Unidade II - Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil

Prévia do material em texto

Gestão de 
Recursos Hídricos
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Ms. Carlos Eduardo Martins
Revisão Textual:
Profa. Esp. Kelciane da Rocha Campos
Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos 
hídricos no Brasil
5
• Introdução
• Por que a bacia hidrográfica como unidade territorial de gestão dos 
recursos hídricos?
• O “Pacto Federativo” e a gestão de recursos hídricos
• Compensação aos municípios
 · O objetivo desta unidade é tratar sobre os organismos internacionais, nacionais, 
governamentais e não governamentais que estão envolvidos na gestão dos 
recursos hídricos.
Para um bom aproveitamento do curso, leia o material teórico atentamente antes de realizar 
as atividades. É importante também respeitar os prazos estabelecidos no cronograma.
Aspectos organizacionais e gestão 
compartilhada de recursos hídricos no 
Brasil
6
Unidade: Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil
Contextualização
A CRISE ATINGE AS ÁGUAS DO ALTO TIETÊ
Antonio Fernando Pinheiro Pedro (Advogado-USP)
A crise de abastecimento da Região Metropolitana de São Paulo tornou-se sistêmica e já 
transcende a bacia do Piracicaba-Cantareira, para atingir a bacia do Alto Tietê.
Adotado desde fevereiro deste ano como solução emergencial para suprir a Região 
Metropolitana de São Paulo, por conta da crise no Sistema Cantareira de abastecimento de 
água, o Sistema Alto Tietê já atende a zona leste da capital. No entanto, a bacia está na fase 
mais crítica de sua história, registrando quedas diárias de volume de água.
Da mesma forma que o sistema Cantareira, a rede de reservatórios do Alto Tietê poderá 
“secar” antes do final de 2014.
Contar com a ação da natureza não deveria ser prioridade no gerenciamento do abastecimento 
de água nos municípios da mais importante região urbana da América do Sul. A crise mundial 
de água e as mudanças climáticas parecem ter sido ignoradas por aqui – e agora são utilizadas 
como “desculpa” por quem obrigatoriamente deveria sabê-lo.
O mais grave – algo que beira a irresponsabilidade criminosa, é que não faltam leis a obrigar 
o planejamento por bacias, a feitura e execução de planos estaduais de recursos hídricos (que 
necessariamente devem incluir planos de contingência), a adoção de medidas de prevenção 
face às mudanças climáticas e a priorização no uso múltiplo, para a dessedentação humana.
Temos um Conselho Nacional de Recursos Hídricos e uma Agência Nacional de Águas, 
temos o Conselho Estadual de Recursos Hídricos e um Departamento de Águas e Energia 
Elétrica, uma Companhia de Saneamento e comitês das bacias respectivas. Com tantos 
órgãos, fica difícil não assumir a completa inoperância do sistema e a clara incompetência 
funcional dos encarregados.
O Sistema Alto Tietê é o terceiro mais importante da região metropolitana de São Paulo. 
Atende 3 milhões de pessoas na Zona Leste da cidade e municípios de Arujá, Itaquaquecetuba, 
Poá, Ferraz de Vasconcelos, Suzano, Mauá, Mogi das Cruzes e partes de Santo André e 
Guarulhos. Está com apenas 30% de sua capacidade, devido, principalmente, à falta de chuvas 
nas suas cinco represas, localizadas na região de Suzano e Salesópolis.
O remanejamento de suas águas para mitigar a crise do Sistema Cantareira, somado à falta 
de chuvas que deveriam cair nesse período, está baixando o nível dos reservatórios de forma 
alarmante. A previsão é que durem por mais três (3) meses.
No entanto, o governo do Estado não faz referência alguma sobre o assunto.
Há três meses, o governo informava que o Cantareira era um problema localizado, e o 
Alto Tietê estava com quase 45% da sua capacidade. A destinação de água do Alto Tietê foi 
anunciada em março pelo governador de São Paulo, Geraldo Alckmin (PSDB) – no entanto já 
estava em operação desde dezembro do ano passado.
7
O sistema teve queda de 14,7% no nível das águas, entre 1º de dezembro (49,1%) e esta 
primeira quinzena de junho de 2014 (33,6%).
No último mês, o sistema de abastecimento do Alto Tietê perdeu mais de cinco pontos 
percentuais. Se mantiver essa média de decréscimo, estará com apenas 5% em outubro.
Por abranger três estados, e encontrar-se vinculado à bacia do Piracicaba, o sistema 
Cantareira tem acompanhamento federal.
Porém, a bacia do Alto Tietê é estadual. Infelizmente não tem a mesma transparência 
informacional propiciada pela ANA e, por isso mesmo, pouco tem se falado a respeito da sua 
situação crítica.
O Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê não avalia a situação oficialmente e não 
fornece informações precisas sobre riscos potenciais. A última reunião da plenária do Comitê 
data de 7 de novembro de 2013. Naquela ocasião tratou-se basicamente da renovação da 
outorga do Sistema Cantareira.
É de estarrecer que depois disso nenhuma outra reunião foi marcada ou realizada para 
tratar do assunto referente à crise de abastecimento de água.
Competiu à Sabesp tomar a decisão do remanejamento das águas do Alto Tietê para suprir 
a carência do Sistema Cantareira.
A hesitação do governador Geraldo Alckmin em adotar o racionamento de água, além 
de extremamente arriscada, aumenta a crise nos dois sistemas de abastecimento de água da 
Grande São Paulo.
Para Alexandra Facciolli, promotora de justiça do Gaema (Grupo de Atuação Especial 
de Defesa do Meio Ambiente), do Ministério Público Estadual, “Se não aplicar uma medida 
restritiva de consumo, mantendo o fornecimento como se não houvesse problemas, vamos 
levar o problema para os demais reservatórios”.
Já o presidente do Conselho Mundial da Água e professor de Engenharia Civil e Ambiental 
da Universidade de São Paulo (USP), Benedito Braga, acredita que a melhor medida é a multa 
para quem consumir muita água. Para ele “É no bolso que a população sente. Isso é uma coisa 
importante para a pessoa entender que a situação é grave”. A ideia é combatida pelo Instituto 
Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec), que considera a medida ilegal, pois as regras de 
concessão definem que a instituição de rodízio como medida de redução do consumo deve ser 
anterior a atitudes punitivas.
Enquanto todos palpitam, a estrutura gigantesca montada para gerenciar o recurso mostra 
toda sua ineficácia, os gestores demonstram incompetência, a legislação torna-se inócua 
e pessoas poderão sofrer de forma gravíssima todos os efeitos dessa irresponsabilidade 
institucional de efeito sinérgico.
E nem se diga que a lei não funciona. O que há é absoluta falta de vontade política e 
funcional de cumpri-la.
Fonte: PEDRO, Antonio Fernando Pinheiro. A crise atinge as águas do Alto Tietê. In: Ambiente legal. 
Disponível em: <http://www.ambientelegal.com.br/a-crise-atinge-as-aguas-do-alto-tiete/>. Acesso em: 14 mar. 2015.
8
Unidade: Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil
Introdução
A gestão do uso da água vem sendo implementada no Brasil desde a década de 1990 e 
culminando na Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH e toda a sua estrutura organizacional 
e instrumentos de funcionamento. Ela pauta-se pelos princípios da descentralização e a 
participação colegiada dos envolvidos e/ou interessados na gestão das águas ao nível das bacias, 
consideradas legalmente como recortes territoriais para fins de gestão.
A gestão brasileira dos recursos hídricos tem sido implantada a partir do modelo paulista. 
Incluindo a estrutura organizacional adaptada às diversas particularidades regionais e locais, 
construída a partir de um conjunto de leis e normas já bastante antigo, a saber:
• Lei nº 898, de 18/12/1975. Disciplina o uso do solo para a proteção dos mananciais, 
cursos e reservatórios de água e demais recursos hídricos de interesse da Região 
Metropolitana de São Paulo - RMSP e dá providências correlatas.
• Lei nº 7.663, de 30/12/1991. Estabelece normasde orientação à Política Estadual 
de Recursos Hídricos – PERH, bem como ao Sistema Integrado de Gerenciamento de 
Recursos Hídricos.
• Lei nº 9.034, de 27/12/1994. Dispõe sobre o Plano Estadual de Recursos Hídricos 
1994/1995.
• Lei nº 9.866, de 28/11/1997. Dispõe sobre a proteção e recuperação de mananciais.
• Lei nº 10.020, de 03/07/1998. Autoriza o Poder Executivo a participar da constituição 
de Agência de Bacias.
Contudo, a grande movimentação ocorrida em torno da institucionalização da gestão dos 
recursos hídricos não foi necessariamente fruto de uma única mente brilhante; pelo contrário, 
ela se deve à mobilização emersa a partir da sociedade.
A Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRH) mobiliza-
se e produz, com grande repercussão no meio técnico, as Cartas 
de Salvador em 1987 e de Foz do Iguaçu em 1989. Ambas 
conclamam a criação de um sistema organizado de gestão, e, 
em particular, a Carta de Foz do Iguaçu delineia os princípios 
básicos que deveriam ser seguidos no estabelecimento da Política 
Nacional de Recursos Hídricos. São eles, por exemplo, a gestão 
integrada, a bacia como unidade de gestão, o reconhecimento do 
valor econômico da água e gestão descentralizada e participativa. 
(PORTO e PORTO, 2008, p. 44.)
9
Por que a bacia hidrográfica como unidade territorial de gestão 
dos recursos hídricos?
A opção pela escolha da bacia hidrográfica como unidade territorial da gestão dos recursos 
hídricos deve-se pelo fato de que a bacia hidrográfica “[...] é o palco unitário de interação das águas 
com o meio físico, o meio biótico e o meio social, econômico e cultural”. (YASSUDA, 1993, p. 8.)
Assim, por uma questão lógica, já que a bacia hidrográfica, que delimita a drenagem 
superficial1 , pode ser considerada um sistema aberto (BERTALANFY, 1975), as inter-relações 
entre os fenômenos naturais e humanos são mais bem representados se observados à luz dos 
limites das bacias hidrográficas. Os pressupostos para a adoção desse modelo de abordagem 
são os diversos casos bem sucedidos de gestão, como são os casos dos tratados que regulam 
os usos dos rios Danúbio (Europa), Colorado (EUA), Amazonas e Prata (América do Sul), por 
exemplo (PORTO E PORTO, 2008).
Do ponto de vista conceitual, a bacia hidrográfica pode ser considerada como a área de 
captação natural de água da precipitação que faz convergir o escoamento para um único 
ponto de saída. A bacia hidrográfica (Figura 1) é composta do conjunto das vertentes e da 
rede de drenagem formada por cursos de água que confluem até concentrarem-se em um leito 
único até a sua foz ou exutório (TUCCI, 1997).
Figura 1. Bacia hidrográfica.
Fonte: adaptado de DigitalGlobe/CNES-Astrium/Google (2015).
Considerando-se todos esses aspectos,
[...] a bacia hidrográfica perde seu conteúdo de substrato natural 
para assumir importância como entidade na qual se manifestam os 
conflitos e torna-se, portanto, construção política. [...] Sua função 
é, assim, “distorcida”, isto é, de área elementar para compreensão 
dos processos de drenagem torna-se espaço institucional 
caracterizado pela existência de uma organização cuja ação tem 
implicações econômicas e políticas. (PIRES do RIO e MOURA, 
2003 apud PIRES do RIO; MOURA e SALES, 2004, p. 3.)
1 Considerando que os limites das bacias hidrográficas não coincidem com os das águas subterrâneas, estas são agrupadas em regiões 
homogêneas, formando 10 províncias hidrogeológicas, na escala nacional. Os limites dessas províncias são definidos com base nos sistemas 
aquíferos de acordo com as suas particularidades de armazenamento, circulação e qualidade de água. Disponível em:<http://www.mma.gov.br/agua/
recursos-hidricos/aguas-subterraneas>. Acesso em: 12 mar. 2015.
10
Unidade: Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil
O “Pacto Federativo” e a gestão de recursos hídricos
A Constituição Federal considera a água como um bem público e atribui à União e aos 
estados a responsabilidade sobre os recursos hídricos (pacto federativo para os recursos 
hídricos). Como não existem águas exclusivamente de domínio municipal, as prefeituras 
não têm atribuições na gestão hídrica, embora devam promover gestão sustentável do meio 
ambiente e de uso e ocupação do solo que conserve os recursos hídricos que atravessam seus 
territórios, bem como podem/devem participar dos conselhos estaduais e federais de recursos 
hídricos e dos CBH. O quadro 1 apresenta o folder que o poder público federal divulga com 
as devidas atribuições quanto aos recursos hídricos para cada nível de poder.
Quadro 1. Atribuições dos níveis de poder em relação aos recursos hídricos.
União
 · Implementa a Política Nacional e o Plano 
Nacional de Recursos Hídricos;
 · Fiscaliza e regula a gestão hídrica no País. 
junto ao Ministério do Meio Ambiente e a 
Agência Nacional de Águas (Ana);
 · Conselho Nacional de Recursos Hídricos 
regulamenta política em conjunto pelo 
governo federal, estados, Distrito Federal, 
Setores Usuários e Sociedade Civil.
 · Gerencia os comitês de bacias federais 
ou interestaduais.
Estados
 · Responsáveis pela gestão das águas sob 
seu domínio;
 · Elaborar legislação específica para a área. 
 · Organiza o Conselho Estadual de Recursos 
Hídricos e garante o funcionamento dos 
comitês de bacia em sua região.
Municípios
 · Integrar as políticas locais de meio 
ambiente, saneamento básico e de uso e 
ocupação do solo com as políticas federal 
e estaduais de recursos hídricos.
 · Possuem assentos nos Comitês de Bacias 
Hidrográficas, que contribuem para 
promover a articulação intersetorial 
e federativa das políticas públicas 
territoriais na perspectiva intermunicipal 
e/ou regional
Distrito Federal
 · Possui as mesmas competências dos 
estados na gestão dos seus recursos 
hídricos
Fonte: http://blog.planalto.gov.br/wp-content/uploads/2014/10/pacto_federativo_recursos_hidricos_competencias.jpg
Na prática, se hipoteticamente o poder público de um município decide construir uma 
ponte sobre um rio de domínio estadual usado para navegação fluvial, considerando-se o que 
está disposto na Política Nacional de Recursos Hídricos - PNRH, a outorga de direito de uso 
11
deve ser solicitada pelo empreendedor contratado ao poder público estadual que detém o 
domínio da bacia do rio em questão.
Se for o caso de usar água do rio para a captação de água para o canteiro de obras da 
ponte, isso deverá implicar o requerimento para esse uso também. Caso o empreendedor não 
cumpra os termos da outorga, esta poderá ser suspensa.
Estrutura organizacional de gerenciamento dos recursos hídricos
Ao nível nacional, a estrutura organizacional de gestão de recursos hídricos é formada pelo 
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SINGREH.
O SINGREH pode ser considerado a matriz institucional da Política Nacional de Recursos 
Hídricos – PNRH, ao nível nacional, sendo composta pelas instituições relacionadas a seguir.
Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH
É o órgão consultivo e deliberativo, recomendado pelo art. 21, inciso XIX da Constituição 
Federal de 1988 e criado pela lei 9433/97. Tem a função de atuar na formulação da Política 
Nacional de Recursos Hídricos; teve sua regulamentação e instalação no ano seguinte, com o 
Decreto n° 2.612, de 6 de junho de 1998. O CNRH pode ser considerado a instância máxima 
do SINGREH.
Dentre as competências do CNRH, podemos considerar:
• Analisar propostas de alteração da legislação pertinente a recursos hídricos;
• Estabelecer diretrizes complementares para implementação da PNRH;
• Promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos 
nacional, regionais, estaduais e dos setores usuários;
• Arbitrar conflitos sobre recursos hídricos;
• Deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursoshídricos cujas repercussões 
extrapolem o âmbito dos estados em que serão implantados;
• Aprovar propostas de instituição de CBH;
• Estabelecer critérios gerais para a outorga de direito de uso de recursos hídricos e para 
a cobrança por seu uso; e
• Aprovar o Plano Nacional de Recursos Hídricos e acompanhar sua execução.
A composição do CNRH é constituída de representantes do Governo Federal (Ministérios 
e Secretarias Especiais da Presidência da República); representantes dos estados (Conselhos 
Estaduais de Recursos Hídricos - CERH); representantes dos usuários de água (geradores 
de energia elétrica, irrigação, indústrias, saneamento, pesca, transporte hidroviário 
etc.); representantes das organizações civis de gestão de recursos hídricos (consórcios e 
associações intermunicipais, CBH, organizações técnicas, universidades e organizações não 
governamentais).
12
Unidade: Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil
O esquema da Figura 2 representa a distribuição estrutural dos participantes do CNRH.
Figura 2. Distribuição organizacional dos participantes do CNRH.
Fonte: conjuntura.ana.gov.br
Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano do Ministério do Meio 
Ambiente – SRHU/MMA
Integrante da estrutura do Ministério do Meio Ambiente - MMA, atuando como secretaria 
executiva do CNRH. Tem por atribuição propor a formulação da PNRH, bem como acompanhar 
e monitorar sua implementação. É constituída dos seguintes organismos internos: Recursos 
Hídricos, Revitalização de Bacias Hidrográficas e Ambiente Urbano.
Agência Nacional de Águas – ANA
A ANA é uma autarquia sob o regime especial, criada pela Lei 9984/2000, possuindo 
como principal atribuição a implementação da PNRH e a coordenação do SINGREH.
Podemos considerar como competências da ANA: a criação de condições técnicas para 
implementar a “Lei das Águas”; a promoção da gestão descentralizada e participativa, em 
sintonia com os órgãos e entidades que integram o SINGREH; a implantação dos instrumentos 
de gestão previstos na Lei nº 9.433/97, dentre eles a outorga preventiva e de direito de uso de 
recursos hídricos, a cobrança pelo uso da água e a fiscalização desses usos e, ainda, a busca de 
soluções adequadas para dois graves problemas do país: as secas prolongadas (especialmente 
no Nordeste) e a poluição dos rios.
A ANA é composta por uma diretoria colegiada (um diretor-presidente e quatro diretores 
nomeados pela Presidência da República, com mandatos de quatro anos); secretaria-geral; 
procuradoria-geral; chefia de gabinete; auditoria interna; coordenação geral das assessorias e 
corregedoria, além de nove superintendências.
13
Conselhos Estaduais e do Distrito Federal de Recursos Hídricos - CERH.
Os conselhos estaduais de recursos hídricos - CERH são semelhantes ao CNRH, isto é, 
exercem funções de caráter normativo e deliberativo, sendo nas esferas estaduais as instâncias 
máximas dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
A composição de cada conselho é variável. Ela respeita as especificidades de cada estado, 
sendo seus conselheiros: representantes de secretarias de estado, de municípios, de usuários 
de águas e de organizações civis de recursos hídricos.
Deve-se ressaltar mais uma vez o pioneirismo do Estado de São Paulo, que criou o conselho 
antes da Constituição Federal de 1988 e da própria PNRH. Todos os outros estados brasileiros 
que dispõem de políticas para os recursos hídricos criaram seus modelos próximo ou após a 
PNRH.
Órgãos Gestores Estaduais e do Distrito Federal - OGRH
Os Órgãos Gestores Estaduais têm por finalidade outorgar e fiscalizar o uso dos recursos 
hídricos. Desde a subdivisão do domínio das águas superficiais brasileiras entre a União, os 
Estados e Distrito Federal - DF, reforçada pela Constituição Federal de 1988, esses entes 
federados são responsáveis pela gestão das águas sob seus domínios. Assim sendo, devem 
possuir estruturas para executar ações de preservação e recuperação de seus mananciais, 
respondendo pela emissão de outorgas, fiscalização e planejamento, além de serem também 
os órgãos responsáveis pela implementação dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de 
Recursos Hídricos.
Em alguns estados e no DF, foram criados órgãos específicos para a gestão dos recursos 
hídricos; em outros, a responsabilidade pela implementação das políticas estaduais de recursos 
hídricos está atrelada a outra área dos poderes executivos estaduais, geralmente ao meio 
ambiente, estando sujeitas às mudanças de administração que ocorrem periodicamente nessas 
instituições. Outro problema que aflige esses órgãos é a dificuldade em manter um quadro de 
pessoal técnico permanente e qualificado em número compatível com suas responsabilidades.
Comitês de Bacias Hidrográficas - CBH
Os pressupostos da determinação dos CBH encontram-se no histórico de experiências ao 
nível nacional. Porto e Porto (2008) destacam as bases históricas que nortearam a adoção dos 
comitês na gestão descentralizada dos recursos hídricos:
14
Unidade: Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil
No Brasil, o reconhecimento da crescente complexidade dos 
problemas relacionados ao uso da água levou ao estabelecimento, 
em 1976, de acordo entre o Ministério das Minas e Energia e o 
governo do Estado de São Paulo para a melhoria das condições 
sanitárias das bacias do Alto Tietê e Cubatão. O êxito dessa 
experiência fez que, em seguida, fosse constituída, em 1978, 
a figura do Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias 
Hidrográficas (CEEIBH), e a subsequente criação de comitês 
executivos em diversas bacias hidrográficas, como no Paraíba do 
Sul, no São Francisco e no Ribeira de Iguape. Esses comitês tinham 
apenas atribuições consultivas, nada obrigando a implantação de 
suas decisões, e dele participavam apenas órgãos do governo. 
Mesmo assim, constituíram-se em experiências importantes e 
foram importantes embriões para a evolução futura da gestão por 
bacia hidrográfica. (PORTO e PORTO, 2008, p. 44.)
Os mesmos autores supracitados destacam também a experiência propiciada pelo Consórcio 
Intermunicipal Santa Maria/Jucu, criado no estado do Espírito Santo com a finalidade de facilitar 
a negociação entre usuários, em um período de estiagem que gerou enormes dificuldades no 
gerenciamento dos recursos hídricos devido aos conflitos entre os usuários.
Outro caso bem sucedido ocorreu em 1988, com a criação dos comitês das Bacias 
Sinos e Gravataí, ambos afluentes do rio Guaíba, no Rio Grande do Sul. Foram iniciativas 
consideradas pioneiras, pois resultaram da mobilização das próprias comunidades usuárias 
das respectivas bacias e que posteriormente foram consideradas no âmbito consultivo 
pelo poder executivo estadual e mais recentemente incorporadas ao sistema estadual de 
gerenciamento de recursos hídricos.
Situação inspiradora foi a da criação do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos rios 
Piracicaba e Capivari. Essa associação foi proposta pelos poderes públicos locais, mas que 
abrangiam a coletividade de usuários da bacia, a fim de propor ações de recuperação ambiental 
dos rios, a integração regional e o planejamento do desenvolvimento das respectivas bacias.
Até o ano de 2010, haviam sido criados 164 CBH no Brasil (Figura 3).
Figura 3. Histórico da criação de CBH no Brasil (1988 a 2010).
Fonte: ana.gov.br
15
O Comitê de Bacia – CBH é um fórum integrante do SNGREH onde são debatidas as 
questões relacionadas à gestão dos recursos hídricos.
Dentre as competências do CBH, podemos citar:
• A promoção do debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articulação da 
atuação das entidades intervenientes;
• O arbítrio sobre os conflitos relacionados aos recursos hídricos;
• A aprovação do Plano de Recursos Hídricos da Bacia;
• O acompanhamentoda execução do Plano de Recursos Hídricos da Bacia e sugestão 
das providências necessárias ao cumprimento de suas metas;
• Estabelecimento dos mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugestão 
dos valores a serem cobrados.
As atribuições dos CBH podem ser observadas no Quadro 2.
Quadro 2. Atribuições dos CBH.
Fonte: <http://www.ana.gov.br/bibliotecavirtual/arquivos/20120809150432_Volume_1.pdf>. 
Acesso em: 12 mar. 2015.
Os CBH têm se consolidado como espaços de tomadas de decisão conjunta entre os 
representantes dos governos federal e estaduais, da sociedade civil organizada, de organizações 
não governamentais e de usuários de recursos hídricos sobre os usos da água, sobretudo nas 
regiões com problemas de escassez e ou de qualidade de água.
As escalas de atuação dos CBH, dependendo da problemática a ser gerida, podem ser 
locais, estaduais e interestaduais ou nacionais. No que tange à escala da atuação dos CBH, 
16
Unidade: Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil
estes devem considerar a totalidade de uma bacia hidrográfica, a sub-bacia hidrográfica de 
tributário (afluentes) do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário, e ou 
grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas.
Um problema detectado pela ANA, em 2013, foi que, muito embora diversos CBH nas 
diversas escalas de abrangência tenham sido criados, muitos deles não cumprem o seu papel, 
definido por lei. Em alguns casos devido às dificuldades operacionais, especificamente em 
bacias nas quais ocorrem muitos conflitos quanto ao uso das águas; e em outros casos, por 
falta de respaldo dos poderes públicos locais e estaduais, necessários ao funcionamento correto 
dos CBH.
A distribuição geográfica dos CBH pode ser observada na Figura 4.
Figura 4. Distribuição geográfica dos CBH no Brasil.
Fonte:ana.gov.br
Há que se destacar, em relação ao SINGREH e ao papel dos CBH, a grande importância 
dada ao princípio da participação (PEDRO, 2004), isto é, à participação da sociedade nos 
fóruns que subsidiam e, assim, dão maior legitimidade às tomadas de decisão quanto ao 
gerenciamento dos recursos hídricos.
Agência de Águas
As Agências de Águas seriam as únicas instituições necessariamente a serem criadas a partir 
da PNRH e do SINGREGH pois todas as outras que compõem a estrutura organizacional de 
gerenciamento de recursos hídricos no Brasil já existiam.
As Agências de Águas são entidades técnicas e executivas que atuam em apoio à secretaria 
executiva dos CBH. Os recursos disponibilizados por elas devem ser aportados para o 
planejamento e a gestão dos múltiplos usos da água nas bacias hidrográficas nas quais foram 
criadas as mesmas agências, por ordem do CNRH ou pelos CERH, ou mediante solicitação de 
17
um ou mais CBH previamente existentes e da viabilização financeira devida à cobrança feita 
aos usuários dos recursos hídricos.
Como o governo federal até o momento não regulamentou o funcionamento das agências, 
os recursos são geridos por organizações civis sem fins lucrativos - ONG, indicadas pelos 
CBH e certificadas pelo CNRH. O conjunto organizacional que compõe o SINGREH pode ser 
observado no Quadro 3.
Quadro 3. Estrutura organizacional do SINGREH.
Instâncias Artribuições Atores Envolvidos Escala de Atuação
CNRH
Artivular o planejamento doas 
recusros hídricos, arbitrar 
conflitos
Representantes dos níveis 
federal e estadual, usuários 
e organizações civis com 
atuação no gerenciamento 
ou no uso dos recursos 
hídricos.
Nacional
ANA
Organizar, implantar e gerir 
o SNRH, definir e fiscalizar 
condições de operação de 
reservatórios, garantir o uso 
múltiplo dos recursos hídricos
(Orgão técnico) Nacional
SRH
Prestar apoio técnico, 
administrativo e financeiro ao 
CNRH, coordenar a elaboração 
do Plano Nacional de Recursos 
Hídricos
(Orgão técnico) Nacional
Conselhos 
Estaduais
Promover debate sobre recursos 
hídricos, arbitrar conflitos, 
estabelecer cobrança pelo uso 
do recurso
Entidades públicas e 
privadas, correspondentes às 
do CNRH e representantes 
municipais
Estadual
Comitês de 
Bacias
Discutir sobre o uso múltiplo da 
água, outorga e cobrança do 
uso, enquadramento dos corpos 
d’água, desenvolver ações para 
melhoria ambiental
Representantes dos níveis 
federal, estadual e municipal, 
usuários e organizações civis 
cujos territórios se situem, 
ainda que parcialmente, em 
suas áreas de atuação
Estadual
Agências de 
águas
Cobrar pelo uso dos recursos, 
gerir os recursos oriundos desta 
cobrança, constituindo, de 
fato, secretarias executivas dos 
Comitês.
(Orgão técnico) Regional / Local
Consórcios 
Intermunicipais
Implantar políticas públícas para 
a gestão dos recusros hídricos
Prefeituras, Associações de 
usuários, órgãos de pesquisa 
e estudo.
Regional / 
Local
Fonte: Modificado de ANEEL, 1999; Pires do Rio e Peixoto, 2001
18
Unidade: Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil
A cobrança pelo uso dos recursos hídricos
A cobrança pelo uso de recursos hídricos, prevista na PNRH e nas políticas estaduais de 
recursos hídricos, tem como objetivo o reconhecimento da água como bem econômico, dando 
ao usuário uma indicação de seu real valor; o incentivo à racionalização do uso da água; 
e a obtenção de recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções 
existentes nos programas de gestão dos recursos hídricos.
As cobranças incidem sobre os usos de recursos hídricos sujeitos a outorga (saneamento, 
indústria, mineração, termoelétrica, irrigação, criação animal e aquicultura etc.). A ANA 
entende que a cobrança não é uma taxa ou um tributo, mas uma contrapartida pelo uso de 
um bem público que é a água.
Tanto a finalidade quanto o valor das cobranças sobre os usos sujeitos a outorga devem ser 
definidas, por meio de um plano de aplicação, pelos CBH constituídos de usuários de recursos 
hídricos, da sociedade civil e do poder público, isto é, os atores diretamente envolvidos na 
gestão dos recursos hídricos. Tal competência está prevista na própria PNRH.
Muito embora a legislação e a estrutura organizacional estejam em funcionamento em 
diversas unidades da federação - UF e muitos CBH já atuem há muitos anos, a efetivação das 
cobranças pelo uso da água apresenta certa heterogeneidade, embora já ocorra em diversas 
bacias nas várias escalas de abrangência. A Figura 5 apresenta a distribuição das bacias em 
que os processos de cobranças pelo uso dos recursos hídricos estão em curso. Segundo a 
ANA, o valor total arrecadado com as cobranças pelos usos múltiplos dos recursos hídricos foi, 
em 2013, de R$ 220.067.9442 . Já o montante arrecadado com o uso para fins de geração 
de energia hidrelétrica foi de 176.725.3253 .
Figura 5. Situação da cobrança pelo uso de recursos hídricos no Brasil.
Fonte: Adaptado de arquivos.ana.gov.br*UHE: Usina Hidrelétrica de Energia
2 Disponível em: <www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/cobrancaearrecadacao.aspx>. Acesso em: 12 mar. 2015.
3 Disponível em: <www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/cobrancaearrecadacao.aspx>. Acesso em: 12 mar. 2015.
19
Como é possível observar na Figura 6, o sistema de cobrança pelos usos das águas é 
bastante limitado a um conjunto de bacias situadas nas regiões com maior demanda por esse 
recurso. Dentre os rios de domínio estadual, as cobranças são distribuídas da seguinte forma:
• Rios de domínio do Estado do Rio de Janeiro: afluentes ao rio Paraíba do Sul, rio 
Guandu, Baía da Ilha Grande, Baía da Guanabara, Lago São João, rio Macaé, rio das 
Ostras e rio Itabapoana;
• Rios de domínio do Estado de São Paulo: afluentes do rio Paraíba do Sul; rio Piracicaba, 
rio Capivari; rio Jundiaí; além dos rios dasUGRHI Sorocaba-Médio Tietê, Alto Tietê, 
Baixo Tietê e Baixada Santista;
• Rios de domínio do Estado de Minas Gerais: afluentes dos rios Piracicaba, Capivari e 
Jundiaí, afluentes do rio Doce e afluentes dos rios Paraíba do Sul, Velhas e Araguari;
• Rios de domínio do Estado do Paraná: bacia do Alto Iguaçu e afluentes do Alto Ribeira.
• Rios do Estado da Bahia: cobrança tarifária incidindo sobre o fornecimento de água 
bruta dos reservatórios.
• Rios do Estado do Ceará: tarifa de cobrança pelo uso de recursos hídricos superficiais 
e subterrâneos.
Compensação aos municípios
Esse instrumento da PNRH - Lei Nº 9.433/97 foi vetado na sua redação final. Apesar disso, 
ele pode ser considerado um instrumento bastante interessante para incentivar os poderes 
públicos locais a adotarem medidas de gestão dos territórios afinadas com as necessidades da 
gestão dos recursos hídricos ou mesmo para aqueles que apresentam múltiplas restrições por 
terem áreas protegidas em seus territórios. Alguns estados têm incentivado seus municípios 
com medidas como o ICMS Ecológico (ICMS-E), que compensa as medidas de conservação 
do meio ambiente em geral e ou dos recursos hídricos adotadas ou impostas aos municípios. 
A Figura 6 apresenta a atual situação do ICMS Ecológico no Brasil.
20
Unidade: Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil
Figura 6. Unidades da Federação - UF onde o ICMS-E 
é repassado dos estados para os municípios.
Fonte: icmsecologico.org.br
Muito embora a PNRH contenha uma ampla rede de instituições e de instrumentos legais e 
normativos (outorgas, cobranças etc.), isso não significa que todos devam ser implementados 
de forma homogênea em todas as bacias hidrográficas brasileiras. Isso quer dizer que os rios, 
devido às suas singularidades, devem ser tratados e gerenciados de forma individualizada ou 
pelo menos regionalizada. Se compararmos a Bacia do Paraná, uma das que mais sofreu 
intervenções humanas, à Bacia Amazônica, que ainda preserva boa parte das suas originalidades 
naturais, essas diferenças tornam-se bastante evidentes. Fica claro que na Bacia Amazônica 
não serão aplicados os mesmos instrumentos de gestão a serem utilizados na Bacia do Paraná, 
que, por sua vez, podem até exigir procedimentos complementares, devidos às dificuldades 
encontradas na gestão de um ambiente tão alterado.
Como vimos, a gestão dos recursos hídricos no Brasil tem por princípio a descentralização 
e a participação da sociedade nas proposições acerca das tomadas de decisão por parte dos 
poderes públicos nos três níveis da esfera política brasileira. Dessa forma, acredita-se que os 
princípios pré-estabelecidos fomentem a corresponsabilidade dos usuários e a visão sustentável 
quanto ao uso da água.
21
Material Complementar
Para aprofundar seus estudos sobre gestão de recursos hídricos, explore os links indicados 
a seguir:
Sites:
Sobre o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos:
Ministério do meio ambiente. Disponível em: 
<http://www.mma.gov.br/agua/recursos-hidricos/sistema-nacional-de-gerenciamento-de-recursos-hidricos>. Acesso em: 08 mai. 2015.
Presidência da república. Casa civil. Subchefia para assuntos jurídicos. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9433.htm>. Acesso em: 08 mai. 2015.
Ambiente Brasil. Disponível em: 
<http://ambientes.ambientebrasil.com.br/agua/s.n.g.r.h./sistema_nacional_de_gerenciamento_de_recursos_hidricos.html>. Acesso em: 08 
mai. 2015.
Anais. Encontros nacionais da ANPUR. Disponível em: 
<http://unuhospedagem.com.br/revista/rbeur/index.php/anais/article/view/4302/4172>. Acesso em: 08 mai. 2015.
Sobre o Conselho Nacional de Recursos Hídricos:
Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Disponível em: 
<http://www.cnrh.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1>. Acesso em: 08 mai. 2015.
Ministério do desenvolvimento, indústria e comércio exterior. 
Disponível em: <http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu=701>. Acesso em: 08 mai. 2015.
22
Unidade: Aspectos organizacionais e gestão compartilhada de recursos hídricos no Brasil
Referências
BERTALANFFY, K. L. V. Teoria geral dos sistemas. 2ª edição. Ed. Vozes: São Paulo, 
1975.
BRASIL. O comitê de bacia hidrográfica o que é e o que faz? Cadernos de capacitação 
em recursos hídricos. Vol. 1. Ministério do Meio Ambiente/ Agência Nacional de Águas. 
Brasília, 2011.
CASTRO, T. A. S. Modelo de gestão de recursos hídricos. Editora Multifoco: São Paulo, 
2013.
MARTINS, R. C. e VALENCIO, N. F. Uso e gestão dos recursos hídricos no Brasil. Vol. 
2. Editora RIMA: São Carlos, 2004.
OLIVEIRA, C. M. Resolução de conflitos em recursos hídricos. Editora Celso Maran: 
São Carlos, 2013.
PEDRO, A. F. P. Aspectos ideológicos do meio ambiente. In SILVA, Bruno C. Direito 
ambiental: enfoques variados. Ed. Lemos e Cruz: Campinas, 2004, p. 17 - 26.
PIRES do RIO, G. A.; MOURA, V. P.; SALES, A. V. S. Gestão de recursos hídricos: 
aspectos metodológicos. In: Anais do II Encontro da Associação Nacional de Pós- Graduação 
e Pesquisa em Ambiente e Sociedade ANPPAS, vol. 1, Indaiatuba - São Paulo, 2004.
POLETO, C. Bacias hidrográficas e recursos hídricos. Editora Interciência: São Paulo, 
2014.
POMPEU, C. T. O papel do conselho nacional de recursos hídricos - CNRH. In: Ciência 
e cultura, online, vol. 55, nº 4, 2003, pp. 42-44. Disponível em: <http://cienciaecultura.bvs.
br/pdf/cic/v55n4/a23v55n4.pdf>. Acesso em: 12 mar. 2015.
PORTO, M. F. A. e PORTO, R. L. L. Gestão de bacias hidrográficas. In: Estudos 
avançados, online, vol. 22, nº.63, 2008, pp. 43-60. Disponível em: <http://www.scielo.br/
pdf/ea/v22n63/v22n63a04.pdf>. Acesso em: 12 mar. 2015.
TUCCI, C. E. M. 1997. Hidrologia: ciência e aplicação. 2 edição. ABRH/Editora da UFRGS 
(Col. ABRH de recursos hídricos, vol.4): Porto Alegre, 1997.
TUNDISI, J. G.; MATSUMURA-TUNDISI, T. Recursos hídricos no século XXI. Editora 
Oficina de Textos: São Paulo, 2011.
YASSUDA, E. R. Gestão de recursos hídricos: fundamentos e aspectos institucionais. In: 
Revista de administração pública, nº 27 (2): pp. 5-18. Rio de Janeiro, 1993.
23
Anotações