Direito Administrativo Rafael Oliveira Aula 1 – Histórico e Princípios

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Matéria: Direito Administrativo– Prof: Rafael Oliveira 
 
 
 
DISCIPLINA:DIREITO ADMINISTRATIVO 
PROFESSOR: RAFAEL OLIVEIRA 
MATÉRIA: ORIGEM E PRINCÍPIOS 
 
Indicações de bibliográficas: 
 
 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 
 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. 
 CARVAHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 
 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 
 
 
 Leis e Artigos importantes: 
 
 Art. 37, 41 da CF 
 EC 19/98 
 SV 13 
 Lei 9784/99 
 Lei 5427/09 
 
Palavras-chave: 
 
 ORIGEM HISTÓRICA / Conceito de Direito Administrativo / Constitucionalização do Direito 
Administrativo / Fontes do Direito Administrativo / Métodos de interpretação do Direito 
Administrativo / Integração do Direito Administrativo / Princípios do Direito Administrativo 
 
TEMA: ORIGEM HISTÓRICA - PRINCÍPIOS 
 
PROFESSOR: Rafael Oliveira 
 
 ORIGEM HISTÓRICA DIREITO ADMINISTRATIVO – 
 
O Direito Administrativo irá surgir juntamente com o Estado de Direito, onde abriu-se caminho 
para o direito administrativo que nós conhecemos hoje em dia. 
 
Antes do Estado de Direito vigorava o chamado Estado Absolutista. Naquela época era 
impensável que o Direito Administrativo fosse um ramo autônomo do Direito. 
 
 
 
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Estado Absolutista era ilimitado, não encontrava nenhum tipo de limite na sua atuação. O próprio 
Estado se confundia com a figura do monarca, Rei e Estado eram praticamente a mesma coisa. 
 
O estado não errava, era “irresponsável”, não poderia ser responsabilizado perante os seus 
súditos. 
 
A partir desse contexto, irão surgir diversas revoluções, onde a primeira foi revolução francesa 
de 1789, aonde o Estado Absolutista “cai”, e são consagrados 3 limites para sua atuação: 
 
 Princípio da Legalidade – A legalidade naquele momento era tida como uma limitação e 
habilitação para atuação do Estado. “Estado só pode fazer o que a lei autoriza – Hely 
Lopes Meirelles” 
 
Eles queriam indicar pessoas para que representassem o povo através da lei (legitimidade 
popular). Quando se diz que o Estado só pode fazer aquilo que a lei permite, eles entendiam que 
era aquilo que o povo autorizava. 
 
Estado agora só poderia atuar se houvesse uma lei expressa. 
 
 Princípio da Separação de Poderes – É justamente uma ideia contrária a concentração de 
poderes. A concentração de poderes levaria potencialmente a novas arbitrariedades. 
Todos aquele que concentram poderes acabam exorbitando deles em um momento. 
 
 Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão – É uma espécie de catalogo de Direitos 
Fundamentais. Os chamados direitos de primeira geração, Direitos estes que colocavam 
em prol do Estado algumas intervenções. O estado deve existir para garantir a segurança, 
propriedade, liberdade, etc. 
 
Tais direitos correspondem aos direitos de liberdade, Direitos Civis e Políticos. 
 
Com tudo isso, fica caracterizado o Estado de Direito, sai o modelo absolutista. 
 
Com o surgimento deste Estado de Direito, agora é possível pensar em um Direito Administrativo, 
que irá estudar as relações internas do Estado, e as responsabilidades do Estado perante os 
cidadãos. 
 
A revolução francesa apenas criou condições para se limitar esta atuação do Estado, mas a sua 
limitação realmente que fez surgir o Direito Administrativo se deu com um famoso julgamento: 
ARRET BLANCO (caso branco) – 1873 
 
Este caso envolvia o atropelamento de uma criança, Agnes Blanco. Foi atropelada por um 
caminhão que transportava fumo. A família foi então buscar uma indenização. 
 
Na França existem duas “cortes” – Corte que julga casos que envolvem o Estado (conselho de 
Estado) e casos que envolvem particulares (corte de cassação). 
 
 
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Neste caso, a justiça civil (corte de cassação) disse ser incompetente para julgar, pois o 
que atropelou a menina foi uma concessionária prestadora de serviço público. 
 
E o conselho de estado disse que só julgava causas que envolviam o estado, e ninguém 
assim queria julgar. 
 
Tribunal de conflitos resolveu, e disse que quem iria julgar seria o conselho de Estado. Nasce aí o 
Direito Administrativo. 
 
Não importa se o serviço público estava sendo prestado, a concessionaria prestava serviços para 
eles. Fica declarado naquele momento que não cabia apenas o Código Civil, é dada a 
necessidade de surgimento de novas regras, novos princípios para regular tais situações. 
(Nasce a Escola de Bourdox - França) 
 
Lei do 28 Pluviose do ano VIII (1800) – Em 1800 surge a esta lei, a primeira norma jurídica 
consagrando princípios que surgem no Séc. XVIII. Normas especificas aplicáveis ao Direito 
Administrativo. 
 
 
 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO – Ramo do Direito Público que tem por objeto as 
regras e os princípios aplicáveis a atividade administrativa preordenada a satisfação dos direitos 
fundamentais. 
 
Para Di Pietro - o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas 
jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza 
pública. 
 
Atividade Administrativa – A maioria da Doutrina diz que será toda e qualquer atividade que não 
seja legislativa ou jurisdicional. (critério residual) 
 
A atividade legislativa irá inovar a ordem jurídica com generalidade e abstração – Cria novas 
regras. 
 
A atividade jurisdicional será aquela que resolve conflitos de interesse com definitividade, coisa 
julgada. 
 
E tudo que não for essas atividades seria atividade administrativa. 
 
Di Pietro coloca o serviço público, poder de polícia, fomento e intervenção da ordem 
econômica, como sendo uma atividade administrativa. 
 
Estado Liberal de Direitos– Irá surgir logo após a revolução Francesa, aonde havia um modelo 
absolutista, e com o surgimento do Estado de Direito as pessoas tinham um medo forte do 
Estado. 
 
 
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Vem assim a consequência, no estado Liberal de Direito, o Estado irá garantir poucas coisas, 
direitos de primeira geração – Estado era visto como mal necessário - 
 
Será tido como um Estado Abstencionista – Não fazia intervenções diretas na ordem social. 
 
Essa ausência do Estado gerava um desequilíbrio em relação as pessoas, pois o mais forte 
impunha sua vontade em relação ao mais fraco (não no sentido de força, mas de poder – 
empregador X empregado). 
 
Este estado gerou desigualdades materiais. 
 
Nos EUA mesmo, em 1829 com a quebra da bolsa, ficou claro que se o estado não intervisse, 
não iria dar certo. 
 
Estado Social de Direito – Contrário ao modelo anterior. 
 
Será um estado prestador de serviços, fornecedor de bens – Estado passa a fazer mais 
intervenções na ordem econômica e social, para tentar garantir uma igualdade não apenas formal, 
mas sim material entre os indivíduos. 
 
Esse estado acaba entrando em crise pois ele estava assumindo diretas funções, garantia 
serviços de telefonia, saúde, proteger meio ambiente, etc. Haviam várias funções prestadas por 
ele basicamente de maneira Direta. 
 
Foram criadas inúmeras empresas públicas e sociedades de economia mista, mas chega um 
momento em que este Estado fica “inchado” – Ele não tinha a eficiência necessária para se 
manter.Na década de 80 começa uma crise fiscal na Alemanha, Inglaterra – O Estado não poderia fazer 
tudo o que faz, pois não tinha dinheiro ou eficiência para tal. 
 
No Brasil, na década de 90, se inicia um movimento para diminuir esse “tamanho” – 
Programa nacional de desestatização. Irá devolver atividades econômicas aos particulares, e 
delega alguns serviços a concessionárias. 
 
 
 
Estado Democrático de Direito (regulador) / Estado Neoliberal – Quando o Brasil estava na 
fase de delegação de serviços públicos, ele passa a criar agências reguladoras na década de 90 
inspiradas no modelo americano. 
 
Tais agencias não prestam atividades, elas irão regular a prestação dessas atividades. Ao invés 
de ser o Estado fazendo uma intervenção Direta, ele faz uma intervenção INDIRETA. 
 
 
 
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A própria lei que trata de concessão e permissão de serviço pública é da década de 90. A década 
de 90 no Brasil faz uma transformação efetiva no Direito Administrativo. 
 
Essa nova administração pública que surgiu em 90 fica denominada como Administração 
Pública Gerencial (ou adm. Publica de resultados). Terá como símbolo principal a Emenda 
Constitucional 19/98 – Que dentre outras coisas irá inserir o art. 37 CF – Principio da Eficiência. 
 
EXEMPLO – Tal emenda irá inserir o parágrafo 8º no art. 37 CF - Contrato de Gestão Interno 
– Contrato este que será celebrado dentro da própria administração pública – O poder público vai 
colocar em seus órgãos e atividades administrativas metas de desempenho, e em contrapartida 
você amplia mais autonomia. 
 
Irá alterar também o art. 41 CF – serviços públicos 
 
E altera o prazo de estabilidade, exigindo também para aquisição de estabilidade que após 
3 anos o servidor seja aprovado na avaliação de desempenho. 
 
Administração pública gerencial – Surge com essa emenda 19/98 - Se até então a gente tinha 
uma administração pública burocrática, a partir de agora ela irá mudar seu perfil e passa a se 
preocupar cada vez mais com a eficiência, com os resultados da administração estatal. Ela irá 
relativizar formalidades excessivas (EXEMPLO – Lei da PPP – permite saneamento de 
falhas na licitação a QUALQUER MOMENTO). 
 
 A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO – 
 
É denominado como neoconstitucionalismo ou pós-positivismo – Irão surgir após a segunda 
guerra mundial. Após este período percebeu-se que foram praticadas atrocidades, perseguições a 
grupos (fascismo, nazismo), com base na legislação vigente. (Paulo Bonavides é o criador da 
expressão “pós-positivismo”) 
 
Logo, evidencia-se que durante a segunda guerra mundial, o Estado cometeu atrocidades, 
“respaldado” pela lei. Concluindo então que a lei não era mais suficiente sozinha. 
 
A ideia positivista de que o Direito se resumia a letra da lei, fica fraca. 
 
Entra em cena um novo constitucionalismo. Todas as constituições que foram promulgadas a 
partir deste momento marcam certas características: 
 
 Regime democrático 
 Modelos de controle de constitucionalidade 
 Garantia de Direitos Fundamentais – Em especial a dignidade da pessoa humana 
 
Irá se afirmar neste momento que esse novo constitucionalismo irá reaproximar o direito e a 
moral/ ética – Tal reaproximação se evidencia com a proclamação de diversos princípios éticos, 
princípios estes que pautariam a partir daquele momento a atuação do Estado. 
 
 
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Deveriam ser promovidos e respeitados pelo Estado. Iriam regular a atuação do estado. 
 
O pós-positivismo irá garantir uma força normativa primária para os princípios jurídicos – 
Os princípios passam a ter força vinculante, normas jurídicas primárias – Até então, durante o 
período do Positivismo, os princípios até eram normas, mas eles tinham uma força subsidiária, 
secundária – 
 
Se fala no Brasil hoje no Princípio da Juridicidade – (Emerson Garcia, banca do MP do RJ) 
– Tal princípio diz que não basta o agente público respeitar a lei, para que tenha uma 
atuação valida, ele deve respeitar a lei, e inclusive todo o Direito – Principios. 
 
A juridicidade será um PLUS do princípio da legalidade – Art. 2§ único, I da lei 9784/99 (processo 
administrativo federal). 
 
Juridicidade – Respeita a lei e o direito em geral / Legalidade – Respeito à lei. 
 
 
 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO – 
 
 Lei – Concepção clássica de que o Estado só pode fazer o que a lei autoriza. Mas 
atualmente entra a juridicidade, aonde os princípios devem ser respeitados também. 
 
 Doutrina – Será uma fonte indireta, não tem como retirar da doutrina uma norma de 
conduta, os autores trazem suas opiniões técnicas, e tais opiniões influenciam de tal 
maneira o julgador ou interprete. 
 
 Jurisprudência – Cada vez mais se torna fonte do Direito, sumulas vinculantes, 
repercussões gerais – As decisões judiciais são consideradas cada vez mais como fontes 
do Direito Administrativo. 
 
 Costumes – Secundum Legem (de acordo com a lei – quando a própria lei irá determinar a 
utilização de costumes para resolver a situação) – Praeter Legen (utilizados na ausência da 
lei) – Contra Legen (não podem ser usados, são contra a lei). 
 
 Precedentes Administrativos – Devem tais precedentes ser utilizados em casos futuros e 
semelhantes. 
 
 MÉTODOS DE INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO – 
 
 Interpretação Lógico-Gramatical – O que está escrito na norma, é o que irá valer. 
 
 Interpretação Histórica – Chamada também de ocasio Legis – Leva em conta na 
interpretação a ocasião, contexto em que a norma foi produzida. EXEMPLO – Lei do 
Tombamento foi em 37, vigorando uma constituição ditatorial. 
 
 
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 Interpretação Sistemática – Não pode interpretar isoladamente a norma, deve haver uma 
harmonia em relação as normas. Alguns autores chegam a dizer que ou vai ser 
interpretação sistemática, ou não vai ser interpretação. 
 
 Interpretação Teleológica – Irá interpretar o sentido da norma em si. 
 
 INTEGRAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO – 
 
Utiliza-se a integração quando existem lacunas no Direito. 
 
Haverá uma lacuna, portanto uma situação que não será regida por uma regra especifica, e para 
superar essa lacuna, você busca no ordenamento alguma norma ou regra que tratem de casos 
semelhantes, para resolver outro caso que não tenha regra especifica. 
 
Analogia – 
 
 Analogia Legal/Legis – Neste caso, o interprete irá buscar no ordenamento jurídico uma 
regra que trata de casos semelhantes, e traz essa regra expressa para resolver a lacuna. 
 
EXEMPLO – Prazo de prescrição para propositura da ACP – 5 anos – Mas isto não está na 
lei da ACP – Logo existe uma lacuna. Sendo assim, STJ disse a partir de uma analogia legal 
da lei da ação popular e trouxe para ACP. 
 
 Analogia Juridica/Iuris – Aqui neste caso, ao invés do interprete buscar uma regra (artigo 
de lei, ou lei propriamente dita), ele irá olhar sistematicamente para o ordenamento e sem 
trazer uma regra especifica, ele irá retirar desta interpretação sistemática do ordenamento 
uma norma. E a partir da norma retirada ele resolve o caso lacunoso. 
 
EXEMPLO – Caso de estados e municípios que não tem leis próprias – Caso por exemplo 
aonde não havia prazos de decadência para os estados e municípios anularem seus atos 
ilegais – Alguns diziam que eles poderiam anular seus atos a qualquer momento, porém isso é 
totalmente instável. 
 
Logo, olhando o ordenamento em geral, e como na época não havia lei tratando sobre, foiverificado que a maioria dos prazos do Estado seriam de 5 anos, então o interprete vem e pega 
esses 5 anos e coloca como prazo prescricional para o Estado anular seus atos. 
 
 PRINCIPIOS DO DIREITO ADMIISTRATIVO – 
 
Os princípios hoje em dia têm uma importância diferenciada, são considerados normas jurídicas 
primárias, irão vincular assim como as próprias normas. 
 
Existem Principios expressos colocados na constituição – 
 
 
 
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Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...) 
 
E princípios implícitos, que a doutrina e a jurisprudência vão extrair do ordenamento jurídico. A 
tendência é que esses princípios implícitos em algum momento venham a ser expressos. 
 
Lei dos processos administrativos (âmbito federal) - Art. 2o A Administração Pública 
obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e 
eficiência. Amplia os princípios. 
 
Lei 5427/09 art. 2º - menciona o princípio da confiança legítima. 
 
 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – 
 
No Brasil nós temos uma concepção clássica de legalidade, Legalidade irá significar que a 
administração pública (Estado) só poderá fazer o que a lei autoriza, e o particular pode 
fazer tudo aquilo que a lei não proíbe. (Hely Lopes Meirelles) – 
 
A lógica da frase de Hely Lopes diz que para o particular, se não houver lei o indivíduo poderá 
fazer o que quiser, porém não é bem assim hoje. Doutrinas afirmam a constitucionalização do 
Direito Civil, existe uma limitação a autonomia da vontade. 
 
EXEMPLO – Informativo 405 STF – Foi julgada a validade de um ato cometido por uma 
entidade privada – Numa associação privada de compositores, ela disse ao associado para 
se retirar. O indivíduo pede para continuar, mas a associação informa que o estatuto da 
associação dele permite que ele pode excluir o indivíduo sem dizer porque o está fazendo, 
não precisa motivar a decisão. 
 
O indivíduo vai embora mas propõe uma ação, e o STF diz que ela está equivocada. A tese 
do Hely foi superada, pois não adianta fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, tem que 
verificar os princípios presentes na constituição – Aplicou o princípio do devido processo 
legal, obrigando a entidade a motivar. 
 
Sem a motivação o indivíduo não poderia saber o que houve, logo não pode se defender, se 
utilizar da ampla defesa e contraditório. 
 
Em relação a lógica do estado, vem mudando a ideia de que o Estado só pode fazer o que a lei 
autoriza. CNJ que não é órgão legislativo pode editar decisões, eles estão atuando sem lei? 
 
EXEMPLO - CNJ proíbe que parentes sejam contratados, e não tem valor de lei. Foi uma 
resolução. 
STF veio depois e estendeu a aplicação da vedação ao nepotismo para todos os poderes. Diz que 
ela decorre dos princípios da moralidade, pessoalidade e eficiência. 
 
 
 
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A legalidade irá comportar pelo menos 2 sentidos: 
 
 Supremacia da Lei – Lei será superior aos demais atos jurídicos – Prevalecerá por exemplo 
sobre os atos administrativos. Para a administração pública deve ter os 2 sentidos. 
Para o particular somente este. 
 
 Reserva da Lei – Algumas matérias, atuações, devem estar previamente estabelecidas na 
lei. Se a lei não tratou do assunto, não pode haver a atuação por parte do agente público 
por exemplo. Para os particulares só iremos ter o sentido de supremacia da lei, não 
precisa do sentido de reserva da lei. 
 
 PRINCIPIO DA MORALIDADE – 
 
Previsto também na lei 9784/99 (âmbito federal – processo administrativo). 
 
Art 2º, p.u, IV lei 9784/99- atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; 
 
Moralidade X legalidade não irão se confundir – STF conclui que mesmo não havendo proibição 
na lei, a contratação de parentes para cargos comissionados decorreria dentro outros princípios 
do princípio da moralidade. 
 
Sumula Vinculante 13 STF - “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, 
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da 
mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o 
exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na 
Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola 
a Constituição Federal.” 
 
OBS – No caso de nomeação de parentes para cargos públicos como os de ministro ou 
secretário estadual ou municipal, existe uma exceção – tais cargos são de natureza 
totalmente política, diversa portanto do que caracteriza os cargos e funções de confiança em 
geral, os quais tem feição nitidamente administrativa. Logo, será licito governador contratar 
irmão para ser secretário de estado, ou que Prefeito nomeie a filha para ser secretária 
municipal de educação. 
 
Legalidade é cumprir a lei, e moralidade será sempre algo a mais. 
 
Instrumentos de controle da moralidade administrativa – Ação de improbidade, ação popular, 
ação civil pública, inelegibilidade, lei da ficha limpa, lei anticorrupção, etc. 
 
OBS – A lei anticorrupção não se aplica a pessoas físicas, apenas pessoas jurídicas – 
Quem for pessoa física responde por improbidade. 
 
Alguns autores entendem que a falta de moralidade administrativa, irá encaminhar ao desvio de 
poder.