Atos Administrativos - Fundamentos de Direito Administrativo(1)

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Ato Administrativo
Ato Administrativo e Fato Administrativo:
O ato administrativo é o meio pelo qual a Administração Pública exterioriza o seu comportamento no exercício das atribuições que lhe competem.
Desta forma, é o ato administrativo modalidade do ato jurídico, editado pela Administração no desempenho das competências conferidas pela Constituição.
Nem todos os atos emanados pela Administração são considerados atos jurídicos. Os doutrinadores classificam esses atos não jurídicos de FATOS administrativos ou atos materiais da Administração. Exemplo: a construção de uma via pública.
Segundo Helly Lopes Meirelles, o fato administrativo é “toda realização material da Administração, em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte,...”
O Fato Administrativo é a realização concreta, a atividade efetiva, material. É a sucessão de um ato administrativo. Sempre resultará do ato administrativo que o determina.
Ato Administrativo e Ato Jurídico:
Os atos jurídicos e os atos administrativos possuem pontos comuns e divergentes. Ambos têm como objetivo criar, modificar e extinguir direito, buscando atender a interesses individuais ou coletivos. Ambos são proferidos em conformidade com a lei.
A primeira divergência consiste no ato de que, no direito privado, prevalece a liberdade das partes desde que não contrarie a lei. (Ao particular é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíbe). No direito Público os atos devem ser praticados somente nos casos em que a lei determina ou autoriza e nos limites por ela fixados.
Conceito de Ato administrativo:
Segundo Helly Lopes Meirelles: 
“... toda manifestação unilateral de vontade da administração pública, que agindo nessa qualidade tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigação aos administrados ou a si própria”.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001:180):
	"Pode-se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário."
Assim, são características do ato administrativo:
Declaração Jurídica : manifestação que produz efeitos de direito;
Provém do Estado ou de quem tem prerrogativas estatais;
É expedido no uso das prerrogativas públicas (autoridade);
Consiste em providências complementares à lei ou, excepcionalmente, da própria Constituição, a fim de dar-lhes cumprimento;
Está sujeito ao controle jurisdicional.
Requisitos do Ato Administrativo:
Os atos administrativos, para que possam produzir efeitos jurídicos, precisam de observar 05 requisitos, dois além dos necessários ao ato jurídico: 
1) Agente Competente: No Direito Administrativo, além da capacidade civil, o agente público deve revestir-se de competência atribuída por lei.
A competência não é do agente administrativo ( rigorosamente), mas do órgão que dirige ou do cargo que ocupa. São atribuições legais exercidas pelos titulares dos cargos, por terem capacidade natural de manifestar a vontade. 
Como sabemos, as entidades jurídicas em geral e os órgão públicos se manifestam por intermédio de pessoas físicas.
O agente público nunca poderá atuar além dos limites das competências ordinárias do cargo ou daquelas que lhe foram atribuídas por delegação, pois tal configuraria abuso de poder e implicaria, em princípio, na nulidade do ato.
2) Objeto: Para a maioria dos doutrinadores a expressão objeto deve ser substituída por “conteúdo”. Adotamos a posição de Helly Lopes Meirelles que diz que o objeto do ato administrativo identifica-se com seu conteúdo.
Desta forma, a criação ou a alteração do direito ou da situação jurídica é o objeto do ato administrativo e o conteúdo é o resultado dessa atuação administrativa.
3) Forma: a forma do ato administrativo é o meio de que se vale a Administração Pública para a exteriorização de seus atos. Essa forma sempre será expressa de forma escrita, por vários motivos, dentre eles a exigência da publicidade e o princípio da moralidade administrativa. A forma escrita facilita a atividade dos órgãos de controle.
Excluindo-se as exceções , os atos administrativos não escritos são inválidos e não produzem, em regra, efeitos jurídicos válidos.
4) Finalidade: é requisito indispensável à validade do ato administrativo. O ato sem finalidade não pode prosperar. A finalidade deve sempre atender a um interesse público ou social. Desta forma, a finalidade do ato administrativo deve ser pública, não particular.
A finalidade pública vem implícita ou explicita na lei. A alteração da finalidade caracteriza o desvio de poder, objetivando a invalidação do ato por ausência de um elemento primordial em sua formação: o fim público desejado.
5) Motivo: o motivo do ato administrativo é a situação de fato ou de direito que determina ou recomenda a edição do ato. Ele deve ser previsto na lei implícita ou explicitamente. Se explícito, à autoridade não compete escolha, devendo praticar o ato sempre que se verificar a hipótese. Não estando o motivo evidenciado na lei, cabe ao agente, no exercício da faculdade discricionária, escolher ou indicar o motivo devidamente justificado.
Classificação dos Atos Administrativos.
I. Quanto à produção de efeitos:
a) Atos Concretos: são aqueles destinados a produzir um único efeito, perdendo a eficácia e o poder de produzir efeitos simultaneamente à única aplicação que motivou a sua edição. Exemplo: demissão de servidor público e anulação de ato administrativo.
 
 b) Atos Abstratos: são atos opostos aos concretos, dirigidos abstratamente à comunidade, destinados a produzir efeitos sempre que o caso concreto se identifique com a hipótese contida no ato. Exemplo: portarias, resoluções.
II. Quanto aos destinatários dos atos :
a) Atos Individuais: são aqueles que identificam, individualmente ou em grupo, os destinatários dos seus efeitos.
Podem ser: 
Singulares: quando seus efeitos alcançarem apenas uma pessoa.
Plúrimos: quando mais de uma pessoa for beneficiada ou contrariada por um único ato.
b) Atos Gerais: são aqueles que se destinam às pessoas não especificadas, mas integrantes de uma determinada coletividade em razão de certo interesse.
III. Quanto ao Alcance:
a) Atos Internos: são aqueles que produzem efeitos somente no âmbito interno da Administração e têm por finalidade disciplinar serviços, orientar servidores. Exemplo: circulares.
 
b) Atos Externos: são todos aqueles editados pela Administração Pública com força de intervir na esfera dos administrados, impondo-lhes obrigações e deveres ou concedendo-lhes benefícios e vantagens. Exemplo. Decreto que proíbe o transito de animas portadores de uma determinada doença.
IV. Quanto à liberdade do agente:
a) Vinculados (ou regrados): são aqueles em que o agente público não tem a oportunidade de escolha. A lei já traçou a direção e a conduta a ser adotada diante de um caso concreto.
b) Discricionários: são aqueles emanados de autoridade no exercício do poder discricionário. Exemplo: Dispersão de uma passeata.
DISCRICIONARIEDADE: é a liberdade de agir conferida à autoridade para exercer a melhor administração no interesse da coletividade.
V. Quanto à vontade concorrente para a formação do ato:
a) Atos Simples: são aqueles cuja formação concorre a vontade de um órgão somente. O órgão pode ser singular ou colegiado.
b) Atos Complexos: São aqueles que para sua edição for necessária a concorrência de vontade de dois ou mais órgãos.
c) Atos Compostos: São aqueles decorrentes das vontades de dois ou mais órgãos concorrentes para a edição de 2 atos distintos, sendo que um é acessório em relação ao outro, principal.
VI. Quanto ao Objeto: 
a) De Império: aqueles emanados pela Administração Pública investida de seu poder de impérioque exerce em relação aos administrados. São atos que obrigam ou reprimem comportamento do administrado, que restringem ou suprimem direito, que interditam atividades e que impõem sanções.
b) De Gestão: são os atos de gerenciamento dos negócios públicos, para os quais o agente público não precisa atuar imperativamente. Podem ser editados até por provocação. Exemplo: licença de servidor para realizar curso.
VII. Quanto a formação do ato: 
a) Unilateral: Emanado de uma só parte – editados pela administração pública sem a concorrência de vontade de outra pessoa pública ou privada na elaboração do ato. Exemplo: licença para construir.
b)Bilateral (ou negócio jurídico): não é ato administrativo. É o instrumento jurídico que, para sua formação, depende de acordo bilateral, decorrente das vontades de duas ou mais partes. Exemplo: Contratos administrativos.
VIII. Quanto à Produção de Efeitos Válidos: 
a) Perfeito: quando cumpridas todas as fases de sua formação. A inobservância de uma das fases implica na inexistência do ato.
b) Válido: quando da sua edição observaram-se as condições e os limites estabelecidos na regra jurídica que o fundamenta.
c) Eficaz: quando o ato é posto a produzir os efeitos. Não depende de condição futura para produzir efeitos.
Espécies dos Atos Administrativos.
I. Quanto à forma: (roupagem usada para a exteriorização do ato)
1) Decreto: É ato de competência do Chefe do Executivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.Podem ser:
a) De efeito concreto: que produz efeito uma única vez quando editado normalmente. Ex.: Decreto de banimento, decreto de declara propriedade rural de interesse social para fins de reforma agrária.
b) De efeito geral e abstrato: é aquele dirigido aos administrados indistintamente, destinados a produzir efeitos permanentemente, sempre que ocorrer hipótese dele descrita como capaz de interferir no direito ou no comportamento individual. Ex.:
2) Regimentos: são atos administrativos destinados a regulamentar o funcionamento de órgãos colegiados. Diferem dos regulamentos que são mais abrangentes alcançando os administrados, enquanto que os regimentos não extrapolam os limites dos órgãos a que se destinam.
3) Portarias: são atos baixados pelos Ministros de Estado com a finalidade de implementar normas jurídicas não detalhadas nos decretos regulamentares ou de disciplinar atividades ou funcionamento de órgãos, nos limites da lei e do respectivo regulamento, quando for o caso. São também utilizadas pelos dirigentes de autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas púbicas nas três esferas da administração.
4) Resoluções: são atos regulamentares de categoria inferior ao decreto regulamentar, utilizadas pelos Secretários de Estado.. Têm a mesma função e poder das portarias nos Ministérios de Estado.
5) Despachos: são atos emanados de autoridade com competência para decidir. São editados, normalmente, em virtude de provocação do interessado; servidor público ou não. Na maioria das vezes o despacho precede de parecer emitido por órgão competente. O deferimento ou indeferimento da pretensão postulada será dado com fundamento nos fatos alegados, na norma jurídica pertinente e no parecer jurídico.
6) Circulares: são modalidades de atos expedidos por autoridade pública, em qualquer nível de direção e nos limites das respectivas competências, destinadas a transmitir a vários servidores, no âmbito da Administração Pública, mensagem de idêntico teor. Pode ter conteúdo ordenatório, recomendatório ou disciplinatório.
7) Alvarás: são atos materializadores de licença concedida pela autoridade administrativa, no exercício do poder de polícia, nos casos de construções civis e estabelecimentos comerciais, por exemplo. São atos vinculados. Não podem ser revogados.
II. Quanto ao Conteúdo:
1) Licença: é ato unilateral e tem natureza de definitividade. A Administração, ante requerimento de interessado, titular de direito subjetivo, devidamente comprovado e atendidas as condições legais e regulamentares, terá de licenciar. Exemplo: exercício de atividade comercial, construção civil. O exercício do direito depende de prévia licença expedida pelo órgão competente.
2) Autorização: é o ato unilateral e discricionário expedido pela Administração Pública mediante pedido formal do interessado nos casos previstos em normas jurídicas. Distingue-se da Licença, que é vinculada e goza de presunção de definitividade. A Autorização é precária e pode ser revogada a qualquer época por conveniência e oportunidade. O pedido também pode ser negado se a autoridade, nos limites da discricionariedade, julgar inconveniente ou inoportuna a expedição da autorização.
Pode ser considerada sobre três acepções:
Para uso de bem público (como meio de outorga de serviços públicos): quando a autoridade pública aquiesce a um pedido do particular quanto ao uso singular de determinado bem público. Exemplo: ocupação temporária de determinado bem público e o uso de certo equipamento ou material, nos casos previstos em lei.
Como meio de outorga de serviços públicos: quando a Administração Pública outorga a prestação de serviços públicos ao particular escolhendo a autorização, meio excludente da concessão e da permissão nos termos do art. 21, XII da Constituição Federal.
Para o exercício de certa atividade ou uso de objetos que a lei condiciona à prévia manifestação da Adm. Pública: consiste na manifestação formal da administração indispensável ao exercício de certas atividades ou uso de determinados objetos, policiados pela Adm. Exemplo: autorização para porte de arma.
3) Admissão: é ato unilateral vinculado e goza de presunção da definitividade. É expedido pela Administração Pública, verificadas as condições de direito e de fato a serem atendidas pelo interessado. Exemplo: ato que admite o vestibulando aprovado e classificado a matricular-se em escola pública de ensino superior.
 
4) Aprovação: é ato unilateral e discricionário da Administração Pública. É meio de controle administrativo e é sempre necessária na atividade administrativa.
5) Permissão: Com o advento da Lei de Concessões e Permissões de Serviços Públicos (Lei 8.987/95) passou a ser vinculada e concretizada por instrumento bilateral. É possível em duas modalidades:
a) discricionária, unilateral e precária: quando a permissão é para particular explorar bem público ou ocupar espaço físico público, mediante procedimento licitatório, em regra. Exemplo: exploração de banca de jornais em logradouro público.
b)vinculada, bilateral e duradoura: quando a permissão é para o particular, vencedor em procedimento licitatório, prestar determinado serviço público. 
6) Homologação: é ato de controle, unilateral e vinculado. Por intermédio da homologação, a autoridade superior hierarquicamente controla a legalidade de atos e de procedimentos administrativos. O agente, na oportunidade, homologa o ato ou o procedimento. Se este não estiver jurídica e formalmente correto, a autoridade o devolverá ao grau inferior para sanar os vícios encontrados ou o revogará por conveniência ou oportunidade, nas condições previstas em lei. Exemplo: homologação de concurso público; homologação de licitação, homologação da avaliação periódica de desempenho de servidor público.
7) Parecer: Não são propriamente atos administrativos, embora conste entre eles classificados. É um ato opinativo de autoria do agente competente ou credenciado e tem por finalidade subsidiar a autoridade administrativa com informações de fato, de direito, ou técnicas para a tomada de decisão no caso concreto. Aparece em três categorias:
a) facultativo: quando o agente se encontra livre para decidir sem a necessidade de audiência de órgão técnico, mas que prefere, para melhor segurança, solicitar parecer de órgão pertinente em virtude do assunto em pauta.
b) Obrigatório: nos casos em que a lei determina que a decisãonecessita de parecer. Nesse caso, a autoridade será obrigada a consultar o órgão próprio. Exemplo: Lei 8.666/93, que exige parecer jurídico nos casos de recursos administrativos interpostos por licitantes.
c) Vinculante: é aquele em que o administrador está obrigado a solicitar e sujeitar-se às suas recomendações. Nesse caso o agente não deve optar por outra solução e nem mesmo rejeitar o parecer. Exemplo: aposentadoria de servidor por invalidez depende de prévio reconhecimento ou constatação da realidade configuradora da hipóteses legal, por junta médica oficial.
Atributos do Ato Administrativo
1. Presunção de Legitimidade: o ato administrativo presume-se legitimo até prova em contrário. Esse atributo pauta-se no fato que a Administração deve ser jungida nos princípios básicos da Administração Pública, sobretudo no da legalidade. Assim, é de se presumir que o seu comportamento seja sempre correto e, conseqüentemente, não cause dano ao administrado em geral e aos servidores em particular. A Presunção é relativa, pois a lei confere poder facultativo ao interessado que sofreu a ação do ato para questionar a licitude do ato. Compete ao particular o ônus da prova, tendo a Administração o ônus de impugnar aquela prova que achar impertinente. O ato continua a produzir efeitos enquanto não for provada a ilegalidade.
2. Imperatividade: o ato administrativo pode ser editado contra o interesse ou a vontade do particular que sofrerá as conseqüências do ato. É a qualidade que lhe permite a edição e imposição sem que o particular, mesmo destinatário direto, se manifeste favoravelmente. São os atos, normalmente, emanados do poder de império.
3. Auto-executoriedade: é atributo de alguns atos administrativos, que permite à Administração executá-los diretamente, sem a participação do Poder Judiciário.
Anulação e Revogação do Ato Administrativo:
O ato administrativo tem na anulação e na revogação as principais modalidades de extinção.
Anulação é a retirada de ato administrativo com vício de legalidade insanável, ua vez que tal ato não gera efeitos válidos. O vício do ato que conduz à sua anulação verifica-se quanto à capacidade, ao objeto, à finalidade, à forma e ao motivo. 
A competência para anular o ato administrativo é da própria Administração Pública (atua de ofício ou em virtude de requerimento do interessado) ou do Poder Judiciário (depende sempre de provocação pelo interessado).
O anulação produz efeitos ex tunc.
A revogação é ato de natureza discricionária, posto à disposição da Administração Publica para retirar atos administrativos válidos, mas inconvenientes e inoportunos, atos indesejáveis ao interesse público.
A competência para retirar os atos administrativos via revogação é exclusiva da Administração Pública.
A autoridade competente para editar o ato de revogação é a mesma que praticou o ato que se pretende revogar ou a superior hierarquicamente àquela.
A revogação produz efeitos ex nunc.
Convalidação do Ato Administrativo
É ato discricionário da Administração Pública, em certos casos, edita para validar determinados atos viciados, com vistas a aproveitar os efeitos já produzidos. Os efeitos da convalidação são retroativos.
A convalidação é possível quando o vício é relativo à competência, à forma ou o objeto, após avaliadas as conseqüências do ato viciado para a sociedade, observando sempre os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a fim de concluir se os danos da retirada do ato viciado são mais graves para a coletividade do que a sua permanência.