Aula 01 Gestao Publica MPOG

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ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO 
PROFESSOR EDUARDO FÁVERO 
 
 
 
 
Olá pessoal! 
 
Como vão os estudos? 
 
Apertem os cintos porque há muita coisa a ser estudada e muitas questões a serem resolvidas. 
Vamos lá! 
 
 
2. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL (APÓS 1930) E REFORMAS 
ADMINISTRATIVAS 
 
2.1 - INTRODUÇÃO 
 
A história administrativa do Brasil caracteriza-se por uma alternância pendular de 
decisões sobre a organização da burocracia. Até 1930, a forma de administrar o estado era 
totalmente patrimonialista, não havendo o mínimo interesse por parte dos governantes de se 
instituir um modelo diferente, baseado em carreiras e que buscasse o profissionalização do 
servidores públicos. Todavia, de lá para cá, houve momentos em que os elementos necessários à 
constituição de uma burocracia que garantisse a qualidade e a continuidade das ações 
governamentais estavam presentes. Tais requisitos consistiam, principalmente, no 
estabelecimento de critérios institucionais e objetivos de aferição do mérito e de igualdade de 
oportunidades para todos os cidadãos, no que se refere às formas de admissão ao serviço 
público. Vamos analisar como se processou essa questão. 
 
2.2 - A TENTATIVA DASPIANA E A REDEMOCRATIZAÇÃO 
 
As primeiras tentativas de instituição de uma burocracia no Brasil seguem-se à 
Revolução de 1930, num período em que o Governo, devido ao esgotamento do modelo de 
Estado existente até então, percebe a necessidade de sua constituição, para o exercício do poder 
público de forma eficiente. Isso também ocorreu porque o Governo passou a atuar em diversas 
outras áreas, onde anteriormente não havia ainda atuado. Nessa época foram instituídos os 
Ministérios da Educação e Saúde Pública e do Trabalho, Indústria e Comércio. Portanto, a 
necessidade da instituição de uma burocracia advém, principalmente, do próprio crescimento da 
complexidade da ação estatal. A atividade de elaboração e implementação de políticas públicas 
começa a exigir maior especialização e profissionalismo. Por isso, a Constituição de 1934 é a 
primeira a trazer um título específico para os funcionários públicos. A era Vargas, portanto, é 
considerada o primeiro movimento reformista com vistas à modernização da administração 
pública. 
Tal modernização foi inspirada pelos princípios de administração de Taylor e Fayol, 
cuja finalidade era tornar mais eficiente os setores da administração de pessoal, materiais, 
orçamentária e conseguir uma maior racionalização administrativa. Desta forma, verifica-se que a 
concepção adotada tinha como entendimento que a organização era um sistema fechado, não 
considerando o ambiente externo/contextual. 
 
Em 1936, o governo Vargas pretendeu introduzir no país, com vigor, o sistema do 
mérito, confiando ao diplomata Maurício Nabuco, em 1936, o texto da proposta ao Congresso de 
uma Lei de Reajustamento, inspirada no modelo meritocrático das carreiras do Civil Service 
britânico e do serviço público francês, bem como na legislação norte-americana pertinente à Civil 
Service Commission. Das refregas parlamentares sob pressão do antigo patrimonialismo político, 
"political patronage" e do clientelismo/nepotismo, resultou a Lei nº 284, primeira lei clara a favor da 
 
 
 
 
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profissionalização e da organização do pessoal civil da União, a qual iniciou a sistematização do 
Serviço Público Federal, com a criação do CONSELHO FEDERAL DO SERVIÇO PÚBLICO CIVIL, 
primeiro órgão voltado especialmente para a gestão da função administrativa no Brasil. 
 
Entretanto, a liderança do governo no Congresso tinha tido que negociar emendas 
parlamentares e aceitar a solução "política",não prevista na proposição original, da adoção - 
desde então historicamente consagrada na cultura do serviço público em nosso país - dos 
quadros de cargos comissionados, de livre nomeação e demissão "ad nutum" por nossos 
governantes federais, estaduais e municipais. Portanto, nessa ocasião, deu-se início ao processo 
de classificação de cargos (separando os efetivos dos em comissão) e estabeleceu-se a grade de 
remuneração dos cargos públicos, procurado disciplinar a administração de pessoal. 
 
Com o advento do regime ditatorial em 1937 e à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 
579, de 30/07/1938, o Conselho Federal do Serviço Público Civil deu origem ao 
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DO SERVIÇO PÚBLICO – DASP – que avançou no campo 
da sistematização das normas sobre pessoal civil: instituiu-se o concurso público (combate ao 
nepotismo), a estabilidade do servidor no cargo, a promoção por mérito ou tempo de serviço, 
incentivo ao profissionalismo dos funcionários e adoção de normas e regras rígidas. O art. 1º do 
referido decreto-lei estabelecia que “Fica criado, junto à Presidência da República, o 
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) diretamente subordinado ao Presidente 
da República.‖ No art. 2º estavam as competências do DASP, dentre as quais destaco: 
 
―d) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, 
excetuados os das Secretarias da Câmara dos Deputados e do 
Conselho Federal e os de magistério e da magistratura; 
 
e) promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários 
civis da União;‖ 
 
 
OBSERVAÇÃO IMPORTANTE: no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 
Bresser afirma, no item 3.1, 2º parágrafo, que “Com o objetivo de realizar a modernização 
administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 
1936.” Percebemos que isso não corresponde exatamente à realidade, pois o DASP foi 
criado em 1938, com o DL579. Em 1936, foi criado o Conselho Federal do Serviço Público 
Civil. 
 
Adicionalmente, foram criadas estruturas de comissões e conselhos com o objetivo de 
organizar setorialmente a gestão burocrática interna e auxiliar nas estruturas dos ministérios 
recém-criados. Esta primeira tentativa de modernização que tem como marco criatório a criação 
do DASP contribuiu para estabelecer na administração pública brasileira critérios weberianos de 
administração e profissionalização da burocracia público-estatal. O DASP simbolizava, portanto, o 
espírito do período ditatorial: preocupação máxima com a eficiência e mínima com os fins últimos 
perseguidos. Tutelada por essa instituição, a máquina burocrática fora levada a extremos de 
racionalização, dentro dos critérios da chamada organização científica do trabalho 
 
 
 
Podemos resumir a reforma dos anos 30 no seguinte quadro: 
 
Contexto econômico eBrasil rural – sociedade oligárquica – Estado 
social fragmentado 
Idéias Reforma orçamentária e do serviço público 
Problemas a enfrentar Erosão das bases oligárquicas do poder 
 
 
 
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Interesses Classes médias – setores industriais - militares 
Empreendedores Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes 
 
 
O processo de redemocratização, empreendido a partir da queda do Estado Novo 
(1945), levou a um desvirtuamento dos trabalhos até então desenvolvidos pelo DASP. Atendendo a 
pressões do funcionalismo, a Constituição de 1946, no art. 23 do seu ADCT, efetivou os 
funcionários interinos e extranumerários, admitidos sem concurso público. Era o primeiro ―trem da 
alegria‖ ocorrido após a criação do DASP: a primeira grande tentativa de se profissionalizar a 
administraçãopública brasileira não conseguira afastar toda uma tradição de se usar o serviço 
público como moeda de troca no jogo político-partidário. O patrimonialismo continua presente. 
 
A reação da burocracia se materializou em 1952, com a promulgação da Lei nº 1711, 
que trazia o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. Tal estatuto passou a reger o 
trabalho no setor público e o concurso público, mais uma vez, tornou-se a regra geral de 
admissão. Percebam que, mais uma vez, que quem estava na Presidência da República era 
Getúlio Vargas. Este procurou realizar algumas iniciativas de modernização administrativa, tais 
como descentralização, fortalecimento administrativo, planejamento, coordenação, criação de 
assessorias para a presidência da república e reestruturação de ministérios. Todavia, tais medidas 
não causaram os impactos esperados. Nessa época, o governo carecia de autonomia político- 
administrativa devido aos interesses das elites capitalistas e empresariais, os quais influenciavam 
fortemente o aparelho do Estado. Qualquer encaminhamento reformista dependia de acordos e 
negociações políticas no Congresso Nacional. As dificuldades do presidente em negociar e 
relacionar-se com os diversos grupos de interesse culminaram com a crise político-institucional 
provocada pelo suicídio de Getúlio Vargas. 
 
Em seguida, Juscelino Kubitschek, ao assumir o poder, identificou logo que a máquina 
administrativa não era capaz de implementar as políticas públicas estabelecidas em seu ―Plano de 
Metas‖. Percebeu, também, que não conseguiria alterar, por exigência de sua base político- 
parlamentar, o perfil do serviço público, profissionalizando-o e retirando dele a influência político- 
partidária. Para dar efetividade às suas políticas, institui, então, uma estrutura administrativa 
paralela, os chamados Grupos Executivos. Desta forma, conseguiu imprimir um ritmo razoável na 
implementação de seus planos, inaugurando a nova capital federal ainda dentro de seu mandato. 
Todavia, no que se refere a reformas da administração, esse governo limitou-se a criar comissões 
para estudos administrativos e ministérios e a tentar revitalizar o DASP, que havia deixado de ter o 
papel central na administração pública desde 1945. Tais ações visavam a dar suporte 
necessário ao processo de industrialização do país e tornar o aparelho do Estado mais eficiente, 
mas não conseguiram superar os obstáculos organizacionais e políticos existentes. 
 
Em 1962, é promulgada a lei nº 4069/62, a chamada ―Lei de Favor‖, que determinou o 
enquadramento, como servidores públicos, de todos os que contassem, na data de sua 
publicação, com cinco anos de serviço público, independentemente da forma de admissão ou 
contratação. Nessa ocasião, boa parte dos contratados para trabalhar na estrutura paralela que 
havia sido montada para a construção de Brasília ganhou estabilidade como servidor público. O 
instituto do concurso público era, então, mais uma vez, burlado. Era o segundo grande ―trem da 
alegria‖ ocorrido desde a criação do DASP, em 1938, o que levou ao inchamento da máquina 
pública e à constatação de que esta estava incapaz de realizar, de forma eficiente e eficaz, as 
suas obrigações. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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2.3 A REFORMA GERENCIAL DO GOVERNO MILITAR 
 
A partir dos governos militares, surgidos como conseqüência do Movimento de 1964, 
inicia-se uma nova tentativa de modernização da Administração Pública brasileira. As exigências 
do desenvolvimento econômico apoiado numa intensa ação do Estado colocaram na pauta a 
necessidade de uma Administração Pública capaz de formular e implementar políticas públicas 
altamente complexas, para as quais a estrutura existente não estava preparada. Esta necessitava 
de mais agilidade, a fim de que ficasse mais próxima dos critérios existentes para a iniciativa 
privada, o que possibilitaria aumentar sua eficiência e eficácia. Todavia, muitos acreditavam que a 
pouca flexibilidade permitida pelo Estatuto da Lei 1711/52 era um dos principais fatores que 
dificultavam qualquer evolução. 
A reforma administrativa de 1967 foi precursora de muitas das idéias no Brasil, de 
muitas das idéias que, quase vinte anos depois, viriam a ser apresentadas como parte de uma 
revolução gerencial. Embora muitos seus principais conceitos tenham sido obscurecidos pela 
evolução do regime rumo a um maior endurecimento e fechamento, várias das principais 
novidades que seriam trazidas pela reforma de 1995 já eram mencionadas naquela época. 
O ponto de partida da reforma foram os estudos da chamada COMISSÃO AMARAL 
PEIXOTO – então um ministério extraordinário que teve o próprio à frente no decorrer do 
turbulento ano de 1963. Liderada por Benedito Silva, homem de confiança de Simões Lopes que 
presidia a Fundação Getúlio Vargas, a proposta encaminhada ao Congresso continha, na 
verdade, um detalhado diagnóstico da administração pública brasileira, mas pouco avançava em 
termos de proposições, apesar do consenso em torno da exaustão, cujas bases haviam sido 
lançadas na década de 30 a partir do governo democrático de Vargas. Os principais problemas 
apontados pelos estudos eram a falta de coordenação das ações do governo combinados com a 
excessiva centralização da administração federal na presidência da República, permanentemente 
congestionada pela necessidade da assinatura presidencial em atos dos mais simples aos mais 
complexos. O fato de as sucessivas tentativas de reforma dos anos 50 terem fracassado já 
sinalizava, no entanto, que não se trataria de assunto de aprovação tranqüila, seja no interior do 
governo, seja no próprio Congresso. 
O fato do próprio presidente Castelo Branco ter participado da coordenação dos 
estudos da Comissão Amaral Peixoto, no âmbito das Forças Armadas, fez que ele tivesse uma 
aguda percepção da urgência do problema e o remeteu ao topo de sua agenda, mas logo ficou 
claro para o novo governo que a proposta do Congresso era extremamente tímida, tendo em vista 
dois fatores: as ambições transformadoras do novo regime e as condições políticas propiciadas 
pelo recém-empossado governo revolucionário. Com a anuência dos relatores da proposta no 
Congresso – Gustavo Capanema e o próprio Amaral Peixoto, o governo retirou a proposta do 
Congresso e optou por dar tratamento de altíssimo nível ao assunto através da criação de uma 
comissão – COMISSÃO DE ESTUDOS TÉCNICOS PARA A REFORMA ADMINISTRATIVA 
(COMESTRA) – encarregada de propor novo desenho para a administração pública brasileira. 
Roberto Campos foi designado para secretariar – função transferida para seu auxiliar 
José Nazareth Teixeira Dias – a comissão presidida, que seria por Hélio Beltrão, e que contaria 
ainda com membros como Simões Lopes, Carlos Veloso, Jorge Flores e outros grandes nomes da 
época, além de quatro representantes das Forças Armadas. Foram reunidos à disposição do 
projeto o que havia de melhor na inteligência nacional a respeito do assunto, embora cada 
membro fosse portador de uma visão distinta sobre o tema. 
O embate de idéias e projetos na COMESTRA foi surpreendentemente duro. A 
primeira baixa foi Simões Lopes, cuja visão, mais próxima do projeto definido como obsoleto no 
Congresso, defendia o fortalecimento do Departamento de Administração e Serviço Público 
(Dasp), bem como sua transformação no órgão líder do processo de reforma. O confronto maior, 
no entanto, deu-se entre duas visões de corte gerencial entre Hélio Beltrão e Teixeira Dias. Ao 
 
 
 
 
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final de quase um ano de trabalhos, a comissão se dissolveu em meio a um impasse 
constrangedor dado o peso político de Hélio Beltrão e as vinculações de Teixeira Dias com 
Roberto Campos. 
Beltrão defendia, já desde aquela época, os princípios de descentralização, delegação e 
desburocratização que o tornariam famoso, quase quinze anos mais tarde quando assumiu o 
Ministério Extraordinário da Desburocratização no governo Figueiredo. Enfatizava os princípios do 
movimento conhecido no âmbito internacional atualmente como ―liberation management‖, que 
pressupõe alta delegação de responsabilidades para os gerentes que deveriam ser dispensados 
de uma série de controles burocráticos ex-ante e cobrados a partir de resultados. Combinava esta 
visão com sua crítica aos formalismos típicos da burocracia brasileira que deveriam ser objeto de 
permanentes esforços de simplificação radical, idéias estas que viriam pôr em prática mais tarde, 
quando ministro da Desburocratização. 
Teixeira Dias era um quadro com visão da complexidade da máquina pública, só 
comparável com a seu superior hierárquico Roberto Campos. Conhecia a fundo o serviço público 
norte-americano, inglês e francês. Mais importante, no entanto, tinha visão da articulação entre os 
processos de planejamento e administração pública bastante avançada para a época4, porque 
defendia articulação maior entre os processos de programação orçamentária e financeira com 
formas diferenciadas de organização das instituições públicas e, naturalmente, do serviço público. 
Teixeira Dias estava, até então, na Light, onde se familiarizara com as técnicas de 
Planning, Programming, and Budgeting Systems (PPBS), em voga tanto no governo norte- 
americano quanto nas empresas multinacionais. Neste sentido era capaz de traduzir, para a 
Administração Federal, muitas das idéias que Roberto Campos tinha para a institucionalização do 
planejamento no Brasil. 
O impasse entre ambos não é de fácil compreensão, tendo em vista a aparente 
complementaridade de idéias existentes e o fato de terem juntos trabalhado no desenho e na 
implementação da Petrobras. Ambos eram inovadores, esposavam idéias com forte componentes 
gerenciais, e rejeitavam a visão centralista esposada por Simões Lopes. Porém, havia dois 
elementos que os situavam em campos opostos: política e personalidade 
No plano político, Beltrão – um comunicador nato liberal com perfil de político 
apaixonado pelo debate público – foi progressivamente se posicionando como oponente a 
Roberto Campos – caracterizado como o tecnocrata frio e autoritário, propenso a abusar dos 
excepcionais atributos de legislativos do primeiro governo revolucionário. Teixeira Dias era quase 
uma extensão de Roberto Campos para assuntos relacionados com a reforma administrativa. No 
plano pessoal, Teixeira Dias era um detalhista, preocupado com a instrumentalização do Estado e 
com a institucionalização de uma legislação que traduzisse sua visão e a de Roberto Campos da 
administração pública. Beltrão defendia legislações simples contendo basicamente princípios e 
orientações gerais e opunha-se radicalmente a detalhamentos típicos da tradição jurídica 
brasileira detalhista. 
No final de 1965 e após o desfecho da crise político-institucional que produziu o AI-2, 
Castelo Branco e Roberto Campos voltam sua atenção para o assunto e delegam a Teixeira Dias o 
detalhamento final da proposta que resultaria nos Decretos-lei 199 e 200/67, na véspera da 
passagem do poder para Costa e Silva. Teixeira Dias incorporou todas as idéias de Beltrão – em 
especial os princípios de descentralização e delegação – no início do texto legal, porém detalhou 
no seu corpo todas as idéias que defendia, visando assegurar a modernização da administração 
pública brasileira. 
Entre estas idéias destacam-se entre outras: 
a) a articulação entre a planejamento, orçamento e execução financeira; 
b) a criação de mecanismos de controle interno ao Executivo e a transformação do 
controle externo em ex-post ao invés de ex-ante; 
 
 
 
 
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c) a tipificação das formas organizacionais da administração pública direta e indireta; 
d) o fortalecimento do serviço público civil através de sua profissionalização via 
sistema de carreiras, e 
e) a criação de um órgão – de status ministerial ou não – destinado a implementar a 
reforma administrativa. 
Ironicamente, Helio Beltrão é convidado para assumir o Ministério do Planejamento 
por Costa e Silva em 1967 e torna-se o representante dos liberais em um governo ainda mais 
―duro‖ que o anterior. O acúmulo das funções de planejamento e administração não o intimida, 
tendo em vista sua trajetória pessoal e sua imensa capacidade de mobilização e articulação. A 
evolução política da conjuntura leva à radicalização política do regime e à asfixia de suas 
possibilidades de intervenção. Em conseqüência, a área de administração é eclipsada 
imediatamente após seu afastamento do governo no final de 1969, em que pese ter sido 
convidado a permanecer no governo Médici. Paralelamente, a área de planejamento é 
definitivamente consolidada com a ascensão de seu adjunto Reis Veloso à frente do Ministério, 
onde permanece por quase uma década. 
Além do exposto acima, podemos citar, como características da Reforma 
Administrativa de 1967/69, cujo produto final foi o DECRETO-LEI nº 200/67, os seguintes itens: 
 
- A partir de 1967, facultou-se à Administração Federal admitir servidores pela 
Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, ao lado dos estatutários; 
 
- Consolidação da presença, na máquina pública, das fundações criadas e mantidas 
pelo Poder Público (as quais já tinham sido empregadas em grande escala por Juscelino 
Kubitschek na construção de Brasília), definidas como entidades de direito privado e, como tal, 
não sujeitas às normas da administração direta e autárquica relativas à admissão de pessoal. 
 
- Grande expansão do executivo federal a partir da criação de um grande número de 
autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista. 
 
- Estratégia de desenvolvimento baseada no planejamento, na descentralização, na 
coordenação e no controle da estrutura burocrática do país. 
 
Infelizmente é digno de nota que a Constituição de 1967, apesar de enfatizar a 
necessidade de concurso público para a primeira investidura em cargo público, deu estabilidade a 
todos os servidores da União, Estados e Municípios, da administração centralizada ou autárquica, 
que contassem com pelo menos cinco anos de efetivo serviço. Era o terceiro ―trem da alegria‖ 
desde a criação do DASP. 
 
Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 1/69 e a Lei 6185/74 determinou a 
contratação, pela CLT, de todos os servidores públicos, exceto os da áreas de Segurança Pública, 
Diplomacia, Tributação, Arrecadação e Fiscalização de Tributos Federais e Contribuições 
Previdenciárias, além do Ministério Público. Porém, tais servidores foram admitidos sem concurso 
público e sem direito à estabilidade, não estando presente o princípio da impessoalidade, nem 
qualquer mecanismo institucional de avaliação de mérito. Muitas vezes, os servidores eram 
contratados por fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista apenas 
para serem cedidos à Administração Direta, sendo muitas daquelas utilizadas como apenas como 
fornecedoras de mão-de-obra para esta. 
 
Em 1970, foi promulgada a Lei 5645, que estabeleceudiretrizes para a classificação 
de cargos do Serviço Civil da União e das autarquias federais, o que representou a mais completa 
sistematização e classificação de cargos até então realizada. Todavia, tal lei estabeleceu mais 
uma forma de burla ao instituto do concurso público: a ASCENSÃO FUNCIONAL, a qual permitia 
ao servidor ter acesso a cargo diverso do que exercia, mediante processo seletivo interno. 
 
 
 
 
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Mediante tal mecanismo, a escolha dos ocupantes dos cargos mais elevados passou a ser, em 
grande medida, feita entre os próprios servidores, anulando, na prática, o direito de livre acesso 
aos cargos públicos. 
 
O fato é que a máquina administrativa, apesar da tentativa de reforma gerencial 
estabelecida no DL 200/67, sai do período militar absolutamente desestruturada. Havia crescido o 
número de servidores, grande parte deles contratados sem qualquer forma de controle. Não se 
constituiu uma burocracia orgânica, mas sim a chamada TECNOCRACIA, tendo em vista que as 
funções de alta direção passaram a ser ocupadas por técnicos não ligados à administração direta, 
não vinculados à burocracia tradicional, organizada em carreiras. Esse processo de recrutamento 
de técnicos oriundos do meio acadêmico, do setor privado, das empresas estatais e de órgãos do 
próprio governo, deu origem às chamadas ILHAS DE EXCELÊNCIA, as quais vieram a se tornar 
provedores de pessoal qualificado para a alta hierarquia ministerial e para o exercício das 
atividades de formulação de políticas e regulação econômica. Tais ilhas formavam um setor 
público eficiente, bem remunerado, com carreiras sólidas, tendo à frente as grandes empresas 
estatais economicamente viáveis, que contrastava com o restante do serviço público, mal 
remunerado e ineficiente. 
 
Em 1970, há uma tentativa modernizadora da administração pública, com a criação da 
SECRETARIA DE MODERNIZAÇÃO – SEMOR, que funcionava paralelamente ao DASP, 
totalmente enfraquecido. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, 
muitos deles com pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão. 
Todavia, não conseguiu avançar muito em seus objetivos devido às dificuldades políticas 
existentes, visto que a ascensão funcional e a tecnocracia contribuíram para o desmantelamento 
da burocracia existente e para a desmoralização do instituto do concurso público e dos sistemas 
de mérito para admissão e progressão na Administração Pública. Apesar da tentativa de 
descentralização, a falta de mecanismos de controle dos entes descentralizados e a inexistência 
de uma burocracia orgânica fizeram com que a autonomia alcançada pelas entidades da 
administração indireta atingisse níveis insuportáveis para as finanças públicas no período de 
grave crise econômica que marcou a década de 1980. 
 
No início dos anos 80, uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na 
direção da administração pública gerencial foi implementada, com a CRIAÇÃO DO MINISTÉRIO 
DA DESBUROCRATIZAÇÃO e do PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO – 
PrND, tendo Hélio Beltrão à frente como Ministro Extraordinário. O Programa Nacional de 
Desburocratização, além de dezenas de medidas simplificadoras das relações do cidadão com a 
máquina administrativa, trouxe importantes inovações, como o Estatuto da Microempresa e os 
Juizados de Pequenas Causas (mais tarde transformados nos atuais Juizados Especiais). Nunca 
chegou a ser formalmente extinto, mas perdeu ênfase no final da década de 80. No início dos 
anos 90, novas medidas de maior impacto chegaram a ser adotadas, no âmbito de um novo 
programa, o Programa Federal de Desregulamentação. Entre elas, a simplificação dos 
procedimentos de embarque e desembarque nos aeroportos, o aperfeiçoamento da emissão de 
passaportes e a revogação de mais de cem mil decretos superados e desnecessários. 
 
 
 
2.4 – A NOVA REPÚBLICA E A CONSTITUIÇÃO DE 1988 
 
A partir do processo de redemocratização, com o governo Sarney, ensaiou-se uma 
nova tentativa de modernização da Administração Pública. Começou-se a discutir a necessidade 
da unificação dos regimes jurídicos dos servidores públicos, de se fortalecer a administração 
direta e de se restabelecer o instituto da estabilidade. No ano de 1986 ocorre a extinção formal do 
DASP, com sua substituição pela SEDAP - Secretaria de Administração Pública da Presidência da 
 
 
 
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República, à qual competia a coordenação, a orientação e o controle das atividade relativas à 
administração de pessoal civil e de serviços gerais, à modernização e organização administrativa, e 
à desburocratização. 
 
Com a finalidade de se reforçar a burocracia, são criadas as carreiras de Finanças e 
Controle (1987), de Orçamento (1987) e de Especialista em Políticas Públicas e Gestão 
Governamental (1989). Porém, permitiu-se a qualquer servidor, que estivesse em exercício em 
órgãos de sistema de controle interno e orçamento, independentemente de cargo ou função que 
estivesse desempenhando, o ingresso nas duas primeiras. Somente a partir do governo FHC é 
que começaram a ser realizados concursos regulares para tais carreiras. 
 
Todavia, uma das características lamentáveis desse período foi o loteamento de 
cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os 
políticos dos partidos vitoriosos, surgindo um novo populismo patrimonialista no país. Além disso, a 
alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a 
culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo. 
 
A Constituição de 1988 caminhou no sentido da aprovação da unificação dos regimes 
jurídicos dos servidores públicos, do fortalecimento dos controles sobre a administração pública e 
do estabelecimento do concurso público como única forma de acesso ao cargo e ao emprego 
público, visto que, até então, sempre houve mecanismos que permitiam a sua burla. O Supremo 
Tribunal Federal, em diversas ações, vem sempre interpretando de forma estrita a questão da 
exigência de concurso público, tendo banido a ascensão funcional. Hoje não mais se contesta 
nem mesmo a exigência de concurso público para admissão de empregados pelas empresas 
estatais. 
 
Com a Constituição de 1988, a Administração Pública brasileira passa por mudanças 
que afetam toda a sociedade, rumando à cidadania plena, que envolvia ganhos sociais 
consideráveis, tais como maior participação popular na formação de políticas públicas, criação de 
conselhos populares, movimentos sociais e municipalistas, etc, os quais foram fundamentais para a 
consolidação do processo de descentralização da administração pública. Tal processo foi a 
tônica da reforma de 1988, tendo em vista que o executivo federal descentralizou as atribuições 
da União, repassando-as para as esferas estaduais e, principalmente, para os municípios. Desta 
forma, podemos concluir que a descentralização das políticas públicas e sociais passou a ser o 
carro-chefe desta reforma administrativa. Todavia, a Constituição Cidadã, como ficou conhecida a 
CF88, provocou uma série de distorções e disfunções na administração pública, como por 
exemplo: 
 
- contribuiu para o engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do 
Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas 
adotadas no núcleoestratégico do Estado. 
 
- determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos 
órgãos públicos, 
 
- instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, 
dos Estados membros e dos Municípios, 
 
- retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às 
fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a 
administração direta. 
 
- determinou a concessão da estabilidade funcional para um grande número de 
empregados contratados, assim como a aposentadoria integral sem nenhuma relação com o 
 
 
 
 
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tempo de serviço prestado diretamente ao Estado. 
 
Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o 
país naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia 
que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional. O retrocesso 
burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descentralização e da flexibilização 
da administração pública que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham 
sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, 
seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundações (onde não havia a exigência de 
processo seletivo público para a admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções 
possam ser imputadas como causas do mesmo. 
Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do 
Estado, essa última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, 
entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro 
lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, 
que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a 
estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já 
existentes. 
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma 
administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática 
clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma série 
de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Como 
exemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à 
generalização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a 
aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a 
contribuição do servidor. 
Concluindo a análise do governo Sarney, em 1989 a SEDAP perde força e é extinta, 
sendo suas atribuições passadas à Secretaria de Planejamento e Coordenação – SEPLAN, 
também vinculada diretamente à Presidência da República. 
 
 
 
2.5 A REFORMA DE COLLOR E O GOVERNO ITAMAR 
 
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo 
Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na 
medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. Neste governo, a política de 
modernização administrativa tinha como principal pressuposto a desconstrução do setor público 
por meio de uma política de desmoralização e de ―ataques‖ à administração pública e ao 
funcionalismo. No que tange ao órgão responsável por conduzir políticas de modernização para a 
administração pública, a Lei 8.028/90 alterou a estrutura da Presidência da República, criando a 
Secretaria de Administração Federal – SAF, no lugar da SEPLAN. 
Tal desconstrução se efetivou a partir de ações político-administrativas como o 
enxugamento da máquina pública, demissão de funcionários públicos, extinção de cargos, 
funções e órgãos públicos, o que acarretou a perda da capacidade gerencial e de formulação de 
políticas. 
Os ataques à administração pública eram realizados diretamente pelo presidente da 
república, que enfatizava que o endividamento público e a ineficiência dos serviços públicos eram 
resultado da incompetência e da irresponsabilidade dos funcionários públicos. Desta forma, 
apontava na direção de que a desregulamentação econômica e a privatização de serviços 
públicos seriam uma saída para superar a ineficiência e a ineficácia dos serviços públicos. 
 
 
 
 
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Portanto, esta reforma desconstruiu o aparelho de Estado brasileiro, contribuindo para o 
enfraquecimento da capacidade gerencial do Estado. 
O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, 
que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma 
administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial 
introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido 
de uma administração gerencial. 
 
 
2.6 A REFORMA GERENCIAL DE BRESSER PEREIRA 
 
As idéias de Fernando Henrique Cardoso sobre a reforma do Estado quando assumiu a 
Presidência da República datavam de sua atuação na Constituinte e na fracassada Revisão 
Constitucional. Cardoso não considerava que fossem necessárias grandes reformas 
transformadoras da administração pública, mas sim ajustes que dessem condições para a 
liberação das forças produtivas do mercado. As reformas deveriam ser localizadas e cirúrgicas – 
como, por exemplo, o fim do monopólio público – de modo a melhorar o funcionamento do 
mercado. Na esfera do Executivo, não acreditava que mudanças pudessem vir a fazer grandes 
diferenças, tendendo a preferir mecanismos como os adotados no período JK e 
desenvolvimentista do regime autoritário que favoreciam mecanismos de administração paralela 
via ação direcionadas de grupos ad hoc e/ou empresas estatais. 
O convite a Bresser Pereira, velho companheiro de Cardoso de idéias e militância 
política – além do coordenador financeiro da campanha presidencial –, para integrar o Ministério 
que viria a tomar posse em janeiro de 1995, abriu novas possibilidades na agenda nacional para a 
problemática das políticas de gestão pública. Bresser Pereira, Clovis Carvalho e Cardoso 
concordaram em elevar o status da então secretaria da presidência – Secretaria de 
Administração Federal – para Ministério da Administração e da Reforma do Estado (MARE). 
Nessa mudança, Bresser trocou o acesso institucional e físico ao presidente – que tinha em 
função de suas relações pessoais – por uma plataforma institucional de maior robustez, que trazia 
no nome um mandato: a reestruturação da administração pública federal. 
Em poucas semanas, Bresser já tinha uma estratégia distinta da que norteou o 
encaminhamento de outras reformas em discussão no período: propor uma emenda constitucional 
para tratar de forma propositiva do tema da administração pública, ao contrário, por exemplo, da 
reforma previdenciária que buscavam ―desconstitucionalizar‖ uma série de pontos remetendo-os 
ao plano infraconstitucional – o que viria a enfrentar grandes resistências no Congresso relutante 
em fornecer um ―cheque em branco‖ ao Executivo6 (Melo, 2002). Ao dar um tratamento de 
reforma constitucional ao assunto de sua pasta, Bresser Pereira assegurou que o tema da reformado Estado, isto é, da reforma do aparato do Estado como viria a detalhar pouco tempo depois, 
ocuparia uma posição de destaque na agenda do Executivo. 
Após quatro meses de governo, Bresser Pereira e sua equipe – em grande medida 
constituída por colegas e ex-alunos(as) da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo sobre os quais o 
ministro possuía notável ascendência – já tinha não apenas estruturado o novo ministério como 
também um primeiro desenho da proposta de reformulação da estrutura do Estado brasileiro para 
apresentar ao Presidente. 
A Câmara da Reforma do Estado, criada para funcionar como instância de discussão 
das propostas de apresentadas pelo MARE, passou então a se constituir na arena de 
aprimoramento das idéias defendidas por Bresser Pereira e sua equipe. Delinearam-se, então, 
três tipos de oposição a Bresser Pereira: duas explícitas e uma silenciosa. 
A primeira era comandada pelo secretário-geral da Presidência – Eduardo Jorge, 
doutor em Administração Pública e assessor de Cardoso desde os tempos da Assembléia 
 
 
 
 
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Nacional Constituinte – que demonstrava grande ceticismo em relação às possibilidades de 
sucesso de reformas compreensivas da administração pública brasileira. Eduardo Jorge tendia a 
considerar que o governo dispunha dos meios de operar as mudanças que desejava sem 
necessariamente recorrer a alterações no texto constitucional. 
A segunda fonte de oposição partia do ministro-chefe da Casa Civil que não 
demonstrava bastante ceticismo em relação a mudanças que privilegiavam estruturas 
organizacionais e legislações de pessoal. Oriundo do setor privado e já tendo trabalhado com 
Bresser Pereira anteriormente no Governo Montoro, Carvalho desconfiava do voluntarismo ativista 
de seu colega de Ministério que, em função das funções que desempenhava, disputava 
geralmente com sucesso alguns espaços em que as competências de ambos ministros se 
sobrepunham. 
A terceira fonte de oposição era invisível e partia da área econômica. Tratava-se de 
uma desconfiança em relação ao papel do ex-ministro da Fazenda Bresser Pereira na crítica à 
política macroeconômica conduzida pelo Ministro da Fazenda e pelo Banco Central. Pela 
proximidade do Presidente e por ter, sob sua jurisdição, assuntos com impactos sobre as finanças 
públicas, Bresser não teve o apoio efetivo necessário em muitas das inovações que propunha, em 
que pese ter procurado alinhar a ação de seu ministério e o conteúdo de suas propostas às 
prioridades da área macroeconômica. 
Apesar das oposições que enfrentou no seio do governo, Bresser Pereira foi capaz de 
convencer o Presidente a encaminhar a proposta de Emenda Constitucional ao Congresso ainda 
no segundo semestre do primeiro ano do mandato de Cardoso, ao mesmo tempo em que sua 
equipe saía pelo País discutindo o livro branco Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado 
Brasileiro. 
O trabalho político realizado junto aos governadores – imobilizados pelos gastos 
excessivos com pessoal acima da Lei Camata – foi decisivo para a aquiescência de Cardoso que, 
no entanto, chamou a atenção de Bresser para a necessidade de convencer o próprio Executivo 
dos méritos de sua proposta (guardando, assim, distância da proposta de seu próprio ministro). 
O conteúdo da proposta de reforma apresentada era predominantemente 
gerencialista, embora reservasse um lugar de destaque para a formação do chamado núcleo 
estratégico do Estado, locus designado para a implementação e consolidação das chamadas 
reformas meritocráticas perseguidas desde a década de 30. 
Se o desenho da proposta buscava uma articulação entre novos e velhos desafios da 
administração pública brasileira – Bresser Pereira descartava abordagens seqüenciais do 
problema das reformas –, a retórica e as ênfases no debate público eram quase que 
exclusivamente gerenciais. A imagem-objetivo buscada por Bresser Pereira era a da flexibilização 
da administração pública, no caso de suas estruturas organizacionais e dos regimes de 
contratação de pessoal. 
A flexibilização era apresentada como requisito para múltiplos objetivos como a busca 
da eficiência, a viabilização de processos de delegação e descentralização, a implementação do 
orçamento global em organizações públicas autônomas via contratos de gestão, a valorização de 
mecanismos diferenciados de reconhecimento do mérito, a contratualização de resultados e 
outros. 
Três vetores simultâneos conviveram no decorrer do período 1995-1998: os princípios 
típicos da progressive public administration expressos principalmente na política de concursos 
seletivos para as carreiras que viriam a integrar mais tarde as carreiras do ciclo de gestão e as 
duas vertentes contraditórias integrantes da Nova Gestão Pública, o gerencialismo e a escola da 
escolha pública. 
O gerencialismo – representado principalmente pelo Ministro e pela Secretaria da 
Reforma do Estado – valorizava a autonomia das novas formas de organização pública, 
 
 
 
 
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mecanismos de delegação e descentralização e a capacidade inovadoras e empreendedoras dos 
dirigentes governamentais. Da escolha da escola pública emanavam os vetores de desconfiança 
em relação ao corporativismo burocrático e de necessidade de intensificar os controles sobre a 
burocracia, presentes em especial no âmbito da Secretaria Executiva do MARE e da Presidência 
da ENAP - Escola Nacional de Administração Pública. 
Quase três anos após seu envio para o Congresso, a Emenda Constitucional, bastante 
diluída e suavizada, foi finalmente aprovada em pleno ano eleitoral. Mesmo assim algumas 
decisões importantes como a quebra do Regime Jurídico Único foram aprovadas. Ao longo deste 
período muitos dos conteúdos da proposta foram implementados na medida em que se percebia 
que não necessitavam da aprovação constitucional para tal – caso da criação das Organizações 
Sociais e Agências Executivas. Paralelamente, foi feito um esforço massivo de disseminação das 
idéias da Nova Gestão Pública, notadamente pela ENAP, junto ao governo federal. 
As propostas do MARE, no entanto, não conseguiram o apoio de ministros 
estratégicos da presidência – como o ministro da Casa Civil e o secretário-geral da Presidência –, 
da área econômica – como os da Fazenda e Planejamento – e de outros ministérios-chave – 
como os da Educação e da Saúde (este, exceto, em breve intervalo) – para o sucesso dos 
esforços reformistas. Muitos avanços ocorreram, mas no âmbito do próprio MARE, como o 
controle da folha de pagamento e a retomada de concursos para carreiras estratégicas de 
analistas de planejamento e orçamento, analistas de finanças e controle e gestores 
governamentais. 
Ao final do primeiro mandato de Cardoso, Bresser Pereira passou a apoiar a idéia da 
unificação do MARE e do Ministério de Planejamento, de modo a manter sob comando único os 
instrumentos e recursos necessários para a implementação da reforma. A transição do primeiro 
para o segundo mandato coincidiu com a reestruturação do governo em meio às turbulências 
causadas pela crise financeira internacional e por denúncias de corrupção que atingiram auxiliares 
de Cardoso que se afastaram, então, do governo. Não podemos nos esquecer de citar que, nesse 
mesmo período, eram criadas as primeiras Agências Reguladoras. 
 
 
 
2.7 OPLANO DIRETOR PARA A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO DE 1995 
 
O Plano Diretor foi elaborado em 1995, pela Câmara da Reforma do Estado, 
estabelecida para definir os objetivos e diretrizes para a reforma da administração pública 
brasileira, a fim de criar condições para sua reconstrução em bases modernas e racionais. 
 
Buscava dar um salto adiante, no sentido da administração pública gerencial, que é 
baseada em conceitos modernos de administração e eficiência, voltada para o controle dos 
resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é 
quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna ―cliente privilegiado‖ dos serviços 
prestados pelo Estado. Também pretendia reorganizar as estruturas da administração com ênfase 
na qualidade e na produtividade do serviço público; na verdadeira profissionalização do servidor, 
que passaria a perceber salários mais justos para todas as funções. 
 
A administração pública gerencial envolve uma mudança na estratégia de gerência, 
mas esta estratégia tem de ser posta em ação em uma estrutura administrativa reformada. A idéia 
geral é a descentralização, a delegação de autoridade. É preciso definir claramente os setores 
que o Estado opera, as competências e as modalidades de administração mais adequadas a cada 
setor. 
 
 
 
 
 
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Os Estados modernos contam com quatro setores e essa é a base do Plano Diretor e 
das reformas propostas: o núcleo estratégico, as atividades exclusivas, os serviços não- 
exclusivos, e a produção de bens e serviços para o mercado. 
 
O núcleo estratégico é o centro no qual se definem a lei, as políticas e o modo de, em 
última instância, as fazer cumprir. É formado pelo Parlamento, pelos Tribunais, pelo Presidente ou 
Primeiro-ministro, por seus ministros e pela cúpula dos servidores civis. Autoridades locais 
importantes também podem ser consideradas parte do núcleo estratégico. No caso do sistema ser 
federal, também integram esse núcleo os governadores e seus secretários e a alta administração 
pública estadual. 
 
Atividades exclusivas são aquelas que envolvem o poder de Estado. São as atividades 
que garantem diretamente que as leis e as políticas públicas sejam cumpridas e financiadas. 
Integram este setor as forças armadas, a polícia, a agência arrecadadora de impostos - as 
tradicionais funções do Estado - e também as agências reguladoras, as agências de 
financiamento, fomento e controle dos serviços sociais e da seguridade social. As atividades 
exclusivas, portanto, não devem ser identificadas com o Estado liberal clássico, para o qual 
bastam a polícia e as forças armadas. 
 
Serviços não-exclusivos são todos aqueles que o Estado provê, mas que, como não 
envolvem o exercício do poder extroverso do Estado, podem ser também oferecidos pelo setor 
privado e pelo setor público não-estatal (―não-governamental‖). Este setor compreende os 
serviços de educação, de saúde, culturais e de pesquisa científica. 
 
Por fim, o setor de produção de bens e serviços é formado pelas empresas estatais. 
Considerados estes quatro setores, devem ser respondidas três perguntas: que tipo de 
administração; que tipo de propriedade e que tipo de instituição devem prevalecer em cada setor, 
no novo Estado que está nascendo nos anos 90. 
 
A resposta à primeira pergunta pode ser direta: deve-se adotar a administração 
pública gerencial. Uma advertência, contudo, é indispensável: no núcleo estratégico, no qual a 
eficácia é quase sempre mais relevante que a eficiência, ainda há lugar para algumas 
características burocráticas devidamente atualizadas. Uma estratégia essencial ao se reformar o 
aparelho do Estado é reforçar o núcleo estratégico e o fazer ocupar por servidores públicos 
altamente competentes, bem treinados e bem pagos. Com servidores que entendam o ethos do 
serviço público como o dever de servir ao cidadão. Nesta área, a carreira e a estabilidade devem 
ser asseguradas por lei, embora os termos ‗carreira‘ e ‗estabilidade‘ devam ser entendidos de 
modo mais flexível, se comparados com os correspondentes que existiam na tradicional 
administração burocrática. 
 
Nas atividades exclusivas, a administração deve ser descentralizada; nos serviços 
não-exclusivos, a administração deve ser mais que descentralizada - deve ser autônoma: a 
sociedade civil dividirá, com o governo, as tarefas de controle. 
 
A questão da propriedade é essencial. No núcleo estratégico e nas atividades 
exclusivas do Estado, a propriedade será, por definição, estatal. Ao contrário, na produção de 
bens e serviços há hoje consenso cada vez maior de que a propriedade deva ser privada, 
particularmente nos casos em que o mercado possa controlar as empresas comerciais. Para os 
casos de monopólio natural, a situação ainda não é clara, mas, mesmo nestes casos, com uma 
 
 
 
 
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agência reguladora eficaz e independente, a propriedade privada parece ser mais adequada. 
 
No domínio dos serviços não-exclusivos, a definição do regime de propriedade é mais 
complexa. Se assumirmos que devem ser financiadas ou fomentadas pelo Estado, seja porque 
envolvem direitos humanos básicos (educação, saúde) seja porque implicam externalidades 
aferíveis (educação, saúde, cultura pesquisa científica), não há razão para que sejam privadas. 
Por outro lado, uma vez que não implicam no exercício do poder de Estado, não há razão para 
que sejam controladas pelo Estado. Se não têm, necessariamente, de ser propriedade do Estado 
nem de ser propriedade privada, a alternativa é adotar-se o regime da propriedade pública não- 
estatal ou - usando a terminologia anglo-saxônica - da propriedade pública não-governamental. 
―Pública‖, no sentido de que se deve dedicar ao interesse público, de que não visa ao lucro. ―Não 
estatal‖ porque não é parte do aparelho do Estado. 
 
Nos Estados Unidos, todas as universidades são organizações públicas não estatais. 
Podem ser consideradas ―privadas‖ ou ―controladas pelo Estado‖ mas, a rigor, por um lado, não 
visam ao lucro e, por outro, não empregam servidores públicos. São parcialmente financiadas ou 
subsidiadas pelo Estado - sua face ―privada‖ é menor que a face ―controlada pelo Estado‖ -, mas 
são entidades independentes, controladas por juntas que representam a sociedade civil e - em 
posição minoritária - pelo Estado. No Reino Unido, as universidades e os hospitais sempre 
estiveram sob o controle do Estado: agora já não é assim; são hoje ―organizações quase-não- 
governamentais‖ (―quangos‖). Não foram privatizadas: passaram do controle do Estado para o 
controle público. 
 
Há três possibilidades em relação aos serviços não-exclusivos: podem ficar sob o 
controle do Estado; podem ser privatizados; e podem ser financiados ou subsidiados pelo Estado, 
mas controlados pela sociedade, isto é, ser transformados em organizações públicas não-estatais. O 
burocratismo e estaticismo defendem a primeira alternativa; os neoliberais radicais preferem a 
segunda via; os social-democratas (ou democratas liberais, na acepção norte-americana) 
defendem a terceira alternativa. Há inconsistência entre a primeira alternativa e a administração 
pública gerencial; a administração pública gerencial tem dificuldades em conviver com a segunda 
alternativa, e é perfeitamente coerente com a terceira. 
 
Aqui, o Estado não é visto como produtor - comoprega o burocratismo -, nem como 
simples regulador que garanta os contratos e os direitos de propriedade -, como reza o ―credo‖ 
neoliberal -, mas, além disto, como ―financiador‖ (ou ―subsidiador‖) dos serviços não-exclusivos‖. O 
subsídio pode ser dado diretamente à organização pública não-estatal, mediante dotação 
orçamentária - no Brasil temos chamado este tipo de instituição de ―organizações sociais‖ - ou, por 
uma mudança mais radical, pode ser dado diretamente ao cidadão sob a forma de vouchers. E 
poderão continuar a ser financiados pelo Estado, se a sociedade entender que estas atividades 
não devam ficar submetidas apenas à coordenação pelo mercado. São duas as principais 
instituições usadas para implementar esta reforma: no domínio das atividades exclusivas, a idéia é 
criarem-se ―agências autônomas‖; e as atividades não-exclusivas deverão se transformar em 
―organizações sociais‖. As agências autônomas serão plenamente integradas ao Estado e as 
organizações sociais incluir-se-ão no setor público não-estatal. Constituirão organizações não- 
governamentais autorizadas pelo Parlamento a receber dotação no orçamento do Estado. O 
instrumento que o núcleo estratégico usará para controlar as atividades exclusivas e as não- 
exclusivas será o contrato de gestão. As agências autônomas, nas atividades exclusivas, e as 
organizações sociais, nos serviços não-exclusivos, serão descentralizadas. Nas agências, o 
ministro nomeará o gerente-executivo e assinará com ele o contrato de gestão; nas organizações 
 
 
 
 
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sociais, o gerente-executivo será escolhido pelo conselho: ao ministro caberá assinar os contratos 
de gestão e controlar os resultados. Os contratos de gestão deverão prover os recursos de 
pessoal, materiais e financeiros com os quais poderão contar as agências ou as organizações 
sociais, e definirão claramente - quantitativa e qualitativamente - os indicadores de desempenho: 
os resultados a serem alcançados, acordados pelas partes. 
 
Essa era a alma do Plano Diretor, os quatro setores, suas definições e as propostas 
de reforma para cada um deles, envolvendo o tipo de administração pública a ser adotada, o tipo 
de propriedade a ser adotada e o modelo de instituição ideal para cada um deles. 
 
 
 
2.8 – AS INOVAÇÕES GERENCIAIS DO BRASIL EM AÇÃO E DO AVANÇA BRASIL 
 
No decorrer da implementação do plano plurianual 1996-1999, foi ficando evidente 
para os dirigentes na frente do processo, a necessidade de insular um conjunto de projetos 
estratégicos para o governo que deveriam ser objeto de tratamento diferenciado por parte do 
governo. A idéia era agrupar um conjunto de iniciativas e identificá-las, sendo de interesse direto 
do presidente. 
Estes projetos passaram a fazer parte de um pacote de investimentos estratégicos 
chamado Brasil em Ação, orientados para a superação de gargalos de infra-estrutura e redução 
do chamado custo Brasil. Estes investimentos passaram a receber tratamento de projetos, 
gerenciados enquanto tal e com gerente especificamente designado como responsável por sua 
execução. A ênfase na responsabilização individualizada pelos resultados em projetos de grande 
porte foi importante novidade da experiência. 
Para operar substantiva modificação no processo de elaboração de planos plurianuais 
e, em especial, realocação substantiva de recursos, era necessário romper com o 
incrementalismo inercial do processo orçamentário. Tratava-se, então, de recuperar a centralidade 
da categoria programa no processo de elaboração orçamentária, obscurecida por práticas 
classificatórias que se tornaram rígidas com o passar do tempo. 
Silveira, como Bresser, ressaltava a necessidade de uma revolução gerencial, mas 
contrariamente a Bresser não se ocupava com formas de organização das instituições públicas, 
nem tampouco com os problemas do regime de pessoal destas organizações. O foco de suas 
preocupações eram os processos de trabalho, processos estes que se beneficiaram enormemente 
dos desenvolvimentos tecnológicos de sistemas de trabalho que traduziam, de forma estruturada, 
os princípios de contratualização de resultados que se buscava institucionalizar. 
A transição de 1998 para 1999 teve outra dinâmica para os setores comprometidos 
com as reformas gerenciais que seriam introduzidas no processo de elaboração do PPA 2000- 
2003, mais tarde batizado como Avança Brasil. O eclipse de Bresser Pereira – cujos esforços 
correram em paralelo, mas não de forma convergente com os do Ministério de Planejamento – e a 
iminência da crise cambial produziram uma janela de oportunidade rapidamente aproveitada por 
Kandir, Silveira e sua equipe, em que pese a mudança de dirigentes em curso no período. 
Em meados de 1998, foram contratadas análises com a finalidade de subsidiar a 
estruturação de uma programação de investimento que balizasse inversões públicas e privadas, a 
partir de sinalizações referenciadas no espaço georeferenciado nacional. O chamado Estudos dos 
Eixos serviria para subsidiar todo o esforço de revitalização e reprogramação do processo de 
planejamento nacional com especial atenção para projetos e programas de infra-estrutura física, 
posteriormente acrescidos de iniciativas na área social e ambiental. 
Em dezembro de 1998, foi aprovada uma modificação na legislação orçamentária que 
permitiria que, na elaboração do PPA 2000-2003, fossem redefinidas prioridades orçamentárias 
 
 
 
 
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históricas, mas que já não faziam, guardavam relação com as novas ações programáticas que se 
buscava estabelecer. Assim foram gerados graus de liberdade importantes, para que no segundo 
mandato de Cardoso fosse possível acomodar novas prioridades. 
Os meses de dezembro, janeiro e fevereiro foram totalmente absorvidos pela 
administração da crise cambial – responsável pela substituição de dois Presidentes do Banco 
Central em um período de quinze dias. Em março, com o segundo mandato duramente 
comprometido pela desvalorização cambial de que Cardoso dispunha para iniciar seu segundo 
período na Presidência. Da expectativa de elaboração de um plano plurianual vertebrado e 
ambicioso centrado agora em programas (e não mais em projetos), dotado de um significativo 
conjunto de novidades e de um discurso articulado, capaz de transmitir à população a mensagem 
de que o governo tinha um projeto, apesar dos danos produzidos pelas mudanças na política 
cambial e fiscal. 
O Brasil em Ação não chegara a ser objeto de uma avaliação sistemática. Mas foi 
considerado suficientemente exitoso para justificar sua generalização para todo o plano plurianual 
seguinte. Passou de 42 projetos no âmbito do Brasil em Ação para 345 programas no Avança 
Brasil. A figura dos gerentes foi reproduzida na escala massiva com o novo PPA, agora acoplado, 
também, a um sistema de indicadores de desempenho que traduzia a retórica de contratualização 
de resultados em um desafio concreto para o Executivo federal. 
Paralelamente a este esforço, a carreira de analistas de planejamento e orçamento foi 
periodicamente sendo alimentada pelos quadros dos concursos públicos realizados no decorrer 
do processo. Tanto a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) quanto a 
Secretaria de Orçamento e Finanças (SOF) tiveram condições de operar de forma sistêmica, no 
Ministério de Planejamento (depois Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão) e nas 
Secretarias de Planejamento, Orçamento e Administração(SPOAs) dos Ministérios Finalísticos. 
 
No âmbito da capacitação de recursos humanos, a Escola Nacional de Administração 
Pública passou a investir maciçamente no processo de capacitação de dirigentes, gerentes e 
chefias intermediárias na disseminação dos conteúdos relacionados com o novo PPA. Além deste 
programa intenso de educação continuada centrada no Avança Brasil, a ENAP cuidava, também, 
da formação das carreiras de gestores governamentais e analistas de planejamento e orçamento, 
sempre destacando os principais fundamentos da Nova Gestão Pública. 
 
A implementação do Avança Brasil possibilitou ao governo atravessar o segundo 
mandato tendo como referência uma programação que, embora sujeita a cortes orçamentários 
recorrentes devido ao esforço de ajuste fiscal, proporcionava uma imagem objetivo de 
racionalidade acoplada a uma retórica gerencial aparentemente coerente. A posição de nodal da 
SPI e o caráter compulsório da adesão ao processo imposto pelos novos sistemas de informação 
adotados, consolidados no Sigplan, conferiram ao governo um centro de gravitação frágil em 
função da conjuntura econômica, porém suficientemente estruturado para ser objeto de atenção 
internacional, dado a surpreendente revitalização da prática de planejamento no Brasil, duas 
décadas após seu quase abandono pelo governo federal. 
 
Muitos dos elementos do Brasil em Ação e, em especial, do Avança Brasil não 
possuíam o caráter inovador que advogavam. Já na década de 60, muitas das idéias e técnicas 
de planejamento e programação orçamentária agrupadas sob a sigla PPBS foram aplicadas – e 
posteriormente abandonadas – no Brasil, a ponto de servirem de referência para a reforma 
administrativa de 1967. Mas acopladas à retórica da Nova Gestão Pública, ganharam um novo 
impulso. 
Pela primeira vez, desde o governo Castelo Branco, planejamento e gestão voltavam a 
 
 
 
 
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interagir, de forma potencialmente sinérgica, ainda que muito problemática. A deliberada opção 
por ignorar aspectos organizacionais e relacionados a pessoal gerou, no entanto, uma série de 
dificuldades para o processo de implementação e gestão do PPA. A análise do Banco Mundial 
(2002) sobre os avanços e as limitações do Avança Brasil aponta, com muita propriedade, os 
progressos e estrangulamentos ocorridos até a época. 
 
A saturação da retórica governamental em relação ao programa não tinha como 
encobrir as fragilidades e vulnerabilidades do modelo. A estrutura de incentivos do Avança Brasil 
não se mostrou nem sustentável nem consistente por não integrar os conteúdos programáticos, 
informacionais, orçamentários, organizacionais e de recursos humanos. O desenvolvimento de 
capacidades foi assimétrico, atribuindo-se aos sistemas de informação expectativas que não 
tinham como atender sem correspondentes modificações em outras políticas-chave de gestão 
pública. 
Resumindo e acrescentando outros fatores importantes desse período, podemos citar: 
- a regulamentação das Organizações Sociais (OS) e das Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público (OSCIP); 
- a revitalização do processo de planejamento anual (PPA); 
- a configuração do núcleo estratégico do Estado, com o agrupamento das carreiras do 
ciclo de gestão; 
- a criação da Corregedoria Geral da União, que incorporava a Secretaria Federal de 
Controle; 
 
 
- a introdução do pregão eletrônico nas compras governamentais. 
 
 
 
 
 
2.9 – O GOVERNO LULA 
 
No governo Lula, as inovações na esfera de gestão pública não tiveram um núcleo 
irradiador único. A maioria não se situou explicitamente nas áreas das políticas de gestão pública. 
Vejamos as iniciativas dignas de destaque: 
 
- A discussão com a sociedade civil a respeito do PPA 2004-2007 foi liderada pela 
Secretaria Geral; 
 
- a formulação de um marco jurídico comum para todos os setores em que o Estado 
regulador começa a tomar forma foi uma iniciativa da Casa Civil; 
 
- a institucionalização de uma mesa de negociação para lidar com as questões 
trabalhistas no setor público teve lugar na Secretaria de Recursos Humanos (SRH) do Ministério 
do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG); 
 
- o sorteio de prefeituras para efeito de fiscalização da utilização dos recursos federais 
foi uma idéia originária na própria Controladoria Geral da União; 
 
- a criação da figura jurídica dos consórcios públicos nasceu na Subchefia de Assuntos 
Federativos da Presidência; 
 
- a proposta de unificação das receitas federal e previdenciária partiu do Ministério da 
Fazenda. 
 
 
Presidente. 
 
 
- a decisão de se criar o programa Bolsa Família foi implementada diretamente pelo 
 
 
 
 
 
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Vemos que o governo Lula tem procurado inovar em áreas consistentes com suas 
diretrizes e prioridades. Mas, diferentemente do governo anterior, não vem contando com um 
núcleo incubador, articulador e organizador das propostas de modernização da administração 
pública. Isso devido à centralização da coordenação das ações de governo na Casa Civil e à 
progressiva debilidade do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). 
 
No primeiro ano do governo Lula, a Casa Civil estruturou-se explicitamente como um 
ministério que desempenhava o papel de coordenador-geral, centralizando tanto a articulação 
política das negociações do governo no Congresso como a coordenação das ações de governo. 
Isso ocasionou a profusão de câmaras setoriais, grupos de trabalho e comissões que aos poucos 
levou à Casa Civil a um estrangulamento. Por isso, o Presidente resolveu dividir o ministério em 
dois, separando a articulação institucional da coordenação das políticas, que melhorou também 
com a criação da Secretaria de Articulação e Monitoramento Governamental. 
 
A combinação de Presidência forte, porém inchada, e o MPOG esvaziado e reduzido a 
função secundária em relação ao Ministério da Fazenda (MF) apresenta um quadro adverso para o 
exercício das funções de coordenação. Isto porque os instrumentos para seu exercício não se 
encontram na Presidência, espaço político por definição. Se a Casa Civil se concentrasse em 
alguns poucos projetos prioritários para o presidente, esta situação não seria tão grave. Todavia, 
na medida em que este Ministério reserva para si as funções de análise do mérito do conjunto das 
ações de todo o governo, de desempate nos conflitos intergovernamentais em múltiplos temas e 
de última palavra no que se refere à priorização dos interesses da Presidência, o nível de 
complexidade demandado vai além da capacidade instalada existente. 
 
Vamos analisar agora a delicada questão do progressivo enfraquecimento do MPOG. A 
intenção anterior de se promover a fusão do Ministério da Administração e Reforma do Estado – 
MARE – com o Ministério do Planejamento tinha como objetivo dotar os reformadores dos 
instrumentos necessários para encaminhar as transformações pretendidas. Além disso, esperava- 
se que a unificação das áreas de planejamento, orçamento e gestão sob um comando 
coordenado em um único ministério facilitasse a implementação das reformas almejadas. Mas 
infelizmente não foi o que ocorreu. 
 
A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) havia ganhado 
destaque a partir da experiência do Brasil em Ação e do Avança Brasil, por ter utilizado um 
conjunto de princípios gerenciais inovadores com sistemáticas de planejamento 
institucionalizadas.No início do governo Lula, a elaboração do PPA 2004-2007 processou-se com 
um grau inédito de participação da sociedade. Todavia, o ímpeto inicial se perdeu com as 
crescentes preocupações macroeconômicas. Apesar de o PPA haver se consolidado 
institucionalmente, foi perdendo aos poucos seu potencial de inovação e se burocratizando. 
 
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) adquiriu um papel cada vez maior, todavia 
vem se alinhando cada vez mais com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em detrimento das 
demais secretarias do MPOG. As propostas orçamentárias revelaram-se cada vez mais 
contracionistas, e o processo de problematização do gasto público foi se empobrecendo 
progressivamente, ao não incorporar os insumos das outras Secretarias de seu próprio Ministério. 
 
Já a Secretaria de Gestão (SEGES) foi pensada como uma substituta da Secretaria da 
Reforma do Estado, como foco originário de formulação e inovação da administração federal. 
Todavia, seus planos de reestruturação da administração estavam politicamente dissociadas das 
 
 
 
 
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prioridades do novo governo. Deslocada e desconectada das demais secretarias do MPOG, a 
SEGES sobrevive às custas de ações pontuais e reativas, sustentada mais pelas ações de seus 
quadros que por alinhamento com diretrizes do governo. 
 
A resultante desta descoordenação entre as Secretarias do MPOG é: 
- a perda de efetividade das ações de cada uma delas; e 
- a transformação do MPOG em virtual apêndice do MF. 
No que tange à política de recursos humanos do governo Lula, podemos citar que há tanto 
avanços como retrocessos. 
 
Como avanços dessa área podemos citar: 
 
- a valorização dos quadros das carreiras integrantes do ciclo de gestão; 
 
- a institucionalização de câmaras de negociação salarial com os servidores; 
 
- a introdução do princípio do mérito, mesmo em contratações por tempo determinado; 
 
- a implementação de termos de ajuste de conduta referentes à substituição de 
terceirizados na administração federal; e 
 
- a realização de concursos públicos para áreas em que o déficit de pessoal atingia 
proporções alarmantes. 
 
Todavia, como retrocessos podemos citar: 
 
- a incompreensível ressurreição do moribundo quadro do PCC (atual PGPE); 
 
- o abandono do monitoramento dos salários do setor privado para funções 
equivalentes do serviço público; 
 
- a significativa expansão dos cargos de confiança com recrutamento amplo; 
 
- a dissociação da política de RH da política de gestão pública; e 
 
- a captura da política de RH por setores ligados a interesses corporativistas do 
funcionalismo público. 
 
Com relação às questões de modelagem organizacional, as reformas nas formas 
organizacionais de prestação de serviços públicos introduzidas no governo FHC não foram 
aprofundadas na gestão Lula. Surpreendentemente, antigas formas de organização de serviços 
públicos estão sendo reabilitadas: o serviço público autônomo e as empresas estatais. Longe de 
refletir uma política de governo, os casos em questão sugerem a combinação de relutância em 
adotar uma solução organizacional sobre a qual pairam dúvidas e questionamentos (em especial 
no que se refere às questões da accountability, do contrato de gestão e da gestão de patrimônio 
público por meio de regras privadas) com a tendência de se buscar resolver problemas de 
natureza organizacional apenas no âmbito das partes interessadas (cada área procurando 
resolver bilateralmente seus problemas com o governo). 
 
Finalizando, percebemos que a crescente complexidade da administração pública, 
combinada com as características do sistema político brasileiro, indica que mudanças abruptas e 
abrangentes serão cada vez mais difíceis. Nenhuma área do governo, nem mesmo a Casa Civil e o 
MF, dispõe hoje de capital institucional capaz de assegurar condições de coordenação e 
implementação de processos de mudanças amplos e profundos. 
 
 
QUESTÕES COMENTADAS 
 
 
 
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1 (ESAF-EPPGG2002) - A administração burocrática moderna, racional legal foi implantada 
nos principais países europeus no final do século XIX e no Brasil em 1936, com a reforma 
administrativa promovida por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes. Assinale a opção que 
não caracteriza corretamente este tipo de administração. 
a) A administração burocrática distingue entre o público e o privado, separando o 
político do administrador público, sendo essencial ao bom funcionamento do capitalismo. 
b) A administração pública burocrática é uma alternativa superior à administração 
patrimonialista do Estado, é baseada no princípio do mérito profissional e compatível com o 
capitalismo industrial e a democracia parlamentar. 
c) A administração pública burocrática tem como princípios o mérito e a formalidade, o 
que torna difícil a sua aplicação nas democracias parlamentares, onde os interesses dos vários 
grupos políticos impedem uma unidade de ação. 
d) A administração pública burocrática concentra-se no processo, na criação de 
procedimentos para gestão do Estado em todas as suas atividades e em controlar a adequação 
do serviço público a estes procedimentos. 
e) A administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco orientada para 
atender às demandas dos cidadãos, não garantindo nem rapidez, nem qualidade, nem custos 
baixos para os serviços prestados ao público. 
 
 
Resolução: A questão aborda as características positivas e negativas (disfunções) da 
administração pública burocrática. Ela separa o patrimônio do governante do patrimônio do Estado e, 
em tese, também separaria o político do administrador público (tal acaba não acontecendo na 
realidade, pois no Brasil os administradores públicos, em grande parte, são somente ocupantes de 
cargos em comissão, devendo lealdade ao político que os nomeou e não ao Estado. A ESAF tem 
essa característica: marcar a alternativa mais correta ou a menos errada), sendo o capitalismo e a 
democracia os grandes responsáveis por sua implementação (conforme o PDRAE). 
 
Sem dúvida nenhuma que a administração pública burocrática é um avanço em 
relação à corrupção e ao nepotismo inerente ao modelo patrimonialista. Ela que institui o princípio 
do mérito para acesso e promoção no serviço público. E é totalmente compatível com a 
democracia parlamentar, tendo sido adotada em diversos países da Europa ocidental que adotam 
tal sistema de governo, como por exemplo o Reino Unido. Isto torna a letra ―c‖ errada. Neste país, o 
sistema político é bipartidário, o que facilita ainda mais a obtenção de maioria para um dos 
partidos, que compõe o gabinete e tem legitimidade para organizar o aparelho de Estado de 
acordo com os princípios burocráticos (final do século XIX) e até mesmo implantar reformas 
gerenciais (a partir dos anos 1980). 
 
A subordinação ao Estatuto, à Lei, às normas e aos regulamentos é característica do 
princípio da formalidade, basilar da Administração Pública Burocrática. Tendo grande influência da 
Teoria da Administração Científica, de Taylor (Estudo de Tempos e Movimentos para se garantir 
maior eficiência), e da Escola Clássica da Administração, de Fayol, a Administração Pública 
Burocrática procura tudo escrever, definir, estabelecer procedimentos de como o funcionário deve 
agir, a fim de que tudo possa ser previsto anteriormente. 
 
Todavia, por não considerar devidamente