Burocracia como Organização, Poder e Controle

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Burocracia como Organização, Poder e Controle 
 
Autoria: José Henrique de Faria, Francis Kanashiro Meneghetti 
 
Resumo 
O questionamento que direciona este trabalho é: Qual é a concepção de burocracia, segundo 
as obras de Maurício Tragtenberg e de Fernando Cláudio Prestes Motta? Assim, o objetivo 
central consiste em analisar a forma como Maurício Tragtenberg e Fernando Cláudio Prestes 
Motta, dois importantes intelectuais da área de estudos organizacionais, concebem a 
burocracia. Portanto, os objetivos específicos são: (i) compreender as principais 
características da burocracia segundo Weber, autor central que orienta as obras de 
Tragtenberg e de Prestes Motta; (ii) atingir o entendimento de burocracia expresso na obra de 
Tragtenberg; (iii) apreender o entendimento de burocracia segundo a obra de Prestes Motta; 
(iv) analisar as relações entre os entendimentos de burocracia de Tragtenberg e de Prestes 
Motta. O método que orienta este estudo é o materialismo histórico, o mesmo utilizado pelos 
autores analisados. Este é um estudo que tangencia a história dos conceitos, alicerçados nos 
pressupostos de que: (i) a trajetória intelectual dos autores ajuda no entendimento do conceito 
estudado; (ii) a ordem das produções dos autores é importante para a compreensão do 
conceito em análise; (iii) as epistemologias que estruturam o conceito em questão apresentam 
importante relevância para compreender seu significado; (iv) o estudo de todo conceito deve 
ser compreendido no próprio espaço e tempo histórico; (v) todo conceito tem sua dimensão 
semântica, ideológica e cultural; (vi) determinados questionamentos (Para quem o autor 
escreve? A partir de que perspectiva teórica? Qual é o posicionamento político do autor? De 
onde escreve? Quais são seus interesses?) se revelam importantes para se compreender o 
desenvolvimento teórico do conceito. Este estudo teórico, diferente de uma simples revisão 
teórica, tem como objetos de análise as seguintes obras de Tragtenberg: Burocracia e 
ideologia (TRAGTENBERG, 1974), Reflexões sobre o Socialismo (TRAGTENBERG, 
1986), Administração, poder e ideologia (TRAGTENBERG, 1989), Sobre educação, política 
e sindicalismo (TRAGTENBERG, 2004) e vários textos escritos em jornais (citados nas notas 
de fim). As obras de Prestes Motta utilizadas nas análises são: O que é burocracia (PRESTES 
MOTTA, 1981), Burocracia e autogestão (PRESTES MOTTA, 1982), Teoria geral da 
administração: uma introdução (PRESTES MOTTA, 1989), Organização e poder: empresa, 
estado e escola (PRESTES MOTTA, 1990), Teoria das organizações: evolução e crítica 
(PRESTES MOTTA, 2001), Introdução à organização burocrática (PRESTES MOTTA; 
BRESSER PEREIRA, 1980) e Teoria geral da administração (PRESTES MOTTA; 
VASCONCELOS, 2004). Chegou-se à conclusão de que, apesar das diferenças nas trajetórias 
intelectuais de Tragtenberg e Prestes Motta, a burocracia é entendida por ambos como 
organização, poder e controle. 
 
 
 
 
 
 
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Introdução 
 
O conceito de burocracia tem sido amplamente estudado em todas as áreas do 
conhecimento, contudo, é inegável que a grande contribuição sobre o tema tenha sido 
realizada por Max Weber (1982). Como objeto de estudo nas ciências sociais, sociologia, 
ciência política, direito, resultaram vários entendimentos sobre burocracia e na área de 
estudos organizacionais não tem sido diferente. 
Apesar dos estudos de Weber serem o ponto de partida, diversos são os 
direcionamentos adotados pelos estudiosos da área de estudos organizacionais sobre essa 
temática, que é amplamente estudada sob múltiplos recortes teóricos e perspectivas 
epistemológicas. Entre eles, destacam-se as interpretativistas, estruturalistas, marxistas e 
fenomenológicas. Mais do que concepções divergentes, é necessário entender cada 
perspectiva epistemológica em suas raízes. Nesse sentido, a pergunta a direcionar este 
trabalho é: Qual é a concepção de burocracia, segundo as obras de Maurício Tragtenberg e de 
Fernando Cláudio Prestes Motta? Assim, o objetivo central dirige-se para analisar de que 
forma Maurício Tragtenberg e Fernando Cláudio Prestes Motta, dois importantes intelectuais 
da área de estudos organizacionais, concebem a burocracia. 
Logo, os objetivos específicos são: (i) compreender as principais características da 
burocracia segundo Weber, autor central que orienta as obras de Tragtenberg e de Prestes 
Motta; (ii) atingir o entendimento de burocracia, segundo a obra de Tragtenberg; (iii) 
apreender o entendimento de burocracia segundo a obra de Prestes Motta; (iv) analisar as 
relações entre os entendimentos de burocracia de Tragtenberg e de Prestes Motta. 
Nos estudos críticos da área de estudos organizacionais, há certa tendência em 
acreditar na uniformidade em relação ao conceito de burocracia. Mais do que isso, ocorrem 
equívocos sobre as formas das relações materiais e sociais estabelecidas na sociedade. A 
tendência de se atribuir significado único e de não se levar em consideração como a 
burocracia se estrutura e se sedimenta na sociedade provoca contradições na área de estudos 
organizacionais. Com a intenção de colaborar para o esclarecimento do conceito de burocracia 
nos estudos críticos organizacionais, este artigo apresenta as conformidades e as diferenças 
em relação à burocracia com base na obra de dois intelectuais de perspectiva crítica. 
Este estudo teórico tem, como objeto de análise, as seguintes obras de Tragtenberg: 
Burocracia e ideologia (TRAGTENBERG, 1974), Reflexões sobre o Socialismo 
(TRAGTENBERG, 1986), Administração, poder e ideologia (TRAGTENBERG, 1989), 
Sobre educação, política e sindicalismo (TRAGTENBERG, 2004) e vários textos publicados 
em jornais (citados nas notas de fim). 
As obras de Prestes Motta utilizadas nas análises são: O que é burocracia (PRESTES 
MOTTA, 1981), Burocracia e autogestão (PRESTES MOTTA, 1982), Teoria geral da 
administração: uma introdução (PRESTES MOTTA, 1989), Organização e poder: empresa, 
estado e escola (PRESTES MOTTA, 1990), Teoria das organizações: evolução e crítica 
(PRESTES MOTTA, 2001), Introdução à organização burocrática (PRESTES MOTTA; 
BRESSER PEREIRA, 1980) e Teoria geral da administração (PRESTES MOTTA; 
VASCONCELOS, 2004). 
Todo estudo teórico exige método e procedimento, diferente de simples revisão 
teórica. Fundamentando-se no materialismo histórico, mesmo método utilizado pelos autores 
analisados, este estudo tangencia a história dos conceitos, alicerçado nos pressupostos de que: 
(i) a trajetória intelectual dos autores contribui para o entendimento do conceito estudado; (ii) 
a ordem das produções dos autores é importante para a compreensão do conceito em análise; 
(iii) as epistemologias estruturantes do conceito em questão apresentam importante relevância 
 
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para se compreender seu significado; (iv) o estudo de todo conceito deve ser compreendido 
em seu espaço e tempo histórico; (v) todo conceito tem sua dimensão semântica, ideológica e 
cultural; (vi) determinados questionamentos (Para quem o autor escreve? Baseado em que 
perspectiva teórica? Qual o posicionamento político do autor? De onde escreve? Quais foram 
seus interesses?) são importantes para se compreender o desenvolvimento teórico do conceito. 
 
A Burocracia segundo Weber: Ponto de Partida de Tragtenberg e Prestes Motta. 
 
Max Weber é o maior estudioso da burocracia, e suas inferências estão compreendidas 
no conjunto de suas obras. Dessa forma, Economia y sociedad: esbozo de sociologia 
compreensiva (WEBER, 1974), de dois volumes, e Ética Protestante e o Espírito do 
Capitalismo (WEBER, 1989) são obras tão fundamentais como Ensaios de Sociologia 
(WEBER, 1982), para esta tarefa. 
Weber analisa o processo de racionalização da sociedade na passagem da Idade Média 
para a Idade Moderna. O desencantamento do mundo, baseado no cálculo utilitário de 
consequências, substitui a mediação das relações sociais que antes estavam baseadas na 
tradição e no carisma. Uma racionalidade instrumental-legalse institui e modifica as relações 
na sociedade, fazendo com que a burocracia moderna se consolide como razão materializada 
desse processo histórico. Para chegar a essa compreensão, Max Weber analisou a burocracia 
do sistema de produção asiático e de outras sociedades deslocadas e dentro de seu tempo 
histórico. Entretanto, as características da burocracia moderna são próprias de uma 
racionalização estabelecida dentro do sistema capitalista de produção. Dessa forma, mesmo 
em Weber, a burocracia, quando analisada isoladamente, ou seja, como fenômeno atemporal, 
perde sentido, pois é por meio da racionalidade oriunda de um modo de produção específico 
que uma estrutura se ergue e se instaura. 
A vantagem técnica da organização burocrática no capitalismo é “a superioridade 
puramente técnica sobre qualquer outra forma de organização. O mecanismo burocrático 
plenamente desenvolvido compara-se às outras organizações exatamente da mesma forma 
pela qual a máquina se compara aos modos não-mecânicos de produção”. (WEBER, 1982, p. 
249) 
Segundo Weber (1982, p. 229), a burocracia moderna funciona sob forma específica, 
destacando-se dentre as diversas características: 
• A burocracia está sob regência de áreas de jurisdição fixas e oficiais, ordenadas por 
leis e normas administrativas. 
• A burocracia estabelece uma relação de autoridade, delimitada por normas relativas 
aos meios de coerção e de consenso. 
• A burocracia estabelece uma relação hierárquica, definindo postos e níveis de 
autoridades, além de um sistema de mando e subordinação com gerência das 
atividades e tarefas delegadas por autoridade. 
• A administração é formalizada por meio de documentos, que acabam por regular a 
conduta e as atividades das pessoas. 
• Na administração burocrática especializada, pressupõe-se treinamento especializado. 
• As atividades e tarefas de um trabalho, que podem ser apreendidas por qualquer 
trabalhador, são descritas e delimitadas pela criação de cargos mais ou menos estáveis. 
• A ocupação de um cargo configura uma profissão de ordem impessoal e transitória. O 
treinamento especializado volta-se para generalizar o cargo e transformá-lo em 
profissão. 
 
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• A posição pessoal de um funcionário é desfrutada e estimada em um contexto social 
específico, sempre em comparação aos demais funcionários e em relação à estrutura 
social. 
• Um funcionário recebe um salário (compensação pecuniária) regular, criando-se certa 
segurança social em troca das atividades exercidas por ele. Esse salário é definido 
pela tarefa realizada, por suas particularidades e pela posição hierárquica do 
funcionário. 
• A burocracia cria uma carreira dentro da ordem hierárquica estabelecida. 
Para Weber (1974), o cumprimento dos objetivos efetiva-se por tarefas definidas, que 
devem ser calculadas e precisam ser realizadas independentemente das características das 
pessoas, ou seja, o cumprimento das mesmas deve se revestir de impessoalidade. Essa 
natureza peculiar da burocracia é “bem recebida pelo capitalismo, [e] desenvolve-se mais 
perfeitamente na medida em que a burocracia é ‘desumanizada’, na medida em que consegue 
eliminar dos negócios oficiais o amor, o ódio, e todos os elementos pessoais e irracionais e 
emocionais que fogem ao cálculo. É essa a natureza específica da burocracia, louvada como 
sua virtude especial”. (WEBER, 1982, p. 251) 
A estrutura burocrática concentra os meios materiais de administração nas mãos das 
elites detentoras do capital, mediante o desenvolvimento das grandes empresas capitalistas, 
que “encontram nesse processo suas características essenciais. Um processo correspondente 
ocorre nas organizações públicas”. (WEBER, 1982, p. 257) 
Quando a burocracia se estabelece plenamente, ela se situa entre as estruturas sociais 
mais difíceis de serem destruídas, configurando-se um meio de transformar ação comum em 
ação societária, racionalmente ordenada. Dessa forma, constitui um instrumento de poder, de 
dominação, pois, ninguém pode ser superior à estrutura burocrática de uma sociedade. 
Outra característica descrita por Weber (1982, p. 269) em relação à burocracia é que 
ela potencializa os segredos, conhecimentos e intenções. Na administração burocrática, tende 
a ser uma estrutura organizada de pequenas sessões secretas, na medida em que oculta 
conhecimentos e ações. Dessa forma, o poder do perito, ou funcionário especializado, é 
aquilatado e, por esse motivo, a qualificação como forma de especialização crescente resulta 
muito valorizada. A burocracia, portanto, “tem um caráter ‘racional’: regras, meios, fins e 
objetivos dominam sua posição”. (WEBER, 1982, p. 282) 
Quanto às contribuições de Weber referentes à burocracia, importa notar que ele, 
apesar de fazer uma análise histórica da burocracia, não adota o materialismo histórico, 
limitando-se a um olhar no plano da superestutura. Prestes Motta e Tragtenberg partem das 
análises de Weber para compreender a burocracia. 
 
Perspectiva da Burocracia em Tragtenberg 
 
A concepção de Tragtenberg em relação à burocracia é essencialmente weberiana. 
Assim como Marx, Weber está entre os autores mais estudados em sociologia. Várias leituras 
e interpretações em relação às suas obras foram realizadas, muitas delas por pesquisadores, 
intelectuais e acadêmicos importantes. Particularmente, em relação a Weber, “diversas 
leituras sobre o autor, frequentemente muito difundidas no espaço acadêmico, tentaram 
reduzir a polifonia weberiana, frisando este ou aquele traço do seu pensamento e obra. Assim, 
temos o Weber de Talcott Parsons, quase um ‘sociopsicólogo’; o Weber positivista de 
Adorno/Horkheimer, um apologista do status quo; o Weber fenomenológico de Alfred Schutz 
e o Weber preso à ilusão objetivista, de Lucien Goldmann e Michael Löwy.” (LAZARTE, 
1996, p. 27) 
 
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 Maurício Tragtenberg, sobretudo pela sua fluência com a língua alemã, possibilitando-
lhe inclusive a tradução dos textos de Weber para o português, tornou-se muito próximo às 
ideias originais do autor de Ética protestante e o espírito do capitalismo, Economia e 
sociedade e demais. 
 Uma compreensão importante em relação a Weber, como intelectual, é “pensar e 
refletir criticamente com Weber e não polemizar contra Weber, sem subterfúgios, 
escamoteação dos problemas centrais, penetrando na reflexão efetiva para superar, isto é, 
absorver a contribuição de Weber e excedê-la”. (TRAGTENBERG, 1974, p. 156) Muitas 
divergências ocorridas em relação às ideias de Weber se efetivaram, porque muitos 
acadêmicos e intelectuais, municiados dos seus pressupostos teóricos, não compreenderam o 
contexto histórico em que a teoria da burocracia foi escrita. Tragtenberg, nessa situação, 
convida os estudiosos interessados na compreensão da teoria weberiana para “superar em 
Weber as limitações do tempo e contexto social em que se situa a sua obra; discuti-la sem 
compromissos ideológicos que impliquem o sacrifício do intelecto com o respeito que uma 
obra do porte que ele nos legou implica.” (TRAGTENBERG, 1974, p. 157) 
 Sem desconsiderar o rigor epistemológico, Weber contribui para a compreensão do 
processo de racionalização, em que a sociedade tradicional, baseada nas crenças, valores e em 
uma economia atrelada ao período da Idade Média, transforma-se em uma sociedade baseada 
nas relações em que os fins são mais importantes que os meios e em que o desencantamento 
do mundo é uma realidade permanente. 
 Há, na obra de Weber, conforme afirma Tragtenberg (1974, p. 161-162), uma 
“contradição fundamental relacionada aos postulados metodológicos presos ao neokantismo e 
à sociologia histórica das formas de dominação, onde dialoga com a sombra de Marx. Em 
virtude disso, Weber é o reflexo das contradições e do agravamento destas na vida alemã, que 
levaram à solução nazista de 1933, já por ele pressentida.” 
 Para alguns autores, como Lukács (1959), Weber é um dos intelectuais que 
prepararam o terreno para o aparecimento do regime nazista. Todavia, asações e atitudes de 
Weber em nenhum momento corroboraram a possibilidade de ele ser um disseminador dos 
interesses reacionários e totalitários que afirmam a ideologia fascista. Acusar Weber de ser 
um intelectual do fascismo é o mesmo que culpabilizar alguém, que teve simplesmente uma 
compreensão da realidade, pelos atos de terceiros. 
 A obra de Weber segue a tradição da filosofia alemã e sua teoria da burocracia ocorre 
em um período de formação econômico-social do capitalismo. Antes dele, Hegel já procurara 
entender a burocracia por outras categorias de análise. Ambos, Weber e Hegel, procuraram 
compreender a burocracia prussiana no contexto do processo de racionalização do mundo 
capitalista por vias diferentes. “Diferentemente das burocracias patrimoniais do Egito, da 
China, de Roma e de Bizâncio, a burocracia capitalista na Europa Ocidental fundara-se na 
economia capitalista, transpondo a área administrativa à crescente divisão de trabalho e à 
racionalização. O que não quer dizer que a causalidade econômica explique, em última 
análise, a emergência deste fenômeno; somente unida à análise política, poderá fazê-lo.” 
(TRAGTENBERG, 1974, p. 93) 
 Tragtenberg tem ciência de que a burocracia estudada por Weber é um processo 
marcado por características determinadas por um período histórico em que o capitalismo é a 
forma econômica dominante. Aliás, a análise de Tragtenberg é, antes de tudo, uma avaliação 
de caráter histórico, não se podendo negar, em razão disso, que o fundamento epistemológico 
que acompanha Tragtenberg seja o materialismo histórico. A citação anterior corrobora isso, 
mormente, porque parte do pressuposto de que a burocracia é consequência de uma forma 
específica de racionalização, originária da divisão do trabalho no contexto do capitalismo. 
 
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Marcuse (1998), com propriedade, chegou a essa conclusão, estudando o processo de 
burocratização na sociedade industrial. 
 Na atualidade, conforme afirma o próprio Tragtenberg (1974, p. 144), 
“... a ênfase no estudo de Weber a respeito da burocracia deve 
ser dada não como o é por muitos autores, nas suas virtudes 
organizacionais, mas no oposto, como defender-se ante este 
avanço implacável da burocracia? Esta é a preocupação central 
de Weber que não se esquece de advertir que a burocracia é uma 
máquina de difícil destruição. No Mundo Antigo, ela só caiu 
com o colapso da estrutura de poder, assim se deu na China, no 
Egito, no Baixo-Império Romano. Weber desmistifica a tese 
segundo a qual é possível vida digna sem os Direitos do 
Homem; em outras palavras, sem a liberdade política, de 
pensamento e expressão. Isso coloca o problema do controle 
político-social da burocracia.” 
 Burocracia é o oposto de autonomia, tanto individual como coletiva. O próprio 
pensamento da atualidade encontra-se refém da burocratização. No interior das organizações, 
os trabalhadores – do operário ao executivo – são condicionados pelas determinações de que a 
burocracia (vista como sedimentação da racionalização oriunda da divisão do trabalho) 
impõe. Para Tragtenberg, a burocracia materializa a face perversa do capital; resulta num 
problema real com origem na expansão do sistema de capital. Nos seus estudos, a proposta 
sempre foi criar mecanismos de defesa ante os nefastos efeitos da burocracia. 
 Em Weber, burocracia é “um tipo de poder. Burocracia é igual à organização.” 
(TRAGTENBERG, 1974, p. 139). Seguindo suas concepções, Tragtenberg compreende que a 
complexidade crescente das organizações no sistema capitalista faz com que elas adotem, na 
mesma proporção, uma estrutura racional legal caracterizada pela impessoalidade para 
garantir a reprodução da própria organização. Além disso, a burocracia é entendida como um 
sistema racional construído da divisão do trabalho, que tem, como princípio, os fins. A 
impessoalidade, dessa forma, transforma-se em álibi das eventuais injustiças ou, como 
afirmam os funcionalistas, das disfunções burocráticas. Quando os meios não estão adequados 
aos fins visados, os indivíduos são identificados como os principais fatores de insucessos. 
Destarte, a “burocracia implica predomínio do formalismo, de existência de normas escritas, 
estrutura hierárquica, divisão horizontal e vertical do trabalho e impessoalidade no 
recrutamento dos quadros.” (TRAGTENBERG, 1974, p. 139). 
 A especialização crescente deixa a burocracia organizacional cada vez mais “forte”. 
Os gestores isentam-se de responsabilidades pela regra da impessoalidade, do formalismo ou 
do discurso de profissionalismo. A capacidade do indivíduo dá lugar à profissão e à própria 
autoridade intrínseca quanto ao cargo com suas respectivas responsabilidades. 
 A dinâmica da constituição da burocracia dar-se-á, portanto, com base na divisão do 
trabalho, que faz com que o trabalhador especializado seja percebido, contraditoriamente, de 
duas formas: o especialista passa a concentrar conhecimento específico, ao mesmo tempo em 
que destitui dos demais trabalhadores o poder de eles agirem, por falta, justamente, de 
conhecimentos específicos. Por outro lado, o trabalhador especializado desumaniza-se cada 
vez mais, pois o conhecimento, a habilidade ou a competência específica interessam à 
organização e não ao indivíduo. Assim, a organização, que não deve depender de ninguém, 
articula-se para criar substitutos para o especialista. Criam-se e incentivam-se aparatos 
ideológicos e um conjunto de tecnologias e técnicas, para envolver o trabalhador de forma 
sutil e silenciosa. Explicitam-se: tecnologia da informação, sistemas de controles gerenciais, 
manuais de gestão, protocolos de qualidade, normas, regras, hierarquias, assim como técnicas 
 
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de gestão colaborativas (exemplo mais recente e eficiente é o kaizen, utilizado em ampla 
escala no Sistema Toyota de Produção). 
 Apesar das convergências conceituais, Tragtenberg via em Weber a separação entre o 
econômico e o político. “Weber aceita, como os liberais, a separação entre o econômico e o 
político, mas contrariamente a eles, acentua o peso dos fatores economicamente 
condicionados e, muitas vezes, insiste nos aspectos meramente econômicos em detrimento do 
político, não considerando a interação dialética entre os fatores.” (TRAGTENBERG, 1974, p. 
161) 
 Essa análise define sua preferência epistemológica pelo materialismo dialético como 
método de análise. Em um aprofundamento sobre a separação entre as esferas econômicas e 
políticas, Tragtenberg destaca que “a dualidade da realidade alemã é vivida por Weber no seu 
labor sociológico: a separação das esferas do político e do econômico; a dialética das formas 
de dominação oscilando entre o carisma e a burocracia.” (TRAGTENBERG, 1974, p. 107) 
 As contradições existentes na própria realidade vivenciada por Weber configuram-se 
elementos importantes na sua construção teórica. Conforme Sennet (2007) afirma, a teoria da 
burocracia é influenciada pela burocracia militar, cuja rigidez organizacional se generaliza no 
âmbito da sociedade. 
Para Weber, essa generalização significa a tendência à crescente complexidade das 
organizações, surgindo a burocracia como uma forma organizada decorrente da racionalização 
consolidada pela formação dos grandes estados nacionais. 
 Os interesses particulares são dispersos pela generalidade imaginária do coletivo e o 
Estado, visto como ente que representa os interesses da maioria, quando, na realidade, 
consolida os interesses particulares. Assim, “as finalidades do Estado são as da burocracia e 
as finalidades desta se transformam em finalidades do Estado. A ideologia da burocracia 
aparece quando se dá a divisão dos funcionários como portadores de símbolos, uniformes e 
signos do que do saber real, técnico e utilitário: hierarquia autoritária.” (TRAGTENBERG, 
1974, p. 24) 
 A legião de trabalhadores que formam a máquina burocrática do Estado exerce, no 
limite, os interesses de uma parte da elite dominante, realizando a tarefa de mediação do 
capital com os interesses do coletivo,por meio de participações específicas no processo de 
racionalização. Em relação à educação, por exemplo, “o Estado possui o monopólio da 
educação e regula burocraticamente as construções públicas e privadas, os rituais das festas, o 
nascimento e a morte.” (TRAGTENBERG, 1974, p. 33) 
 Tragtenberg (1974, p. 132), em uma leitura de Weber, vê que, na concepção do 
sociólogo alemão, a crescente socialização (aqui definida como estatização da economia) dos 
meios de produção na posse de um Estado proletário implica, necessariamente, aumento da 
burocratização. A ditadura do proletariado seria, inevitavelmente, transformada em ditadura 
do burocrata, do funcionário do Estado. 
 Diante dessa análise, 
“A eliminação do capitalismo privado resolveria o problema da 
burocratização? Weber crê que aumentaria o nível de 
burocratização e mais, a situação dos operários dirigidos pelo 
Estado não mudaria sensivelmente e, ainda, a luta contra uma 
burocracia estatal pela participação no poder, segundo Weber, é 
sem esperança. A causa explicativa do progresso da organização 
burocrática foi sempre a superioridade técnica da burocracia 
sobre qualquer outro tipo de organização. Um mecanismo 
burocrático desenvolvido atua em relação a outras organizações 
 
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como uma máquina em relação aos métodos artesanais de 
trabalho. A precisão, rapidez, continuidade, discrição, 
uniformidade, subordinação rigorosa, ausência de conflitos e 
custos são infinitamente maiores numa administração 
severamente burocratizada e especialmente monocrática, 
fundada em funcionários especializados, do que em qualquer 
organização do tipo colegiado ou honorífico. 
(TRAGTENBERG, 1974, p. 142)” 
 Resta evidente que a superação da burocracia não pode ocorrer apenas por meio da 
consciência política dos trabalhadores. A própria estrutura econômica na sua unidade 
elementar, que é o modo de produção, consolida essa burocracia como forma específica de 
organização da produção e, consequentemente, da sociedade em geral. 
 Evidente que, para a fase atual de desenvolvimento das forças produtivas, não há 
como negar a necessidade de uma forma de burocracia, uma vez que ela apenas consolida 
uma forma específica de produção. Todavia, quando a “burocracia participa da apropriação da 
mais-valia, participa do sistema de dominação. A burocracia age antieticamente: de um lado, 
responde à sociedade de massas e convida à participação de todos; de outro, com sua 
hierarquia, monocracia, formalismo e opressão afirma a alienação de todos, torna-se jesuítica 
(secreta), defende-se pelo sigilo administrativo, pela coação econômica, pela repressão 
política. Em suma, ela une a sociedade civil ao Estado.” (TRAGTENBERG, 1974, p. 190) 
 Contudo, não foi somente no âmbito acadêmico que Tragtenberg explanou sua opinião 
em relação à burocracia, pois, em outros locais de discussão também manifestou suas ideias a 
respeito sem abrir mão de sua coerência de raciocínio e militância política. Avesso a qualquer 
forma de burocratização que impedisse a autonomia dos indivíduos, caracteriza-se um dos 
pioneiros na crítica ao regime autoritário com que o socialismo tentou se estabelecer no Leste 
Europeu. A afirmação, que segue, resume bem as várias manifestações contra essa ocorrência. 
“Na realidade o que ocorre é que com o nome de economia 
socialista existe uma economia de Estado nas mãos de uma 
burocracia dominante, que exerce o poder em nome do 
trabalhador. Que há um Estado vertical e um exército 
burocrático e hierárquico, acima da população e dirigido contra 
ela nas épocas de crise. Por isso, nenhuma ditadura é 
revolucionária, pois ela tende a ser exercida por um quadro 
burocrático e defender o status quo. A isso, chamam “socialismo 
realmente existente”, seus defensores profissionais. Na realidade 
trata-se de um capitalismo de Estado monopolista, onde a 
burocracia coletivamente detém nas mãos os meios de produção 
e o trabalhador permanece como escravo assalariado, 
domesticado através do Partido e do Estado”i. 
 A clareza da análise de Tragtenberg demonstra domínio em relação ao fenômeno da 
burocratização. A burocracia instalada nos países ditos socialistas ocorre igualmente em 
outros estados declaradamente liberais, somente com uma máscara diferente. Em outra 
ocasião, Tragtenberg escreve sobre o Leste Europeu, da seguinte forma: “Sob Stalin, o regime 
do Leste europeu reproduziu o modelo russo: economia de Estado regida por uma burocracia 
que gozava de imunidades e privilégios defendidos por um Estado policial, onde a liberdade 
era vista como ‘preconceito burguês’. ii” 
 Mesmo os partidos políticos são incorporados pela burocratização e “a luta partidária, 
no Estado atual, assume a forma definida por Max Weber; é a luta pelo direito de nomeação 
aos cargos públicos. (...) O problema mais sério do partido é, após escalar o poder, quem o tira 
 
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de lá. Diriam alguns: é através do processo eleitoral. Concordamos, porém, ressaltando que as 
diferenças entre os partidos brasileiros são de rótulo. Eles se constituem nos viveiros de uma 
nova burocracia tecnocrática, que, legitimada pelo voto popular, melhor poderá explorá-lo e 
dominá-lo” iii. 
O Estado, de certa forma, estrutura-se para manter a ordem vigente, além de criar 
normas, regras, hierarquias e organizações de forma muito semelhante às empresas da 
iniciativa privada. As diferenças apresentam-se, nessas situações, apenas para garantir a 
reprodução do sistema e o equilíbrio estrutural para que o capital avance com o mínimo de 
dificuldade possível. 
Ressalta-se que Tragtenberg não poupou esforços para compreender o fenômeno da 
burocracia nos diversos contextos sociais. Em relação à Polônia, por exemplo, alertou sobre o 
poder generativo da burocracia ante os avanços do proletariado na construção do regime 
socialista. Sobre as ditaduras, não deixou de mencionar sobre a burocracia cubana e romena, 
anos atrás das mudanças que ocorreriam. 
 O Estado, como representante e legitimador da burocracia, tem papel central na 
consolidação de uma sociedade organizada em função de crescente processo da ação racional-
legal, que legitima os interesses do capital. Uma ideia centraliza bem a forma como 
Tragtenberg analisa esse fenômeno: 
“A máquina do Estado funda seu poder sobre o controle de 
todos a partir do centro: ela funciona na monarquia absoluta que 
estatiza pouco a pouco todos os aspectos da vida, todos os 
detalhes do comportamento social, econômico, político, sexual e 
afetivo. O ensino, a religião, a psiquiatria, o esporte, a 
pornografia e o urbanismo, no processo de estatização, são 
verdadeiras indústrias de castração, onde os efeitos completam a 
escravidão assalariada e as relações de produção capitalistas. 
Como predissera Marx, com lucidez, o trabalho assalariado nos 
transforma em eunucos industriais. Não é suficiente reduzir os 
escravos assalariados a seu estado de objeto, de mercadoria; o 
Estado programa detalhadamente o processo de ‘coisificação’. 
Daí é que os senhores tiram não somente a sua mais-valia 
pecuniária, mas sua mais-valia energética e libidinal, o que leva 
Kissinger a dizer que o poder é um afrodisíaco, tanto mais 
absoluto quanto mais absoluto for.” (TRAGTENBERG, 1989, p. 
110) 
 A concepção do Estado como meio de controle e aparelho repressor se faz evidente em 
Tragtenberg. Para ele, qualquer forma de Estado representa um tipo de burocracia e, dessa 
forma, nada mais representa que uma sociedade que sofre um processo de desencantamento 
do mundo, ou seja, uma manifestação evidente e clara da ação racional-legal de como os 
meios de produção se organizam e se constituem. Em uma passagem de seu livro Reflexões 
sobre o socialismo, Tragtenberg (1986) escreve: “as lutas sociais podem tender à 
burocratização e à perda de suas finalidades iniciais, mas há sempre alguém – a classe 
trabalhadora – que reage a isso criando suas entidades igualitárias e novas relações sociais 
antagônicas à burocratização’.” (ACCIOLY, 2001, p. 80) Nessacitação, Tragtenberg 
considera o processo de burocratização um fenômeno social em consequência, também, do 
grau de complexidade das forças produtivas em uma sociedade que passa a quantificar-se em 
todas as dimensões da vida social, inclusive, da educação. 
 
 
 
  10
Perspectiva da Burocracia em Prestes Motta. 
 
Para adequar suas contribuições aos propósitos deste trabalho, utilizam-se as análises 
feitas por Prestes Motta (1981, 1982, 1989, 1990, 2001) e dele com outros autores (PRESTES 
MOTTA; BRESSER PEREIRA, 1980; PRESTES MOTTA; VASCONCELOS, 2004). 
Prestes Motta foi um estudioso das obras de Weber e de Marx, que procurou 
esclarecer como a relação do sistema de produção capitalista com os elementos da 
infraestrutura pode formar a burocracia. A ligação advém de um processo de racionalização, 
provocada por condições específicas da produção. 
Prestes Motta (1981, p. 7) afirma que a “burocracia é uma estrutura social na qual a 
direção das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente 
organizado, que deve agir segundo critérios impessoais e métodos racionais”. 
A burocracia nasce das relações de produção, consolida-se no Estado como forma 
organizada de controle social e amplia-se com as organizações de modo geral. Assim, a 
sociedade moderna tornou-se uma “sociedade de organizações burocráticas submetidas a uma 
grande organização burocrática que é o Estado” (MOTTA, 1981, p. 8). Adotando-se as 
orientações de Weber e Marx, segundo Prestes Motta (1981, p. 8-9), a burocracia apresenta 
algumas características, tais como: 
• A burocracia transforma a maioria das pessoas em trabalhadores assalariados. 
• As pessoas organizam-se e participam de grandes organizações impessoais. 
• O trabalho nas organizações burocráticas perde significação intrínseca. 
• Mantém-se um estado de segurança e conformismo em troca do trabalho alienado. 
• As necessidades das pessoas são manipuladas por meio das relações entre produção e 
consumo. 
• As pessoas aprendem a viver em organizações e não mais em comunidade. 
• É fortalecida a aparência de que a democracia é efetivamente o regime político 
dominante. Isto ocorre por meio dos partidos políticos e sindicatos, vistos como 
organizações burocráticas que criam a falsa sensação de participação democrática nas 
decisões políticas da sociedade. 
• A participação das pessoas na vida política perde sentido, sobretudo, porque as 
pessoas não participam de fato das decisões relevantes. 
• O comportamento passa a ser disciplinado e caracterizado como irresponsabilidade 
social, caso o comportamento padrão não seja seguido. 
• A filosofia de vida passa a ser o consumo privado e a organização na vida produtiva. 
As análises de Prestes Motta (1981, 1982, 1989, 1990) demonstram caráter marxista 
em relação à burocracia. Para chegar à afirmação sobre as características descritas 
anteriormente, ele entende a burocracia de três formas: como poder, como controle e como 
alienação. 
A burocracia como poder só pode ser compreendida “na medida em que analisamos a 
sua história” (PRESTES MOTTA, 1981, p. 12). O processo de burocratização no contexto do 
sistema de produção capitalista é um fenômeno universal e, como tal, é parte de um sistema 
antagônico próprio do sistema de capital. A burocracia é um instrumento da classe dominante 
que impõe sua ascendência sobre as demais classes. Essa dominação é feita pelas 
organizações (empresas, escola, partidos, sindicatos e outros) e pelo Estado, por meio do 
estabelecimento de um modo de vida específico, de acordo com os interesses do capital. 
 
  11
O “modo burocrático de pensar leva o homem ao vazio e à luta por pequenas posições 
na hierarquia social de prestígio e consumo.” (PRESTES MOTTA, 1981, p. 13) Levando-se 
em consideração a história, outro fato importante é que a da burocracia é a história do 
afastamento entre trabalho manual e trabalho intelectual, cuja separação entre os que pensam 
e os que executam estabelece uma relação hierárquica bem definida, adequada aos interesses 
do capital. 
 Para tanto, as operações no trabalho são isoladas em parcelas, que, posteriormente, 
são aprimoradas, classificadas e agrupadas obedecendo à lógica da separação entre concepção 
e execução. A partir disso, cria-se uma nova lógica para o processo de qualificação dos 
trabalhadores, passando o trabalhador coletivo a desempenhar atividades sistematizadas, 
racionalizadas e previsíveis, cujo controle não detém mais. Uma nova cooperação é 
estabelecida de acordo com os interesses do capital. 
Tudo isso ocorre por causa da eficiência, responsável por aumentar a produção da 
mais-valia e, consequentemente, de proporcionar maior lucro. Concentra-se, ainda, o poder de 
decisão já que o novo agrupamento retira da maioria o poder de decisão por meio da 
expropriação do planejamento, da criatividade e do conhecimento amplo e integral. “Tudo 
isso se faz sob o comando das funções diretivas, que coordenam o processo. (...) É por essa 
razão que as técnicas de organização, que começam a ser necessárias com a divisão do 
trabalho, são técnicas capitalistas, que visam ao aumento da mais-valia. Racionalizar o 
trabalho significa aumentar a mais-valia relativa, isto é, a mais-valia que se obtém com a 
intensificação do trabalho”. (PRESTES MOTTA, 1981, p. 20-21). 
A unidade de poder da burocracia é a organização, representada principalmente pela 
empresa capitalista. A integração dessa unidade é feita pelo Estado, que desempenha papel 
fundamental para manter a concentração de poder. Assim, a empresa burocrática pressupõe o 
Estado burocrático responsável por manter a ordem e o controle social. 
O Estado aparece dessa forma como uma organização burocrática fundamental, 
consolidando uma elite política normalmente associada à classe dominante e criando, além 
disso, um corpo de funcionários hierarquicamente organizados para se ocuparem da 
administração. Procura-se manter, com essa organização, a ordem interna, além de proteger o 
Estado constituído das ameaças externas. Essa organização estatal burocrática utiliza-se do 
seu poder disciplinador, de políticas que promovam consenso social e, também, o monopólio 
da violência, visando manter a própria burocracia. 
O poder do Estado e da burocracia em geral está associado principalmente a uma 
forma específica de dominação: a racional-legal. Estabelece-se uma acreditação em relação às 
leis e à ordem legal, cujos principais instrumentos de controle, dentro de uma estrutura social 
específica, se constituem nas próprias regras, que necessitam de caráter impessoal para serem 
aceitas pela coletividade. 
Outra característica da burocracia é que ela é controle. De acordo com Prestes Motta 
(1981, p. 33), “as organizações burocráticas estão veiculadas à estrutura social. Elas 
reproduzem uma estrutura social característica de uma formação social. Esta reprodução 
significa uma recriação ampliada das condições de produção em uma dada sociedade, em um 
dado sistema econômico”. Como consequência disso, reproduzem-se, também, as classes 
sociais dessa mesma estrutura. 
Na organização do trabalho, a especialização das tarefas faz com que o trabalhador 
domine de forma insignificante o processo produtivo, permitindo ao capitalista controlar o 
produto final. Assim, o expediente de controle do produto passa a ser do capitalista e o 
trabalhador vende sua força de trabalho em troca de sua autonomia. A hierarquia burocrática 
nasce, por conseguinte, na fábrica, contexto em que “hierarquia e divisão parcelar do trabalho 
 
  12
se conjugam como molas propulsoras de uma forma de produção e reprodução do capital”. 
(PRESTES MOTTA, 1981, p. 37). 
A hierarquia exerce significativo papel na instituição da burocracia como controle, 
estabelecendo uma relação de vigilância e de disciplinamento essencial para garantir a 
submissão do trabalhador, além de outro elemento importante: o salário. “Como os salários 
não estão relacionados com o valor que produzem,mas sim com a reprodução de sua 
subsistência, estão garantidas as condições para a reprodução do capital” (PRESTES 
MOTTA, 1981, p. 38). 
O papel das organizações burocráticas não está associado apenas à produção de bens, 
capital, serviços e demais e, tampouco, à reprodução da mão-de-obra como força de trabalho 
ou garantia da sobrevivência do trabalhador por meio do salário. O papel das organizações 
burocráticas constitui-se em garantir o controle social por meio do estabelecimento das 
relações de poder, que sempre ocorrem entre desiguais. 
As organizações burocráticas servem de unidades de dominação, sendo, igualmente, 
responsáveis pela inculcação ideológica, pela adoção da submissão, pelos comportamentos 
controlados e socialmente aceitos, todos entendidos como naturais. Assim, a organização 
burocrática configura-se numa estrutura de controle e poder. 
Importa perceber “que, enquanto estruturas de dominação, as organizações 
burocráticas contêm em si um conflito latente, e para abafá-lo todas as instâncias são 
manipuladas. Isto quer dizer que há mecanismos econômicos, políticos, ideológicos e 
psicológicos utilizados para a neutralização do conflito”. (PRESTES MOTTA, 1981, p. 48) 
As organizações burocráticas, destarte, procuram garantir o controle social, o 
monitoramento dos comportamentos, as padronizações e o consenso. 
A terceira característica apresentada por Motta incide na burocracia como alienação. A 
dominação se apresenta como um “‘estado de coisas’ no qual as ações dos dominados 
aparecem como se estes houvessem adotado como seu o conteúdo da vontade manifesta do 
dominante”. (PRESTES MOTTA, 1981, p. 59) 
Marx apresenta a mais conhecida teorização sobre a alienação, que não parte da 
burocracia, mas do próprio trabalho. Segundo ele, o operário torna-se mais pobre na medida 
em que produz mais riqueza; torna-se mercadoria tão mais insignificante quanto mais 
quantidade produz. Dessa forma, na medida em que cria valor no mundo das coisas, o mundo 
dos homens aumenta em razão direta a sua depreciação. 
O trabalhador depara-se com o produto como um objeto estranho, com o qual não se 
identifica, uma vez que a apropriação do objeto é feita pelo capitalista. A alienação do 
produto implica, ainda, alienação em relação à natureza, por meio da qual ele garante os 
meios de sua subsistência física. 
A burocracia configura alienação, porque, além de estruturar, garante a separação 
entre produtor e produto. Intensifica, ainda, a separação entre os que pensam e os que 
executam, fator condicionante na relação de posse do produtor e do produto feito por ele. 
“A burocracia implica [também] que os indivíduos não se possam inserir na sociedade 
de acordo com suas necessidades e seu bem-estar pessoal. Daí a relação decisiva entre 
burocracia e alienação. Nessa ordem de idéias, a alienação é tão necessária quanto o for a 
burocracia, e não são poucos aqueles que nos afirmam que esta última é um aspecto imutável 
da tecnologia industrial”. (PRESTES MOTTA, 1981, p. 76). A burocracia garante a separação 
entre produtor e produto, da mesma forma como garante a separação entre homem e natureza 
por meio do afastamento físico, psíquico e social. 
 Prestes Motta (1990, p. 133) apresenta o surgimento de uma nova classe no sistema de 
capital, os tecnoburocratas, os quais atendem aos interesses do capital, pois exercem 
 
  13
atribuições de gestores. Na tecnoburocracia, a tecnologia é incorporada na lógica da 
burocracia vigente, potencializando o controle das organizações sobre os indivíduos. Dessa 
forma, “o controle social concentra-se cada vez mais nas mãos da tecnoburocracia tanto 
pública, quanto privada.” (PRESTES MOTTA, 1990, p. 135). 
 Nessa perspectiva, Prestes Motta considera que a burocracia exerce dominação pela 
sua superioridade técnica comparativamente a outras formas de racionalização do trabalho, 
tornando-se ainda tão mais forte quanto maior for a utilização da tecnologia como meio de 
controle. As análises de Prestes Motta relacionando a tecnoburocracia com o Estado, a escola 
e as organizações são dialéticas e demonstram de que forma a burocracia se fortalece na 
medida em que ela está subsumida à lógica do sistema de capital e de sua tendência a 
estabelecer formas específicas de burocracia. Diante do exposto sobre o entendimento de 
burocracia nas perspectivas de Tragtenberg e de Prestes Motta, faz-se necessário compreender 
o que há de comum e de diferente entre elas. 
 
Burocracia como Organização, Poder e Controle: Reflexões Provisórias 
 
 Tragtenberg e Prestes Motta têm um público em comum, os universitários. Ambos 
escrevem para futuros administradores, educadores, sociólogos, enfim, para indivíduos que 
estão frequentando o ensino superior. Além deles, seus escritos também influenciam os 
estudiosos – intelectuais e pesquisadores – das áreas de humanidades e de ciências sociais. 
Entretanto, Tragtenberg tem maior penetração em áreas como o da educação e da ciência 
política, principalmente pela sua atuação direta como professor na área de educação e como 
militante político. 
 Essa é uma característica que diferencia Tragtenberg e Prestes Motta. Por causa de sua 
participação ativa como intelectual que também fala para a classe trabalhadora em seus 
escritos jornalísticos, as obras de Tragtenberg apresentam conteúdos mais intensos de 
militância. Assim, ambos falam para a classe intelectual e acadêmica, mas Tragtenberg mostra 
maior penetratividade na classe trabalhadora. 
 Dessa forma, o posicionamento político de Tragtenberg e Prestes Motta é de oposição 
entre capital e trabalho. A burocracia tem como finalidade política a instituição de um 
aparelho de dominação com base em uma racionalidade que separa os que pensam dos que 
executam, consequência elementar da divisão técnica e social do trabalho. O posicionamento 
político de Tragtenberg é mais visível porque seus escritos na coluna No Batente, do jornal 
Notícias Populares, tinham como objetivo formar o pensamento crítico entre os trabalhadores. 
 Outro fator importante é que ambos podem ser considerados materialistas históricos, 
notadamente, quando suas análises se referem à burocracia. É bem provável que esse fato 
ocorra, porque Prestes Motta adota os estudos sobre a burocracia de Tragtenberg, como ponto 
de partida nas suas próprias análises sobre o fenômeno. A burocracia é vista como uma 
superestrutura originada das relações materiais e sociais que se estabelecem na produção. 
Dessa forma, burocracia configura-se uma forma específica de racionalização que tem como 
sustentação o que acontece no âmbito da produção, originariamente, na divisão técnica e do 
trabalho. Tragtenberg tenta entender como se dá a construção histórica da burocracia 
originária das influências intelectuais que Weber, a quem Tragtenberg via como pensador 
crítico da burocracia, sofreu. Por isto, faz críticas à tendência burocratizante da modernidade. 
Seguindo essa linha de pensamento, Prestes Motta procura estudar os efeitos da burocracia e 
como ela se consolida na modernidade sob a égide do sistema capitalista de produção. 
 Apesar da convergência no método de análise em relação à burocracia, algumas 
diferenças epistemológicas podem ser encontradas nas obras dos autores. Tragtenberg publica 
 
  14
em livros e colunas de jornais sobre o tema, enquanto Prestes Motta limita-se a publicações 
em livros e alguns artigos científicos. Os livros sobre o tema em Tragtenberg são de natureza 
reflexiva (TRAGTENBERG, 1974, 1986, 1989, 2004), cuja apresentação formal segue a 
lógica da apresentação ensaística. 
Prestes Motta (1989, 1990, 2001), apesar de ser fiel à primazia das ideias e de fazer do 
conteúdo o elemento central dos seus trabalhos, adota, em partes das suas publicações, os 
livros didáticos. Cabe ressaltar que essa adoção de livros com formato didático não 
desqualifica a obra de Prestes Motta, estando apenas condicionada à maneira como o 
conteúdo é apresentado para os leitores, se comparado comoutras publicações sobre a mesma 
temática do próprio autor (PRESTES MOTTA, 1981, 1982; PRESTES MOTTA, BRESSER 
PEREIRA, 1980; PRESTES MOTTA, VASCONCELOS, 2004). 
No texto Teoria Geral da Administração (PRESTES MOTTA, VASCONCELOS, 
2004), em coautoria com a professora Vasconcelos, percebe-se a apresentação do conteúdo 
sobre o estruturalismo – relacionado à burocracia – com um fundamento fenomenológico, 
fugindo das concepções adotadas em publicações mais antigas sobre o tema, em que Prestes 
Motta escreve sozinho. 
Ressalta-se que as diferenças de trajetórias profissionais dos autores é outro fator 
importante. Tragtenberg teve uma formação autodidata, diferentemente de Prestes Motta. As 
origens pessoais e o percurso formativo de ambos foram distintos. Todavia, a aproximação 
com a teoria marxista e com os escritores anarquistas é ponto de convergência que aproxima 
suas obras do ponto de vista político. Prestes Motta torna-se praticamente um seguidor das 
ideias de Tragtenberg, mas isso não o impede de ter uma obra diferenciada e original. 
Suas trajetórias são marcadas por problemas enfrentados dentro das grandes estruturas 
burocráticas da educação. Percebem que a tendência da burocratização afeta diretamente a ela 
e à produção de conhecimento. Por isso, apresentam resistência em acreditar na capacidade 
emancipadora da educação dentro de um sistema educacional burocraticamente estruturado. 
Ambos vivem o enfrentamento com o Regime Militar por bom tempo e são fortemente 
influenciados pelas ideias opositoras ao regime, entretanto, não caem na fascinação ingênua 
do discurso das elites políticas dos partidos comunistas. Percebem que tais regimes políticos 
não passavam de empulhação ideológica ou de um regime baseado no capitalismo de estado. 
Por esse motivo, veem, na burocracia desses regimes políticos, os mesmos pressupostos 
burocráticos instituídos nos países capitalistas. 
Em Tragtenberg, percebe-se um ecletismo em relação às preferências de leituras, que 
influencia diretamente na sua produção acadêmica. O anarquismo é percebido 
permanentemente nas suas obras e ao longo da sua trajetória acadêmica. Marx e Weber 
acompanham permanentemente seus escritos, seja de forma direta como objeto de análise ou 
indiretamente na estruturação dos fundamentos e das argumentações. 
Em Prestes Motta, percebe-se com clareza pelo menos três momentos distintos: 
primeiro, a influência de autores como Marx e Weber (PRESTES MOTTA, 1989, 1990, 
2001); segundo, o interesse pelos estudos sobre cultura organizacional e cultura brasileira 
(PRESTES MOTTA; CALDAS, 1997) e o terceiro, a teoria da psicanálise (PRESTES 
MOTTA; FREITAS, 2002). A produção de artigos também acompanha essa lógica. 
Avaliando-se o desenvolvimento teórico em relação à burocracia, é possível perceber que o 
conceito, mesmo na segunda e na terceira fase e apesar de não ser abordado como objeto 
central, está presente tangencialmente nos escritos e em muitos deles como pressuposto 
elementar de estruturação social. 
Tanto para Tragtenberg como para Prestes Motta, a burocracia precisa ser entendida 
em seu espaço e tempo histórico. Essa realidade pode ser percebida em diversas civilizações 
sob formas variadas de economias. Assim, as formas específicas de burocracia só podem ser 
 
  15
entendidas em um contexto econômico e político indissociável. Burocracia é mais do que um 
termo pontual ou um fenômeno específico do sistema de capital. É um processo de 
racionalização peculiar e que se apresenta em todas as épocas históricas. Por isso, é necessário 
compreender sua dimensão semântica, compreender esse processo como consequência 
elementar do processo civilizatório. Sua compreensão requer dissociá-la da sua imersão 
ideológica e cultural, apesar de esses elementos serem também constitutivos do próprio 
processo de racionalização de uma época histórica. 
Tragtenberg e Prestes Motta concordam que as principais características da burocracia 
são impessoalidade, formalismo e profissionalismo, apesar de as conceberem como efeito de 
um processo de racionalização ocorrido na sociedade, especialmente originado da divisão 
técnica do trabalho. Assim, avaliando-se o conceito ao longo das suas obras, a burocracia 
apresenta-se como organização, poder e controle. 
Organização, porque está baseada em uma racionalidade formalizadora de natureza 
instrumental estruturada na forma como o trabalho se organiza. A divisão técnica e social do 
trabalho estabelece a forma como as outras dimensões da vida influenciam o cotidiano dos 
indivíduos. A burocracia é organização, porque está baseada em uma ordem específica que 
precisa ser compartilhada e reproduzida para garantir a existência da própria civilização. 
Assim, da organização estabelecida na forma como se estrutura a divisão técnica do trabalho 
para a subordinação da existência dos homens à burocracia do Estado, como a grande 
organização que assegura a continuidade do processo civilizatório na modernidade, a 
burocracia é vista não como produto, mas como processo de racionalização. Esse 
entendimento é adotado tanto por Tragtenberg como por Prestes Motta. 
Burocracia é poder. Sua condição de estabelecer relações de poder, seja formatando as 
relações sociais ou instituindo a informalidade em favor de elites que detêm o aparelho 
burocrático, possibilita a reprodução dos indivíduos nas suas posições sociais ou das 
organizações na lógica de dominação política e econômica. A burocracia, como racionalidade 
instituída e mediadora de relações políticas e econômicas, apresenta-se como espaço das lutas 
sociais. Entretanto, esse espaço beneficia geralmente aqueles que detêm o domínio desse 
espaço e que têm a posse dos meios de criação e instituição das racionalidades. Sendo o poder 
um atributo coletivo, de grupos organizados, a burocracia torna-se instrumento de dominação 
e de controle social. A superioridade técnica da burocracia moderna possibilita o 
estabelecimento do poder. A adoção da técnica e de seu permanente aprimoramento faz da 
burocracia um sistema de dominação baseado na reprodução da dominação da natureza, 
inclusive do homem em relação ao próprio homem. As diferenças entre Tragtenberg e Prestes 
Motta é que o primeiro deu foco diferenciado para o poder do Estado, enquanto o segundo 
analisa a burocracia como poder emanado das organizações. Isso não implica afirmar que 
ambos não tenham feito a relação dialética entre poder e burocracia com base na relação entre 
organizações e Estado. 
Burocracia significa controle, cujas formas estão presentes nas organizações 
produtivas, mas, sobretudo no Estado. Este é a organização em forma de máquina que garante 
o controle político-social, influenciando diretamente na reprodução das demais organizações 
na sociedade. A burocracia é capaz de estabelecer relações de controle, seja por vias objetivas 
ou pelo domínio intersubjetivo. A tecnologia dentro da racionalidade burocrática, as normas, 
as regras formais e os procedimentos são exemplos de meios instituidores de controle. 
Somada à ideologia, a burocracia é capaz de criar costumes, normas informais, ideias e 
imaginários tornando-se responsável pelo controle intersubjetivo. Em Prestes Motta, são 
desenvolvidos raciocínios de como o salário, o disciplinamento dos trabalhadores no ambiente 
de trabalho e a cooptação ideológica são instituidores de controle no cotidiano dos indivíduos. 
Por isso, a alienação se confirma, porque o indivíduo internaliza o modo burocrático de 
 
  16
pensar. Em Prestes Motta, a relação entre burocracia e alienação é ressaltada. A inculcação 
ideológica, a submissão, os comportamentos padrões e o disciplinamento não são decorrentes 
apenas da forma objetiva como a burocracia se institui na organização. A burocracia investe 
também no controle intersubjetivo e esse movimento é essencial para que o controle possa ser 
efetivo. 
Nos escritos de Tragtenberg e de Prestes Motta é possível perceber nuances em 
relação à burocracia como organização,poder e controle. Em cada um deles, a burocracia das 
organizações privadas ou públicas, ou ainda no âmbito do Estado, pode ser percebida como 
resultado de uma forma específica da organização da produção da vida dos sujeitos. Ergue-se 
um grande aparelho com todas as suas racionalidades fundamentais capaz de estabelecer 
organização, poder e controle sobre as práticas dos indivíduos ou sobre os grupos que 
participam das esferas organizacionais. Com base neste estudo teórico, portanto, foi possível 
identificar que, em ambos os autores, a burocracia apresenta-se nas três formas citadas. 
 
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i Trabalhador não ganha “boas-festas” nem “feliz ano novo”. Artigo publicado no jornal Folha 
de São Paulo, em 23/12/1981. 
ii Traços Comuns. Publicado no jornal Folha de São Paulo, em 27/01/1990. 
iii São Paulo pergunta. Publicado no jornal Folha de São Paulo, em 11 /11/1981. 
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