concessão e autorização dos serviços públicos

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Diferença entre: autorização, permissão e concessão 
 
• AUTORIZAÇÃO 
É um ato administrativo por meio do qual a administração pública possibilita ao 
particular a realização de alguma atividade de predominante interesse deste, ou a 
utilização de um bem público. 
Alguns doutrinadores entendem que a autorização de serviço público encontra guarida 
no Art. 21, incisos XI e XII. A maioria entende incabível, em face do art. 175 da CF: 
Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Ato unilateral, discricionário, precário e sem licitação. 
Interesse predominantemente privado. 
Facultativo o uso da área. 
 
• PERMISSÃO 
É ato administrativo discricionário e precário mediante o qual é consentida ao 
particular alguma conduta em que exista interesse predominante da coletividade. 
Lei 8.987/95, Art. 2º, IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, 
mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à 
pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua 
conta e risco. 
 
É formalizada por contrato de adesão (art. 40, Lei 8.987/95) 
Ato unilateral, discricionário, precário, mas com licitação (qualquer modalidade). 
Interesse predominantemente público. 
 
O uso da área é obrigatório. 
Prazo indeterminado mas pode ser revogado a qualquer tempo sem dever de 
indenizar. 
 
• CONCESSÃO 
É o contrato entre a Administração Pública e uma empresa particular, pelo qual o 
governo transfere ao segundo a execução de um serviço público, para que este o 
exerça em seu próprio nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário, 
em regime de monopólio ou não. 
Lei 8.987/95, Art. 2º, II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, 
feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; 
É formalizada por contrato administrativo (art. 4º, Lei 8.987/95) 
Contrato administrativo bilateral, mediante prévia licitação. Uso obrigatório por 
prazo determinado e a rescisão antecipada pode ensejar o dever de indenizar. 
Preponderância do interesse público. 
CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO 
Em 1808, com a instalação da Famíla Real Portuguesa, houve a origem do 
serviço público no Brasil. Após a Proclamação da República, o funcionalismo tornou-se 
mais forte, colaborando direta e indiretamente com a administração, executando ações 
que movimentaram e impulsionaram os serviços básicos e essenciais de que 
necessitam os cidadãos em suas relações sociais com o Estado. 
Atualmente, a Constituição Federal ou as leis do nosso país não apresentam 
de forma expressa um conceito de serviço público. No plano das normas, apenas no 
nível infralegal, podemos encontrar um conceito de serviço público, especificamente no 
Decreto 6.017/2017, que regulamenta os consórcios públicos: 
XI- serviço público: atividade ou comodidade material fruível diretamente pelo 
usuário, que possa ser remunerado por meio de taxa ou preço público, inclusive tarifa; 
Não obstante a definição, a doutrina enfatiza a dificuldade de apresentar um 
conceito único de serviço público que o diferencie da atividade privada. Isso porque a 
atividade em si não permite concluir se um serviço é ou não público. Afinal, é o Estado 
quem escolhe por meio da Constituição ou por meio de lei quais atividades que são 
consideradas de interesse geral e as rotula como serviços públicos, dando-lhes um 
tratamento diferenciado. Enfim, é uma questão política. 
Diante da enorme dificuldade, os principais doutrinadores encontram meios de 
propror um conceito para serviço público. 
Segundo o conceito de Celso Antônio Bandeira de Melo, “serviço público é toda 
atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos 
administrados, prestados pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime 
de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de 
restrições especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido 
como próprios no sistema normativo”. 
Segundo Carvalho Filho, “serviço público é toda atividade prestada pelo Estado 
ou por seus delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à 
satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade”. 
Mais sintético é o conceito de Hely Lopes Meirelles que ressalta que, “serviço 
público é todo aquele prestado pela Administração Pública ou por seus delegados, sob 
norma e controles estatais, para satisfazer as necessidades essenciais ou secundárias 
da coletividade ou simples conveniências do Estado”. 
CONCESSÃO E PERMISSÃO: SUAS PRINCIPAIS DIFERENÇAS 
Segundo o art. 175 da CF, o serviço público é incumbência do Estado, que 
pode prestá-lo diretamente ou indiretamente. As concessões deverão ser precedidas de 
licitações. A Lei 8.987 disciplina as regras específicas a tais licitações aplicando-se, 
supletivamente, todas as regras da Lei nº 8.666/1993. Ou seja, não existindo regra 
específica, aplicam-se as disposições relativas às licitações e contratos em geral (Lei 
8.666/93). 
Art.175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, 
o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de 
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
A Lei 8.987 também ressalta o dever da licitação em seu art. 14, “ toda 
concessão de serviço público precedida ou não da execução de obra pública, será 
objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos 
princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critério 
objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório”. 
A concessão e permissão são certamente as mais importantes formas 
prestação de serviço público. A Lei 8.987, art. 2º, apresenta as seguintes definições para 
a concessão de serviço público “a delegação de sua prestação, feita pelo poder 
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua 
conta e risco e por prazo determinado”. 
Já a permissão de serviço público é a “delegação a título precário, mediante 
licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física 
ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”. 
A respectiva lei define ainda a concessão de serviço público precedida de obra 
pública que é “a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou 
melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder 
concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência, à pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta 
e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerada e amortizado 
mediante a explorações do serviço público por prazo determinado”. 
Da leitura das definições acima já é possivel notar as diferenças entre os 
regimes de concessão e permissão. As principais diferenças são as seguintes: 
A concessão e a permissãoserão sempre precedidas de licitação. Acrescento 
que a modalidade de licitação aplicável às concessões de serviço públicos é a 
concorrência, já na permissão não há modalidade específica. 
1. Na concessão a celebração é com pessoa jurídica ou consórcio de empresas, e 
na permissão a celebração é com pessoa física ou jurídica, mas não com o 
consórcio de empresas; 
2. Para a concessão não há precariedade, para permissão a delegação é a título 
precário; 
3. Para a permissão a lei prevê a revogabilidade unilateral do contrato pelo poder 
concedente e na concessão não é cabível revogação do contrato. 
Cumpre notar que as concessões e permissões são firmadas por contrato 
administrativo. A lei 8.987/95, em seu art.40, menciona expressamente que a permissão 
de serviço público é um contrato de adesão. Entretanto, por ser um contrato 
administrativo, teoricamente a concessão também é um contrato de adesão, ainda que 
a lei seja omissa. Afinal, a minuta do contrato faz parte do edital da licitação que precede 
a concessão, e o particular, quando se insere para participar do certame, está aderindo 
às cláusulas postas. 
A Lei 9.074/95 exige, ainda, para a concessão e permissão dos serviços 
públicos, a edição de lei autorizativa. 
Dessa exigência são dispensadas os serviços de saneamento básico e limpeza 
urbana, bem como os serviços públicos que a Constituição Federal, as Constituições 
estaduais e a Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, desde que logo 
indiquem como passíveis de delegação. 
Além disso, independem de concessão e permissão o transporte (art. 2º, §3, 
da Lei nº 9.074/95): 
• aquaviário, de passageiros, que não seja realizado entre portos organizados; 
• rodoviário e aquaviário de pessoas, realizado por operadores de turismo no 
exercício dessa atividade; 
• de pessoas, em caráter privativo de organizações públicas e privadas, ainda que 
em forma regular”. 
Já a Lei 9.074/95 autorizou a União a prestar mediante concessão e 
permissão os seguintes serviços e obras públicas: 
1. vias federais precedidas ou não da execução de obra pública; 
2. exploração de obras ou serviços federais barragens, contenções, eclusas, 
diques e irrigações, precedidas ou não da execução de obras públicas; 
3. estações aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso público, não 
intalados em área de porto ou aeroporto, precedido ou não de obras públicas; e 
4. os serviços postais. 
REGULAMENTAÇÃO E CONTROLE DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS 
A regulamentação e o controle dos serviços públicos são sempre atribuições 
do Poder Público. Assim, por exemplo, compete à União regular os serviços de telefonia 
da mesma forma que ao Estado compete regular os serviços de transporte 
intermunicipal. 
O art. 3º da Lei nº 8.987-1995, estabelece que “as concessões e permissões 
sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder concedente responsável pela delegação, com a 
cooperação dos usuários. O art. 30 complementa esse dispositivo ao dispor que “no 
exercício da fiscalização, o poder concedente terá acesso aos dados relativos à 
administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e financeiros da 
concessionária”. 
Regular o serviço público consiste na adequação de regras básicas para a sua 
execução a fim de remover obstáculos que possam impedir ou dificultar a execução do 
serviço público. 
Além do poder de regulamentação, a competência constitucional para a 
instituição do serviço confere ainda o poder de controlar sua execução. 
O dever de controle da Administração se submete aos controles tradicionais da 
atividade administrativa, derivados do poder de autotutela e da tutela administrativa. É 
mais premente uma vez que o serviço público está condicionado ao princípios da 
adequação, eficiência e da continuidade. 
Ademais, a Administração pode/deve exercer o controle sobre os particulares 
colaboradores (concessionários e permissionários). Para tanto, o ordenamento jurídico 
confere prerrogativas especiais ao poder concedente, tais como: a possibilidade de 
acesso ao dados relativos à administração, contabilidade de recursos técnicos, 
econômicos e financeiros da concessionária, de alteração unilateral das cláusulas 
contratuais, de intervenção na concessão ou permissão, de encampação, de decretação 
de caducidade e outras. 
A fiscalização deve ocorrer com a cooperação dos usuários. Assim , a Lei 
9.074/1995 determina que o poder concedente estabeleça “ forma de participação dos 
usuários na fiscalização e torne disponível ao público, periodicamente, relatório sobre 
os serviços prestados”. 
O art. 37, § 3º, I, da CF, cumpre ressaltar quanto ao controle popular que a “lei 
disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e 
indiretamente, regulando especialmente as reclamações relativas à prestações dos 
serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao 
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços”. 
Por fim, qualquer lesão ou ameaça a direito decorrente de má prestação de 
serviços públicos poderá ser levada à apreciação do Poder Judiciário. 
CONCLUSÃO 
Após considerações anteriores, percebe-se que tais diferenças são sutis, mas 
que as fazem ser aquilo que cada uma se propõe em suas respectivas características 
legais. 
O conceito de serviço público é dinâmico. De forma diversa acontece com os 
conceitos de concessão e permissão que são definidos por dispositivos legais. Tal 
definição e diferenças se fazem necessárias para o conhecimento e aplicação de cada 
modalidade em cada caso concreto.