nível de coordenação política para que a repartição 
constitucional de competências seja respeitada e concretizada. Além 
disso, para que a Federação se mantenha íntegra é necessário que 
os seus entes coordenem suas ações e políticas públicas a fim de 
solucionar problemas comuns: fome, violência, inflação etc. 
 
O princípio da separação se relaciona com a necessidade 
federativa de que a Constituição Federal reparta as competências. 
Assim, segundo esse princípio, as competências legislativas de cada 
ente devem estar previstas no texto constitucional. 
 
O princípio da simetria decorre da nossa própria lógica 
federativa. Segundo esse princípio certas matérias são de 
reprodução obrigatória na Constituição Estadual. Por exemplo, o 
processo legislativo obedece ao princípio da simetria naquilo que 
couber. Dessa maneira, não poderia um Estado-membro prever um 
quórum diferente de maioria absoluta para a aprovação das leis 
complementares ou uma tramitação distinta para o processo 
legislativo sumário previsto na Constituição Federal ± é claro que 
nos Estados-membros o processo não será bicameral. Assim, se 
uma determinada matéria obedece ao princípio da simetria, ela 
deve se dar da mesma forma nos entes federativos. 
 
 O Federalismo é caracterizado pela repartição constitucional de 
competências, como vocês sabem. A Constituição de 1988 manteve 
as linhas gerais das constituições anteriores no que se refere à 
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repartição de competências, mas trouxe algumas inovações. A 
CF/88 adotou o princípio da predominância do interesse. 
 
 Dessa maneira, a competência para tratar de assuntos de 
interesse nacional é da União. Já nos assuntos de interesse 
predominantemente local a competência será dos Municípios. Em 
relação aos Estados-membros, há uma competência residual para 
tratar de assuntos de maior interesse regional. O Distrito Federal 
por sua vez possui uma competência híbrida, em razão de sua 
natureza, tratando dos assuntos locais e regionais. 
 
 Segundo o constitucionalista Raul Machado Horta, na CF/88 
houve um amadurecimento do sistema de repartição de 
competência, já que essa Carta consagra a possibilidade de o 
Estado-membro ingressar na competência privativa da União, além 
da repartição tributária (o que fortalece a capacidade administrativa 
dos entes federados). Ainda conforme esse autor, são pontos 
essenciais da federação: (i) a autonomia constitucional do Estado-
membro; (ii) a organização peculiar do Poder Legislativo Federal, 
permitindo a participação dos Estados na formação da vontade; (iii) 
previsão da intervenção federal, que é mecanismo de manutenção 
da ordem federativa e espécie de controle de constitucionalidade; 
(iv) e a repartição constitucional de competências, reservando aos 
estados poderes não delegados. 
 
 Devemos perceber que a competência residual dos Estados 
não é delegada pela União, embora a CF/88 consagre a 
possibilidade dessa delegar competências legislativas sobre 
questões específicas àqueles. Ficou confuso? Vamos devagar então. 
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(a) Os Estados possuem competência residual outorgada 
diretamente pela CF. 
 
(b) Essa competência residual independe da vontade da União. 
 
(c) A União (CF, art.22) pode autorizar os Estados a legislarem 
sobre questões específicas das matérias sobre as quais a União 
legisla privativamente. 
 
(d) Essa delegação se dá por meio de lei complementar. 
 
(e) A delegação somente pode ser concedia a todos os Estados 
e ao DF. 
 
(f) A União não pode delegar essas competências aos 
Municípios. 
 
(g) A autorização pela União não impede que ela a retome 
posteriormente. Essa revogação da autorização também deverá se 
dar por lei complementar. 
 
(h) Os Estados e o DF não podem exceder a competência para 
legislar somente sobre questões específicas. 
 
3. Questões comentadas 
 
1) A organização política da República Federativa do Brasil 
compreende a União, os Estados-membros, o Distrito Federal 
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e os Municípios, todos soberanos, nos termos da Constituição 
Federal. 
 
 Nosso Estado adotou o seguinte: (a) Forma de Governo 
Republicana; (b) Forma de Estado Federativa. Assim nossos 
governantes devem ser responsáveis (prestam contas), são 
investidos em cargo político por meio de eleição e neles 
permanecem por um dado período de tempo. E os entes federativos 
que compõem nosso Estado (União, Estados-membros, Municípios e 
o Distrito Federal) gozam de autonomia de governo, organização, 
legislação e administração. Porém, esses entes não gozam de 
soberania. E olha que isso vive caindo em prova. Vou mostrar para 
vocês. Questão errada. 
 
2) (CESPE - OFICIAL DE CHANCELARIA - MINISTÉRIO DAS 
RELAÇÕES EXTERIORES ± 2006 ) No Estado federal, cada 
componente da Federação detém soberania e 
autodeterminação 
para desempenhar relações de direito público internacional. 
 
Os componentes da Federação possuem autonomia e não 
soberania. Quem possui soberania é a República Federativa do 
Brasil. Embora a União represente a República Federativa do Brasil 
no plano internacional, nem mesmo esse ente possui soberania. A 
União, assim como os demais componentes da Federação, possui 
tão somente autonomia. Questão errada. 
 
3) (CESPE ± MPS - 2010) O Estado federado nos moldes do 
brasileiro é caracterizado pelo modelo de descentralização 
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política, a partir da repartição constitucional de 
competências entre entidades federadas autônomas que o 
integram, em um vínculo indissolúvel, formando uma 
unidade. 
 
 Vejam só que enunciado bonitão! Ele está todo correto. O 
Estado 
Federado é descentralizado (lembram que há