NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 2019

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DIREITO ADMINISTRATIVO. 
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NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO. [1: A leitura do presente resumo, não substitui a leitura da doutrina e dos dispositivos legais. Trata-se de um resumo que eventualmente pode não contemplar todas as particularidades tratadas em sala de aula, ou mesmo algumas vezes avançar nas mesmas. O presente resumo foi elaborado com base em doutrinas, obras jurídicas, artigos, aulas, cursos e outros conteúdos. Em hipótese alguma é um conteúdo original. Para a prova atente-se as aulas. ]
1) Introdução:
 
Direito – é o conjunto de normas impostas coativamente pelo Estado, que disciplinam a vida em sociedade, permitindo a coexistência pacífica dos seres.
Para fins didáticos, o Direito foi dividido em Direito Interno e Direito Internacional. O Direito Interno se preocupa com as relações dentro do território nacional. O Direito Internacional, por sua vez, estuda relações externas com empresas estrangeiras, estados estrangeiros, etc.
Ainda para fins didáticos, o Direito foi dividido em ramo do direito público e ramo do direito privado. O primeiro se preocupa com a atuação do estado na satisfação do interesse público. O direito privado, por seu turno, estuda as relações privadas, com a satisfação do interesse privado.
O Direito Administrativo é ramo do direito Interno e ramo do direito público.
Norma de ordem pública é aquela norma imodificável, inafastável pela vontade das partes.
	ATENÇÃO! TODA REGRA DE DIREITO PÚBLICO É TAMBÉM DE ORDEM PÚBLICA. MAS NEM TODAS AS REGRAS DE ORDEM PÚBLICA SÃO DE DIREITO PÚBLICO. EXISTEM NORMAS DE DIREITO PRIVADO QUE TAMBÉM SÃO DE ORDEM PÚBLICA.
Ex. regra de capacidade civil não pode ser afastada pela parte. Ex. regra de impedimentos para o casamento – não pode ser afastada pelas partes.
O CONCEITO DE ORDEM PÚBLICA É MAIS AMPLO DO QUE O CONCEITO DE DIREITO PÚBLICO.
Conceito de Direito Administrativo:
2.1) Teorias para conceituar Direito Administrativo - Direito Administrativo em razão do objeto/ âmbito de atuação da disciplina:
I) Escola legalista (também conhecida como escola exegética/ empírica/ caótica) → Para esta escola, o direito administrativo era apenas um estudo de leis – compilação e estudo de leis. Essa escola não prosperou.
II) A ideia que prosperou é aquela no sentido de que o direito administrativo estuda além das leis, princípios. Essa ideia é a utilizada até os dias de hoje. Após esse conceito, várias teorias surgiram para conceituar direito administrativo, a partir da ideia de que Direito administrativo estuda leis e princípios. Assim:
Escola do serviço público → Para esta escola, o direito administrativo estuda o serviço público. Na época desta escola, toda atividade do estado era chamada de serviço público (inclusive, por exemplo, atividades comerciais, industriais, etc). Mas esse conceito, por ser amplo demais, não prosperou.
Escola Critério do Poder Executivo → Para esta escola, o direito administrativo estudava somente o poder executivo. Esta escola também não é mais adotada, tendo em vista que o direito administrativo também estuda os poderes legislativo e judiciário, desde que eles estejam no exercício de atividade administrativa.
Critério das relações jurídicas → Essa escola dizia que o direito administrativo estudava todas as relações jurídicas do Estado. Esse critério também não foi aceito no Brasil, pois é um conceito amplo demais.
Critério Teleológico → Para essa escola, o direito administrativo é um conjunto harmônico de princípios que regem as atividades do Estado na consecução dos seus fins. Esse critério teleológico foi aceito no Brasil por Oswaldo Aranha Bandeira de Melo (pai de Celso Antônio), mas foi dito insuficiente, pois o direito administrativo não é só um conjunto de princípios.
Critério Residual ou critério negativo → Segundo esta escola, o conceito de direito administrativo é residual, após a exclusão das funções legislativa e judicial do Estado. Esse critério foi aceito no Brasil, mas também foi tido por insuficiente, tendo em conta que nem todo o resto das atividades do Estado (com exclusão das funções legislativa e jurisdicional) é direito administrativo.
Critério de distinção da atividade jurídica do Estado e da atividade social do Estado → Para esta escola o direito administrativo não se preocupa com a atividade social do Estado, como, p.ex., estudo de políticas públicas. O direito administrativo, segundo esta ideia, estuda as questões jurídicas relacionadas à atividade do Estado. Esse critério foi aceito no Brasil, mas também tido por insuficiente.
Critério da Administração Pública → É o critério mais aceito no Brasil. Esse critério foi inserido no Brasil por Hely Lopes Meirelles e é o mais adotado no Brasil. Para este autor: Direito Administrativo é um conjunto harmônico de princípios e regras, que forma o regime jurídico administrativo e que rege os agentes, os órgãos e as entidades no exercício da atividade administrativa, tendente a realizar, de forma direta, concreta, e imediata os fins desejados pelo Estado. Assim, realizar os fins de forma:
	Direta = “atividade independente de provocação”. Com isso, afasta-se do conceito a atividade indireta do estado, ou seja, aquela que depende de provocação: a função jurisdicional do Estado.
Concreta = a atividade terá destinatários determinados, com efeitos concretos. Exclui-se, assim, a função abstrata do Estado: a função legislativa.
Imediata, o que é diferente de forma mediata, que é a atividade social. A função imediata diz respeito à atividade jurídica do Estado.
Atenção! Quem define os fins do Estado é o direito constitucional. O direito administrativo apenas realiza esses fins.
3) Fontes do Direito Administrativo:
Fonte do direito administrativo é aquilo que leva a uma norma de direito administrativo. São elas:
Lei em sentido amplo → Fala-se em lei enquanto toda e qualquer espécie normativa (CF, leis ordinárias, LC, MP, etc). O ordenamento jurídico brasileiro está organizado numa estrutura escalonada/hierarquizada de normas (normas inferiores e superiores). As normas inferiores devem ser compatíveis com as normas superiores e todas devem ser compatíveis com a CF. O STF chamou esta relação entre as normas de relação de compatibilidade vertical (normas inferiores devem ser compatíveis com as normas superiores e todas devem ser compatíveis com a CF). Vale lembrar que os atos administrativos estão na base da pirâmide.
Doutrina → A doutrina é o resultado do trabalho dos estudiosos. O direito administrativo conta com uma legislação fragmentada, sem um código, com muitos decretos, por exemplo. Cada norma possui um contexto histórico diferente. E isso leva a uma enorme divergência doutrinária.
Jurisprudência → Muitas vezes, pelo fato de não haver um código administrativo e por haver muita divergência doutrinária, é a jurisprudência quem decide as questões administrativas. Jurisprudência são julgamentos reiterados de um tribunal, no mesmo sentido. Quando se consolida uma jurisprudência, normalmente, o Tribunal edita uma súmula. Então, a súmula é uma jurisprudência consolidada. No Brasil, existem dois tipos de súmula: a súmula que orienta e a Súmula Vinculante.
	Obs: Repercussão Geral – Quando o tribunal julga o mérito de uma repercussão geral é muito importante. Nela, há um leading case e os demais casos são julgados no mesmo sentido.
Costumes → Também são fontes do direito administrativo. O costume é uma prática habitual, que se acredita ser obrigatória. No Brasil, o direito consuetudinário (costumeiro) nem cria nem exime obrigação. Ele serve apenas como fonte.
Princípios Gerais do Direito → São normas que estão no alicerce ou base da ciência jurídica. Esses princípios podem estar expressos ou implícitos no nosso ordenamento. Ex. “Ninguém pode causar dano a outrem”; Ex. “No Brasil é vedado o enriquecimento sem causa”;Ex. “Ninguém pode se beneficiar da própria torpeza”.
4) Interpretação do Direito Administrativo
	Interpretação é buscar o sentido e alcance danorma. O advogado tem na interpretação seu instrumento de trabalho. Aliás, essa pode ser compreendida como uma das funções primordiais do Poder Judiciário que, por mediação da interpretação jurídica, aplica a norma e pacifica, ao menos em tese, conflitos sociais. A interpretação no Direito Administrativo compartilha das mesmas regras de interpretação das ciências jurídicas em geral. Havendo, entretanto, a necessidade de se observar os seguintes critérios:
A desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados;
A presunção de legitimidade dos atos da Administração e
A necessidade de poderes discricionários para a Administração melhor atender o interesse público.
A indisponibilidade do interessa público
5) Sistemas Administrativos (ou Mecanismos de Controle):
Praticado um ato administrativo, quem pode controlar ou rever esse ato? Existem dois mecanismos de controle.
5.1) Sistema Contencioso administrativo (sistema francês): Esse sistema foi criado na França e, por ele, os atos praticados pela administração serão controlados e revistos pela própria administração. Nos países que adotam esse sistema, o poder judiciário irá julgar excepcionalmente. O judiciário irá atuar, por exemplo, nas atividades públicas de caráter privado (a atividade é praticada pelo Estado, mas o regime jurídico é o privado – ex. administração celebra um contrato de locação), nas ações ligadas ao estado ou capacidade das pessoas, bem como nas atividades ligadas à repressão penal e à propriedade privada. Mas,em regra, quem julga é a administração.
5.2) Sistema de Jurisdição Única (sistema inglês): Nesse sistema, quem decide é o poder judiciário. Ex. Após um processo administrativo tributário, a parte insatisfeita pode levar o caso ao judiciário.
		 Atenção! No Brasil, a administração também decide. A questão é que a sua decisão pode ser 		 revista pelo poder judiciário.
6) Estado, Governo e Administração:
6.1) O Estado:
O Estado é a pessoa jurídica, tem personalidade jurídica, podendo ser sujeito de direitos e de obrigações. Por isso, a responsabilidade civil é do Estado. O Estado tem personalidade de direito público. Ao Estado Brasileiro não se aplica a teoria da dupla personalidade. Ele só tem uma personalidade. Essa teoria era adotada pelo Estado brasileiro até o antigo Código Civil (1916). Naquela época, o Estado poderia ter duas personalidades: ora aparecia como personalidade de direito público e ora como pessoa com personalidade de direito privado. Mas, com a revogação do Código Civil de 1916, o Estado brasileiro é somente pessoa jurídica de direito público.
Funções do Estado:
O Estado exerce dois tipos de função, quais sejam: função típica que é a função principal, precípua, função para a qual o poder foi criado; e a função atípica, que é a função secundária.
	
	Função Típica
	Funções Atípicas[2: Função Atípica: é a função secundária do poder. Exemplo: legislativo fazendo licitação; Presidente editando medida provisória; judiciário fazendo licitação.]
	
Poder Legislativo
	É a função legislativa, que tem as seguintes características:
Geral (aplicada à coletividade como um todo);
Abstrata.
Tem o poder de inovar no ordenamento jurídico, retirando uma lei vigente e colocando outra em seu lugar.
Obs: Alguns doutrinadores incluem na função típica a função de fiscalizar, em razão dos Tribunais de Contas e das CPIs. Mas essa não é a posição da maioria.
	a) Administração – ex. Congresso licita para comprar cadeiras.
b) Julgar – ex. Senado julga o Presidente da República em processo de impeachment.
	
Poder Executivo
	É a função administrativa, com as características a seguir:
Executa o ordenamento vigente;
É concreta;
É direta;
Não inova no ordenamento jurídico;
Não há intangibilidade jurídica, nem coisa julgada. A decisão administrativa é revisível pelo poder judiciário.
Obs: Coisa julgada administrativa → isso significa a imutabilidade da decisão na via administrativa (somente na via administrativa). Mas a questão pode ser levada na via judicial.
	
	Poder Judiciário
	É a função de julgar, solucionar conflitos, lides, aplicando coativamente a lei, tendo, por seu turno, as seguintes características:
É, em regra, individual e concreta. (O controle de constitucionalidade, p.ex., é uma exceção).
É função indireta, pois depende de provocação;
Não inova no ordenamento jurídico, apenas aplicando o ordenamento vigente. (Obs: Na prática, pode haver alguns excessos, como ocorre na súmula vinculante nº 13 – Súmula do Nepotismo – será estudada).
Intangibilidade jurídica ou impossibilidade de mudança ou efeitos da coisa julgada.
Obs: O art.49, V, da CF prevê a possibilidade de o Legislativo sustar atos do executivo que exorbitem os limites do poder regulamentar. Recentemente foi apresentada uma PEC para sustar, também, atos decisórios, exorbitantes, tendo em vista que, atualmente, o judiciário tem intervido muito na esfera de competência legislativa.
	
	
Função de Governo/ Função Política
	A doutrina moderna (Celso Antônio Bandeira e Mello) diz que existe uma 4ª função do Estado, que não se inclui nas três modalidades anteriores: são as funções de governo ou função política do estado, ou seja, são decisões com alto grau de discricionariedade, que não se confundem nem se misturam com nenhuma das funções anteriores. São situações de anormalidade, excepcionais, que não se confundem com a atividade corriqueira do simples administrar. São as seguintes funções:
Sanção e veto do presidente no processo legislativo;
Declarar guerra e celebrar paz;
Estado de defesa;
Estado de sítio. 
	
 
6.2) Governo:
O governo é elemento do Estado, assim como o território e o povo. Governo é comando e direção. Para que o Estado seja independente, o governo deve ser soberano. Governo soberano é independência na ordem internacional e supremacia na ordem interna.
6.3) Administração:
Para a maioria dos autores, administração é máquina administrativa, aparelho estatal, instrumento do Estado. Mas a doutrina estabelece, ainda, dois conceitos/enfoques diferentes para a administração, quais sejam:
A) Administração Pública em Sentido Amplo e em Sentido Estrito.
a.1) Administração Pública em sentido amplo abrange os órgãos do governo, que exercem função política (ou seja, o núcleo estratégico do Estado), e também os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa. Função política é o estabelecimento das diretrizes e programas de ação governamental, a fixação das políticas públicas. Já a função meramente administrativa se resume à execução das políticas públicas formuladas no exercício da atividade política.
a.2) Administração Pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa.
Outra nomenclatura possível é a seguinte:
B) Administração Pública em Sentido Subjetivo/Formal/Orgânico e em sentido Objetivo/Material/Funcional.
b.1) Administração Pública em sentido subjetivo (formal ou orgânico) é o conjunto de agentes, órgãos e entidades públicas que exercem a função administrativa; 
OBS : leva-se em conta o sujeito da Administração.
b.2) Administração Pública em sentido objetivo (material ou funcional), mais adequadamente denominada “administração pública” (com iniciais minúsculas), é a atividade estatal consistente em defender concretamente o interesse público. 
OBS: Leva-se em conta a atividade ou função administrativa. Nos dias atuais, a doutrina identifica as tarefas precípuas da Administração Pública moderna, cuja ordem abaixo indicada reflete a sequência histórica exata em que as tarefas foram sendo atribuídas ao Poder Público durante os séculos XIX e XX:
a) Serviço público;
b) Polícia administrativa;
c) Fomento
d) Intervenção
Administração pública conforme o critério formal/ orgânico/ subjetivo → É a máquina administrativa, bens e agentes, a estrutura física do Estado.
Administração pública conforme o critério material/objetivo → É a atividade administrativa.Atenção: A função do Estado Executiva (Poder Executivo): deve ser subdividida em função política ou de governo, ou seja, esta relacionada à superior gestão da política estatal (tal como ocorre no veto presidencial, na cassação política de um parlamentar ou em algumas decisões dos Tribunal Constitucional); a função administrativa está relacionada a execução das normas jurídicas para atendimento direto e imediato da coletividade. Administração Pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa.
ENTÃO: Quando falamos em …, devemos pensar em...
Estado – pessoa jurídica.
Governo – atuação.
Administração – estrutura física.
PERGUNTAS DE CONCURSO:
(Cespe 2013) Norma de direito público é sinônimo de norma de ordem pública. Verdadeiro ou falso?
R: Falso, pois nem toda norma de ordem pública (que não pode ser afastada pelas partes) é de direito público. Portanto, elas não são termos sinônimos. Ex. Regra de Licitação – É uma regra de direito público e também uma regra de ordem pública, pois não pode ser afastada pela vontade das partes. Ex. Regra de pgto de imposto de renda – É regra de ordem pública e de direito público.
(Cespe) A responsabilidade civil da Administração Pública está prevista no artigo 37, §6º, CF. Verdadeiro ou falso?
R: Falso. A questão está errada, pois a responsabilidade é do Estado, e não da administração. A administração é o corpo físico; o Estado é a pessoa jurídica. E a responsabilidade é da pessoa jurídica!! Atenção!! Não confundir os termos!
(2014 VUNESP PC-SP Delegado). A Administração Pública, em sentido:
a) objetivo, material ou funcional, designa os entes que exercem a atividade administrativa.
b) amplo, objetivamente considerada, compreende a função política e a função administrativa.
c) estrito, subjetivamente considerada, compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais, como também os órgãos administrativos, subordinados e dependentes, aos quais incumbe executar os planos governamentais.
d) estrito, objetivamente considerada, compreende a função política e a função administrativa.
e) subjetivo, formal ou orgânico, compreende a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo.
Resposta: B
Dica: SOF > SUBJETIVO, ORGÂNICO, FORMAL. QUEM? ÓRGÃOS, PESSOAS JURÍDICAS, AGENTES PÚBLICOS.
FOM > FUNCIONAL, OBJETIVO, MATERIAL. O QUE? ATIVIDADES.
REGIME JURÍDICO E PRINCÍOS ADMINISTRATIVOS
1) Princípios do regime jurídico administrativo:[3: Toda concurso, especialmente na fase discursiva, tem uma questão de princípio.]
Quantos e quais são os princípios que compõe o regime jurídico administrativo? Os autores divergem muito sobre isso. Então, não há definição exata sobre quantos ou quais são os princípios do regime administrativo.
No curso, serão estudados os princípios mais importantes. Posteriormente, outros princípios poderão ser estudados.
Os princípios administrativos possuem uma correlação lógica, estando sempre interligados. Então, não é incomum encontrar vários princípios que fundamentem uma mesma questão jurídica.
Regime jurídico é um conjunto harmônico de princípios e regras, que guardam entre si uma correlação, interligação lógica, formando um sistema, uma unidade.
Obs: Teoria da ponderação de interesses: Falando do regime jurídico, é importante lembrar da teoria da ponderação de interesses. Essa teoria traz 2 raciocínios importantes:
	Quando se pensa em uma regra, a cada caso concreto há aplicação de uma regra. Nesse caso, se se aplica a regra A, todas as demais regras demais estão excluídas. Pensa-se no plano de validade. Se a norma A é válida, todas as outras são inválidas para o caso. Fala-se em uma auto-exclusão das regras.
	Para os princípios, não há exclusão. Todos os princípios podem ser aplicados ao mesmo tempo. Mas, atenção! Embora todos os princípios sejam importantes e válidos, devem ser ponderados, ora prevalecendo um princípio, ora prevalecendo outro, conforme o caso.
		Ex. nomeação de servidor sem concurso público, em 1989. Tecnicamente, esse ato é ilegal, devendo ser anulado, em razão do princípio da legalidade. Mas o entendimento que vem se consolidando recentemente é o de que, em nome dos princípios da segurança jurídica e da boa-fé do servidor, devem ser ponderados os interesses, estabilizando-se o ato de nomeação e não o anulando. Essa é uma posição nova, que está ganhando força no Brasil. 
Princípios da Supremacia do Interesse Público e da Indisponibilidade do interesse público:
Celso Antônio do Bandeira de Melo chama esses princípios de “pedras de toque do direito administrativo”, pois compõem a base de todos os demais princípios de direito administrativo.
Conceito de Interesse Público: Representa o somatório dos interesses individuais dos seres considerados como membros da sociedade, representando, assim, a vontade da maioria. Hoje a doutrina subdivide o interesse público em primário e secundário.
Interesse Público Primário – vontade do povo.
Interesse Público Secundário – vontade do Estado enquanto pessoa jurídica.
O ideal é que o interesse público primário coincida com o secundário (“o Estado queira o que o povo quer”). Mas, se não existir coincidência entre os interesses públicos, DEVE SEMPRE PREVALECER O INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO (INTERESSE DO POVO, enquanto membro da sociedade).
Ex. carga tributária – o povo, enquanto membro da sociedade, quer uma carga tributária justa. O Estado, enquanto pessoa jurídica, quer arrecadar cada vez mais. Então, deve prevalecer a vontade do povo, com a carga tributária justa.
	Princípio da Supremacia do Interesse Público: Supremacia do Interesse público é a superioridade do interesse público face aos interesses particulares. Esse princípio é fundamental para o convívio social, representando um fundamento indispensável para as regras de convívio.
	Atenção! Quando o concurso fala em superioridade da “máquina estatal”, do “administrador”, isso está errado. A superioridade é do interesse coletivo.
Em razão da superioridade do interesse público, o Estado goza de algumas prerrogativas e privilégios. Para a doutrina majoritária, o princípio da supremacia fundamenta praticamente todos os institutos do Direito Administrativo, como, por exemplo, os atributos da presunção de legitimidade, autoexecutoriedade e imperatividade dos atos administrativos. Na autoexecutoriedade, a administração pratica o ato independentemente de autorização judicial.
Ex1: Em nome do poder de polícia, o poder público pode fechar uma casa de festas que esteja incomodando os vizinhos.
Ex2: Em razão das chuvas e dos desabrigados, o Estado pode requisitar um imóvel de determinada pessoa para abrigar os flagelados da chuva.
Ex3: Desapropriação para construir uma nova escola.
Ex4: Cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos.
Mesmo em razão da supremacia, a administração não pode dispor desse interesse. O interesse público, uma vez presente, não pode ser disposto pela administração. Isso é o que diz o princípio da indisponibilidade do interesse público.
Obs: Corrente minoritária sobre a supremacia do interesse público – Há uma corrente minoritária que defende a exclusão do princípio da supremacia. Para alguns autores, o princípio da supremacia justifica o abuso e a arbitrariedade por parte do administrador público e que, por isso, ele deve ser abolido. A maioria dos autores contesta essa ideia, alegando que o que deve ser feito é a aplicação correta desse princípio, efetivamente.
Princípio da indisponibilidade do interesse público:
O administrador não pode abrir mão ou dispor do interesse público, não tendo liberalidade face a esse interesse, pois ele exerce a chamada “função pública”, isto é, exerce atividade em nome e no interesse do povo. Se o administrador exerce atividade em nome do povo, ele não pode dispor desse interesse. Estamos em uma república (res publica – coisa pública).
Ademais, háum princípio geral do direito que diz que o administrador de hoje não pode criar entraves ou obstáculos para a futura administração.
Antes da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), o administrador praticava muitas ilegalidades no governo. Essa lei surgiu para proteger a futura administração e o interesse público, sendo esta uma proteção decorrente do princípio da indisponibilidade.
Ex. fraude no dever de concurso público → o concurso serve para que sejam selecionados os melhores candidatos. Nesse caso, se não são selecionados os melhores candidatos, a administração sofrerá as consequências no futuro. Isso é dispor do interesse público, o que é vedado. Mesmo caso é o da fraude à licitação.
1.2) Princípios mínimos do direito administrativo: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência (art. 37, caput, CF, alterado pela EC nº 19/98):
Art. 37, CF. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela EC nº 19, de 1998)
Toda a administração – direta e indireta – nos poderes executivo, legislativo e judiciário – da União, Estados, Municípios e Distrito Federal – está sujeita a esse princípio:
Princípio da Legalidade:
É indispensável para a existência de um Estado de Direito. Estado de direito é aquele politicamente organizado e que obedece às suas próprias leis. A legalidade deve ser observada por 2 enfoques diferentes, quais sejam:
Legalidade para o direito privado – Tudo é possível, salvo o que estiver vedado em lei. É aplicado o critério de “não contradição à lei”.
Legalidade para o direito público – O administrador público só pode fazer o que está autorizado na lei. Aqui, é aplicado o critério de “subordinação à lei”.
Ex. administrador concedeu aumento para servidores públicos através de decreto. Mas, esse aumento só pode ser feito se estiver autorizado em lei.
O nosso constituinte mencionou a legalidade em vários dispositivos, quais sejam: art.5º, II, CF; art.37, caput, CF; art.84, IV, CF; art.150, CF.
	Atenção! No controle dos atos administrativos, sempre que se pensar em legalidade como controle ou controle de legalidade, está se falando em legalidade em sentido amplo, ou seja, confere se o ato é compatível com a lei e com as regras e princípios constitucionais.
Princípio da Impessoalidade: Impessoalidade significa que o administrador não pode buscar interesses pessoais. Ele precisa agir com ausência de subjetividade. Além disso, quando se pensa em um ato praticado pelo administrador, deve-se entender que o ato administrativo não é do agente, é do administrador, é impessoal, é da entidade a que o agente pertence. O ato é da pessoa jurídica.
Existem dois exemplos expressos de exercício de impessoalidade na CF: Ex. Concurso público; licitação. Atenção! Concurso como modalidade de licitação não preenche/ faz provimento de cargo.
Obs: O princípio da impessoalidade traduz a ideia de que o administrador tem que tratar a todos sem discriminações, benéficas ou detrimentosas; nem favoritismos nem perseguições são toleradas; simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atividade administrativa. (Esse é o conceito de impessoalidade segundo Celso Antônio Bandeira de Melo. Celso Antônio não fala nesse princípio como isonomia, embora esteja com ele relacionado). 
Segundo a Doutrina Tradicional (Hely Lopes Meirelles), o princípio da finalidade é sinônimo do princípio da impessoalidade, de imparcialidade. Nessa linha de entendimento, até a CF/88 havia finalidade e imparcialidade, que, na CF/88, foram substituídos pelo princípio da impessoalidade.
Já a Doutrina Moderna (Celso Antônio Bandeira de Melo, Maria Sylvia) entende que os princípios da impessoalidade e da finalidade são princípios autônomos, vivendo em separado. A impessoalidade é a ausência de subjetividade. Finalidade, por sua vez, é buscar o espírito da lei, ou seja, a vontade maior da lei. E, para essa corrente, se o princípio da finalidade é buscar a vontade maior da lei, ele está ligado à legalidade, e não à impessoalidade. Para reforçar essa ideia, encontramos o art.2º, da Lei 9.784/99.
Art. 2o, Lei 9.784/99 - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Mas e se essa questão caísse na prova objetiva? Qual a posição que prevalece hoje? 
É a da doutrina moderna: Finalidade – Legalidade.
Mas, concurso de técnico/analista, adota-se a doutrina tradicional: finalidade - impessoalidade.
Princípio da moralidade: Esse princípio traduz a ideia lealdade, de boa-fé, de coerência, correção de atitudes, de obediência a princípios éticos e à honestidade e probidade.
Apesar de reconhecer todas essas características, moralidade ainda representa um conceito vago, indeterminado, trazendo uma consequência para o poder judiciário, na medida em que o judiciário sempre aplica esse princípio juntamente com outro principio.
Mas, atenção!!! Moralidade administrativa não se confunde com moral comum:
	Moralidade comum
	Moralidade administrativa
	Certo e errado nas regras de convívio social.
	Ela é mais rigorosa e exigente do que a moralidade comum. Significa a correção de atitudes, somada à boa administração (a melhor administração possível).
É importante ter em mente que boa administração também significa boa eficiência.
Obs: Súmula Vinculante nº 13: Nepotismo no Brasil:
Quando pensamos na vedação do nepotismo no Brasil, deve-se inicialmente questionar: Parente pode ser nomeado para cargo público no Brasil? A resposta deve atentar que se este parente prestou concurso, sim, ele pode ser nomeado. Mas, se não prestou concurso, não pode ser nomeado. 
A vedação do nepotismo existiu desde muitos anos (vide lei 8.112/90). Mas as pessoas sempre ignoravam essa regra. 
A partir da criação do CNJ e do CNMP, em 2004 (com a EC 45/04 – reforma do judiciário), começou-se a fortificar a vedação ao nepotismo, pois esses órgãos realizam controle ADMINISTRATIVO do judiciário e do MP. Um dos primeiros atos do CNJ (Resolução nº 07) proibiu o nepotismo em todo o poder judiciário. A resolução nº 01 do CNMP também falou sobre isso (Ler as resoluções se for fazer concurso no MP ou juiz). Os tribunais resistiram bravamente ao cumprimento da regra, dizendo que essa vedação deveria ser por lei, e não via resolução. Com essa resistência dos tribunais, muitos servidores foram exonerados. 
A questão foi levada ao STF, na ADC nº 12, em que se discutia especificamente a resolução nº 07. Nessa oportunidade, o STF disse que a punição do nepotismo pela resolução nº 07 era CONSTITUCIONAL. Disse, ainda, que vedar o nepotismo no Brasil representava a aplicação de, pelo menos, quatro princípios: impessoalidade, moralidade, eficiência, isonomia. Afirmou-se, ademais, que era sim da competência do CNJ controlar o nepotismo, tendo em conta que, sendo um órgão de controle administrativo, o CNJ poderia sim controlar pessoal dos demais órgãos. Por fim, o STF disse que o CNJ podia fazer sim esse controle via resolução, tendo em conta que, por não poder fazer lei, a resolução é o ato normativo que o CNJ tem para editar suas regras.
O problema é que essas resoluções foram para o judiciário e para o MP. Mas a proibição não atingiu o executivo nem o legislativo, de modo que o nepotismo continuou. Então, a partir da ADC nº 12, o STF editou a súmula vinculante nº 13. Outro problema foi que só havia uma ação sobre nepotismo no Supremo, de modo que a súmula vinculante não foi editada após reiteradas decisões.
O que a Súmula vinculante 13 proíbe:
Súmula Vinculante nº 13 - A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
O que a Súmula vinculante 13 proíbe:
- PARENTESCO PROIBIDO 	 Cônjuge, companheiro,
					 Parente até o 3º grau - em linha reta, colateral ou por afinidade;
- ESSE PARENTESCO NÃO PODE EXISTIR NOS SEGUINTES CASOS:
	1. Entre autoridade nomeante e nomeado, quando	O nomeado ocupar cargo em comissão
									O nomeado exercer função gratificada
Obs: Há entre nomeante e nomeado uma hierarquia. Nomeação de hierarquia.
Obs: Cargo em comissão e função gratificada
	Cargo em Comissão
	Função Gratificada
	Era antigamente chamado de cargo de confiança. A partir da CF/88 o nome passou a ser “cargo em comissão”. Esse cargo é de livre nomeação e exoneração (exoneração “ad nutum”) no Brasil.
	Função no Brasil, hoje, só pode ser a função de confiança.
	É baseado na confiança.
	É baseada na confiança.
	Serve para direção, chefia e assessoramento.
	Serve para direção, chefia e assessoramento.
	Qualquer pessoa pode exercer o cargo em comissão, ressalvado o limite mínimo de cargos que deve ser ocupado por servidores de carreira. Esse mínimo vai depender da lei.
	Só pode ser exercida por quem já tem cargo efetivo.
Cargo = atribuições + responsabilidade + posto (lugar no quadro da administração).
Função = atribuições + responsabilidades. Ela não dá direito a um posto na administração. Por isso, só pode ser exercida por quem já possui cargo público. Então, a pessoa já tem cargo efetivo e ganha uma função de confiança, recebendo por isso uma remuneração correspondente ao cargo e outra remuneração correspondente à função, que, nesse caso, é uma “gratificação por função de confiança”. Por isso se fala em função gratificada, que é a função de confiança.
Então: Na função de confiança, o servidor tem:
Cargo + função de confiança
Atribuições + responsabilidade + cargo + atribuições +responsabilidade
Remunerção + Gratificação
... Voltando à súmula:
Nomeação de servidor que ocupa cargo de chefia, direção e assessoramento (cargo em comissão) e outro servidor que ocupe cargo em comissão ou que ocupe função gratificada;
Essa relação é qualquer cargo em comissão com qualquer cargo em comissão/ função gratificada.
Essas pessoas não podem ser parentes NA MESMA PESSOA JURÍDICA, ou seja, nem executivo, nem legislativo e nem judiciário da MESMA PJ (União, Estados, Municípios).
Ex. Marido trabalhando no judiciário federal, trabalhando no amazonas;
Mulher trabalhando no legislativo federal, em Brasília. No exemplo, não pode haver essa nomeação.
Nepotismo cruzado – não se pode “trocar” os parentes, p.ex., entre estado e município.
O problema é que na prática será impossível fiscalizar esse controle.
Ex. prefeito nomeou um irmão secretário de obras; outro secretário de saúde. Essa contratação, em princípio, se enquadraria na 2ª hipótese. 
Ocorre que, segundo o STF, os agentes políticos não estão sujeitos a essa proibição.
Súmula Vinculante nº 13 - A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
Obs: Na opinião pessoal de Marinela, a súmula vinculante disse muito, pois não era necessária a proibição da função gratificada. A súmula disse pouco no que diz respeito ao contrato temporário, em que não há concurso. Não disse, ainda, sobre os casos de contratação direta, com dispensa ou inexigibilidade de licitação. A resolução do CNJ contempla as hipóteses de contratação temporária e da contratação direta.
Princípio da publicidade: Publicidade significa conhecimento, ciência, divulgação. Se o administrador representa os interesses do povo, é justo que ele dê ciência ao titular do interesse sobre o que está sendo feito.
Ex. Administração celebrou um contrato de merenda escolar e o administrador se esqueceu de publicar o contrato. No exemplo, este contrato é válido? 
A publicação é condição de validade ou de eficácia do ato? Publicar o contrato é uma condição de eficácia dos atos administrativos. Isso significa que o início de produção de efeitos ocorrerá com a publicação. Isso está no art.61, p.ú., da Lei 8.666/93.
Art. 61, Lei 8.666/93 - (...)
Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
Então, a publicação é condição de eficácia dos atos administrativos.
No exemplo de contrato de merenda escolar, suponha-se que o contrato estabeleceu um prazo de 30 dias para o inicio da entrega da merenda. Isso significa que esse prazo de 30 dias começa a ser contado a partir da publicação. Nesse sentido, publicidade também significa início de contagem de prazo.
Ex. multa de trânsito – o prazo de 30 dias para a defesa começa com a ciência da notificação pelo autuado.
Ademais, o conhecimento e a publicidade facilitam o controle e a fiscalização dos atos da administração.
O art.30, da CF, diz que as contas municipais devem ficar à disposição da sociedade para controle e questionamento durante 60 dias ao ano. Essa disponibilidade deve ser de forma acessível.
Publicidade é muito mais amplo que publicação. A publicação é uma das formas/ espécies de publicidade, como também é, por exemplo, publicar edital, mandar convite para convidados, colocar o convite no ato da repartição, dar ciência pessoal, etc.
Outro exemplo: pessoa quer comprar uma empresa e busca informações sobre esta empresa. Suponha-se que o órgão público negou as informações ao interessado. Nesse caso, é cabível o remédio constitucional do mandado de segurança. Não é habeas data, pois este é remédio para obter informações pessoais. Nesse caso, há direito líquido e certo de informação (o que faz caber o MS), mas não são informações pessoais.
Obs: Exceções ao princípio da publicidade:
1º) Art.5º, X, CF – São invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, sob pena de ter que indenizar com dano moral e material decorrente da violação. Então, o administrador não irá fazer publicidade quando violar a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas.
Art.5º, X, CF - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;
2º) Art.5º, XXXIII, CF – Todos têm direito à informação, salvo quando colocar em risco a segurança da sociedade e do Estado. 
Art.5º, XXXIII, CF - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Ex. Determinada região do país sofrerá um ataque terrorista. Uma pessoa decide ir até as forças armadas para obter informações sobre esse ataque. O Estado pode negar essas informações para proteger a segurançada sociedade e do Estado.
3º) Art.5º, LX, CF – Esse artigo fala a respeito dos atos processuais que correm em sigilo, na forma da lei. Atenção! Isso também vale para atos processuais do processo administrativo.
Art.5º, LX, CF - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
Ex. Suspeita-se que determinado médico cometeu um erro médico, vindo o paciente a falecer. O médico sofre um processo ético disciplinar. Suponha-se que uma pessoa precisa fazer uma cirurgia; obviamente, a pessoa nunca procurará esse médico que está sofrendo um processo ético. Por isso, na maioria desses processos éticos disciplinares, o processo corre em sigilo, para não prejudicar a carreira do médico. Ao final do processo ético, será dada a publicidade ao resultado dele.
Obs: Há divergência doutrinária no que diz respeito a essa lista. Para a maioria dos autores, as exceções estão nos 3 incisos do art.5º. Mas, há uma corrente minoritária, defendida por Celso Antônio Bandeira de Melo, no sentido de que somente é exceção ao princípio da publicidade o art.5º, XXXIII, CF (questões de risco e segurança nacional).
Art.37, §1º, CF - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Esse dispositivo traz duas obrigações: 
(1) O administrador tem o dever de publicar e há uma obrigação no sentido de que forma o ato deve publicar, ou seja, a publicação deve ser no caráter educativo, informativo e de orientação social. A não publicação representa improbidade administrativa, prevista no art. 11, da LIA (Lei 8.429/92). 
(2) A segunda obrigação é o dever de não fazer promoção pessoal, ficando vedado constar nomes, símbolos ou imagens que configurem promoção pessoal. Se o administrador faz alguma propaganda pessoal, ele está violando o princípio da impessoalidade, da moralidade, da legalidade e, possivelmente, a eficiência e, nesse caso, ao violar os princípios constitucionais, o administrador também está praticando improbidade administrativa, caracterizada pela promoção pessoal, também nos termos do art.11, da LIA.
Art. 11, Lei 8429/92 - Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
Atenção sobre esse dispositivo: 
- O que o administrador utiliza na campanha (ex. Símbolos, cores, objetos, brindes, etc.) são símbolos da campanha, não podendo ser utilizados os símbolos pessoais da campanha na administração. Isso é promoção pessoal, vinculando a administração à pessoa do candidato. (o trabalho que o administrador faz não é mais do que a sua obrigação; então, não cabe promoção pessoal).
Ex. Colocar como nomes de ruas o nome de pessoas vivas, trocando nomes com outros administradores ou colocando os próprios nomes nas obras e prédios públicos.
Ex. Placa em que está escrito um agradecimento ao político “X”, pela obra “Y”, como se fosse o povo que estivesse agradecendo. Existe um projeto de lei para inserir na LIA uma hipótese expressa proibindo a promoção pessoal feita via terceiros.
- Orientação do STJ: Segundo o STJ, vale o bom-senso, de modo que não se pode adotar como regra absoluta de improbidade a existência do nome do administrador relacionada à obra ou ato da administração. O simples fato de constar o nome não significa improbidade. Para ter improbidade, deve ter o caráter de promoção pessoal. 
Ex. Placa escrito: obra nº …., contrato nº …., licitação nº ….., administrador ….., etc.... Isso não seria promoção pessoal, pois o nome do administrador consta a título informativo.
O MP tem começado a atuar nessa seara, denunciando casos de improbidade administrativa. Mas ainda estamos longe de chegar ao ideal.
Princípio da eficiência: Eficiência é agilidade, presteza, produtividade, economia do dinheiro público (gastar o menor valor e não desperdiçar).
Esse princípio trouxe algumas alterações para o nosso ordenamento, juntamente com a Emenda Constitucional nº 19. Em 1998, o constituinte, além de inserir no caput do artigo 37, da CF o princípio da eficiência, alterou alguns dispositivos da CF, com o objetivo de tornar a eficiência uma realidade. Foram as seguintes alterações:
a) 1ª Mudança pela EC nº 19 – Avaliação de desempenho como requisito para estabilidade do servidor:
Foram alterados os dispositivos relacionados à estabilidade do servidor público, como foi feito no art.41, da CF, para tornar o servidor um servidor mais eficiente. A partir da EC nº 19, o servidor passou a precisar de requisitos para adquirir estabilidade, notadamente, a avaliação de desempenho. Após passar no concurso, o sujeito precisa ser nomeado (nomeação para cargo efetivo, pressupondo a prévia aprovação em concurso) e exercer 3 anos de atividade (Obs: não falar “estágio probatório”, pois não é isso que a CF diz). Além disso, o servidor precisará de avaliação especial de desempenho, com o propósito de efetivar o princípio da eficiência. Atenção! Essa avaliação ainda não foi regulamentada, o que leva, em muitos casos, a que o servidor adquira a estabilidade sem a avaliação de desempenho.
Em síntese, são requisitos para a aquisição da estabilidade no Brasil:
Nomeação para cargo efetivo, pressupondo a prévia aprovação em concurso;
Três anos de exercício;
Avaliação especial de desempenho. 
Obs: Perda da estabilidade – Requisitos:
Por processo administrativo, com contraditório e ampla defesa;
Por processo judicial com trânsito em julgado;
Via avaliação periódica de desempenho – Se o servidor não se mantiver eficiente, ele perderá a estabilidade. Isso tudo é com a finalidade de se atender à eficiência. Essa avaliação também depende de regulamentação da carreira, que ainda não foi feita.
A avaliação periódica já existia no Brasil antes da EC nº 19. Ocorre que ela era apenas formal, não sendo apta a levar o servidor à perda do cargo. 
b) 2ª Mudança da EC nº 19 – Art.169, da CF – Limite de despesas com pessoal:
Art. 169, CF - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela EC nº 19, de 1998)
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela EC nº 19, de 1998)
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela EC nº 19/98)
O limite com gastos de pessoal está na LRF (LC 101/00):
Limite para a União – 50%
Limite para estados e municípios - 60%
Art. 19, LC 101/00 - Paraos fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
Para racionalizar a máquina administrativa, foi necessário cortar/ reduzir os gastos com cargos em comissão e funções de confiança. A CF determinou a redução de, pelo menos, 20% com cargos em comissão e funções de confiança. Se isso não for suficiente, devem ser cortados os servidores não estáveis (serão exonerados quantos forem necessários para atender os limites de gastos. A escolha é de acordo com a desnecessidade do serviço). Em último caso, serão exonerados os servidores estáveis.
Obs1: Atenção! Para atingir uma categoria subsequente, será necessário esgotar a categoria anterior. Para se exonerar 1 servidor estável, devem ser exonerados TODOS os servidores não-estáveis. 
Obs2: Atenção! Não falar que o servidor foi demitido, pois demissão é pena.
Obs3: Para evitar que o mecanismo da redução de despesas seja utilizado como vingança, o constituinte determinou que o cargo deve ser extinto e só poderá ser criado com as mesmas funções 4 anos depois.
Obs4: Somente o servidor estável tem direito a indenização.
c) 3ª Alteração trazida pela EC nº 19: Eficiência no serviço público: 
Para que um serviço público seja eficiente, ele deve ser eficiente quanto aos meios e quanto aos resultados. Eficiente é gastar o menor valor possível, obtendo-se o melhor resultado possível. 
Última observação relacionada ao princípio da eficiência: Segundo a doutrina brasileira, o princípio da eficiência ainda não se tornou uma realidade, não passando de uma utopia do constituinte de 1998. Ex. Avaliação de desempenho ainda não saiu do papel.
1.2) Princípio da Isonomia:
Embora este princípio não esteja no art.37, caput, CF, ele também deve ser observado pela administração pública.
Isonomia é tratar os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual, na medida de suas desigualdades.
O problema desse princípio está em preencher o conceito – quem são os iguais? Quem são os desiguais? Qual a medida da sua desigualdade? Para se responder a essa pergunta, deve-se:
1) Pensar, em primeiro lugar, qual é o fator de discriminação.
2) Após, deve-se verificar se este fator está ou não compatível com o objetivo da norma. Se o fator de exclusão está compatível com o objetivo da norma ele não viola a isonomia. Se o fator de discriminação não estiver compatível com o objetivo da norma, ele viola a isonomia.
Ex1: determinado município decide fazer um concurso de salva-vidas. O edital diz que o deficiente físico de cadeira de rodas não pode prestar o concurso. Essa regra não viola o princípio da isonomia, pois o fator de discriminação está compatível com o objetivo da norma;
Ex2: Concurso de Polícia civil para função administrativa - O edital diz que o deficiente físico de cadeira de rodas não pode prestar o concurso. Essa regra viola o princípio da isonomia, pois o fator de discriminação não está compatível com o objetivo da norma – o deficiente de cadeira de rodas consegue desempenhar função administrativa perfeitamente;
Ex3: polícia feminina faz concurso. Homens não podem prestar o concurso. Essa regra não viola o princípio da isonomia, pois o fator de discriminação está compatível com o objetivo da norma;
Ex4: prova física de delegado – homem tem que fazer 10 barras; mulher tem que fazer 1 barra e segurar por 10 segundos. Isso não viola a isonomia.
Atenção!! Limite de idade, atividade jurídica, altura, etc... Segundo o STJ e o STF, para que esses requisitos de concurso público saiam no edital, eles precisam estar previstos na lei da carreira e, além disso, devem ser compatíveis com a atribuição do cargo. Por fim, o requisito deve estar previsto no edital.
Obs: Exame psicotécnico – Súmula 686, STF e jurisprudência do STJ: – O exame psicotécnico precisa estar previsto na lei da carreira; deve ter parâmetros objetivos e deve dar direito a recurso. (Isto porque esse exame é muito subjetivo).
Súm.686, STF - Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público.
1.3) Princípios da razoabilidade e proporcionalidade:
No direito administrativo, esses dois princípios aparecem sempre juntos. Agir de forma razoável significa agir de forma lógica, com coerência, congruência, conforme os padrões do homem médio. Proíbem-se, aqui, os excessos e os despropósitos.
Embutido no princípio da razoabilidade encontra-se o princípio da proporcionalidade, que diz que se deve agir de forma equilibrada, com equilíbrio entre os benefícios e os prejuízos obtidos, entre os atos e as medidas inerentes a esses atos.
Ex. instalar um lixão de frente para o mar – não é razoável, lógico.
Ex. passeata que se transforma em vandalismo – poder público pode dissolver a passeata, mas não pode matar os rebeldes. Isso não é proporcional, equilibrado.
Ex. servidor que praticou infração leve. A pena de demissão não é proporcional. A sanção deveria ser leve também, como a advertência.
Razoabilidade e proporcionalidade são princípios implícitos na CF, mas expressos na norma infraconstitucional, como se observa da lei 9.784/99, art. 2º.
Art. 2O,, Lei 9.784 - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Obs: A EC 45 trouxe o inciso LXXVIII ao art.5º, da CF. 
Art.5º, LXXVIII, CF - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. (Incluído pela EC nº 45, de 2004)
Alguns autores chegaram a afirmar que a partir desse dispositivo, a razoabilidade teria se tornado um princípio expresso na CF, pois ele menciona a palavra “razoável”. Ocorre que, com o passar dos tempos, a ideia que prevaleceu é que esse dispositivo estabelece o princípio da razoável duração do processo.
Obs2: Os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade são muito importantes para o direito administrativo, pois, hoje, entende-se que eles restringem a liberdade do administrador. Praticado um ato administrativo, o ato pode ser revisto pelo poder judiciário e pela própria administração. 
1. O controle feito pelo judiciário pode atingir qualquer ato administrativo (vinculado, discricionário); mas, esse controle só pode ser um controle de legalidade. Hoje, no Brasil, o controle de legalidade é entendido como legalidade em sentido amplo, verificando a compatibilidade do ato com a CF (regras e princípios constitucionais) e com a lei.
Ex. Se um ato viola a proporcionalidade, ele pode sofrer controle de legalidade pelo judiciário.
2. O poder judiciário não pode controlar o ato administrativo no que diz respeito ao seu mérito, ou seja, sua liberdade, o juízo de valor feito pelo administrador.
Ex.: determinada administração precisa construir uma escola e um hospital, mas só possui recursos para construir um dos dois, e decide construir o hospital. Atenção! O judiciário não pode rever esse ato, pois isso é o mérito do ato administrativo.
Ex2: determinada administração precisa construir uma escola e um hospital. Mas só possui recursos para construir um deles. E decide construir uma praça. Isso viola a razoabilidade e a proporcionalidade. Então, o judiciário pode rever a decisão, fazendo um controle de princípio constitucional, um controle de legalidade. Mas esse controle de legalidade vai atingir reflexamente o mérito do ato administrativo. Nesse caso, o administrador não tem mais qualquer liberdade; ele tem a liberdade razoável, a liberdade proporcional; há uma restrição à liberdade do administrador.
Obs: A ADPF 45 traz uma discussão de políticas públicas no Brasil. Isto porque durantemuitos anos o judiciário deixou de controlar diversas políticas públicas entendendo que isso era mérito do ato administrativo. Contudo, no julgamento o STF mudou o seu entendimento. O julgado fala ainda da reserva do possível e do mínimo existencial.
1.4) Princípios do Contraditório e da Ampla defesa:
Na via administrativa, esses princípios são novos, surgindo a partir da CF/88. A maioria das nulidades em processo administrativo está ligada à falta de contraditório e de ampla defesa.
O contraditório e a ampla defesa para o processo administrativo estão previstos na CF/88 – art.5º, LV “Os processos administrativos e judiciais devem respeitar o contraditório e a ampla defesa”.
Contraditório é dar ciência à parte da existência do processo. Quando a parte é chamada para o processo, está se estabelecendo a bilateralidade do processo administrativo. Num Estado Democrático de Direito, ninguém pode ser processado e condenado sem ter direito de participar dessa construção que é a decisão judicial.
Pela ampla defesa, deve-se dar a oportunidade da parte se defender, ainda que ela não exerça efetivamente essa defesa. Deve-se abrir um prazo para a pessoa se defender. É importante notar, ainda, que não basta dar prazo, devendo ser cumpridas algumas exigências para que a pessoa possa exercitar a sua defesa (ex. dar acesso ao processo, produzir provas, etc).
Exigências/ desdobramentos/ condições para a ampla defesa:
(1) A defesa deve ser prévia ao julgamento. Para isso, é necessário um procedimento preestabelecido. A pessoa só se pode valer de estratégias processuais se existir um procedimento já definido anteriormente. É preciso conhecer as etapas e procedimentos do processo. A pessoa deve, também, conhecer previamente as penalidades previstas para sancionar a parte.
(2) O sujeito, na elaboração do processo, deve ter direito/ acesso às informações do processo. A parte interessada tem direito a cópias do processo, desde que pague por elas. A maioria dos processos administrativos não pode ser retirada da repartição (não se pode fazer carga). 
(3) O interessado deve ter direito a produção de provas. Direito de produzir provas é produzir a prova e ter essa prova avaliada, podendo interferir no convencimento do julgador. A prova deve, repise-se, ser avaliada/interferir no convencimento do julgador.
(4) Em processo administrativo, a defesa técnica (advogado) é obrigatória ou facultativa? 
A presença do advogado, desde muito tempo, foi facultativa no processo administrativo. Essa discussão foi feita especialmente para os processos disciplinares, tendo em vista que esses processos são punitivos. Essa tese da defesa técnica não vale para os demais tipos de processo administrativo. A lei 8.112/90 diz que a presença do advogado é facultativa no PAD. Com o decorrer dos anos, o STJ construiu uma jurisprudência, no sentido de que o advogado auxilia a parte e contribui para a regularidade do processo. Pensando nesse raciocínio, o STJ editou a súmula 343, que diz: “É obrigatória a presença de advogado em todas as fases do PAD”. 
Então, a partir dessa súmula, o advogado era obrigatório em todas as fases do PAD. Ocorre que, a partir desse entendimento, surgiu um problema, pois muitos servidores haviam sido processados e demitidos sem a presença de um advogado. Se o servidor foi demitido, e a presença do advogado, que era obrigatória, não aconteceu, muitos entenderam que o processo era ilegal, de modo que o servidor teria direito a reintegração, ou seja, retornar ao cargo de origem, com todas as remunerações do período em que esteve afastado. E isso levou ao benefício daquele servidor que agiu erradamente e, além disso, levou a um altíssimo custo para os cofres públicos, que deveriam indenizar todos os servidores demitidos.
Diante dessa problemática, o STF analisou a questão e editou a súmula vinculante nº 05, que retomou a ideia anterior, dizendo que a presença do advogado era facultativa (SV nº 05 - “A falta de defesa técnica por advogado no PAD não ofende a CF”). Então, embora não tenha sido cancelada, a súmula 343 do STJ foi superada.
Logo, hoje, a presença do advogado é FACULTATIVA.
(5) Direito de recurso – A pessoa, para se defender, deve ter direito ao recurso, levando a matéria a uma nova análise, sendo esta mais uma garantia da ampla defesa.
Ex. Edital de concurso que diz “da fase x não cabe recurso” é um absurdo. Deve haver direito de recurso.
Obs: Vide Súmula Vinculante nº 21 – “É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévio de dinheiro ou bens para a admissibilidade de recurso administrativo”.
A discussão dessa súmula adveio de um processo administrativo tributário. Ocorre que, hoje, a previsão não é somente para o processo tributário, servindo para qualquer processo administrativo.
A discussão dizia respeito à cobrança de depósito prévio para recurso. Se fosse cobrado depósito prévio para a parte recorrer, só poderia recorrer quem tivesse dinheiro, o que condicionaria o direito de recurso a uma condição financeira e econômica da parte. Portanto, não se poderia exigir esse depósito prévio, pois essa exigência era inconstitucional.
Nessa linha de raciocínio existem as súmulas 373, STJ e SV 21.
Súmula 373, STJ - É ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso administrativo.
Atenção! Súmula Vinculante nº 03 - “Nos processos perante o TCU asseguram-se o Contraditório e a ampla defesa, quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. 
O que se decide hoje no STF a respeito de processo? Entende-se, hoje, que sempre que alguém possa ser atingido ou prejudicado por uma tomada de decisão, esse interessado deve ser chamado a participar do processo, com contraditório e ampla defesa.
Ao final do exercício financeiro, o TCU recebia a prestação de contas e verificava. Se desconfiasse que determinado contrato/licitação tivesse sido fraudado, o TCU chamava o administrador para prestar esclarecimentos. O administrador e o TCU discutiam um contrato que atingia uma empresa determinada, e essa empresa ficava prejudicada/beneficiada por essa decisão, sem participar do processo. Nessa ideia, a súmula vinculante nº 03.
Porque a súmula excetuou a apreciação da legalidade do ato de aposentadoria, reforma e pensão? A súmula não disse que a pessoa não terá contraditório e ampla defesa. Ela disse que não haverá contraditório e ampla defesa PERANTE O TCU. Mas o servidor terá contraditório e ampla defesa perante a administração.
O ato administrativo de concessão inicial de reforma, aposentadoria ou pensão é um ato administrativo complexo, ou seja, depende de duas manifestações de vontade que acontecem em órgãos diferentes. Quando o servidor quer se aposentar, ele pede a aposentadoria para o seu órgão. A administração se manifesta e encaminha o pedido para o Tribunal de Contas. O aperfeiçoamento da aposentadoria depende das duas manifestações. Então, embora haja duas manifestações, há apenas um ato administrativo. E esse ato administrativo conta com uma oportunidade de contraditório e de ampla defesa, que ocorrerá perante a administração pública, e não perante o TCU.
A partir desse entendimento, surgia um problema. Quando o servidor pedia à administração a aposentadoria, a administração analisava o pedido primeiro, de forma provisória, dependendo a perfeita eficácia do ato da manifestação do TCU. Ocorre que, por muitas vezes, a administração aposentava o servidor precariamente e, após anos, o TCU não confirmava o ato de aposentadoria, mandando o servidor voltar ao exercício. Diante disso, havia uma injustiça muito grande para o servidor.
Portanto, o STF firmou o entendimento de que, a despeito da regra de que o servidor não exercer contraditório e ampla defesa perante o TCU no processo administrativo de aposentação, se o TCU demorar mais de 5 anos para analisar o pedido de concessão inicial de aposentadoria,reforma e pensão, ele deverá dar contraditório e ampla defesa ao servidor, preservando-se assim, inclusive, a segurança jurídica. O STF chamou esse entendimento de “Temperando a Vinculante nº 03”.
1.5) Princípio da continuidade:
Esse princípio diz que o serviço público deve ser prestado de forma ininterrupta e contínua.
Obs: Discussão – Direito de Greve do Servidor Público:
Art.37, VII, CF - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; (Redação dada pela EC nº 19, de 1998)
Se o serviço deve ser ininterrupto, o servidor tem direito de greve? O servidor público tem sim direito de greve (art.37, VII, CF). Ocorre que este dispositivo diz que o direito de greve do servidor público será exercido conforme a lei específica. Mas, qual é essa lei específica? Essa lei específica é ordinária ou complementar?
O constituinte disse lei específica, e não complementar. Então, é uma lei ordinária específica, que trata somente daquela matéria.
Cuidado! Até a EC nº 19, era Lei Complementar! Após a Emenda 19, a exigência passou a ser apenas de lei ordinária.
Qual a natureza da norma que fala sobre o direito de greve? A norma do art.37, VII, CF é uma norma de eficácia LIMITADA. O STF já decidiu isso.
 Norma de eficácia plena – aplicação imediata; não se precisa de lei.
 Norma de eficácia contida – há o direito; pode-se exercê-lo desde já, mas a lei pode, futuramente, restringir esse direito.
 Norma de eficácia limitada – não se pode exercer enquanto não vier 
a
 lei.
O problema é que os servidores públicos vivem em greve. Durante muitos anos, essas greves foram ditas ilegais. A matéria foi discutida no STF durante muitos anos, em sede de Mandado de Injunção, declarando-se a omissão legislativa ao Congresso. Mas nessas decisões, o STF entendia que não havia como obrigar o legislador a legislar.
Ocorre que, com o passar dos anos, houve uma época em que categorias importantes de servidores entraram em greve (ex. INSS, Polícia Federal). O Presidente Lula, na época, foi à imprensa e disse que era necessário acabar com o direito de greve.
Nessa época, no STF, tramitavam 3 Mandados de Injunção (MI 670; MI 708 e MI 712). Nesses casos, o STF mudou o seu posicionamento com relação ao Mandado de Injunção, entendendo que o MI poderia, a partir daquele caso, ter efeitos concretos. Então, segundo o STF, o servidor público passou a ter direito de greve, respeitando, contudo, a lei do trabalhador do setor privado. O STF admite a greve dos servidores enquanto não for aprovada a lei de greve do servidor público, aplicando-se a lei do trabalhador privado no que couber (Lei 7.783/89).
Esse mandado de injunção marcou a história do MI, passando a ter efeitos concretos, ao invés de meramente declaratórios.
Outra questão é com relação dos efeitos do MI, é que ele sempre foi inter partis. Nesse caso, o STF mudou também seu posicionamento, reconhecendo para esses MI o efeito erga omnes, fundamentando que era para evitar um inchaço de ações.
Esse caso foi uma exceção, não significando que todos os MI do STF terão efeitos concretos e erga omnes.
Então, hoje, o servidor tem sim direito de greve, com a aplicação da lei do trabalhador privado.
Obs: Corte do Serviço Público e a continuidade:
Se o usuário não paga a conta, pode-se cortar o serviço? Se o usuário desrespeita as regras de segurança e normas técnicas, pode-se interromper o serviço?
Vide art.6º, §3º, Lei 8.987/95 (Lei de Concessão e Permissão de Serviços Públicos): “Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência (ex. Situação das chuvas em minas gerais) ou após o prévio aviso, quando:
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações;
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.”
Então, hipóteses de corte de serviço público:
a) Emergência;
b) Após prévio aviso: 
b.1) Por razões de ordem técnica, para a segurança das instalações;
b.2) Por inadimplemento do usuário;
Atenção! No caso do usuário inadimplente, é possível o corte de serviço, mesmo se o serviço for essencial? Sim. Na jurisprudência, existiam duas correntes. A corrente minoritária defendia a tese do CDC, de que não se podia deixar o consumidor em situação vexatória (art.42 e 28, do CDC). De outro lado, a posição maciçamente majoritária entende que pode-se sim cortar o serviço. Se a prestadora for obrigada a prestar o serviço a todos os usuários, inclusive a todos os que não pagam, a empresa irá quebrar e a coletividade será prejudicada. Então, em nome da coletividade o serviço poderá ser cortado. Ademais, se a empresa for obrigada a prestar o serviço a quem não paga, ela irá quebrar, comprometendo, também, a própria continuidade do serviço. É importante ver, ainda, que, pela isonomia, quem paga e quem não paga devem ter tratamento desigual, pois eles estão em situações desiguais.
Portanto, o corte é possível com os seguintes fundamentos: (1) supremacia do interesse público; (2) continuidade do serviço público e (3) isonomia.
A jurisprudência admite algumas exceções em que o serviço é mantido, apesar da inadimplência. Ex. Pessoa que não está pagando energia, mas está muito doente e precisa do serviço para manter seus aparelhos; hospital com vários doentes não paga a conta.
Atenção! Se o usuário não pagador for o Estado, é possível cortar o serviço? Segundo a jurisprudência, é possível sim o corte, salvo algumas situações: hospitais públicos, logradouros públicos, etc.
1.6) Presunção de Legitimidade:
Os atos administrativos possuem presunção de legitimidade. Atenção! Onde estiver escrito “presunção de legitimidade”, deve-se ler: “presunção de legitimidade + presunção de legalidade + presunção de veracidade”.
Legitimidade - Estão de acordo com as regras morais.
Legalidade - Estão de acordo com a lei.
Veracidade - Correspondem com a verdade.
Essa presunção é relativa, pois é possível discutir esse ato administrativo (presunção iuris tantum). A presunção relativa possui 2 consequências práticas: 
Aplicação imediata dos atos;
Ônus da Prova – Normalmente esse ônus é do administrado. Ônus da prova – normalmente, quem contesta o ato administrativo é o administrado. Então, normalmente o ônus da prova é do administrado. A presunção é relativa, com o ônus da prova de quem alega.
Ex. legislador faz uma lei. A lei possui presunção de constitucionalidade. Mas essa constitucionalidade pode ser discutida em juízo. Ocorre que, até que haja uma decisão em sentido contrário, a lei é presumida constitucional e tem aplicação imediata.
Ex. A pessoa possui um estabelecimento comercial, e um fiscal da vigilância sanitária, por entender que essa pessoa não respeita a legislação sanitária, fecha o estabelecimento. Até que a pessoa consiga uma decisão em sentido contrário, vale a presunção do ato administrativo, de modo que o estabelecimento ficará fechado.
1.7) Princípio da Autotutela:
Por esse princípio, a administração pública pode rever os seus próprios atos, quanto à conveniência ou quanto à legalidade.
Quando a administração revê um ato porque ele é ilegal, ela ANULA o ato. Quando a administração revê um ato porque ele é inconveniente, ela REVOGA o ato.
Maria Sylvia Zanella di Pietro diz que o princípio da autotutela traz, além do poder de revisão dos atos, o dever de cuidado e zelo da administração com os seus próprios bens, direitos, patrimônios, interesses (autotutela = tutela própria).
1.8) Princípio da especialidade:
Esse princípio traz a ideia de que as pessoas jurídicas da administração pública, especialmente as pessoas da administração indireta, estão vinculadas às finalidades para as quais foram criadas.
Os entes da administração direta são os entes políticos (U/E/M/DF) e criam as pessoas jurídicas da administração indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas). Quando a administração direta cria um determinado ente da administração indireta, ela também define a suafinalidade específica. E as pessoas criadas estão atreladas, vinculadas a essa finalidade específica.
Atenção! É possível modificar essa finalidade? Se quem define essa finalidade é a lei, pode o administrador modificar essa finalidade? Não. Somente se vier uma nova lei, pode haver a modificação.
Esse princípio surgiu inicialmente para as pessoas da administração indireta. Ocorre que, hoje, esse princípio também já é aplicado para os órgãos da administração direta. Se se cria um órgão da administração direta, ele deve respeitar a finalidade para a qual foi criada.
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
Quando se fala da atividade administrativa, podemos entender que essa atividade é prestada de diversas formas. Por vezes, o próprio Estado presta o serviço; por vezes, são particulares que prestam o serviço.
1) Formas de Prestação da Atividade Administrativa:
1.1) Atividades prestadas pelo núcleo/ centro da administração (administração direta) → prestação centralizada.
Prestação
Centralizada
Com o decorrer dos anos, para a eficiência dos serviços, muitos serviços foram retirados desse núcleo e transferidos para outras pessoas jurídicas.
Prestação
Descentralizada1.2) Atividades prestadas por outras pessoas (administração indireta e particulares) → prestação descentralizada.
Prestação
Centralizada						 Administração Indireta
							
						 Particulares
A descentralização pode ser a transferência da administração direta para a indireta ou para os particulares. 
Atenção! Se uma atividade é deslocada dentro da própria pessoa, essa é a forma DESCONCENTRADA de prestação do serviço. Ex. Servido do Ministério A para o Ministério B – é desconcentração.
Prestação
 
Descentralizada
 
Desconcentração
						 Administração Indireta
Prestação
Centralizada
							
						 Particulares
	Desconcentração
	Descentralização
	É sempre na mesma pessoa.
Há hierarquia e subordinação.
	Sempre é uma nova pessoa.
Essa pessoa pode ser física ou jurídica.
Entre a administração direta e a indireta existe hierarquia? Não. Não existe hierarquia, mas existe controle. Então, sempre que se pensar em descentralização, não há hierarquia nem subordinação. Somente controle, fiscalização.
Obs: Descentralização administrativa é diferente de descentralização política.
A descentralização política é feita entre entes políticos – é objeto do direito constitucional, nos capítulos sobre repartição de competências.
A descentralização administrativa é a transferência de atividades administrativas entre a adm. direta e administração indireta/ particulares – é objeto de estudo do direito administrativo.
Descentralização administrativa por outorga: 
Significa transferir a TITULATIDADE + EXECUÇÃO do serviço. A titularidade é a “propriedade”; o “domínio” do serviço. Por conferir a propriedade sobre o serviço, a outorga deve ser feita com cuidado, para pessoas especiais.
Portanto, a outorga só pode ser feita por meio de lei.
Além disso, para a maioria dos autores, considerando que a titularidade não pode sair das mãos do poder público, a descentralização por outorga só pode ser dada às pessoas da administração indireta DE DIREITO PÚBLICO, ou seja, autarquias e fundações públicas de direito público. (A posição minoritária diz que a outorga poderia ser feita para qualquer pessoa da administração indireta).
Descentralização administrativa por delegação:
A delegação de serviço público é a transferência somente da EXECUÇÃO do serviço. Por não ser tão drástica, ela pode ser feita:
a) Por lei → às pessoas jurídicas da administração indireta de direito privado (empresas públicas e sociedades de economia mista).
b) Por contrato → aos particulares (ex. Concessionárias e permissionárias de serviços públicos – transporte coletivo, telefonia).
c) Por ato administrativo unilateral → aos particulares (ex. Autorização de serviço – serviço de táxi, despachante).
RESUMO: FORMAS DE PRESTAÇÃO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
*Prestação desconcentrada A atividade é deslocada dentro da própria pessoa jurídica. Pode ocorrer na prestação centralizada ou descentralizada.
2) Relação entre o Estado e seus agentes:
O Estado é uma pessoa jurídica. A pessoa jurídica é, por sua vez, uma ficção legal, uma criação da lei. Ela manifesta a sua vontade através do agente; depende da pessoa física para manifestar a sua vontade.
Como se constitui e formaliza essa relação? Como o agente manifesta a vontade do Estado? Foram desenvolvidas 3 teorias para explicar essa relação do Estado com seus agentes:
1ª Teoria – Teoria do Mandato – O estado celebra com o agente um “contrato de mandato”, seguindo a mesma ideia de um contrato de mandato entre um advogado e o seu cliente. Ocorre que, no contrato de mandato o cliente manifesta a vontade e o advogado também. Mas, como o Estado vai celebrar esse contrato? Pois ele depende da pessoa física para manifestar a sua vontade e celebrar esse contrato de mandato. Por isso, essa teoria não foi adotada no Brasil.
2ª Teoria – Teoria da Representação – Ela tratava a relação estado x agente como se fosse uma tutela e curatela, em que se pressupõe a existência de um sujeito incapaz. Ocorre que, segundo essa teoria, o Estado seria um sujeito incapaz. Se o Estado é um sujeito incapaz, essa teoria também não pode ser aplicada.
3ª Teoria – Teoria do Órgão ou Teoria da Imputação – Essa teoria diz que a vontade do Estado e a vontade do agente se confundem. Na verdade, quando o agente manifesta a vontade, é como se o próprio Estado estivesse se manifestando. A vontade do Estado é a própria vontade do agente e a vontade do agente é a vontade do Estado. É importante notar que a vontade do Estado manifesta a vontade do agente através de uma imputação legal, pois a lei determina isso. O agente manifesta a vontade do Estado por imputação/ previsão legal. O agente faz o que o a lei atribui ao Estado. É a lei que dá ao agente essas responsabilidades e atribuições.
3) Órgão Público:
Os entes políticos da administração direta se dividem em órgãos públicos. A administração se divide em órgãos públicos especializados para serem mais eficientes. 
O órgão público é um centro especializado de competência. Isto, com o fim de se atingir uma maior eficiência.
Existe órgão público na administração indireta? Sim.
Ex. INSS possui departamento que cuida dos processos administrativos; outro departamento que cuida dos processos judiciais.
Então, os órgãos públicos estão presentes tanto na administração direta quanto na indireta. Vide art.1º, da lei 9.784/99.
Art. 1o, Lei 9.784/99 - Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
§ 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.
3.1) Características dos Órgãos Públicos:
3.1.a) Ausência de Personalidade jurídica – O órgão público não pode ser sujeito de direitos nem de obrigações. Se o órgão público não possui personalidade, quem responde pelos seus atos? É a pessoa jurídica à qual ele pertence.
 Pergunta de Concurso: Num caso em que há duas crianças em uma escola pública municipal na hora do intervalo e uma machuca a outra, a vítima quer indenização. Quem vai pagar a indenização? Quando a criança está na escola, o dever de vigilância dos pais se transfere para a escola. Mas como escola é órgão público, ela não responde. A Prefeitura também é órgão público, não respondendo.