A PERTINÊNCIA DOS PROVIMENTOS JURISDICIONAIS DE NATUREZA CAUTELAR NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: UMA ANÁLISE COMPARATIVA

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A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa254 Maria Mariana Soares de Moura 255
A PERTINÊNCIA DOS PROVIMENTOS 
JURISDICIONAIS DE NATUREZA CAUTELAR 
NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: 
UMA ANÁLISE COMPARATIVA
MARIA MARIANA SOARES DE MOURA
SUMÁRIO: Introdução. 1. Breves apontamentos sobre a medida cautelar: entre a 
urgência e a realização da justiça. 2. A concessão da medida cautelar no controle 
de constitucionalidade brasileiro: uma breve digressão. 3. Os fundamentos para 
a utilização da medida cautelar no controle de constitucionalidade de normas 
brasileiro. 4. A medida cautelar no controle de constitucionalidade brasileiro: 
legislação e requisitos. 5. A medida cautelar na prática recente: casos emblemáticos 
da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 6. Consequências da medida 
cautelar no Supremo Tribunal Federal e o silêncio do Tribunal Constitucional 
Português. Conclusão. Grelha comparativa. Referências bibliográfi cas.
INTRODUÇÃO
Em 7 de março de 2008, o plenário do Supremo Tribunal 
Federal, concedendo medida cautelar1 na Ação Direta de 
Inconstitucionalidade (ADI) 2135, suspendeu a vigência do artigo 
39, caput, da Constituição, em sua redação dada pela Emenda 
Constitucional (EC) 19/1998, que eliminava a exigência do 
Regime Jurídico Único e planos de carreira para os servidores da 
Administração Pública Federal, das autarquias e fundações públicas. 
Desde então, o artigo constitucional está suspenso, enquanto se 
espera até hoje pelo julgamento defi nitivo. 
Em 2 de outubro de 2009, uma liminar monocrática concedida 
pela relatora Ministra Cármen Lúcia no âmbito da ADI 4307, 
suspendeu a EC 58/2009, editada em 29 de setembro do mesmo 
1 Os vocábulos liminar e cautelar serão utilizados como sinônimos neste 
trabalho. 
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ano e que alterava o limite máximo de vereadores dos municípios, 
instituindo a retroatividade da norma já para o processo eleitoral 
ocorrido em 2008 e determinando, desta forma, a abertura de novas 
cadeiras para serem preenchidas logo em seguida. Logo em 11 de 
outubro de 2009, tal decisão foi referendada pelo plenário, mas só 
obteve o julgamento defi nitivo em abril de 2013. 
Em 18 de março de 2013, também a Ministra Cármen Lúcia 
decidiu monocraticamente, em sede de medida cautelar, pela 
inconstitucionalidade da Lei dos Royalties (Lei 12.734/2012), 
suspendendo-a até o julgamento fi nal da Ação Direta de 
Inconstitucionalidade n° 4.917-RJ, e, portanto, retirando dos estados 
da federação brasileira, exceto Espírito Santo e Rio de Janeiro, 
o pagamento dos valores referentes à distribuição dos royalties 
do petróleo. Desde então, a suspensão liminar da lei gera grande 
prejuízo fi nanceiro para os estados, enquanto se aguarda julgamento 
acerca da sua defi nitiva inconstitucionalidade.
Em 10 de julho de 2007, o Ministro Marco Aurélio 
concedeu, em decisão monocrática, medida cautelar na Arguição 
de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 54/DF, 
declarando que o aborto de feto anencefálico não seria crime e 
determinando a suspensão dos processos sobre o tema. Após, o 
Pleno do Supremo Tribunal Federal se reuniu, cassou a cautelar, 
mas assentou o sobrestamento das decisões ainda não transitadas em 
julgado e os processos criminais referentes à interrupção da gravidez 
de feto anencefálico até que houvesse a decisão fi nal sobre a matéria. 
Desde então, esperou-se até 12 de abril de 2012 para o julgamento 
defi nitivo.
Outras dezenas de casos poderiam continuar a serem elencados 
aqui. Mas estes já bastam para dizer que, nos últimos anos, o sistema 
de controle de constitucionalidade brasileiro tem assistido a um 
crescimento exponencial na utilização da medida cautelar em algumas 
espécies de demandas do controle abstrato de constitucionalidade, 
como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), a Ação Direta 
de Inconstitucionalidade por omissão (ADO), a Ação Direta de 
Constitucionalidade (ADC), Ação Direta Interventiva e a Arguição 
de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). 
É exatamente o crescimento da utilização da medida 
cautelar como mecanismo de suspensão liminar da norma ou de 
sobrestamento das decisões pendentes de julgamento, combinado 
às suas consequências na prática do Supremo Tribunal Federal 
que despertam a nossa atenção para questões acerca da correção 
da utilização desta técnica processual nas ações de controle de 
constitucionalidade.
Com o intuito de aprofundar e enriquecer a refl exão sobre o 
tema e responder a questões como a pertinência e necessidade 
das medidas cautelares propostas em ações diretas no controle de 
constitucionalidade, opta-se, nesta oportunidade, pela realização 
de uma análise comparativa entre o funcionamento do sistema de 
jurisdição constitucional português e aquele adotado pelo Brasil. 
As singularidades intrínsecas à realidade de cada um destes 
sistemas se revelam de inúmeras maneiras, mas a que interessa a esta 
pesquisa refere-se, principalmente, à opção pela admissibilidade 
de provimentos jurisdicionais de natureza cautelar em sede de 
fi scalização do controle de constitucionalidade. 
A diferença começa na escolha do uso de um destes mecanismos 
processuais: a medida cautelar. Portugal e Brasil possuem uma 
realidade diametralmente oposta no que diz respeito à utilização 
da cautelar, de tal modo que no Tribunal Constitucional português 
não existe previsão para a medida cautelar no âmbito das ações do 
controle de fi scalização da constitucionalidade de sua competência, 
enquanto no Supremo Tribunal Federal esta é uma prática consolidada 
e, inclusive, resguardada constitucionalmente.
Vale dizer que a comparação envolvendo um sistema em que 
o instituto confrontado é ausente, nos termos da situação em que 
se pretende contrapor, apresenta algumas peculiaridades. Uma delas 
sucede do fato de que, além da inexistência de previsão constitucional 
e legislativa da medida cautelar como uma atribuição do Tribunal 
Constitucional português, a possibilidade da liminar nas ações 
constitucionais, é distante da discussão doutrinária e jurisprudencial, 
bem como do imaginário do jurista português. 
Nessa perspectiva, a análise comparativa proposta levanta 
algumas hesitações acerca da possibilidade de utilizar provimentos 
jurisdicionais de natureza cautelar nas ações de controle de 
constitucionalidade, inclusive quanto à sua conformidade com uma 
jurisdição constitucional inserida no âmbito do Estado Democrático 
de Direito, além de questionar aspectos da (im)prescindibilidade 
desta medida cautelar, tida quase como absoluta no sistema brasileiro. 
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Para alcançar as respostas para estes e outros questionamentos 
relevantes acerca do tema, o presente estudo se dividirá da seguinte 
maneira: 
Primeiramente, serão esboçadas algumas considerações iniciais 
acerca da medida cautelar. A seguir, será feita a análise da evolução 
histórica da admissibilidade da medida cautelar no controle de 
constitucionalidade brasileiro, indicando a jurisprudência em torno 
da discussão, além dos fundamentos que a doutrina e o Supremo 
Tribunal Federal Brasileiro se valeram para sustentar a recepção 
do provimento cautelar nesta espécie de ação. Neste ponto, o 
estudo apresentará os requisitos e a legislação constitucional e 
infraconstitucional que atualmente regem a matéria. 
Após, será retomada a avaliação da sistemática adotada pelo 
Supremo Tribunal Federal brasileirona utilização da medida 
cautelar nas ações constitucionais de sua competência, bem como as 
consequências da justiça liminar na tutela judicial efetiva. 
Desse modo, trar-se-á a evolução da prática recente da suspensão 
cautelar em controle de constitucionalidade, demonstrando como a 
medida cautelar no STF tem recebido maior signifi cação e como isto 
se insere num contexto de ativismo judicial. 
No último ponto, será apontada a relação do controle de 
constitucionalidade com a separação de poderes e a segurança 
jurídica, no que se refere às cautelares concedidas e nesta altura 
será introduzida a análise comparativa com o sistema do Tribunal 
Constitucional português, considerando alguns breves aspectos, bem 
como semelhanças e diferenças do ordenamento jurídico luso para 
demonstrar as razões pelas quais há distinção na escolha em não 
admitir a medida cautelar no controle de constitucionalidade.
Por último, apresentar-se-á grelha comparativa que trata como 
parâmetros a tutela jurisdicional efetiva, a utilização da medida 
cautelar nas ações do controle de constitucionalidade, os problemas 
trazidos pela ausência ou presença da medida cautelar nas ações 
perante o Supremo Tribunal Federal e o Tribunal Constitucional e, 
por fi m, a imprescindibilidade da medida cautelar perante a prática 
jurisprudencial de cada sistema objeto de comparação.
1. BREVES APONTAMENTOS SOBRE A MEDIDA CAUTELAR: ENTRE 
A URGÊNCIA E A REALIZAÇÃO DA JUSTIÇA
O estado de lentidão da justiça é quase concebido como uma 
característica natural do processo. Reiteradas vezes nos deparamos 
com demoras de gerações até um resultado defi nitivo em um 
processo judicial2, isto porque é inevitável a dilação temporal entre o 
nascimento de um processo e a decisão fi nal que põe término a ele3. 
O tempo no processo, portanto, “é algo mais que ouro: é a própria 
justiça”4. 
A tutela cautelar, nesse contexto, é compreendida como uma 
engenharia processual para afastar a demora fi siológica do processo, 
como um instrumento apto a proteger a efetividade do direito 
material controvertido ou para acautelar o efeito útil da ação5, já que o 
procedimento de formação da decisão defi nitiva implica a realização 
de um rito preestabelecido e, em razão disso, gera naturalmente um 
atraso6 capaz de proporcionar ao possível titular do direito danos 
2 Nesta linha, cabe colacionar as palavras de Angeles Jové, que afi rma que a 
sociedade contemporânea apresenta confl itos que exigem respostas rápidas, ainda 
que de caráter provisório: “na actualidade, quando a necessidade imperiosa de ga-
nhar tempo ao tempo se impõe como norma de conduta, comprova-se com maior 
facilidade que uma decisão judicial tardia carece totalmente de sentido”. ANGE-
LES JOVÉ, Maria. Medidas Cautelares Innominadas en el Proceso Civil, Barce-
lona: Bosch, 1995, p. 18.
3 GUASP, Jaime, Derecho Procesal Civil, Tomo II, 3.a ed., Madrid: Instituto de 
Estudios Políticos, 1968, p. 693.
4 COUTURE, Eduardo J., Proyecto de Código de Procedimiento Civil. Buenos 
Aires: Editorial Depalma,1954, p. 34.
5 Expressão trazida pelo Código de Processo Civil Português, artigo 2, n 2. 
No mesmo sentido o posicionamento de GÓMEZ ORBANEJA, Emílio. Derecho 
y proceso. Madrid: Civitas, 2009, p. 121; MAC-GREGOR, Eduardo Ferrer. Los 
poderes del juez constitucional y las medidas cautelares em controversia consti-
tucional, in: El juez constitucional en el siglo XXI, tomo II, Ciudad de México: 
Universidad Nacional Autónoma de México, 2009, p. 153; LÓPEZ OLVERA, Mi-
guel Alejandro, Las medidas cautelares en el proceso administrativo en Argentina, 
in Miguel Alejandro López Olvera (coord.), Estudios en homenaje a don Alfonso 
Nava Negrete: en sus 45 años de docencia, México: UNAM, 2006, pp. 98-99.
6 Sobre isso, Calamandrei destaca que a tutela cautelar permite evitar que o dano 
decorrente da violação de um direito resulte agravado pela morosidade do processo 
judicial (cfr. CALAMANDREI, Piero, Instituciones de Derecho Procesal Civil, 
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irrecuperáveis7. O procedimento cautelar, então, surge para evitar o 
periculum in mora para que a decisão não seja algo apenas para se 
“emoldurar”8.
Em princípio, a característica básica e nuclear da tutela cautelar 
diz respeito à sua provisoriedade, já que sua validade está limitada 
ao julgamento da decisão fi nal na ação principal. Outro fator que 
caracteriza os procedimentos cautelares tem a ver com a preservação 
da utilidade e efi cácia das sentenças que venham a ser proferidas e, 
dessa forma, acabam por adquirir um caráter instrumental.
Na busca de alcançar o seu objetivo de prevenir o perecimento 
do direito em razão do decurso do tempo, as providências cautelares 
pressupõem uma análise sumária da relação jurídica, por meio de um 
procedimento que garanta a concessão da decisão com a celeridade 
necessária9. 
Portanto, o que é importante reter é que os procedimentos 
cautelares buscam por meio do método próprio estabelecido pela 
legislação equilibrar duas concepções quase que contrárias uma da 
outra: a primeira é a busca por uma justiça rápida, que naturalmente 
corre o risco de ser precipitada, e a outra a realização de uma 
justiça ponderada que pode acabar por ser platônica e não cumprir 
com o objetivo em razão do tempo10. O ideal é a harmonia entre a 
vol. I, trad. da 2a ed. italiana por Santiago Sentís Melendo, vol. I, Buenos Aires: 
Ediciones Jurídicas Europa-América, 1973, p. 157).
7 García de Enterría afi rma que o processo não pode ser convertido num instru-
mento para a injustiça já que a “duração excessiva dos processos prejudica sem-
pre quem tem razão” (cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La batalla por 
las medidas cautelares – Derecho Comunitario Europeo y Proceso Contencioso-
Administrativo Español. Madrid: Civitas, 1992, p. 267).
8 VALLES, Edgar. Prática Processual Civil com o Novo CPC, 7.ª ed., Coimbra: 
Almedina, 2013, p. 259.
9 “A ameaça do periculum in mora autoriza o tribunal a apreciar, preliminar-
mente e sumariamente, uma relação jurídica que há-de ser objeto de exame mais 
profundo e demorado”. REIS, José Alberto dos. Código de Processo Civil Anota-
do, vol. 1, 3.ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 1982, pp. 624 e ss.
10 Essa mesma ideia é trazida em ANDRADE, Manuel A. Domingues de, No-
ções Elementares de Processo Civil, Coimbra: Coimbra Editora,1976, p. 10. No 
mesmo sentido é a lição de José Alberto dos Reis: “Convém, evidentemente, que 
a justiça seja pronta; mas mais do que isso, convém que seja justa. O problema 
fundamental da política processual consiste exatamente em saber encontrar o equi-
líbrio razoável entre as duas exigências: a celeridade e a justiça” (cfr. REIS, José 
Alberto dos, op. cit., p. 624).
realização da justiça e o tempo11 da satisfação do direito para evitar 
seu perecimento.
O tempo é necessário para realizar a justiça e o fundamento que 
autoriza a tutela cautelar está na incidência do tempo no processo. A 
medida cautelar é um instrumento apto a assegurar a efetividade da 
tutela jurisdicional e constitui a “garantia da garantia judiciária”,12 
ao assegurar a defesa preventiva do direito, isto é, a “função 
declarativa preventiva não autônoma do processo civil”13, de forma 
que constituem um “instrumento processual privilegiado para a 
proteção efi caz de direitos subjetivos ou de interesses juridicamente 
relevantes”14.
Porém, a tutela cautelar traz consigo algumas difi culdades e 
riscos que ainda pendem de solução, tanto no ordenamento jurídico 
português15, quanto no brasileiro, objetos de comparação nesta 
pesquisa. 
São levantados diversos questionamentos em torno da discussão 
acerca da possibilidade de um processocautelar provisoriamente 
realizar o direito material controvertido. Em razão disso, a antecipação 
cautelar, traduzida como técnica processual, não é um consenso 
11 O tempo é um fator de corrosão dos direitos pelo que se faz imprescindí-
vel ofertar meios de combate à força corrosiva do tempo inimigo. DINAMAR-
CO, Cândido Rangel. Nova Era do Processo Civil, São Paulo: Malheiros Editores, 
2003, p. 55. 
12 Expressão utilizada em ANDRADE, Manuel A. Domingues de, Noções ele-
mentares de processo civil, reimp., Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 9.
13 Lição trazida por Tesheiner ao ensinar que as cautelares autorizam uma espé-
cie de litisregulação do processo, ou seja, uma regulação provisória de uma situa-
ção de fato até que seja proferida uma decisão defi nitiva quanto ao mérito da causa. 
TESHEINER, José Maria Rosa. Elementos para uma Teoria Geral do Processo. 
São Paulo: Editora Saraiva, 1993, p. 155.
14 GERALDES, António Santos Abrantes. Suspensão de Despedimento e ou-
tros procedimentos cautelares no processo do trabalho. Coimbra: Almedina, 2010, 
p. 91.
15 Apesar de não prevista a medida cautelar nas ações de fi scalização de cons-
titucionalidade do Tribunal Constitucional, o ordenamento jurídico português 
abriga, além da previsão de provimentos cautelares no Processo Civil, expressiva 
relevância do instrumento cautelar na legislação atinente ao processo administra-
tivo. O Código de Processo nos Tribunais Administrativos trata no Título IV sobre 
o processo cautelar e inclui, no seu artigo 2°, o princípio da tutela jurisdicional 
efetiva. AROSO, Mário de Almeida, Manual de Processo Administrativo. 2a ed. 
Coimbra: Almedina, 2016, p. 42.
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doutrinal. A indefi nição sobre a natureza e fi nalidade da medida, o 
conteúdo da sentença e o alcance dos seus efeitos justifi cam essa 
controvérsia. 
Diante disto, a tutela cautelar possui muitos pontos a serem 
investigados, mas, neste trabalho, é preciso levar em consideração 
a questão acerca dos motivos pelos quais os dois sistemas 
comparados – Brasil e Portugal – fazem opções diferentes sobre a 
utilização da medida cautelar no âmbito das ações do controle de 
constitucionalidade de competência dos tribunais constitucionais.
Assente estas noções em torno da medida cautelar em geral, 
é preciso leva-las ao contexto da jurisdição constitucional para 
esclarecer as semelhanças e diferenças que apresentam as medidas 
cautelares previstas para assegurar a efi cácia das sentenças 
constitucionais.
Para tanto, o passo seguinte é analisar questões acerca da 
utilização de medida cautelar nas ações perante o Supremo Tribunal 
Federal brasileiro, especialmente as do controle abstrato de 
constitucionalidade. 
2. A CONCESSÃO DA MEDIDA CAUTELAR NO CONTROLE DE 
CONSTITUCIONALIDADE BRASILEIRO: UMA BREVE DIGRESSÃO 
Antes de adentrar em qualquer questão sobre a pertinência da 
utilização da medida cautelar na justiça constitucional é fundamental 
perceber, em termos históricos, como se desenvolveu o seu processo 
de admissibilidade no controle de constitucionalidade do Supremo 
Tribunal Federal (STF) brasileiro.
O debate foi inaugurado com a Representação 9416, de 17 de 
julho de 1947, quando o Supremo Tribunal Federal foi confrontado 
com o pedido de suspensão provisória de algumas disposições 
previstas na Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Suspender 
provisoriamente um ato legislativo no âmbito do controle de 
constitucionalidade era uma atribuição que não possuía qualquer tipo 
de previsão no ordenamento jurídico brasileiro à época, razão pela 
qual, por óbvio, a petição causou estranheza e alguma resistência. 
16 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RP 94, de 17 de julho de 1947, rel. Min. 
Castro Nunes. Acesso em: 15 de jun. de 2017, disponível em: https://stf.jusbrasil.
com.br/jurisprudencia/14463694/representacao-rp-94-df
Evoluindo cronologicamente, em 1954, foi editada a Lei 
n° 2.271, que tinha por objetivo regular aspectos processuais da 
representação interventiva. O artigo 4°17 da referida legislação aduzia 
que o rito do processo do mandado de segurança aplicar-se-ia também 
ao Supremo Tribunal Federal. A lei do Mandado de Segurança, 
por sua vez, conferia a possibilidade de medida liminar e com 
este dispositivo, a partir de então, estava autorizado o deferimento 
do pedido que envolvesse suspensão liminar da aplicação do ato 
normativo impugnado no ato de representação interventiva.
Alguns anos depois, a questão volta a ser suscitada na Rp 
933-RJ, de 5 de junho de 1975. Na ocasião, o Supremo Tribunal 
Federal corrobora a possibilidade da suspensão provisória de um ato 
normativo no âmbito do controle abstrato das normas. Ainda neste 
momento, é possível depreender que a questão não estava isenta de 
controvérsias. 
O debate suscitado envolvia um pedido de suspensão de 
execução provisória das normas objeto da representação, com base 
em dispositivos do Regimento Interno do STF que autorizavam a 
medida e no argumento de que a cautelar era necessária para garantir 
a efi cácia da ulterior decisão da causa. 
Em trecho do voto do relator do processo, Ministro Thompson 
Flores, mostra o seu posicionamento favorável à admissibilidade da 
medida cautelar:
[...] Forte, pois no próprio texto constitucional, proporcionando ele que 
regulasse o Supremo Tribunal o respectivo processo, permitiu-lhe como 
sua natural decorrência jurídica, a adoção de medidas cautelares adequadas 
à garantia de plena efi cácia de sua decisão. Dir-se-á que a índole do 
procedimento meramente declaratório, sem qualquer força executória, 
descaberia a antecipação da providência, a qual o próprio julgamento fi nal 
não teria força. Penso, todavia, que assim não é18. 
17 BRASIL. Lei 2.271 de 1954, , disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/1950-1969/L2271.htm, acesso em: 15 de junho de 2017.
 “Art. 4. Aplica-se ao Supremo Tribunal Federal o rito do processo do manda-
do de segurança, de cuja decisão caberão embargos caso não haja unanimidade.”
18 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RP 933, de 5 de junho de 1975, rel. Min 
Thompsom Flores. Acesso em: 15 de jun. de 2017, disponível em: http://redir.stf.
jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=264216.
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa264 Maria Mariana Soares de Moura 265
Por outro lado, o Ministro Xavier Albuquerque criticava a 
possibilidade da medida cautelar ao relatar que:
[...] O que me parece, ao fi m e ao cabo, é que a decisão do Supremo Tribunal 
Federal limitar-se-á, eventualmente, a declarar a inconstitucionalidade da lei, 
mas o fará num processo de cognição abstrato, com inteiro desconhecimento 
de eventuais direitos subjetivos envolvidos. A suspensão da execução da lei 
declarada inconstitucional é, pela Constituição, prerrogativa do Senado. A 
meu ver, portanto, o Supremo não pode antecipar prestação jurisdicional 
que não lhe compete dar em defi nitivo.19
A medida cautelar, nesta ocasião, foi deferida, ainda que tenha 
enfrentado alguma resistência. 
Toda esta controvérsia só foi afastada, dois anos após, com a 
inclusão da Emenda Constitucional n. 7, de 1977, que determinou 
expressamente como atribuição do Supremo Tribunal Federal 
o julgamento do pedido de medida cautelar nas representações 
oferecidas pelo Procurador-Geral da República.
Confi rmando a orientação da Constituição anterior, a promulgada 
em 1988 manteve, nos termos do art. 102, I, p, a competência do 
STF para julgamento do pedido de medida cautelar das ações diretas 
de inconstitucionalidade.
Esta breve análise da evolução históricada jurisprudência 
e da legislação infraconstitucional e constitucional sobre o tema 
serve para perceber que a concessão de cautelares nem sempre 
fez parte da prática judiciária brasileira e a sua admissibilidade foi 
alvo de controvérsias até que estivesse expressamente prevista na 
Constituição Federal e, posteriormente, regulada pela legislação 
infraconstitucional.
3. OS FUNDAMENTOS PARA A UTILIZAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR 
NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS BRASILEIRO
Após a inclusão da medida cautelar na ação direta de 
inconstitucionalidade (ADI) como uma das competências atribuídas 
pelo texto constitucional ao Supremo Tribunal Federal, a questão 
19 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RP 933, de 5 de junho de 1975, rel. Min 
Thompsom Flores. Acesso em: 15 de jun. de 2017, disponível em: http://redir.stf.
jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=264216.
da possibilidade de provimentos cautelares no âmbito do controle 
abstrato das normas parecia superada.
Sem dúvidas, sob um olhar formal, as cautelares estavam 
abrigadas pelo fundamento constitucional, mas apenas no 
que se referia àquelas suscitadas em sede de ação direta de 
inconstitucionalidade, sendo silente em relação a qualquer outra 
ação do processo objetivo. 
Ocorre que, posteriormente à promulgação da Constituição, a 
Emenda n° 3 de 1993 deu nova redação à alínea “a” do inciso I do 
art. 102 da Constituição e integrou uma nova espécie de ação no 
controle concentrado: a Ação Declaratória de Constitucionalidade 
(ADC). A referida Emenda, no entanto, não incluiu a ADC como 
uma hipótese da alínea p no inciso I, do art. 102, que versa sobre a 
admissibilidade da medida cautelar e restringe sua previsão à ADI. 
E é exatamente por esta razão que outra vez se retomou a 
controvérsia da admissibilidade da medida cautelar, desta vez 
referindo-se à possibilidade de sua inclusão no rito da ADC. Para esta 
questão, faz-se referência ao emblemático julgamento da ADC n° 4, 
em que o STF discutiu amplamente a possibilidade de deferimento 
da medida cautelar nessa espécie de ação. 
Neste aspecto, vale pontuar alguns fundamentos utilizados à 
época, para compreender melhor a opção da prática jurídica e da 
legislação brasileira em admitir os provimentos cautelares em certas 
ações do controle concentrado.
O principal deles aduz que, não obstante a ausência de dispositivo 
expresso na Constituição autorizando a utilização da medida cautelar 
na ADC, “o poder de acautelar é imanente ao de julgar”20 e, portanto, 
a Corte poderia em ações desta natureza conceder medida cautelar21.
20 BRASIL, Supremo Tribunal Federal – Plenário – ADC n. 4-MC/DF – Rel. 
Min. Sydney Sanches – j. 11.2.1998 - DJU 21.5.1999. 
21 “Essa defi ciência da emenda constitucional é suprida pela aplicação de um 
regime tanto quanto possível idêntico à ação direta de inconstitucionalidade para 
a ação declaratória de constitucionalidade. Lembre-se, ademais, que a possibilida-
de de liminares em ações de controle de constitucionalidade foi introduzida pela 
Emenda Constitucional n.º 7/77, sendo certo que mesmo antes dessa previsão ju-
rídica expressa o Supremo já as concedia, entendendo-as como instrumento indis-
pensável da própria função jurisdicional” (cfr. TAVARES, André Ramos. Curso de 
direito constitucional. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 321).
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
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Sustentava este argumento o fato de que nas Constituições 
anteriores o Supremo já reconhecia a possibilidade das medidas 
liminares no controle abstrato ainda que inexistisse qualquer 
dispositivo constitucional o autorizando. 
Além disso, a ideia de que a Ação Declaratória de Constitucio-
nalidade é uma ADI com efeitos reversos22, faria com que a conces-
são de cautelar nestas ações do controle concentrado fosse absoluta-
mente aceitável23.
Ainda nesta linha, o posicionamento do Ministro Gilmar Mendes 
é de que a possibilidade da concessão de liminar seria resultado da 
“natureza e do escopo da ação declaratória de constitucionalidade” 
com o objetivo de não piorar a incerteza jurídica que a propositura 
da ação busca eliminar e garantir a aplicação da lei objeto de 
controvérsia até que seja proferida a decisão fi nal24. 
22 Esta afi rmação é questionável, como se pode depreender da construção do 
raciocínio de Lucas De Laurentiis e Henrique Galkowicz. “Se é certo que a cau-
telar das ações diretas de inconstitucionalidade efetivamente antecipam, total ou 
parcialmente, o conteúdo útil de seu provimento fi nal, a sua concessão em ações 
declaratórias de constitucionalidade tem uma fi nalidade completamente diversa. 
Segundo o regramento dessa matéria, o efeito dessas últimas medidas é simples-
mente suspender os julgamentos que envolvam a aplicação da lei questionada (art. 
21 da Lei n. 9.868/99). (...) Se as ações diretas de controle de constitucionalidade 
e inconstitucionalidade são realmente “dúplices”, por que a decisão denegatória da 
cautelar em ação de inconstitucionalidade não tem o mesmo conteúdo da decisão 
que concede a liminar em ação declaratória de constitucionalidade? A resposta es-
boçada por parte dessa corrente aponta para a incompletude da disposição legal que 
reconheceu a possibilidade da concessão de medida liminar em sede de ação decla-
ratória de constitucionalidade. Nesse sentido, sustenta-se que dita medida cautelar 
teria, dentre outros, o efeito de suspender o andamento dos processos em que a lei 
analisada é aplicada”. LAURENTIIS, Lucas de; GALKOWICZ, Henrique. Medi-
das cautelares interpretativas e de efeitos aditivos no controle de constitucionalida-
de: uma análise crítica de sua aplicação. Revista Direito GV, vol. 11 (2015), n.º 1, 
p. 71 (disponível online).
23 Em oposição a este entendimento, Lenio Streck considera a admissibilidade 
de medida cautelar em ação direta de constitucionalidade uma afronta ao texto da 
emenda Constitucional que introduziu a Ação Direta de Constitucionalidade, uma 
vez que trata apenas de “decisões defi nitivas”, o que impediria o legislador ordi-
nário de incluir a hipótese da medida cautelar nesta espécie de ação. Além disso, 
aduz que não há sinais de precedentes no direito comparado. No mesmo sentido é o 
posicionamento do Ministro Marco Aurélio no julgamento da ADC nº 4. STRECK, 
Lenio. Jurisdição Constitucional e Hermenêutica – Uma nova crítica do direito. 
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 457.
24 MENDES, Gilmar Ferreira. Arguição de descumprimento de preceito funda-
mental. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 193.
Outro fundamento que sustenta a possibilidade de medida 
cautelar nas ações objeto deste estudo é a importação da doutrina 
constitucional alemã do chamado “peso das desvantagens”. Este é 
um dos argumentos mais consistentes utilizados pelos germânicos 
para justifi car a medida cautelar em sede de ações constitucionais. 
Consiste basicamente na ideia de sopesar os prejuízos e ganhos que a 
manutenção ou a suspensão da lei objeto da ação traria. O que se tem 
com a aplicação da medida liminar não seria, portanto, a declaração 
de inconstitucionalidade, mas a suspensão temporária da vigência da 
lei, com o objetivo de impedir a produção de efeitos negativos, nas 
lições da posição adotada pelo Ministro Moreira Alves25.
Há, ainda, outra alegação que justifi ca a utilização de 
medidas cautelares nas ações constitucionais e defende que, não 
obstante as peculiaridades intrínsecas ao processo de controle 
de constitucionalidade, não deverá ter um regramento autônomo 
que seja completamente apartado dos pressupostos do Código de 
Processo Civil26, já que as ações constitucionais não deixam de ser 
também uma manifestação da atuação jurisdicional27. 
Aliás, ao contrário, o procedimentoque rege o processo de 
controle de constitucionalidade tem que seguir um regulamento 
25 Rp. 1.391/CE, Rel. Min. Célio Borja, rel. para o acórdão Min. Moreira Alves, 
RTJ 124/81.
26 Uma parcela da doutrina ainda admite que as peculiaridades do processo 
objetivo do controle de constitucionalidade afastariam a incidência do regramento 
do Código de Processo Civil nas ações dessa natureza e, a partir disso, afi rmam 
que o processo objetivo não possui partes, lide ou interesse jurídico e, portanto, 
se afastaria das opções do processo civil ordinário. CLÉVE, Clèmerson Merlin. A 
fi scalização abstrata da constitucionalidade. 2. ed., São Paulo: RT, 2000, p. 142. 
Em sentido contrário, entretanto, é a posição do processualista Cassio Scarpinella 
Bueno que aduz ser “preferível entender que os conceitos e os institutos do direito 
processual civil merecem ser devidamente contextualizados para guiarem adequa-
damente as discussões relativas às ações diretas de inconstitucionalidade (...) negar 
que existam partes, interesses, coisa julgada e tantas outras realidades inerentes a 
qualquer tema afeito ao direito processual civil é, com o devido respeito, pretender 
criar uma aura que em nada contribui para a correta compreensão e consequente 
funcionamento da ação direta de inconstitucionalidade” BUENO, Cassio Scarpi-
nella. Curso sistematizado de direito processual civil: direito processual público e 
direito processual coletivo. São Paulo: Saraiva, 2010, v. 2, t. III, p. 278.
27 RAMOS, Elival da Silva. Controle de constitucionalidade no Brasil: pers-
pectivas de evolução. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 55.
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa268 Maria Mariana Soares de Moura 269
estrito, razão pela qual recorrer a institutos e pressupostos fi xados 
no processo civil ordinário garantiria aspectos de maior legitimação 
nestas decisões judiciais28. Portanto, nesta linha, o processo civil 
se relacionaria de maneira complementar com o procedimento das 
ações constitucionais. 
E é exatamente por esta complementaridade que as medidas 
cautelares previstas no regramento processual civil poderiam 
ser também “importadas” aos processos objetivos de controle de 
constitucionalidade29. 
Não se pode deixar de mencionar um ponto que envolve 
características das medidas em controle de constitucionalidade 
e diz respeito aos efeitos dessas decisões. A posição majoritária é 
a de que as medidas cautelares são antecipatórias dos efeitos das 
decisões defi nitivas de mérito30. Mas é preciso uma análise mais 
profunda desta afi rmação, já que esse pensamento impõe uma 
questão importante acerca da consideração de que as ações diretas 
de constitucionalidade possuem um conteúdo declaratório que não 
abriga possibilidade de antecipação, ou seja, ao considerar que a 
tutela jurisdicional declaratória tem a fi nalidade de garantir certeza 
e estabilidade a uma relação jurídica controvertida, como seria 
possível admitir que esta segurança fosse alcançada por meio de 
uma medida cautelar sumária, de cognição superfi cial?31
28 DINAMARCO, Cândido Rangel. A instrumentalidade do processo. 12.ª ed., 
São Paulo: Malheiros, 2005, p. 154.
29 Sobre a defesa da admissibilidade das medidas cautelares, confi ra-se as li-
ções de Carlos Roberto de Alckmin Dutra: “Pode-se concluir que o processo de 
controle principal de constitucionalidade possui natureza especialíssima. Isso não 
impede, todavia, que sejam aplicadas, subsidiariamente, as regras do processo 
comum, quando não houver norma a regular a matéria; e quando as normas do 
processo com se adaptarem às especifi cidades do processo objetivo”. DUTRA, 
Carlos Roberto Alckmin. Controle abstrato de constitucionalidade: análise dos 
princípios processuais aplicáveis. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 103. 
30 Sobre o tema, Cândido Rangel Dinamarco defi ne a medida cautelar em ações 
diretas de constitucionalidade e inconstitucionalidade como uma “falsa cautelar”, 
no sentido de que a cautelar não vincula a constitucionalidade ou inconstituciona-
lidade da norma objeto da ação (cfr. DINAMARCO, Candido Rangel. Nova era do 
processo civil. 3a ed., São Paulo: Malheiros, 2009, p. 62).
31 LOPES, João Batista. Tutela antecipada no processo civil brasileiro. 3. ed., 
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, pp. 54-55.
Na tentativa de responder a este questionamento quase 
paradoxal, a doutrina divide os efeitos da tutela declaratória em 
práticos e jurídicos. O raciocínio é de que a suspensão liminar da 
vigência de uma lei não está relacionada com a declaração da sua 
constitucionalidade ou inconstitucionalidade, mas apenas é um 
mecanismo para afastar a produção de efeitos negativos que a norma 
questionada pode vir a causar32. Desse modo, a medida cautelar nas 
ações do controle de constitucionalidade diria respeito aos aspectos 
ligados à efi cácia33 da norma.
Nesta questão, Gilmar Mendes se posiciona acerca da celeuma 
sobre o deferimento de medida cautelar pela Corte Constitucional 
em processo de controle de normas afeta a validade da lei ou 
somente a sua efi cácia. A decisão na medida cautelar não abrigava 
as justifi cativas que dariam a possibilidade de sustentar a nulidade 
da lei, porque nesse processo não seria possível fazer um juízo de 
validade, ou seja, a suspensão liminar estava relacionada à aplicação 
da lei, a interferir na sua efi cácia. 
Porém, ao analisar a jurisprudência do Tribunal Constitucional 
Alemão, o Ministro Gilmar Mendes afi rma que esse posicionamento 
não se coaduna com algumas práticas em torno da medida cautelar, 
especialmente porque as suspensões liminares não envolviam 
somente a determinação de se deixar de aplicar uma norma por um 
determinado período de tempo, como se pode depreender do fato 
de ser possível que uma cautelar restaure o direito anterior, isto é, 
tendo consequências relacionadas não somente com a efi cácia, mas 
também com a validade da norma impugnada34.
32 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Min. Moreira Alves, ADI 1.935/RO, 
rel. Min. Marco Aurélio, DJU 11.07.1999. No mesmo sentido são as lições de Cas-
sio Scarpinella Bueno que enfatiza “não há como antecipar o grau de certeza que só 
a sentença vai alcançar e que somente vai conseguir em virtude do desenvolvimen-
to da ampla defesa, do contraditório e, enfi m, após o exercício do devido processo 
legal. Antecipam-se, no entanto, efeitos fáticos, práticos ou jurídicos de uma de-
claração”. BUENO, Cassio Scarpinella. Curso sistematizado de direito processual 
civil: tutela antecipada, tutela cautelar e procedimentos cautelares específi cos. 3. 
ed., São Paulo: Saraiva, 2011, pp. 92-93.
33 MENDES, Gilmar Ferreira. Controle abstrato de constitucionalidade: ADI, ADC 
e ADO: comentários à Lei n. 9.898/99. São Paulo: Saraiva, 2012, pp. 324-328.
34 MENDES, Gilmar Ferreira. Controle abstrato de constitucionalidade: ADI, ADC 
e ADO: comentários à Lei n. 9.898/99. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 324.
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa270 Maria Mariana Soares de Moura 271
Por último, mas não menos importante, é o argumento retirado 
do próprio rol de direitos fundamentais da Constituição Federal 
brasileira, que no âmbito do art. 5°, XXXV, institui o princípio da 
inafastabilidade da jurisdição35, o qual deve ser entendido também 
como uma garantia de que a tutela jurisdicional seja dotada de 
efetividade.
Ou seja, o princípio acima referido consagra também a efetiva 
proteção do direito material como em situações referentes à própria 
duração do processo, capaz de afetar sobremaneira o direito 
material que se pretende resguardar na lide, tornando inútil a tutela 
jurisdicional.
Com o objetivo de impedirdanos ao direito até a solução 
defi nitiva da lide, o legislador dotou o sistema processual de 
mecanismos aptos a garantir a efetividade da tutela jurisdicional36. 
É nesse sentido de potencializar a efetividade das decisões judiciais 
que se insere a técnica da medida cautelar. 
Ora, tal efetividade abrange todos os provimentos 
jurisdicionais, inclusive aqueles tramitados pela via principal 
do controle de constitucionalidade, e, por conseguinte, a técnica 
utilizada pelo legislador para proteção deste princípio deve ser 
estendida para todas as manifestações da atuação jurisdicional. 
Neste caso, a admissibilidade da medida cautelar nas ações do 
controle de constitucionalidade seria, então, um dever, a essência do 
cumprimento do princípio constitucional. 
35 O princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, inscrito no inciso 
XXXV do art. 5º da Constituição Federal, não assegura apenas o acesso formal aos 
órgãos judiciários, mas sim o acesso à Justiça que propicie a efetiva e tempestiva 
proteção contra qualquer forma de denegação da justiça e também o acesso à ordem 
jurídica justa, como descreve WATANABE, Kazuo. Tutela Antecipatória e Tutela 
Específi ca das obrigações de fazer e não fazer, In: Sálvio de Figueiredo Teixeira 
(Coord.), Reforma do Código de Processo Civil. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 20.
36 O princípio da tutela jurisdicional efetiva é trazido expressamente no Código 
de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) quando no artigo 2o, n° 1, se 
leciona que “o princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de 
obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial 
que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida 
em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências 
cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da 
decisão”. 
Esta afi rmação, entretanto, precisa ser analisada com cuidado. 
Isto porque o ordenamento jurídico português também traz 
disposições, inclusive constitucionais37, acerca do princípio da tutela 
jurisdicional efetiva. É claro que para qualquer sistema jurídico 
que privilegie o acesso à justiça e os direitos fundamentais dos seus 
jurisdicionados é imprescindível o respeito a este princípio. 
Porém, apesar da sua presença explícita na Constituição, o 
sistema de fi scalização de constitucionalidade português não nos 
permite afi rmar que é em razão da obediência ao princípio da tutela da 
efetividade jurisdicional que a possibilidade de utilização da medida 
cautelar nas ações de controle abstrato de constitucionalidade é 
admitida no Supremo Tribunal Federal, a menos que se assuma que, 
por outro lado, o Tribunal Constitucional Português desrespeita este 
princípio, quando opta por não utilizar a medida cautelar nas ações 
de sua competência38.
Não obstante isso, é preciso ressaltar que, principalmente no 
controle de constitucionalidade, dois pressupostos coexistem: o da 
segurança jurídica, que requer uma duração de tempo razoável para 
a persecução da decisão fi nal e, por outro lado, o da efetividade, 
exigindo que o lapso temporal entre a propositura da ação e a decisão 
fi nal não se alongue demasiadamente. 
Neste ponto, o que as cautelares deveriam instituir era o 
equilíbrio entre estes pressupostos. Porém, como se verá no decorrer 
deste trabalho, a instituição da medida cautelar quando compatível 
com a ação constitucional nem sempre pode ser pertinente para o 
objetivo a que se propõe, colocando em risco a segurança jurídica e 
a legitimidade. 
Este é apenas um panorama geral de alguns dos argumentos 
que a jurisprudência e a doutrina brasileira sustentam para instituir 
e admitir a medida cautelar nas ações do processo objetivo do 
37 O princípio da tutela jurisdicional efetiva encontra-se consagrado a nível 
constitucional nos artigos 20.º e 268.º, nº 4, da Constituição da República Portu-
guesa e é um direito fundamental qualifi cado dos cidadãos, o qual está integrado 
na categoria dos direitos, liberdades e garantias. 
38 Sobre este ponto, acredita-se que uma possível resposta a esta indagação 
seria a de que o princípio da tutela jurisdicional efetiva se manifesta de maneira 
diversa na realidade dos dois sistemas jurídicos, mas as possíveis conclusões a esse 
respeito serão tratadas em momento posterior neste trabalho. 
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa272 Maria Mariana Soares de Moura 273
Supremo Tribunal Federal, em especial, aquelas que não estão 
previstas expressamente no texto constitucional. 
4. A MEDIDA CAUTELAR NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 
BRASILEIRO: LEGISLAÇÃO E REQUISITOS
Até aqui, referimo-nos apenas ao dispositivo constitucional 
que autoriza expressamente a medida cautelar nas ações diretas 
de inconstitucionalidade, o art. 102, I, p. Todavia, a dimensão e a 
força dos fundamentos apresentados, constantemente reproduzidos 
nos manuais doutrinários e nas jurisprudências, proporcionaram 
a admissão do instrumento da medida cautelar em outras ações 
constitucionais, a despeito da omissão constitucional em tratar do 
tema. 
Para melhor regular a matéria, o legislador ordinário incluiu 
na Lei 9.868/99 e na Lei 9.882/99 dispositivos que tratavam do 
procedimento da medida cautelar, sendo esta última referente à 
ADPF e aquela à ADI, à ADC e ADO.
Inicialmente, é preciso uma análise, ainda que sumária, do que 
estabelece a legislação sobre o tema. Começando pela Lei 9.868/99, 
serão realizadas algumas considerações preliminares sobre pontos 
importantes da legislação que serão pertinentes a este trabalho. 
Em relação ao pedido de cautelar nas ações diretas de 
inconstitucionalidade, conforme leciona o caput do art. 1039, a 
decisão liminar que consiste na suspensão da vigência da norma 
impugnada, submete-se à reserva de plenário, ou seja, é decidida 
pela maioria absoluta dos membros do Tribunal, exceto no período 
de recesso.
39 “A decisão sobre medida cautelar é da competência do Tribunal Pleno e sua 
concessão depende do voto da maioria absoluta de seus membros, ouvidos, previa-
mente, os ‘órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei’ (Lei 9.868/99, art. 10). 
A lei abre uma única exceção à regra: ‘Salvo no período de recesso’ (Lei 9.868/99, 
art. 10). Em nenhum momento, salvo o recesso, a lei autoriza a decisão de cautelar 
pelo relator. Mesmo nos casos de ‘excepcional urgência’, a lei mantém a compe-
tência da decisão com o Tribunal. Autoriza que tal decisão possa ser tomada ‘sem 
a audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a lei ...’ (Lei 9.868/99, 
art. 10, § 3º) (...)”. (MS 25.024-MC, Rel. Min. Eros Grau, decisão monocrática pro-
ferida pelo Presidente Min. Nelson Jobim, julgamento em 17-8-04, DJ de 23-8-04).
Neste ponto, é essencial destacar que a única excepcionalidade 
proposta à regra da reserva de plenário decorre da impossibilidade 
fática de reunir os membros do Tribunal neste intervalo para a 
sessão plenária e, portanto, autoriza o Presidente do Supremo 
Tribunal Federal, seguindo a orientação do Regimento Interno da 
Corte (art. 13, VIII), a decidir monocraticamente sobre questões 
urgentes acerca dos pedidos de medida cautelar nas ações diretas de 
inconstitucionalidade nos períodos de recesso. 
Questiona-se, no âmbito da regra da reserva do plenário, 
instituída pelo caput do art. 10 da Lei 9.868/99, que dada a própria 
natureza da pretensão cautelar de resguardar situações urgentes e o 
elevado número de processos julgados pelo STF, em alguns casos 
o tempo necessário até a ocorrência do julgamento pela Sessão 
Plenária faria com que a utilidade da cautelar fosse completamente 
perdida e, para evitar isto, nos termos de uma extrema urgência40,seria coerente admitir que o relator, fundamentado no poder geral de 
cautela, pudesse decidir monocraticamente o pedido de cautelar na 
ação direta. 
Este posicionamento, porém, não está livre de controvérsias. 
Como se verá ainda neste estudo, escapar à regra da reserva do 
plenário, do modo como tem se revelado na prática atual do STF, fora 
do período de recesso, gera cautelares monocráticas desrespeitando 
a determinação legal e constitucional41 e, muitas delas, ilegítimas, 
sem razões que justifi quem a excepcionalidade implícita da extrema 
urgência. Ainda assim, a decisão deveria ser igualmente submetida 
ao referendo do pleno logo na sessão seguinte, o que também não se 
verifi ca. 
Para situar o leitor sobre o tratamento da medida cautelar da ação 
direta de inconstitucionalidade na legislação infraconstitucional, 
vale citar o disposto no art. 11 da Lei 9.868/99, o qual, devido a 
decisão concessiva de liminar suspender a vigência de uma norma 
até o pronunciamento fi nal do STF produzindo efi cácia em relação 
40 Com a fi nalidade de acrescentar esta exceção implícita à regra da reserva de 
plenário na cautelar em ADI, a possibilidade de aplicar analogicamente o disposto 
no § 1º do art. 5º da Lei 9.882/99, que permite a decisão cautelar monocrática “em 
caso de extrema urgência ou perigo de lesão grave.
41 A regra da reserva do plenário baseia-se também no art. 97 da Constituição 
Federal e no próprio Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (art. 5, X).
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa274 Maria Mariana Soares de Moura 275
a todos e a vinculando os julgamentos que tratem da aplicação, 
impõe o dever de conceder a devida publicidade, ao publicar a parte 
dispositiva da decisão em seção especial do Diário Ofi cial da União 
e do Diário da Justiça no prazo de dez dias, a contar do julgamento.
A seguir, o art. 11, § 1º, aduz que a decisão concessiva de 
cautelar terá efi cácia erga omnes e autoriza que o Tribunal afaste 
a regra geral do efeito ex nunc da cautelar, caso entenda que deva 
lhe conceder efi cácia retroativa, justamente para evitar que o direito 
objeto da ação pereça e garantir o pronunciamento defi nitivo do 
Tribunal. 
A relevância que uma decisão de medida cautelar pode adquirir 
no contexto da ação direta de inconstitucionalidade, traduz-se pelo 
disposto no art. 11, § 2°, que trata da restauração do direito anterior. 
Basicamente o que se pretende dizer é que ao deferir a liminar, a 
suspensão da aplicação da norma questionada torna aplicável a 
legislação anterior, caso exista, a não ser que o Tribunal se manifeste 
expressamente em sentido contrário. Ou seja, a decisão concessiva 
de cautelar tem o poder de fazer com que a legislação revogada 
retorne ao ordenamento jurídico e então, a partir disso, seja aplicável 
até que o Supremo Tribunal Federal se manifeste defi nitivamente 
sobre a questão.
No que diz respeito ao art. 12, é permitido que certas matérias 
relevantes para a sociedade e a ordem jurídica passem a ser julgadas de 
maneira defi nitiva e num processo mais célere. Por esta razão, optou-
se por diminuir o tempo de tramitação do processo, ao estabelecer 
prazos reduzidos, como 10 (dez) dias para a prestação de informação 
pela autoridade que emanou o objeto normativo impugnado na ação 
e 5 (cinco) dias para vista dos autos ao Advogado Geral da União e 
ao Procurador Geral da República, em detrimento dos prazos de 30 
e 15 dias, previstos para os mesmos procedimentos no rito ordinário 
fi xado pelos artigos 6º e 8º da legislação ora analisada. Este prazo, 
por sua vez, não é tão rápido como o da cautelar (fi xado em três dias 
e cinco dias, respectivamente). A ideia do legislador era exatamente 
a de conceder um prazo equilibrado, de modo que a celeridade não 
fosse um impedimento para a cognição mais profunda debatida na 
ação. 
O que se tem, portanto, é a possibilidade de o Tribunal chegar 
ao julgamento defi nitivo destas matérias especiais arguidas na 
ADI de uma forma mais célere que a convencional. Sob a análise 
da prática processual do STF, o que acontece é a aplicação do art. 
12 para matérias comuns, porque o julgamento célere da medida 
cautelar sob o rito do art. 10 é praticamente insustentável, tendo em 
consideração o constante congestionamento da pauta do plenário e, 
por conseguinte, o rito determinado pelo art. 12 tem sido a solução 
encontrada para o julgamento defi nitivo do mérito célere da ação 
sem que seja necessário um pronunciamento liminar acerca do 
pedido de cautelar.
Todavia, o procedimento do art. 12, quando desvirtuado da 
sua fi nalidade, também pode levantar alguns questionamentos, já 
que a sua aplicação indiscriminada não respeita a especialidade da 
matéria, nem os prazos e tende a tornar o procedimento comum, 
ordinário e inefi caz.
No que diz respeito à medida cautelar na ação direta de 
constitucionalidade o rito procedimental vem no art. 21 da mesma 
legislação. E estabelece, no caput, que o deferimento da medida 
cautelar é condicionado à decisão da maioria absoluta dos ministros 
e, esclarece, que o efeito da decisão cinge-se à imposição de que 
os juízes e Tribunais não prossigam com o julgamento de todos 
os processos que envolvam a aplicação do objeto da ação até que 
aconteça o julgamento defi nitivo. 
No parágrafo único, a mesma exigência da publicidade ao ato 
pela publicação da parte dispositiva da decisão em seção especial do 
Diário Ofi cial da União, demonstra que a efi cácia é erga omnes, com 
relação a todos. Mas o que difere o tratamento da medida cautelar 
na ação direta de constitucionalidade, refere-se a um detalhe muito 
importante, trazido na segunda parte do seu parágrafo único e que 
diz respeito a um prazo predeterminado de 180 (cento e oitenta) dias 
para o julgamento defi nitivo da ação sob pena de perda da efi cácia. 
Aqui, pontua-se um acerto do legislador, que impõe a obrigatória 
observância de um prazo para evitar que a cautelar ganhe contornos 
de defi nitividade e fi que à mercê dos congestionamentos de pauta do 
Plenário, como acontece com a ADI. 
No que tange à concessão da medida cautelar no controle 
de constitucionalidade, é mister falar da admissibilidade deste 
instrumento também na Arguição de Descumprimento de Preceito 
Fundamental (ADPF), determinado pelo art. 5°, da Lei 9.882/99, 
que igualmente às outras ações constitucionais traz a exigência de 
maioria absoluta para o deferimento da medida cautelar, exceto 
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa276 Maria Mariana Soares de Moura 277
quando em período de recesso ou em caso de extrema urgência e 
perigo de lesão grave, em que é autorizado ao relator conceder a 
liminar monocraticamente, pendente de aprovação do Tribunal 
Pleno, conforme leciona o § 1° do referido dispositivo42.
Especifi camente na ADPF, os efeitos da liminar se demonstram 
na determinação de que os juízes e tribunais suspendam o andamento 
do processo ou os efeitos de decisões judiciais ou ainda de qualquer 
medida que tenha relação com a matéria objeto da arguição, a menos 
que seja decorrente de coisa julgada43. 
Há pouco tempo, o Supremo Tribunal Federal entendia que a 
ação direta de inconstitucionalidade por omissão era incompatível 
com a concessão de medida cautelar, já que se destinaria a dar 
ciência da mora ao poder omisso a fi m de adotar as providências 
necessárias44. Porém, a Lei n° 12.063/2009 acrescentou à Lei nº 
42 Art. 5.º O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de seus 
membros, poderá deferir pedido de medida liminar na argüição de descumprimen-
to de preceito fundamental.
43 Art. 5°, § 3°. A liminar poderáconsistir na determinação de que juízes e 
tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, 
ou de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da argüi-
ção de descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa 
julgada. No caso da ADPF. “O § 3º do art. 5º, que autoriza a concessão de liminar 
para determinar que juízes e tribunais suspendam o andamento de processo ou os 
efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relação 
com a matéria objeto da ADPF, salvo de decorrentes de coisa julgada, também 
seria inconstitucional por ofensa aos princípios do devido processo legal e do juiz 
natural. Isso porque tal instrumento teria introduzido no ordenamento brasileiro o 
indesejado mecanismo da avocatória de processos judiciais em curso, o que im-
plicaria a supressão inconstitucional da competência dos juízos comuns para co-
nhecer questões constitucionais”. BELEM, Bruno Moraes Faria Monteiro. A (In)
Constitucionalidade da Lei nº 9.882/99 e a ADPF Paralela na Jurisprudência do 
STF. In: Revista Jurídica da Procuradoria Geral do Estado do Paraná, Curitiba, 
n.º 2 (2011), pp. 73-99.
44 ADIN 361-5, Rel. Min. Marco Aurélio, RT 668/212: “Ação direta de incons-
titucionalidade por omissão. Liminar. É incompatível com o objeto mediato da 
referida demanda a concessão de liminar. Se nem mesmo o provimento judicial 
último pode implicar o afastamento da omissão, o que se dirá quanto ao exame pre-
liminar”; ADIN 267 – DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJU de 19.05.95, p. 13.990: 
“A suspensão liminar de efi cácia de atos normativos, questionados em sede de con-
trole concentrado, não se revela compatível com a natureza e a fi nalidade da ação 
direta de inconstitucionalidade por omissão, eis que, nesta, a única consequência 
político-jurídica possível traduz-se na mera comunicação formal, ao órgão esta tal
9.868/99 o art. 12-F, que disciplina o procedimento da medida 
cautelar na ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Desse 
modo, em caso de excepcional urgência e relevância da matéria, 
o Tribunal, novamente por decisão da maioria absoluta de seus 
membros, poderá conceder medida cautelar após a audiência dos 
órgãos ou autoridades responsáveis pela omissão constitucional, que 
deverão se pronunciar no prazo de 5 (cinco) dias.
A Lei n° 12.562/11 também inovou para prever a possibilidade 
da medida liminar na ação direta interventiva perante o Supremo 
Tribunal Federal. Por maioria absoluta de seus membros, a Corte 
poderá deferir a medida cautelar quando estiverem presentes os seus 
requisitos. Os efeitos poderão consistir tanto na determinação de 
que se suspenda o andamento do processo ou os efeitos de decisões 
judiciais ou administrativas ou, ainda, de qualquer outra medida que 
apresente relação com a matéria objeto da ação, nos termos do art. 
5° da Lei n° 12.562/11. 
O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal também 
edita algumas orientações acerca do procedimento a ser adotado nas 
medidas cautelares destas ações constitucionais. Apenas para citar 
um aspeto, o seu artigo 8° declara a competência do Plenário e das 
Turmas, e não dos ministros de maneira individual, de concederem 
medidas cautelares45. A orientação se repete nos termos do artigo 21, 
incisos IV e V, que impõem ao relator a submissão de cautelares ao 
Plenário ou à Turma, excepcionando a decisão de forma monocrática 
somente nos casos de urgência, desde que ad referendum do 
Plenário46. 
inadimplente, de que está em mora constitucional”. No mesmo sentido: ADIN 
1387-DF, Rel. Min. Carlos Velloso e ADIN 1458-DF (Medida Cautelar), Rel. Min. 
Celso de Mello, DJU de 20.09.96. 
45 Art. 8.º Compete ao Plenário e às Turmas, nos feitos de sua competência:
I – julgar o agravo regimental, o de instrumento, os embargos declaratórios e 
as medidas cautelares;
46 Art. 21.º São atribuições do Relator:
IV – submeter ao Plenário ou à Turma, nos processos da competência respec-
tiva, medidas cautelares necessárias à proteção de direito suscetível de grave dano 
de incerta reparação, ou ainda destinadas a garantir a efi cácia da ulterior decisão 
da causa;
V – determinar, em caso de urgência, as medidas do inciso anterior, ad referen-
dum do Plenário ou da Turma.
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa278 Maria Mariana Soares de Moura 279
Outro ponto que merece destaque são os requisitos de 
admissibilidade para a medida cautelar nas ações constitucionais ora 
em estudo. À primeira vista, os requisitos são os mesmos aplicados 
à medida cautelar no processo civil ordinário. É preciso, nesta linha, 
provar o periculum in mora47, a fi m de estabelecer que só a medida 
cautelar garantiria a efetividade do provimento futuro, evitando o 
perigo causado pela demora do julgamento, e o fumus boni iuris, 
que dispõe sobre a plausibilidade jurídica dos fundamentos da ação.
Para além dos requisitos comuns, dada a especifi cidade da 
medida cautelar nas ações de controle de constitucionalidade, um 
outro requisito tem sido abordado pela doutrina e pela jurisprudência 
do Supremo Tribunal Federal. 
O critério da conveniência48 envolve a ponderação entre o 
proveito e o ônus da suspensão provisória, ou seja, para a concessão da 
47 Sobre o conceito de periculum in mora há um questionamento acerca da sua 
aplicabilidade nos processos de controle abstrato de constitucionalidade e diz res-
peito ao fato do conteúdo do processo ser incompatível com a verifi cação dos ele-
mentos de fato, conforme posição defendida por LUNARDI, Soraya Regina Gas-
paretto. Direito processual constitucional: problematização de sua autonomia, sua 
natureza e suas consequências. Tese, PUCSP, 2006, p. 274. Este posicionamento, 
entretanto, não é correto já que a tutela cautelar não tem o objetivo de antecipar os 
efeitos do julgamento defi nitivo, essa decisão atingiria apenas os efeitos práticos e 
sociais, ou seja, antecipam os efeitos executivos que decorreriam da possível sen-
tença de procedência. Nessa linha, a urgência da medida cautelar em ações diretas 
está diretamente relacionada com os possíveis efeitos da norma impugnada. Por 
isso constatar o periculum in mora nos processos objetivos de controle de constitu-
cionalidade é o reconhecimento do caráter acautelatório da medida liminar nessas 
ações. Nestes termos, a orientação trazida por Lucas De Laurentiis e Henrique 
Galkowicz: “é de se estranhar a orientação da jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal, que é aceita sem grandes questionamentos pela doutrina nacional, segun-
do a qual o transcurso de considerável lapso temporal entre a edição do ato nor-
mativo e a propositura da ação direta desautoriza o reconhecimento do periculum 
in mora. Para se chegar à conclusão oposta, basta considerar que o tema principal 
da decisão cautelar não é a validade ou invalidade da lei, mas sim seus possíveis 
efeitos deletérios. Se esses realmente existem, não é o transcurso do tempo entre a 
edição da lei e a propositura da ação que vai apagá-los. Ao contrário, essa situação 
pode muitas vezes agravar ou comprovar a urgência da medida pleiteada. Ademais, 
nem sempre os efeitos nocivos de um ato normativo surgem logo no momento 
de sua publicação, sendo possível que interpretações inconstitucionais surjam no 
decorrer sua vigência” (cfr. LAURENTIIS, Lucas de; GALKOWICZ, Henrique, 
op. cit., p. 71).
48 BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito bra-
sileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. São 
Paulo, Saraiva: 2006, p. 167.
medida, além de verifi car se os prejuízos decorrentes da permanência 
da vigência da norma devem ser maiores que os resultantes da sua 
suspensão até o julgamento defi nitivo.A concessão da medida cautelar é, por meio desse critério, admi-
tida ainda naqueles casos em que o objeto da ação já vigore por algum 
tempo e se demonstra contraditório falar em um risco da demora. 
Desta forma, o requisito do perigo da demora acaba por ser 
substituído pela demonstração da conveniência49 na concessão da 
medida para a administração da justiça, para a administração pública 
e para a ordem jurídica em geral50. 
Até aqui, já foi possível perceber que a legislação infracons-
titucional que rege a medida cautelar nas ações do controle abstrato 
de constitucionalidade brasileiro levanta alguns questionamentos. A 
começar pela duvidosa constitucionalidade da admissão das medidas 
cautelares naquelas ações constitucionais que, embora previstas na 
legislação, não elencam o rol constitucional de competências do 
Supremo Tribunal Federal, o qual se restringe apenas em defi nir a 
medida cautelar para a ação direta de inconstitucionalidade. 
Outra preocupação que se levanta rapidamente aqui é o 
fato de muitas vezes a prática processual estabelecida pela Corte 
Constitucional se afastar daquilo que está preestabelecido pela 
legislação que rege o procedimento, o que suscita riscos relevantes 
para a estrutura do sistema de um Estado de Direito51. 
49 Parte da doutrina constitucional brasileira afi rma que o critério da conveniên-
cia poderia ser considerado como mais uma peculiaridade do processo de controle 
de constitucionalidade. Porém, é fácil poder aplicar este critério como requisito 
para conceder a tutela de natureza cautelar fora do controle de constitucionalidade, 
já que intrinsecamente a liminar impõe à análise do julgador para verifi car o ônus 
e benefícios decorrentes da sua utilização. Igualmente, no Tribunal Constitucional 
Alemão o mesmo requisito é também exigido para as ações de natureza cautelar, 
mas a importação da doutrina brasileira alterou a denominação original que desig-
na o critério como “dupla hipótese” (Doppelhypothese) (cfr. SCHLAICH, Klaus; 
KORIOTH, Stefan. Das Bundesverfassungsgericht: Stellung,Verfahren, Entschei-
dung. München: C. H. Beck Verlag, 2010, p. 284, apud LAURENTIIS, Lucas de; 
GALKOWICZ, Henrique, op. cit., p. 84).
50 ADI (MC) 568-AM, rel. Min. Celso de Mello, DJU 22.11.91; ADI (MC) 
1087-RJ, rel. Min. Moreira Alves, DJU 07.04.95; ADI (MC) 1586-PA, rel. Min. 
Sydney Sanches, DJU 29.08.97. 
51 SUORDEM, Fernando Paulo da Silva. Princípio da Separação de poderes e 
os novos movimentos sociais – a administração pública no estado moderno: entre 
as exigências de liberdade e organização. Coimbra: Almedina, 1995, p. 14.
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa280 Maria Mariana Soares de Moura 281
De todo exposto, constata-se que a admissibilidade da medida 
cautelar nas ações constitucionais do controle abstrato de constitu-
cionalidade brasileiro pode provocar muitas discussões.
Por isto, o que se passa a fazer é demonstrar como a prática 
recente do Supremo Tribunal Federal tem suscitado uma signifi cação 
muito maior à suspensão liminar da efi cácia da norma impugnada, 
seja porque seu indeferimento determina a apreciação da matéria 
para um futuro incerto ou porque seu deferimento, ainda que 
dotado de provisoriedade, pode adquirir contornos defi nitivos52 pela 
prolongada vigência da medida liminar, entre outros problemas que 
serão colocados a seguir.
Deste modo, é imprescindível que o papel, efi cácia e 
imprescindibilidade da medida cautelar sejam postos em refl exão.
5. A MEDIDA CAUTELAR NA PRÁTICA RECENTE: CASOS EMBLEMÁ-
TICOS DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 
Para compreender melhor e demonstrar algumas controvérsias 
que as medidas cautelares podem suscitar no âmbito das ações de 
controle de constitucionalidade, serão colacionados aqui alguns 
exemplos da prática jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal. 
O primeiro deles representa claramente a gravidade do 
questionamento que se pretende levantar: trata-se da medida cautelar 
proferida em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade por uma 
decisão monocrática, fora da hipótese de período de férias ou recesso, 
única exceção à regra da Reserva de Plenário estabelecida pela lei 
infraconstitucional que rege o procedimento da medida cautelar nas 
ações constitucionais do controle de constitucionalidade brasileiro.
52 Esta ideia é traduzida de maneira bem clara por Isabel Celeste Fonseca, 
quando trata da tutela cautelar no processo administrativo e diz: “Outro fenômeno 
diz respeito ao uso “distorcido” que, em consequência da inefi cácia dos processos 
ordinários, se faz de processos cautelares existentes. Este fenômeno traduz-se na 
utilização de processos naturalmente acessórios, como alternativa aos ordinários, 
para alcançar a realização do direito de forma defi nitiva. Processos como o réferé, 
provisórios por natureza, transformam-se e m criados para todo o serviço para 
salvar a honra da justiça”. FONSECA, Isabel Celeste M. Introdução ao estudo sis-
temático da tutela cautelar no processo administrativo – a propósito da urgência 
na realização da justiça, Coimbra, Almedina: 2002, p. 20. 
Para entender melhor esta situação, colaciona-se aqui o caso 
que fi cou conhecido como a ADI dos Royalties. 
Precipuamente, a ADI 4917-RJ trata da inconstitucionalidade 
de alguns dispositivos previstos na Lei 12.734/2012. O objeto desta 
ação referia-se ao fato de a lei trazer na distribuição dos Royalties 
do petróleo uma nova divisão que consistia em diminuir os valores 
para os estados produtores e redistribuir a arrecadação para estados e 
municípios não produtores. O pagamento de royalties e participações 
especiais é uma contrapartida ao sistema tributário incidente sobre 
o petróleo e não é pago na origem, mas sim no destino e insere-se 
no contexto do pacto federativo, determinado constitucionalmente. 
Quando, todavia, se alteram as bases da repartição das 
participações governamentais, o que se coloca é a centralização nos 
entes não produtores e isto levaria ao desrespeito do mandamento 
constitucional, segundo o autor da ação. Não nos interessa aqui 
discutir o acerto ou desacerto do mérito desta questão, mas sim o 
efeito que a medida cautelar teve nesta ADI.
Após proposta a Ação de Inconstitucionalidade, foi deferida 
por uma decisão monocrática, o pedido de medida cautelar. Mesmo 
que não se tratasse de um período de recesso, como determina a 
única hipótese que autoriza o julgamento monocrático numa ADI, 
a relatora do processo, Ministra Cármen Lúcia, entendeu que a 
urgência requerida para a análise da cautelar era justifi cada pelo 
fato de que a relevância dos fundamentos apresentados na petição 
inicial da ação, a plausibilidade jurídica dos argumentos expostos, 
acrescidos dos riscos inegáveis à segurança jurídica, política e 
fi nanceira dos estados e municípios, que experimentam situação 
de incerteza quanto às regras incidentes sobre pagamentos a serem 
feitos pelas entidades federais, “impuseram o deferimento imediato 
da medida cautelar”53.
Até aqui, o primeiro problema identifi cado é um descumpri-
mento da regra do plenário por parte da ministra relatora, já que 
fora do período de recesso essa decisão sequer poderia ser realizada 
monocraticamente. Mesmo assim, imaginemos que esta regra do 
53 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 4917, decisão em medida cautelar. 
Rel. Ministra Cármen Lúcia, Distrito Federal, 08/03/2013, disponível em: http://
www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/adi4917liminar.pdf, acesso 
em: 04/06/2017.
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa282 Maria Mariana Soares de Moura 283
plenário imprescindivelmente precisasseser afastada por uma 
exceção não prevista na legislação, mas que verdadeiramente 
impunha a necessidade de que a medida cautelar fosse imediatamente 
e urgentemente julgada por uma só pessoa para evitar um dano 
desproporcional que não poderia ser revertido de outra forma54. 
Diante deste quadro excepcional, o que se espera é que, ao 
menos, esta decisão individual seja submetida à apreciação do 
54 Sobre o argumento da Min. Cármen Lúcia para deferir medida cautelar mo-
nocraticamente, fora do período de recesso, por razões de urgência, é importante 
colacionar o entendimento de Gilmar Mendes e André Rufi no do Vale acerca do 
tema: “não obstante, é preciso reconhecer que tais casos serão excepcionalíssimos, 
pois a própria Lei 9.868/99 prevê mecanismo para se evitar perecimento de direito 
e assegurar o futuro pronunciamento defi nitivo do Tribunal, que é a possibilidade 
de concessão da medida liminar com efeitos ex tunc, suspendendo-se a vigência da 
norma questionada desde a sua publicação. Portanto, o sistema defi nido pela Lei 
9.868/99 para a concessão de medidas cautelares deixa pouco espaço para a ocor-
rência de casos em que seja necessária uma decisão monocrática fora dos períodos 
de recesso e de férias. A técnica da modulação dos efeitos, posta à disposição do 
Tribunal no julgamento da medida cautelar, é instrumento hábil para se assegurar 
a decisão de mérito na ação direta e, dessa forma, ela praticamente elimina as 
hipóteses em que seja necessária uma urgente decisão monocrática do Relator. 
Ficam abertas apenas as hipóteses em que a suspensão da vigência da norma seja 
imprescindível para estancar imediatamente a produção de seus efeitos sobre fatos 
e estados de coisas que, de outra forma, não poderiam ser revertidos”. MENDES, 
Gilmar; VALE, André Rufi no do. Questões atuais sobre medidas cautelares. In: Ob-
servatório da Jurisdição Constitucional, ano 5, 2011/2012, disponível em: http://
www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/observatorio/article/view/661/454, 
acesso em: 20/06/2017.
Numa perspectiva menos fl exível são as lições do Min. Nelson Jobim: “A de-
cisão sobre medida cautelar é da competência do Tribunal Pleno e sua concessão 
depende do voto da maioria absoluta de seus membros, ouvidos, previamente, os 
‘órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei’ (Lei 9.868/99, art. 10). A lei abre 
uma única exceção à regra: ’Salvo no período de recesso’ (Lei 9.868/99, art. 10). 
Em nenhum momento, salvo o recesso, a lei autoriza a decisão de cautelar pelo re-
lator. Mesmo nos casos de ‘excepcional urgência’, a lei mantém a competência da 
decisão com o Tribunal. Autoriza que tal decisão possa ser tomada ‘sem a audiên-
cia dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a lei ...’ (Lei 9.868/99, art. 10, 
§ 3º). Possibilita, ainda, a lei que o Tribunal afaste a regra geral do efeito ex nunc 
da cautelar e a conceda com ‘efi cácia retroativa’ (Lei 9.868/99, art. 11, § 1º). Com 
esta última regra completa-se o tratamento legal da excepcionalidade. Em momen-
to algum, ‘salvo no período de recesso’, é possível decisão monocrática. (...)”. (MS 
25.024- MC, Rel. Min. Eros Grau, decisão monocrática proferida pelo Presidente 
Min. Nelson Jobim, julgamento em 17-8-04, DJ de 23-8-04).
Plenário na primeira oportunidade de reunião do pleno, como 
a lei aduz que deve ser no caso do período de recesso, hipótese 
autorizadora da decisão monocrática. Mas não foi o que aconteceu: 
há quatro anos e cinco meses, uma decisão monocrática em sede de 
medida cautelar invalidou de imediato uma lei55 cujo veto tinha sido 
derrubado no Congresso Nacional. 
Apenas para ilustrar o perigo da medida cautelar (e mais ainda 
daquela que é decidida monocraticamente), as consequências da 
demora do resultado defi nitivo da decisão pelo Supremo Tribunal 
Federal se traduzem em gigantescos prejuízos aos cofres públicos 
dos estados que deixaram de receber a sua parte na partilha dos 
royalties
Atualmente, sem o julgamento defi nitivo, nem tampouco a 
submissão da decisão monocrática ao julgamento do Plenário, a lei 
continua suspensa e, caso considerem incorreta a decisão individual 
e seja considerada constitucional no julgamento defi nitivo, o valor 
perdido pelos entes que estavam destinados a receber a partilha dos 
royalties, já é irreparável56.
Perceba que o grande perigo que circunda essa relação é o fato 
da decisão de um único ministro ter o poder de suspender uma lei 
por tempo indeterminado e adquirir, a partir de então, contorno de 
continuidade57.
55 A Medida Cautelar suspendeu os efeitos dos artigos 42-B; 42-C; 48, II; 49, 
II; 49-A; 49-B; 49-C; parágrafo 2º do artigo 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E 
da Lei Federal 9.478/97, com as alterações promovidas pela Lei 12.734/2012, até 
o julgamento fi nal da ADI 4.917.
56 Em 2014, quando Lênio Streck escreveu sobre o tema no artigo “A decisão 
de um ministro do STF pode valer como medida provisória?” apresentou um levan-
tamento dos valores que os estados haviam deixado de ganhar como resultado da 
decisão monocrática da medida cautelar e à época só o Estado do Acre, por exem-
plo, havia deixado de receber pelo menos R$ 193.406.356,00 (cento e noventa e 
três milhões, quatrocentos e seis mil trezentos e cinquenta e seis reais), disponível 
em: http://www.conjur.com.br/2014-dez-04/senso-incomum-decisao-ministro-stf-
valer-medida-provisoria , acesso em: 04/06/2017. 
57 Este não é um caso isolado. Na mesma situação de decisões monocráticas 
descumprindo a exigência legal e pendentes de apreciação do Plenário temos outros 
exemplos, como: ADI 4.232, de 19.05.2009; ADI 4.598, de 23.2.2012; ADI 4.628, 
de 18.03.2013; ADI 5.091, de 21.03.2014; ADI 5.086, de 28.01.2014; ADI 4.874, 
de 13.09.2013; ADI 4.843, de 30.1.2014; ADI 4.707, de 30.1.2014; ADI 4.258, de 
3.07.2009; ADI 4.144, de 7.02.2104; ADI 5.171, de 21.11.2014. Na ADI 4.638, 
A Pertinência dos Provimentos Jurisdicionais de Natureza Cautelar no Controle 
de Constitucionalidade: Uma Análise Comparativa284 Maria Mariana Soares de Moura 285
Sem dúvida, esta situação causa um desequilíbrio nas relações 
democráticas do Estado de Direito58 e coloca em risco a segurança 
jurídica dos cidadãos. É exatamente por isso que Lenio Streck acerta 
ao denominar ironicamente que a utilização da medida cautelar 
possui “efeitos similares aos da medida provisória” e questiona a 
desobediência ao procedimento por parte dos membros do Supremo 
Tribunal Federal.
Outro caso emblemático frequentemente utilizado na 
discussão acerca da utilização da medida cautelar que ilustra uma 
certa plausibilidade da medida ser deferida monocraticamente 
fora do período de recesso, a ADI 4.307. Este direcionamento, 
apesar de ilegal, já que não segue formalidades dos procedimentos 
estabelecidos pela legislação, buscava impedir consequências 
dramáticas da continuidade de uma Emenda Constitucional. 
Desse modo, a Ministra Cármen Lúcia, deu provimento em 
2.10.2009 a uma medida cautelar, monocraticamente, submetida ao 
Plenário e por ele referendada dois dias depois. O objeto da ADI 
era a Emenda Constitucional n. 58, de 23.09.2009, que mudava a 
recomposição das Câmaras Municipais, alterando os limites da 
quantidade de vereadores dos municípios brasileiros. A ADI foi 
ajuizada em 29.09.2009, seis dias após a promulgação da Emenda 
Constitucional n. 58 e logo em seguida a liminar dada de forma 
única pela relatora. 
o Ministro Gilmar Mendes denuncia a situação em seu voto e elenca vários 
casos em que esta situação se verifi cou de forma semelhante, BRASIL. Supremo 
Tribunal Federal. Medida Cautelar na ADI 4638. Relator: Min. Gilmar Mendes, 
02 fev. 2012. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/
anexo/adi4638GM.pdf , acesso em: 04/06/2017. 
58 Para Mark Van Hoecke, o poder da corte constitucional é dado pelo legislador