Consórcios Publicos - AGU

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CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
 
 
De forma simplificada, os consórcios públicos podem ser conceituados como uma união de 
esforços entre entes federativos, através da formalização de um ajuste que permite a criação de 
uma pessoa jurídica específica para prestar determinado serviço. 
 
O principal fundamento dos consórcios públicos é o chamado FEDERALISMO COOPERATIVO. 
Trata-se de um modelo de federalismo baseado na cooperação entre os entes federados, 
através do chamado “diálogo inter-federativo”. Tal ideia é expressa no artigo 241 da CRFB, que 
traz o embasamento constitucional para a criação de consórcios públicos: 
 
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os 
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão 
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, 
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos 
 
 
Outro fundamento é a importante noção de CONSENSUALIDADE no direito administrativo 
contemporâneo. Tal ideia prega a substituição da clássica Administração Pública impositiva ou 
autoritária por uma ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONSENSUAL, viabilizada principalmente através 
de PARCERIAS. Estas parcerias podem ser parcerias publico-privadas (como as PPPs da L11079 
e os convênios firmados com particulares, estudados na questão anterior) ou parcerias publico-
publicas (dentre as quais se destaca o consórcio público, como uma parceria entre entes 
federativos). 
 
A lei responsável por disciplinar a criação de consórcios públicos foi a Lei 11107/05, que assim 
dispõe em seu art. 1º: 
 
Art. 1o Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e 
dá outras providências. 
 
Essa lei trouxe importantes regras para a criação de consórcios públicos, dentre as quais 
podemos destacar as seguintes: 
 
- O consórcio público passa a ser tratado como um CONTRATO, em que pese o clássico 
entendimento doutrinário de que possui natureza de convênio (tendo em vista a existência de 
interesses convergentes entre os entes federativos). 
 
Art. 3o O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia 
subscrição de protocolo de intenções. 
 
 
- A celebração do consorcio fica condicionada à prévia autorização legislativa, que se dará 
através da ratificação do “protocolo de intenções” pelo poder legislativo de cada ente federado, 
conforme veremos. 
 
 
 
- Passa a haver a exigência de PERSONIFICAÇÃO do consórcio. Em outras palavras, deve ser 
criada uma pessoa jurídica específica para desenvolver a atividade objeto do consórcio. Essa 
pessoa pode ser de direito público – caso em que será denominada de ASSOCIAÇÃO PÚBLICA ou 
consórcio público de direito público - ou de direito privado – podendo ser denominada de 
consórcio público de direito privado. 
 
Art. 1º, § 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de 
direito privado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Associação Pública (consórcio público de direito público) consiste em uma pessoa jurídica de 
direito público, criada por lei, e que integrará a administração indireta de todos os entes 
consorciados. 
 
Art. 6º, § 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a 
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. 
 
Por essas características, a doutrina majoritária indica que a Associação Pública seria uma 
espécie de autarquia, mas especificamente uma AUTARQUIA INTERFEDERATIVA ou 
TRANSFEDERATIVA, por integrar a Administração Indireta de diversos entes federativos. O 
Código Civil de 2002 também parece aduzir no mesmo sentido: 
 
CC2002, Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: 
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; 
 
 
Quanto ao consórcio público de direito privado, em que pese a omissão do legislador, a doutrina 
majoritária entende que também integrará a administração indireta dos entes consorciados. No 
entanto, trata-se de pessoa jurídica de direito privado, que não se confunde com uma autarquia. 
OBS: Em provas objetivas, recomendamos que se adote o entendimento de que somente os 
consórcios de direito PÚBLICO integram a Adm. Indireta dos entes consorciados, por ser a 
previsão legal. 
 
 
Qual o processo de criação de um consórcio público? 
A celebração do consórcio público deve seguir um determinado procedimento traçado pela 
L11107, o qual explicaremos de forma sucinta: 
 
CONSÓRCIO 
PÚBLICO 
De direito 
Público 
De direito 
privado 
Associação 
Pública 
 
 
1) Protocolo de Intenções: 
 
Inicialmente, os entes que pretendem se consorciar devem celebrar o chamado “PROTOCOLO 
DE INTENÇÕES”. 
 
Trata-se de uma espécie de minuta do futuro contrato de consórcio, que deve conter algumas 
cláusulas essenciais previstas no art. 4º da L11107, tais como a denominação, finalidade, prazo 
de duração e sede do consórcio. 
 
Observação: Por serem tratados como contratos pelo legislador, os consórcios devem ter prazo 
determinado. 
 
 
2) Ratificação legislativa: 
 
Cada representante (cada ente federado) deverá aprovar o protocolo de intenções por sua 
respectiva casa legislativa (Congresso Nacional, se União; Assembleia Legislativa, se Estado; e 
Câmara de Vereadores, se Município). 
 
A casa legislativa pode aprovar integral ou parcialmente (aprovação com reservas) o protocolo 
de intenções. Se houver essa reserva e o consórcio for criado, teríamos um “consorciamento 
parcial objetivo” (à semelhança do que ocorre na sistemática dos tratados). 
 
Se um dos entes não obtiver a aprovação legislativa, não poderá participar do consorcio, 
podendo este seguir com os demais. Nesse caso, teríamos um “consorciamento parcial 
subjetivo”. 
 
Ademais, se a ratificação for realizada após 2 (dois) anos da subscrição do protocolo de 
intenções, será necessária a homologação da assembleia geral do consórcio público, conforme 
prevê o art. 5º, §3º. 
 
Por fim, o §4º do art. 5º estabelece a desnecessidade dessa ratificação legislativa posterior se o 
ente federado já tiver uma lei própria autorizando a sua participação no consórcio. 
 
 
L11107, Art. 5o O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, 
do protocolo de intenções. 
 
§ 1o O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode ser celebrado por apenas 
1 (uma) parcela dos entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções. 
§ 2o A ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores, 
implicará consorciamento parcial ou condicional. 
§ 3o A ratificação realizada após 2 (dois) anos da subscrição do protocolo de intenções dependerá 
de homologação da assembléia geral do consórcio público. 
§ 4o É dispensado da ratificação prevista no caput deste artigo o ente da Federação que, antes de 
subscrever o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio público. 
 
 
Desta forma, verifica-se que o legislador sempre terá participação necessária, sendo inviável a 
celebração de um consórcio público que não passe pelo crivo do legislativo (seja previa ou 
posteriormente). 
 
 
 
 
3) Assinatura 
 
Com a assinatura, a minuta consubstanciada no protocolo de intenções irá se tornar de fato um 
contrato. 
 
4) Criação da pessoa pública ou privada: 
 
É a chamada PERSONIFICAÇÃO do consórcio, através de uma pessoa jurídica de direito público 
(associação pública) ou de uma pessoa jurídica de direito privado (consórcio público de direito 
privado). 
 
CUIDADO! A banca CESPE já considerou correta a nomenclatura “ASSOCIAÇÃO” para 
designar o consórciopúblico de direito PRIVADO. Não é o termo adotado pela doutrina 
majoritária, mas é o que recomendamos seguir em provas da banca: 
 
(CESPE-TCE-RN-2015) Existe a possibilidade de o consórcio público ser instituído com 
personalidade jurídica de direito privado, hipótese em que possuirá natureza jurídica 
de associação. 
 
 
 
OBS: Enquanto a associação pública será criada a partir da vigência das leis que ratificaram os 
protocolos de intenções, o consórcio público de direito privado dependerá da inscrição de seus 
atos constitutivos no registro competente, tal como ocorre com as pessoas privadas em geral. 
 
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: 
 
I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de 
ratificação do protocolo de intenções; 
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. 
 
No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público ainda 
sim sofrerá o influxo de normas de Direito Público, devendo observar as normas concernentes 
à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal (o 
qual será regido pela CLT). 
 
CUIDADO! Os consórcios públicos de direito público são Associações Públicas e seu regime de 
pessoal é ESTATUTÁRIO, à semelhança das autarquias. O regime da CLT só se aplica aos 
consórcios públicos de direito PRIVADO. 
 
 
Em que consiste o “Contrato de Rateio”? 
O CONTRATO DE RATEIO é um instrumento que tem por objetivo principal apenas viabilizar a 
transferência de recursos orçamentários do ente consorciado para o próprio consórcio. 
 
Art. 8o Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante 
contrato de rateio. 
 
 
 
O objeto do contrato de rateio é simplesmente essa transferência de recursos orçamentários. 
Com isso, o prazo máximo de vigência do contrato de rateio é de 1 ano, mesmo prazo de vigência 
da lei orçamentária anual. 
 
Mas a L11107 traz algumas exceções a esse prazo máximo, como nos casos de transferências já 
previstas no Plano Plurianual (PPA) ou quando o consórcio público prestar serviço público 
remunerado exclusivamente por tarifa. No primeiro caso, tendo o PPA prazo de 4 anos de 
vigência, natural que o prazo do contrato de rateio também possa ser estendido. No segundo 
caso, como a tarifa se refere à verba particular, que não envolve recurso do orçamento, também 
é lógico que não haja essa limitação de vigência anual. 
 
 
§ 1o O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência 
não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por 
objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano 
plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços 
públicos. 
 
O §2º ainda estabelece uma vedação para que os recursos transferidos sejam utilizados com 
despesas genéricas. Assim, faz-se necessário discriminar as despesas. 
 
 
§ 2o É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o 
atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito. 
 
Por fim, os §3º a 5º ainda trazem normas importantes relativas à transparência e o controle, à 
legitimidade para a exigir o cumprimento das obrigações do contrato de rateio e a possibilidade 
de exclusão do ente que não consignar em sua lei orçamentária as dotações suficientes para 
as despesas assumidas por ele assumidas no consorciamento. 
 
§ 3o Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consórcio público, são partes 
legítimas para exigir o cumprimento das obrigações previstas no contrato de rateio. 
§ 4o Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar no 101, de 4 
de maio de 2000, o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam 
consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos 
entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas 
de cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou 
projetos atendidos. 
§ 5o Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não 
consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para 
suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio. 
 
 
 
E contrato de programa? Qual seria sua função? 
O CONTRATO DE PROGRAMA, por sua vez, tem por objeto obrigações diversas, que não 
envolvem diretamente o orçamento. 
Pelo contrato de programa o ente pode transferir pessoal, bens e serviços para o consórcio, com 
o fim de viabilizar a prestação da atividade. 
 
L11107, Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição 
de sua validade, as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da 
Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação 
de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens 
necessários à continuidade dos serviços transferidos. 
 
 
 
A lei permite que o contrato de programa seja celebrado entre o ente e o consórcio ou entre os 
próprios entes consorciados. 
 
Quanto ao prazo, o contrato de programa permanece vigente mesmo após a extinção do 
consórcio. É um caso de ultratividade do contrato, para que o interesse público e os serviços 
não sejam prejudicados. 
 
§ 4o O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o consórcio público ou o 
convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos. 
 
Para que seja melhor visualizada a distinção, veja o quadro que traçamos: 
 
 
CONTRATO DE RATEIO CONTRATO DE PROGRAMA 
- Tem por objeto a transferência de recursos 
orçamentários dos entes para o consórcio. 
 
- Prazo de vigência de no máximo 1 ano (mesmo 
prazo do orçamento), salvo em se tratando de 
obrigações previstas no PPA ou quando o 
consórcio público prestar serviço público 
remunerado exclusivamente por tarifa 
 
 
- Tem por objeto obrigações diversas, que não 
envolvem a transferência de recursos 
orçamentários, mas sim de servidores, bens ou 
serviços para o consórcio. 
 
- Permanece vigente mesmo após a extinção do 
consorcio. 
 
 
Responsabilidade nos Consórcios Públicos: 
 
Os entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do 
consórcio público, conforme prevê o Decreto 6.017/2007, em seu art. 9.º. Desta forma, o ente 
federativo somente responderá por obrigações do consórcio quando comprovada a insolvência 
patrimonial deste. 
 
“Art. 9º - Os entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas 
obrigações do consórcio público. 
 
Quanto aos agentes públicos responsáveis, o art. 10, PU da Lei prevê a AUSÊNCIA de 
responsabilidade pelas obrigações contraídas pelo consórcio, mas a possibilidade de 
responderem pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com as disposições dos 
respectivos estatutos. 
 
Art. 10. (Vetado) 
Parágrafo único. Os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio não 
responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, mas 
responderão pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com as 
disposições dos respectivos estatutos. 
 
Na mesma linha, assim, prevê o PU do art. 9º do Decreto: 
 
Parágrafo único. Os dirigentes do consórcio público responderão pessoalmente pelas 
obrigações por ele contraídas caso pratiquem atos em desconformidade com a lei, os 
estatutos ou decisão da assembleia-geral.” 
 
 
 
Com base neste entendimento, a banca CESPE considerou INCORRETAa seguinte assertiva: “Os 
consorciados de consórcio público respondem solidariamente pelas obrigações contraídas pelo 
consórcio, mas os agentes públicos incumbidos da gestão do consórcio respondem pessoalmente 
pelas obrigações contraídas pelo consórcio público.” 
 
 
CUIDADO! No caso de EXTINÇÃO do consórcio público, excepcionalmente haverá 
responsabilidade solidária dos entes consorciados pelas obrigações remanescentes, até que 
haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação. 
 
Art. 12, § 2o Até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os 
entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, 
garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram 
causa à obrigação. 
 
 
 
 
Retirada de ente da Federação: 
 
A lei prevê a possibilidade um ente da federação se desligue do consórcio público. Para tanto, é 
necessário ato formal de seu representante na assembleia geral do consórcio. Ademais, tal 
retirada não poderá prejudicar as obrigações já constituídas, devendo ser observado o contrato 
de programa. 
 
Art. 11. A retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal 
de seu representante na assembléia geral, na forma previamente disciplinada por lei. 
 
§ 1o Os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira somente 
serão revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio 
público ou no instrumento de transferência ou de alienação. 
 
§ 2o A retirada ou a extinção do consórcio público não prejudicará as obrigações já 
constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção dependerá do prévio 
pagamento das indenizações eventualmente devidas. 
 
 
Alteração e extinção do Consórcio Público: 
 
Em atendimento ao princípio da simetria das formas, é necessária a ratificação por lei de todos 
os entes consorciados para a alteração ou extinção do consórcio público, após aprovação em 
assembleia geral. 
 
Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio público dependerá de 
instrumento aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os entes 
consorciados. 
 
§ 1o Os bens, direitos, encargos e obrigações decorrentes da gestão associada de 
serviços públicos custeados por tarifas ou outra espécie de preço público serão atribuídos 
aos titulares dos respectivos serviços. 
 
 
 
 
Outras disposições importantes da Lei: 
 
• A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte 
todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados 
(Exemplo: a União não pode celebrar um consórcio público com os Municípios de Niterói 
e Duque de Caxias se o Estado do Rio de Janeiro não figurar também no 
consorciamento). 
 
• Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e 
normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS. 
 
• Nos termos do contrato, os consórcios poderão promover desapropriações e instituir 
servidões administrativas, após declaração de utilidade ou necessidade pública, ou 
interesse social, realizada pelo Poder Público. 
 
• O consórcio público poderá ser contratado pela administração direta ou indireta dos 
entes da Federação consorciados, dispensada a licitação. 
 
 
• Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de 
arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso 
ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização 
específica, pelo ente da Federação consorciado. 
 
• Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de obras 
ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, 
que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização 
e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor. 
 
• É nula a cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o exercício dos 
poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio 
prestados. 
 
• É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições 
financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, 
destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões 
de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos. 
 
• Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados, poderão ceder-lhe 
servidores, na forma e condições da legislação de cada um. 
 
• Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de cooperação, o 
contrato de programa poderá ser celebrado por entidades de direito público ou privado 
que integrem a administração indireta de qualquer dos entes da Federação 
consorciados ou conveniados. Neste caso, se a entidade deixar de integrar a 
administração indireta do ente da Federação que autorizou a gestão associada, tal 
contrato será automaticamente extinto. 
 
 
 
• A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o objetivo de 
viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas. 
 
 
QUESTÕES CESPE: 
 
(CESPE – 2014 – MEC) Ao consórcio público — é vedado firmar convênios, contratos e acordos 
de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de 
outras entidades e órgãos do governo. 
 
INCORRETA. 
 
Lei 11.107/2005: Art. 2o - § 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio 
público poderá: 
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, 
contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do 
governo. 
 
 
(CESPE – 2014 – CÂMARA) Duas entidades federativas podem instituir uma pessoa jurídica 
autônoma, que materializará a criação de um consórcio. 
 
 
(CESPE – 2014 – MTE) Os consórcios públicos são constituídos por meio de ato editado pelo 
chefe do Poder Executivo dos entes federativos consorciados. 
 
INCORRETA. 
 
Lei Nº 11107/2005: Art. 3o O consórcio público será constituído por contrato cuja 
celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções. 
 
 
(CESPE – 2014 – MTE) A retirada de um dos entes federativos que integra um consórcio público 
desconstitui todo esse consórcio e implica a extinção das obrigações já constituídas, como os 
contratos de programa. 
 
INCORRETA. 
 
Art. 11. A retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal 
de seu representante na assembléia geral, na forma previamente disciplinada por lei. 
§ 2o A retirada ou a extinção do consórcio público não prejudicará as obrigações já 
constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção dependerá do prévio 
pagamento das indenizações eventualmente devidas. 
 
 
(CESPE – 2014 – MTE) Caso um estado-membro da Federação pretenda participar de consórcio 
público, ele deverá subscrever um protocolo de intenções, o qual deverá ser ratificado por lei, 
salvo se o ente federativo, no momento do protocolo, já tiver editado lei disciplinadora sobre 
sua participação no consórcio. 
 
 
 
(CESPE - STJ – 2012) Os consórcios públicos, quando assumem personalidade jurídica de direito 
público, constituem-se como associações públicas, passando, assim, a integrar a administração 
indireta dos entes federativos consorciados. 
 
(CESPE – 2013 – TJDFT) Os consórcios públicos são ajustes firmados por pessoas federativas, 
com personalidade de direito público ou de direito privado, mediante autorização legislativa, 
com vistas à realização de atividades e metas de interesse comum dos consorciados. 
 
(CESPE – 2012 – AGU) O consórciopúblico com personalidade jurídica de direito público integra 
a administração indireta dos entes da Federação consorciados. 
 
 
(CESPE – 2014 – MTE) Embora o consórcio público possa adquirir personalidade jurídica de 
direito público ou de direito privado, em ambas as hipóteses a contratação de pessoal deverá 
ser regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, pois a legislação veda a admissão de pessoal 
no regime estatutário. 
 
ERRADO, pois os consórcios públicos de direito público são Associações Públicas e seu regime 
de pessoal é ESTATUTÁRIO, à semelhança das autarquias. O regime da CLT só se aplica aos 
consórcios públicos de direito PRIVADO.