PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO

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PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO
DAS AÇÕES DE SAÚDE
Caro(a) aluno(a),
A Universidade Candido Mendes (UCAM), tem o interesse contínuo em
proporcionar um ensino de qualidade, com estratégias de acesso aos saberes que
conduzem ao conhecimento.
Todos os projetos são fortemente comprometidos com o progresso educacional
para o desempenho do aluno-profissional permissivo à busca do crescimento
intelectual. Através do conhecimento, homens e mulheres se comunicam, têm
acesso à informação, expressam opiniões, constroem visão de mundo, produzem
cultura, é desejo desta Instituição, garantir a todos os alunos, o direito às
informações necessárias para o exercício de suas variadas funções.
Expressamos nossa satisfação em apresentar o seu novo material de estudo,
totalmente reformulado e empenhado na facilitação de um construto melhor para
os respaldos teóricos e práticos exigidos ao longo do curso.
Dispensem tempo específico para a leitura deste material, produzido com muita
dedicação pelos Doutores, Mestres e Especialistas que compõem a equipe docente
da Universidade Candido Mendes (UCAM).
Leia com atenção os conteúdos aqui abordados, pois eles nortearão o princípio de
suas ideias, que se iniciam com um intenso processo de reflexão, análise e síntese
dos saberes.
Desejamos sucesso nesta caminhada e esperamos, mais uma vez, alcançar o
equilíbrio e contribuição profícua no processo de conhecimento de todos!
Atenciosamente,
Setor Pedagógico
 
Este módulo deverá ser utilizado apenas como base para estudos. Os créditos da autoria dos conteúdos aqui apresentados são dados aos seus respectivos autores. 3 
SUMÁRIO 
APRESENTAÇÃO ........................................................................................................................4 
 
UNIDADE I - CONCEITUAÇÃO E TEORIA GERAL DO PLANEJAMENTO ..................5 
PLANEJAMENTO EM SAÚDE .................................................................................................5 
 
UNIDADE II - ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO PLANEJAMENTO NA 
AMÉRICA LATINA E NO BRASIL: DO MÉTODO CENDES-OPAS AO ENFOQUE 
ESTRATÉGICO ............................................................................................................................9 
PLANEJAMENTO E GERÊNCIA: AS DUAS FACES DE UMA MESMA MOEDA .............9 
 
UNIDADE III - AS VERTENTES DO ENFOQUE ESTRATÉGICO: A PROPOSTA DE 
MÁRIO TESTA, O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL E A 
PROPOSTA DE MEDELLÍN ....................................................................................................14 
AS ORIGENS E AS CORRENTES ATUAIS DO ENFOQUE ESTRATÉGICO EM 
PLANEJAMENTO DE SAÚDE NA AMÉRICA LATINA .....................................................14 
 
UNIDADE IV - CONCEITOS BÁSICOS E OS SEUS USOS NA FORMULAÇÃO DE 
POLÍTICAS, PLANOS E PROGRAMAS DE SAÚDE ...........................................................33 
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS DE SAÚDE: CONTRIBUIÇÕES PARA O 
DEBATE ....................................................................................................................................33 
 
UNIDADE V - PLANEJAMENTO E PROGRAMAÇÃO EM SAÚDE NO CONTEXTO 
DO SUS .........................................................................................................................................50 
SISTEMA DE PLANEJAMENTO DO SUS – UMA CONSTRUÇÃO COLETIVA: 
INSTRUMENTOS BÁSICOS ...................................................................................................50 
 
UNIDADE VI - INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DA 
GESTÃO MUNICIPAL ..............................................................................................................55 
SISTEMA DE PLANEJAMENTO DO SUS: UMA CONSTRUÇÃO COLETIVA: 
INSTRUMENTOS BÁSICOS ...................................................................................................55 
 
REFERÊNCIAS ...........................................................................................................................61 
 
 
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APRESENTAÇÃO 
 
Caro cursista, 
 
Este material didático será o norteador do conteúdo programático oferecido pelo Curso de 
Especialização em Planejamento e Avaliação das Ações de Saúde contribuindo para a sua formação. 
Busque conhecê-lo e explorá-lo de maneira profunda. 
Vale ressaltar que este é um material básico, especialmente preparado para lhe oferecer 
uma visão ampliada do conteúdo. Assim, outras fontes deverão ser consultadas a fim de um 
melhor suporte das ideias aqui contidas e aproveitamento do curso. Em hipótese alguma ele deve 
ser o seu único material de estudo. São colocadas referências para leituras adicionais com as 
quais será possível o aprofundamento, a verticalização e a construção de um olhar diferenciado 
sobre a temática. 
A reflexão sobre Planejamento e Avaliação das Ações de Saúde e seu contexto exige bastante 
dedicação a fim de que conexões sejam estabelecidas entre as diversas áreas do conhecimento 
que estão envolvidas nessa temática tão instigante e atual. 
 
 
 
Boa trajetória de estudos! 
 
 
 
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UNIDADE I 
CONCEITUAÇÃO E TEORIA GERAL DO PLANEJAMENTO 
 
 
PLANEJAMENTO EM SAÚDE1 
 
Para Mehry (1994), o planejamento pode ser utilizado como instrumento de ação 
governamental para a produção de políticas, como instrumento do processo de gestão das 
organizações e como prática social. Como instrumento administrativo e de políticas de governo, 
seu prestígio passou por vários períodos de altos e baixos, inclusive no setor da saúde. Nos anos 
50, quando surge na vida política da ex-União Soviética e na vida administrativa de empresas 
americanas, foi "vendido" como mais uma das panaceias das ciências políticas e administrativas 
(assim como muitas outras são vendidas hoje em dia). Rapidamente, os governantes de vários 
países latino-americanos aderiram à ideia do planejamento econômico e social; aí embarcou o 
planejamento em saúde. Com o correr dos anos, os insucessos de vários planos governamentais e 
empresariais trouxeram muito descrédito ao planejamento. Houve momentos em que 
administradores passaram a renegar as técnicas e tratamentos propostos pelos planejadores e, no 
nível dos governos nacionais, os planos foram encarados com ceticismo, quando não com total 
descrédito. Felizmente, muitos dos erros cometidos ao longo de quatro décadas favoreceram um 
processo de amadurecimento e serviram como lições bem aprendidas; o planejamento e os 
planejadores foram se incorporando de forma mais pertinente ao dia-a-dia das práticas 
administrativas e adquirindo a humildade que não tinham a princípio. Enfim, reconhecido não 
mais como panaceia, o planejamento é valorizado como um processo essencial de uma gestão 
moderna e eficiente. 
Por muitos dos erros anteriores, o planejamento deixou mitos e fantasias que precisam ser 
esclarecidos e eliminados do imaginário do administrador, a fim de que não se repitam atitudes e 
crenças inadequadas. Por isso, falar de planejamento e ajudar as pessoas a aplicá-lo como prática 
 
1 SANTA CATARINA. Planejamento em Saúde. [20?]. Disponível em: 
http://www.saude.sc.gov.br/gestores/sala_de_leitura/saude_e_cidadania/ed_02/13.html. Acesso em: 20 set. 2012 
 
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administrativa muitas vezes obriga o expositor a começar por desmitificá-lo e explicar o que ele 
não é ou não deveria ser. 
[...] 
 
O que é Planejar 
 
 Planejar é a arte de elaborar o plano de um processo de mudança. Compreende um 
conjunto de conhecimentos práticos e teóricos ordenados de modo a possibilitar interagir com a 
realidade, programar as estratégias e ações necessárias, e tudo o mais que seja delas decorrente, 
no sentido de tornar possível alcançar os objetivos e metas desejados e nele preestabelecidos. 
Merhy define planejamento como "o modo de agir sobre algo de modo eficaz" (4). 
Para Levey e Loomba (13), "planejamento é o processo de analisar e entender um 
sistema, avaliar suas capacidades, formular suas metas e objetivos, formular cursos alternativos 
de ação para atingir essas metas e objetivos, avaliar a efetividade dessas ações ou planos, 
escolher o(s) plano(s) prioritário(s), iniciar as ações necessárias para a sua implantação e 
estabelecer um monitoramento contínuo do sistema, a fim de atingir um nível ótimo de 
relacionamento entre o plano e o sistema". (Os grifos são nossos). No setor da saúde, o 
planejamento é o instrumento que permite melhorar o desempenho, otimizar a produção e elevar 
a eficácia e eficiência dos sistemas no desenvolvimento das funções de proteção, promoção, 
recuperação e reabilitação da saúde. 
O planejamento nesse setor surge na América Latina na década de 60 com o método 
CENDES-OPS de Programação em Saúde. Nele se propõe uma metodologia de gerenciamento 
da escassez de recursos, de modo a desenvolver ações com maior efetividade. Em suma, frente à 
impossibilidade, nos países subdesenvolvidos, de atender simultaneamente ao conjunto de 
necessidade de saúde, o CENDES-OPS estabeleceu uma série de critérios para orientar a 
intervenção sobre um problema e não sobre outro, no sentido de otimizar os recursos existentes. 
Estabeleceram-se, assim, critérios objetivos que orientavam e legitimavam a eleição de 
prioridades, com base em padrões econômicos e técnicos. Privilegiava-se a intervenção sobre os 
problemas que respondiam melhor à tecnologia existente, àqueles mais expressivos 
numericamente e cuja solução teria uma suposta ação em outros setores da sociedade. O método 
 
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CENDES-OPS teve o mérito de, pela primeira vez, trazer para as mesas de discussões do setor 
da saúde a preocupação com o uso eficiente dos recursos públicos, através de uma cuidadosa 
análise de prioridades e do cálculo prévio dos resultados esperados com o uso de cada 
instrumento de ação. 
As primeiras críticas ao método surgem no início dos anos 70 e referem-se à sua 
desvinculação com a produção de políticas na sociedade e com a historicidade dos atores 
envolvidos e ao seu caráter prescritivo e normatizador. A partir dos questionamentos que o 
método sofreu ao longo desses anos, outras alternativas de planejamento do setor da saúde têm 
sido apresentadas. Destacam-se o Pensamento Estratégico em Saúde, de Mario Testa, e o 
Planejamento Estratégico Situacional (PES), de Carlos Matus. 
[...] 
 
Níveis de Planejamento 
 
Podemos entender que o planejamento se dá em três níveis, segundo o grau de 
complexidade do processo de tomada de decisões, o nível hierárquico no sistema em que esse 
processo ocorre e a amplitude das decisões decorrentes: 
 planejamento normativo ou de políticas; 
 planejamento estratégico; 
 planejamento tático/operacional. 
O planejamento de políticas é responsabilidade do nível central do sistema; no caso do 
setor da saúde, de competência do secretário municipal. Segundo Dever (2), é destinado a 
promover mudanças sociais deliberadas ou pretendidas projetadas para o futuro. Como é possível 
perceber, nesse nível de planejamento será necessário lidar com os distintos interesses de 
diferentes atores sociais e sua postura em relação ao plano, de oposição, indiferença ou adesão. 
O planejamento estratégico indica os meios - estratégias - pelos quais se julga que seja possível 
atingir as metas desejadas de médio e longo prazo; define a estrutura sistêmica para a ação 
organizacional e as medidas de efetividade - indicadores - para análise dos resultados. 
 
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Ao definir essas estratégias, fornece a estrutura para o planejamento operacional, que, 
como veremos, deverá prever todo o detalhamento para sua implementação, assim como o 
dimensionamento da estrutura necessária e o cálculo dos insumos. 
O planejamento operacional, como seu nome já diz, refere-se ao desenvolvimento de 
ações (planos) que permitam organizar a execução das estratégias planejadas em outro nível de 
planejamento. Indica como "colocar em prática" as ações previstas. Em nosso setor, utiliza-se 
esse tipo de planejamento na execução dos programas de assistência à saúde - por exemplo, o 
programa para controle da hipertensão. Independentemente do modelo adotado para o 
planejamento das políticas de saúde ou das estratégias de intervenção, o planejamento 
operacional mostra-se coerente e necessário para organizar a fase de implantação. No último 
capítulo deste manual será abordado esse tipo de planejamento com mais detalhes. 
 
 
 
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UNIDADE II - ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO 
PLANEJAMENTO NA AMÉRICA LATINA E NO BRASIL: DO MÉTODO 
CENDES-OPAS AO ENFOQUE ESTRATÉGICO 
 
 
PLANEJAMENTO E GERÊNCIA: AS DUAS FACES DE UMA MESMA MOEDA2 
 
[...] 
 
A Política de Saúde e o SUS 
 
O sistema de saúde nacional, nas duas últimas décadas vem sofrendo intensas 
transformações, estas relacionadas com as mudanças ocorridas no âmbito político-institucional 
do país, das quais se pode destacar a 8ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986, 
considerada um marco histórico, que legitimou os princípios preconizados pelo Movimento da 
Reforma Sanitária. Estes princípios envolviam um conceito abrangente de saúde, seu 
reconhecimento como direito de cidadania e dever do Estado e a unificação do sistema, entre 
outros aspectos. Essas diretrizes passaram a fundamentar e orientar as ações no campo da saúde 
(VECINA NETO et al., 1998). 
Desse modo, a saúde tem um expressivo reconhecimento na atual Constituição Federal, 
promulgada em 5 de outubro de 1988, criando o Sistema Único de Saúde (SUS) e proclamando, 
no art.196, que 
a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantindo mediante políticas sociais e 
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso 
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 
 
Entre outros, a Constituição prevê o acesso universal e igualitário às ações de serviços de 
saúde, como regionalização e hierarquização, descentralização com direção única em cada esfera 
de governo, participação da comunidade e atendimento integral, com prioridade para as 
atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais. 
 
2 PASSOS, J.P.; CIOSAK, S.I. Planejamento e gerência: as duas faces de uma mesma moeda. Rev. de Pesq.: 
cuidado é fundamental, Rio de Janeiro, ano 8, n. 1/2, p. 25-32, 1./2. sem. 2004. Disponível em: 
http://www.unirio.br/repef/arquivos/2004/03%202004. Acesso em: 20 set. 2012. 
 
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Assim, o SUS tem como proposta a implantação dos sistemas de saúde municipal 
articulados regionalmente, ou seja, sistemas regionalizados, com base municipal, num processo 
de negociação permanente e dinâmica entre os níveis de governo municipal, estadual e federal, 
visando assegurar melhor atenção à saúde da população. 
Sob essa lógica, a organização institucional do SUS prevê como políticas de 
descentralização a criação dos distritos de saúde e/ou a municipalização dos serviços de saúde, 
mediante a Lei no 8.080, de setembro de 1990. A municipalização se aplica aos níveis menores 
do sistema como é o caso da Unidade Básica de Saúde (UBS), que deve exercer as atribuições de 
autoridade sanitária na sua área de atuação (NEMES FILHO, 2000). 
 
O Campo de Conhecimento da Saúde Coletiva 
 
A composição da Saúde Coletiva, enquanto campo de saber e práticas estreitamente 
vinculadas ao processo político de luta pela Reforma Sanitária Brasileira, tem como um dos seus 
eixos disciplinares a Administração e Planejamento em Saúde, área de produção e reprodução de 
conhecimentos e tecnologias no âmbito da organização social das práticas de saúde. Suas 
aplicações se dão, assim, em vários planos e níveis, desde o plano político mais geral da 
formulação de políticas setoriais e desenho do sistema de saúde até a singularidade das relações 
estabelecidas no processo de trabalho em saúde e em sua organização (TEIXEIRA; SÁ, 1996). 
 
A Gerência e o Planejamento 
 
Diante do exposto, para o gerenciamento das ações e dos serviços de saúde, os 
enfermeiros gerentes necessitam planejar e avaliar as ações de saúde programadas no nível de 
atenção estabelecido em sua área de abrangência, com vistas a intervenções eficientes, eficazes e 
efetivas no setor saúde. 
Desta forma, consideramos importante para subsidiar a discussão, abordar algumas 
concepções referentes à gerência e ao planejamento em saúde. Segundo Tancredi e outros (1998, 
p.14) gerenciar – função administrativa da mais alta importância – é 
O processo de tomar decisões que afetam a estrutura, os processos de produção e o 
produto de um sistema. Implica coordenar os esforços das várias partes desse sistema, 
 
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controlar os processos e o rendimento das partes e avaliar os produtos finais e 
resultados. Numa organização, o gerente se responsabiliza pelo uso efetivo e eficiente 
dos insumos, de forma a traduzi-los em produtos (serviços, por exemplo) que levam a 
organização a atingir os resultados que se esperam dela. 
 
Leitão (2001) entende que gerenciar significa experimentar mudanças com os problemas 
associados e repensar que as pessoas são diferentes, apresentam problemas e soluções diferentes 
e necessitam de ambiente favorável para se tornarem cooperativas, manifestarem confiança e 
respeito na relação interpessoal. 
Em consonância com a Norma Operacional Básica – SUS / 1996 – NOB 96, entendemos 
gerência como sendo a administração de uma unidade ou órgão de saúde (ambulatório, hospital, 
instituto, fundação, etc.), que se caracteriza como prestador de serviços ao Sistema. 
Como afirma Tancredi e outros (1998, p. 13) o planejamento é o 
instrumento que permite melhorar o desempenho, otimizar a produção e elevar a 
eficácia e eficiência dos sistemas no desenvolvimento das funções de proteção, 
promoção, recuperação e reabilitação da saúde. 
 
 
Método CEDES-OPS 
 
Na década de 60, segundo Machado e Belisário (s.d., p. 9) nasce o método CENDES-
OPS, um marco histórico na era do planejamento latino. Que apostava nas normas e nas regras 
como fonte de “ordem e progresso”. Um “método normativo” inspirado num modelo de 
sociedade onde estava presente o velho dilema entre o tradicional (sociedade rural) e o moderno 
(sociedade industrializada). A sociedade era concebida de forma dual, onde os dois setores – 
tradicional e moderno – eram rigidamente separados, não interligados. 
O CENDES-OPS trabalhava com possibilidade. A partir de uma programação bem 
calculada, racional e racionalizadora, se superariam as crises e os entraves do setor saúde, através 
de um bom diagnóstico, bons técnicos e uma boa dose de racionalização, ter-se-ia resultados 
satisfatórios no campo da saúde. 
Este método teve forte inspiração weberiana na sua concepção de sistemas fechados, 
onde pessoas e papéis sociais são racionalmente concebidos, desempenhados e hierarquicamente 
administrados. O método em si consiste em cinco etapas: a) diagnóstico; b) programação 
propriamente dita; c) discussão e decisão; d) execução; e) avaliação e revisão. 
 
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Assim, o CENDES-OPS se identifica com a concepção normativa de planejamento. 
Ressaltamos, alguns pontos de identificação teórico-metodológica, assinalados por Machado e 
Belisário (s.d., p. 10): 
 
1) Supõe um sujeito e um objeto independentes. O sujeito é colocado fora e acima da 
realidade. 
2) Busca conhecer a realidade através do diagnóstico científico. A objetividade e a 
neutralidade científica são levadas a sério. 
3) O modelo de análise da realidade social adotado torna os “atores sociais” animados, 
desempenhando seus papéis previamente ensaiados. A história passa a largo dessas 
questões. 
4) Admite, em seu diagnóstico, um único ator social (institucional, organizacional, ou 
outros) e uma única realidade objetiva – a única normatividade possível e a econômica. 
O político é exterior à realidade objetiva. É um estrangeiro no processo. 
5) O modelo normativo se identifica com o cálculo do desenho do “deve ser”. 
6) Trabalha com sistemas fechados. A interligação é mínima e mecânica. Entrada e 
saída. Ponto de partida e ponto de chegada. 
 
Na segunda metade da década de 70, nova linha de planejamento ganha status como 
forma alternativa de planificação, em contraposição a essa concepção de sociedade, na 
perspectiva de perceber e analisar a realidade social seja ela no campo econômico, político, 
social ou mesmo ideológico. 
Assim, concordarmos com Matus (apud TESTA, 1985, p. 347) ao fazer crítica incisiva do 
planejamento normativo, destacando dentre os pontos principais de sua crítica, o fato do 
planejamento normativo não valorizar a dinâmica social. Dado que há uma instância 
centralizada, que toma suas decisões através de conceitos basicamente econômicos, o que gera 
tensões devido à demanda não atendidas. Transformam o planejamento num instrumento frio, 
descontextualizado da realidade onde ele é gerado e aplicado, assinalando a descontinuidade 
entre a história e o plano. 
Portanto, surge uma nova concepção de planejar com Matus, Testa, Uribe (apud 
MACHADO; BELISÁRIO, s.d., p. 11) na perspectiva de um planejamento estratégico, 
preocupado e voltado para seus atores sociais. 
[...] A política é incorporada como elemento crucial do planejamento estratégico e 
denunciam o processo de burocratização da política. Desta forma, a sociedade precisa 
ser pensada sob um novo paradigma, ou seja, política + economia + psicologia + cultura 
= sociedade. 
 
Matus (apud TANCREDI et al., 1998, p. 30) advoga que 
 
 
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o planejamento tradicional é impotente para lidar com a complexidade da realidade 
social, por tersido concebido com princípios deterministas, em que o cálculo se baseia 
na predição e não considera a capacidade de planejamento de outro ator nem a 
ocorrência de surpresas ou a existência de incertezas, enquanto a realidade é um sistema 
complexo de incertezas duras com problemas quase-estruturados. 
 
Na ciência política, estratégia é a técnica utilizada para alcançar um objetivo (individual, 
coletivo, público, privado, pacífico ou bélico-militar). Uma vez definidos os objetivos, traça-se a 
estratégia adequada para alcançalos e os meios eficazes que poderão ser usados. Necessita de 
uma articulada análise de conjuntura, onde os atores sociais, cenários, jogos de poder, 
estratégias, táticas são discutidos e considerados enquanto elementos dinâmicos e historicamente 
construídos e reelaborados (MACHADO; BELISÁRIO, s. d., p.12). 
Assim, destacamos segundo Machado e Belisário (s.d., p. 12) alguns pontos principais do 
planejamento estratégico-situacional - Método PES de Carlos Matus: 
1) O ator que planeja não é algo exterior à realidade; ele é a realidade, ele é componente 
ativo dela. 
2) Não há diagnóstico único, não há realidade única, estática, não há uma explicação de 
uma realidade, mas multicausalidades. 
3) Não se reduz o processo social a uma possibilidade objetiva. Há, sim uma previsão 
estratégica que supõe um cálculo estratégico-interativo que admite várias possibilidades 
de condutas e saídas. 
4) A planificação não se confunde com o “deve ser”, mas identifica com o “pode ser”, a 
vontade de fazer. A variável do “conhecimento” do jogo, dos jogadores e da plateia 
(sociedade civil mais ampla) passa a ser considerada como estratégia na abordagem 
dialética situacional. É preciso conhecer com quem dialogar com quem estamos 
trabalhando e/ou a realidade que iremos atuar. 
5) O planejamento estratégico-situacional não dispensa inteiramente o método 
normativo. Utiliza-o num dado momento, momento este marcado pela necessidade de 
estabelecer normas, regras, procedimentos. 
 
E ainda, em relação ao enfoque do planejamento estratégico-situacional, está associado 
com poder, ideologia e governabilidade em relação às ações pretendidas, representando, portanto 
mais que um instrumento gerencial, pois abarca as dimensões de um instrumento político 
(CIAMPONE et al., 1998, p. 277). 
 
 
 
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UNIDADE III - AS VERTENTES DO ENFOQUE ESTRATÉGICO: A 
PROPOSTA DE MÁRIO TESTA, O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 
SITUACIONAL E A PROPOSTA DE MEDELLÍN 
 
AS ORIGENS E AS CORRENTES ATUAIS DO ENFOQUE ESTRATÉGICO EM 
PLANEJAMENTO DE SAÚDE NA AMÉRICA LATINA3 
 
Bases Conceituais e Históricas do Planejamento Econômico e Social 
 
A noção mais simples de planejamento é a de não improvisação. Uma ação planejada é 
uma ação não improvisada e, nesse sentido, fazer planos é coisa conhecida do homem desde que 
ele se descobriu com capacidade de pensar antes de agir, estando relacionado a todo processo de 
trabalho, e consequentemente, a toda vida humana, pois o trabalho é condição inerente à vida 
humana. 
De forma mais abrangente enquanto cálculo de futuro — agir tendo como objetivo 
alcançar um fim determinado previamente — podemos considerar o planejamento como 
decorrência da calculabilidade e previsibilidade integrante da racionalidade concernente à 
sociedade capitalista moderna. Pensar o futuro e calcular a ação presente e futura para atingir 
uma finalidade — genericamente a maximização do rendimento em dinheiro — é oethos da 
sociedade moderna (BOURDIEU, 1979). Calculabilidade e previsibilidade integram o sistema de 
disposições em relação ao mundo e ao tempo concernente à nova racionalidade instituída com o 
desenvolvimento da sociedade industrial, passando a fazer parte da conduta razoável 
correspondente à razão capitalista. Calculabilidade e previsibilidade presentes no cotidiano de 
todos: no interior da casa, nos cálculos de economia doméstica e no pensar o futuro dos filhos, na 
indústria, no comércio, na especulação financeira. 
Na sociedade tradicional — pré-capitalista — o que impera é a previdência: "pré-
vidência", antevidência, um ver de antemão determinado pela tradição do sempre foi assim e 
 
3 GIOVANELLA, L. As origens e as correntes atuais do enfoque estratégico em planejamento de saúde na América 
Latina. Cad. Saúde Pública vol.7 no.1 Rio de Janeiro Jan./Mar. 1991. Disponível em: 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-311X1991000100004. Acesso em: 19 set. 2012. 
 
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assim será como ciclos naturais que se repetem sempre da mesma forma. Nessa sociedade, a 
riqueza vem da natureza, a terra produz o valor. O trabalho vale em si e não vale pelo valor que 
produz: um homem digno é um homem sempre ocupado. O resultado do trabalho camponês, 
expressado na colheita, depende da natureza e não do próprio trabalho, da ação pensada, pois o 
futuro a Deus pertence. Pela tradição conserva-se o que é, a mudança não é cogitada. Previdência 
na sociedade tradicional tem o significado de um futuro imposto como o único possível. 
Na sociedade moderna (capitalista), a previsão é resultado de um cálculo e pressupõe um 
outro futuro possível. O futuro não está predestinado, já não pertence a Deus, mas resulta da ação 
de homens e mulheres sobre a natureza. O valor — a riqueza — é produto do trabalho e o 
espírito de cálculo, objetivando maior produtividade e maiores ganhos, é exigência da própria 
economia capitalista (BOURDIEU, 1979). 
Com a industrialização os processos de trabalho complexizam-se, fragmentam-se, 
especializam-se e sua organização racional impõe-se. Cada indústria precisa tornar-se uma 
máquina bem azeitada e, cada vez mais, os processos de trabalho vão sendo organizados. “É 
assim que as primeiras elaborações teóricas mais sistematizadas sobre planejamento referem-se à 
organização da produção industrial nos primordios da administração científica” quando, em 
1916, Henry Fayol, ao editar o seu livro "Administração Industrial e Geral", coloca 
a previsão como um dos elementos da administração. Previsão é entendida aí enquanto projeção, 
cálculo de futuro, e a programação objetiva facilitar a utilização de recursos e a escolha dos 
melhores meios a empregar para atingir o objetivo desejado de máxima eficiência, máximo 
lucro. 
E enquanto função administrativa que o planejamento tem o seu desenvolvimento, e 
métodos e técnicas são elaborados. E no interior da empresa o seu locus. Inicialmente de maneira 
fechada e cada vez mais levando em consideração as flutuações do meio 
ambiente. Progressivamente complexizam-se seus procedimentos, chegando até as técnicas de 
projeção de diferentes cenários. Quanto mais complexo o que se planeja — o objeto do 
planejamento — maior numero de variáveis a serem consideradas para o cálculo futuro. 
Impossível conhecer e controlar todas as variáveis e, ainda que conhecidas todas as variáveis, 
difícil estabelecer todas as relações causais. Impossível esmiuçar completamente o presente, e o 
 
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planejamento empresarial atual propõe-se, então, a diminuir esta variabilidade e pensar 
probabilidades de atingir-se os resultados desejados. 
Calculabilidade e previsibilidade são parte também da ação consciente na construçãoda 
história futura. E, se já a própria revolução soviética resulta de um processo onde o cálculo e a 
previsão estão presentes — a possibilidade de um futuro diferente é afirmada —, após a 
revolução o planejamento vem dar racionalidade às transformações almejadas para toda a 
sociedade. E a primeira proposta de planejamento social surge na forma de um plano setorial na 
União das Repúblicas Socialistas Soviéticas quando, em 1918, é elaborado o primeiro Plano 
Nacional de Eletrificação. Porém, somente após uma década de governo socialista, é elaborado o 
primeiro plano global: lo Plano Quinquenal (1928 a 1932). Na sociedade socialista, com a 
instituição da propriedade social dos meios de produção, o plano vem para substituir o mercado 
como instrumento de alocação de recursos e distribuição de produtos e estabelecer justas 
proporções entre produção e consumo, oferta e demanda e entre os vários ramos da economia, 
com o propósito de satisfazer as necessidades de todos os membros dessas sociedades 
(GIORDANI, 1974). 
Nas sociedades capitalistas baseadas nas "livres leis de mercado", no laissez faire, o 
planejamento econômico e social só é admitido após a crise econômica mundial dos anos 30 — 
profunda e prolongada depressão. Por essa época John M. Keynes, economista inglês, propõe 
uma maior intervenção do Estado na economia, com o intuito de diminuir a importância e 
frequência das crises. Para Keynes é preciso dotar o Estado de instrumentos efetivos de política 
econômica que lhe permitam regular a taxa de juros, aumentar o consumo e expandir a inversão, 
visando o pleno emprego. Keynes propõe maior dirigismo e racionalidade: propõe planejamento 
estatal (Keynes, 1978). 
Suas formulações são assumidas na Europa principalmente após o final da Segunda 
Guerra Mundial. Os primeiros planos são feitos em 1948 pelas nações européias participantes do 
Programa de Recuperação Européia ou Plano Marshall. Nessa ocasião, foram elaborados planos 
integrais para quatro anos, com o intuito de ordenar a produção e resolver a situação econômica e 
política nas zonas devastadas. Resolver a situação política e econômica era também a forma mais 
eficaz de contrapor-se ao avanço do mundo socialista emergente e presente no continente 
europeu após a partilha da segunda guerra (GIORDANI, 1974). 
 
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O Planejamento na América Latina e as Origens do Planejamento de Saúde: O Método 
CENDES/OPAS 
 
Na América Latina, o planejamento é introduzido a partir da década de 40, por influencia 
da ONU e de um pensamento próprio que entende ser necessário superar as diferenças 
econômicas com os países capitalistas centrais. Aqui o planejamento é entendido enquanto 
instrumento para o desenvolvimento, e desenvolvimento significa crescimento do produto 
nacional, aceleração do ritmo deste crescimento. Desenvolvimento significa industrialização, 
modernização, e a racionalidade do cálculo econômico e do planejamento as acompanha. 
E principalmente através da Comissão Econômica para a América Latina — Cepal — 
organismo internacional ligado a ONU, que se difunde a noção do planejamento enquanto 
necessidade para alcançar o desenvolvimento. Esta noção é baseada numa teoria que explica o 
subdesenvolvimento pela tendência à deteriorização dos termos de troca entre os países 
capitalistas centrais — economias industrializadas com produção diversificada e tecnicamente 
homogênea — e os países periféricos — economias exportadoras de alimentos e matérias-primas 
aos países centrais com produção muito especializada e tecnicamente heterogênea (Cardoso de 
Melo, 1984). Na noção difundida considerava-se que através do planejamento, poder-se-ia 
romper com essa tendência, promover a industrialização e, através dela, alcançar o 
desenvolvimento. 
O planejamento é, então, introduzido na América Latina enquanto método de seleção de 
alternativas que otimiza a relação entre objetivos e instrumentos com o propósito de crescimento, 
pois dentro das teorias desenvolvimentistas, entende-se ser o crescimento a solução para o 
subdesenvolvimento. Somente a aceleração do crescimento pode diminuir a distância com os 
países desenvolvidos: esta é a compreensão que caracteriza o planejamento da década de 50 
(Matus, 1978). 
As propostas de planejamento na América Latina foram inicialmente elaboradas para a 
economia, mas, progressivamente, o campo de atuação para o planejamento é ampliado, sendo 
introduzido também nos setores sociais. Na saúde os primeiros programas surgem como 
decorrência da carta de Punta del Este. Em 1961 os EUA, através da Organização dos Estados 
Americanos — OEA —, promovem uma reunião de Ministros do Interior dos países das 
Américas, em Punta del Este, no Uruguai, onde é lançado o "Programa Aliança para o 
 
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Progresso". Este programa é parte da política norte-americana do período Kennedy que colocava 
ênfase nos obstáculos internos ao desenvolvimento (Cardoso, 1980). Considerava os problemas 
sociais e políticos como obstáculos internos ao desenvolvimento e entendia o 
subdesenvolvimento, pelos seus ingentes problemas sociais, como campo fértil para a 
proliferação de ideias alienígenas — socializantes. Com a "Aliança para o Progresso", através 
do financiamento de projetos sociais, pretendia-se contrapor à expansão dessas ideias, cujo 
exemplo de Cuba não se queria deixar reproduzir. A "Aliança para o Progresso" surge, portanto, 
como aliança para o desenvolvimento e contra o socialismo, com clara intenção de controle 
social. 
É, pois, com essa intenção que, na reunião de Punta del Este, toma-se a decisão de 
incorporar os setores sociais à planificação do desenvolvimento. Metas sociais são acordadas 
entre países participantes, e o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial — 
Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento — sob a égide do FMI, são 
encarregados de financiar os projetos para o alcance dessas metas. 
Para a área de saúde, a Carta estabelece objetivos e, por vezes, quantifica metas para o 
decênio próximo em relação a: taxas de mortalidade para certas idades e doenças preveníveis; 
saneamento e alimentação; organização dos serviços de saúde; planejamento de saúde. 
Comprometem-se os países signatários da Carta a: reduzir a mortalidade de menores de 5 anos 
de idade; erradicar a malária e a varíola; intensificar o controle da tuberculose e das doenças 
entéricas; melhorar a alimentação e a nutrição aumentando a ingestão de proteínas; abastecer de 
água potável e serviços de esgoto pelo menos 70% da população urbana e 50% da população 
rural; melhorar a organização dos serviços de saúde e aumentar o seu rendimento, procurando 
que se atenda cada vez melhor um número maior de enfermos com atividades de prevenção e 
cura; ampliar a formação de profissionais e auxiliares em saúde; criar nos ministérios de Saúde 
unidades de planejamento integradas aos organismos de planejamento do desenvolvimento 
econômico e social; melhorar as estatísticas vitais e sanitárias; elaborar planos decenais 
nacionais de saúde; ter como meta geral o aumento de cinco anos na esperança de vida ao nascer 
de cada pessoa (OPS/OMS, 1971). 
A Organização Pan-Americana de Saúde — OPAS — fica encarregada de avaliar os 
projetos elaborados, objetivando o alcance dessas metas, e de ser a fiadora destes frente às 
 
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agências financiadoras. Cabia ainda à Opas a função de assessorar os países na elaboração de 
seus planos e de promover a formulação de procedimentos para o planejamento de saúde, pois 
faltava um método para a elaboração dos planos. 
Até então, na OPAS, trabalhava-se por objetos isolados e seus técnicos quase que 
desconheciam o planejamento, não havendo um método que permitisse formular planos globais 
de saúde e, por isso, Abraham Horwitz, diretor da Opas na época, logo após a reunião de Punta 
del Este, dirige-se a Caracas para contatos com Jorge Ahumada, diretor do Centro de Estudos do 
Desenvolvimento da Universidade Central da Venezuela — CENDES-UCV. Economista e 
professor de planejamento econômico, Jorge Ahumada dispõe-se a participar da elaboração de 
um método de planejamento de saúde e sugere que, para tal, seja tomado como base um trabalho 
realizado por Mario Testa, quando aluno do mestrado de planejamento econômico no CENDES. 
Ahumada estivera interessado em saber se o método de planificação econômica podia ser 
aplicado a uma área social e por isso solicitara a Mario Testa, que era médico, que realizasse um 
trabalho nesse sentido. O diretor da OPAS aceita a sugestão, sendo então formada uma equipe de 
trabalho para a elaboração de um método de planejamento de saúde. Dessa equipe participaram o 
próprio Ahumada e Mario Testa pelo CENDES, Alfredo Arreaza Guzmán, médico sanitarista 
venezuelano da Escuela de Salud Pública, Mario Pizzi, médico chileno dedicado à estatística de 
saúde e integrante do Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, e, pela OPAS, Eduardo Sarué, 
também dedicado à estatística medica, e Hernán Durán, sanitarista. 
Tomando como base o trabalho de Testa e o modelo do planejamento econômico, esta 
equipe elaborou o método de planejamento em saúde que ficou conhecido como "método 
CENDES/OPAS". Este método foi editado pela OPAS, em 1965, na sua Publicação Científica 
número 111, sob o título: Problemas Conceptuales y Metodológicos de la Programación de la 
Salud (OPS/OMS, 1965). 
Para a elaboração do método CENDES/OPAS é realizada uma transposição rígida do 
planejamento econômico normativo, de linha cepalina, para a saúde, resultando num método de 
planejamento de saúde onde a realidade deve funcionar enquanto norma e cujo objetivo é 
otimizar os ganhos econômicos obtidos com saúde e/ou diminuir os custos da atenção, sendo a 
escolha de prioridades feita a partir da relação custo/benefício. Nesse método, a formulação do 
plano é iniciada com a realização de um diagnóstico: dos planos e de seus condicionantes, dos 
 
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recursos, com sua forma de organização (instrumentação) e rendimento correspondente, e da 
alocação dos recursos aos danos. A partir desse diagnóstico, é feita uma seleção de prioridades e 
proposta uma nova organização de recursos, relacionando-se então os instrumentos normalizados 
aos danos priorizados, com o intuito de alcançar maior eficácia e eficiência nas ações de saúde. 
Esta é uma proposta tecnocrática, onde o planejador, baseado em seus conhecimentos 
técnicos "neutros", faz o plano e estabelece prioridades. E um método normativo e economicista, 
onde a norma — o deve ser — tem como fundamento principal a relação custo-benefício. 
No texto de apresentação do método CENDES/OPAS, inicialmente, propõe-se a 
elaboração de um método baseado nos anos de capacidade produtiva perdida. Ideia que os 
autores dizem ser abandonada pelas dificuldades de cálculo e falta de dados disponíveis. Propõe-
se pensar a capacidade potencial produtiva — o número de anos/pessoa que dispõe uma 
comunidade, utilizável em qualquer tipo de atividade — a partir da determinação da esperança 
de vida para cada idade. A ideia era verificar quantos anos/meses de capacidade produtiva eram 
perdidos quando uma pessoa ficava doente ou morria em tal ou qual idade. Não se esquecendo 
de verificar os recursos gastos pela sociedade na formação da pessoa. Nessa concepção, se uma 
pessoa morre, por exemplo, aos dezoito anos, tem-se uma perda maior do que com uma que 
morra aos 5 anos de idade, pois a quantidade perdida de anos de capacidade produtiva potencial 
é quase igual, mas os recursos sociais investidos não. No jovem, a sociedade investiu, por 18 
anos, recursos para a sua formação, e ele mal começou a produzir. Essa ideia de anos de 
capacidade produtiva perdidos orienta o método, porém, não são apresentados procedimentos 
para seu cálculo pela dificuldade/impossibilidade que apresenta. 
A norma geral para determinar a alocação de recursos nesse método é a obtenção de 
máxima produtividade, máxima eficiência: um máximo de produto por unidade de recurso 
empregado, e o problema na programação em saúde consiste então em como melhor empregar os 
recursos, ano por ano, para conhecer os distintos danos de forma mais eficiente. Para isso, o 
procedimento mais importante é a determinação de quanto se gasta, no total, no ataque a cada 
um dos danos e qual o custo por morte evitada e por caso reparado. Análise que, por ser 
complexa, deve ser feita apenas para os danos principais, selecionados a partir dos critérios de 
"magnitude", "transparência" e "vulnerabilidade" aplicados às causas de morte. 
 
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Para o cálculo do custo unitário do ataque a cada dano, realiza-se inicialmente um 
inventário dos recursos disponíveis e das ações realizadas. Os recursos inventariados são 
relacionados aos seus usos através da sua agrupação em instrumentos, tarefas e técnicas2. 
Analisada a composição dos instrumentos e seu rendimento esses são comparados com 
uma norma para a composição, grau de utilização e rendimento, identificando-se possíveis 
deficiências de instrumentalização, baixo rendimento etc. Desse modo são normalizados 
instrumentos e tarefas e são estabelecidas metas de rendimento, tendo-se um modelo 
normalizado da organização dos recursos. 
Conhecendo-se a composição do instrumento em termos de recursos, o custo da unidade 
dos recursos e o tipo e número de tarefas e técnicas utilizadas, pode-se calcular quanto custa o 
ataque a cada dano, qual o custo por morte evitada. 
Conclue a eleição de prioridades pela ordenação dos danos, analisados segundo os custos, 
de forma crescente, sendo considerado prioritário o dano cujo custo para evitar uma morte é o 
menor. Alocam-se então os recursos (instrumentos e técnicas normalizados) ao dano prioritário, 
até alcançar-se a taxa de mortalidade que permita essa técnica mais eficiente, passando-se 
subsequentemente para os danos de menor prioridade. Como existem doenças não redutíveis, 
cuja vulnerabilidade zero as exclui das prioridades, sugere-se separar recursos para sua atenção, 
pois se considera esta demanda uma exigência da comunidade. 
Esses são, em síntese, os conteúdos principais do método CENDES/OPAS. Para a 
divulgação do método, já antes de sua publicação, a OPAS promoveu em conjunto com o ILPES 
(Instituto Latino Americano de Planificação Econômica e Social) a capacitação de funcionários 
de órgãos de saúde na utilização do novo método, através da realização de cursos em vários 
países como Venezuela, Chile, Colômbia, Argentina e, já a partir de 1963, sistemas de 
planejamento em saúde começaram a funcionar. Em 1968 foi criado o Centro Pan-Americano de 
Planificação de Saúde, que passou a funcionar junto ao ILPES, em Santiago. Esse centro, que 
funcionou até 1975, intensificou a capacitação de "funcionáriosde alto nível" e divulgou 
amplamente o método. 
A ideia de que a formulação de planos nacionais era um pré-requisito para obtenção de 
financiamentos perdeu força à medida que a expectativa de cooperação externa, através da 
"Aliança para o Progresso", também se diluíra (OPS/CPPS, 1975). Mas a ideia do planejamento 
 
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vingou, e muitos países passaram então a fazer planos de saúde utilizando, em sua estrutura 
básica, o método CENDES/OPAS. Cada país apresentando, porém, peculiaridades nos seus 
sistemas de planejamento e na aplicação do método. 
Quando os países começaram a fazer planos, começaram também a aparecer problemas 
que o método não resolvia, o que levou à incorporação de algumas modificações ao método. 
Uma delas foi a inclusão do diagnóstico institucional, passando-se a considerar diferentes 
instituições prestadoras de serviços, pois no método inicial isto não ocorria. Propunham-se 
apenas divisões por regiões e áreas como se existisse um sistema único de saúde. Outra 
incorporação foi a da "política" como um fator interferente para a realização dos planos, 
passando-se a considerar a importância de aumentar as propostas governamentais. 
Por vários anos o método foi desse modo difundido e, ainda que sofrendo críticas, 
tentativas para sua aplicação foram feitas. Já no final dos 60 há descontentamento dos 
planejadores com o método pelas dificuldades para a sua aplicação, porque políticos e 
administradores não seguiam os planos elaborados. No método CENDES/OPAS, por ser um 
método normativo, — mesmo após a incorporação da política enquanto um fator — considera-se 
que apenas um ator planeja com plenos poderes, supondo sempre o consenso ou o quase 
consenso. Desconsideram-se conflitos e diferentes interesses. Desconsidera-se a existência de 
interesses contraditórios quanto à saúde e sua atenção, como se houvesse uma decisão política, a 
priori, favorável ao emprego mais racional dos recursos visando a maior eficiência. Estando, 
então, o técnico-planejador encarregado de implementar esta decisão. O planejador é entendido 
como um técnico a serviço do político. Acontece, porém, que essa decisão não existe a priori. A 
realidade não se limita ao "deve ser" da norma. A situação é de conflito e disputa pelo poder e 
não de consenso, e a política implantada é o resultado de todo um conjunto de disputas e 
acordos. 
Os planos elaborados pelo método CENDES/OPAS, cujo suposto objetivo seria 
operacionalizar a decisão governamental de maior racionalidade numa situação de consenso, não 
são executados, pois não existe essa decisão e a situação não é de consenso. Ao não 
considerarem a variabilidade e complexidade da realidade, os conflitos e os diferentes interesses 
não dão conta dessa realidade, tornando-se pouco úteis para a intervenção. Tornam-se, apenas, 
 
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livros-planos adormecidos no interior das gavetas. O método cai, então, em descrédito e, já em 
1973, a própria Opas em sua Publicação Científica no 272, assume o fracasso do método. 
Pode-se dizer que atualmente o CENDES/OPAS enquanto um método de programação 
como um todo não é mais utilizado, porém, como resultado da sua ampla divulgação, alguns de 
seus componentes ainda permanecem e, se não são aplicados, pelo menos ainda continuam sendo 
ensinados em variados cursos. Um exemplo do que ficou é a eleição de prioridades baseada nos 
critérios de magnitude, transcendência e vulnerabilidade, assumindo-se, assim, ainda, uma visão 
tecnocrática da programação de saúde. Tecnocrático tem aqui o sentido literal do termo: o poder 
da técnica na definição de prioridades. Quer dizer, a partir de um conhecimento técnico e da 
avaliação que é feita, também pelo técnico, da importância de um determinado grupo social, são 
definidas prioridades. 
Por outro lado, também considero que alguns aspectos do método continuam atuais para a 
programação de saúde, pela sua adequação enquanto procedimentos para uma análise e cálculo 
de recursos. É o caso da definição do instrumento e análise de sua composição (a organização 
dos heterogêneos recursos necessários à realização de uma tarefa), da análise do rendimento e 
grau de utilização dos instrumentos, da quantificação de tarefas realizadas, da comparação desse 
observado com algum parâmetro normativo. 
A época, o descrédito do método CENDES/OPAS não advém apenas de problemas 
internos ao método, — não está em questão apenas um método de planejamento de saúde — o 
que está em discussão são as próprias teorias desenvolvimentistas orientadoras das propostas de 
planejamento como instrumento para a superação do subdesenvolvimento. Para o planejamento 
econômico, já na metade dos anos 60, questionamentos começam a ser feitos, pois se verifica 
que um maior ritmo de desenvolvimento alcançado num país não fazia esse menos dependente 
nem levava à solução dos problemas diagnosticados, como, por exemplo, a concentração de 
renda e o desemprego. Perguntas como: Qual a direção do desenvolvimento? Aceleração até 
aonde? são realizadas. Pensar na direção significa mudar os processos em curso. Mudar os 
processos significa pensar no político, pensar uma estrutura de relações de poder, um sistema de 
decisões, um padrão de relações com o exterior, uma definição das relações sociais de produção 
que caracteriza a sociedade que se pretende construir (Matus, 1978). O político precisa, então, 
 
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ser incorporado ao planejamento não mais como um fator, mas como objeto do planejamento. 
Começam aí as formulações de planejamento estratégico. 
Carlos Matus, então diretor do Serviço de Assessoria do Instituto Latino-Americano de 
Planificação Econômica e Social — Ilpes — partilha desses questionamentos escrevendo, em 
1968, Estrategia y Plan, texto publicado em 1972. Nesse trabalho Matus assume que a 
direcionalidade do desenvolvimento deve ser a mudança de estruturas e sugere um rumo para a 
abordagem dos grandes problemas enfrentados pelo planejamento, propondo a formulação de 
estratégias de desenvolvimento que apresentem a coerência necessária entre eficácia econômica 
e eficácia política. 
Já nesse texto, Matus diferencia entre procedimentos normativos e procedimentos 
estratégicos. Pelo procedimento normativo define-se um conjunto de ações necessárias para 
cumprir um objetivo fixado a priori,impondo-se sobre a realidade uma norma de conduta 
coerente com os objetivos. Nesse procedimento a trajetória entre a situação inicial e o objetivo é 
uma trajetória eficaz que deve substituir o comportamento real. O procedimento estratégico 
pressupõe respostas do sistema às ações para sua alteração, e a norma é o ponto para o qual se 
quer encaminhar o funcionamento do sistema. A trajetória é flexível, sujeita a revisões de acordo 
com as circunstâncias, e a busca da modificação do sistema baseia-se no conhecimento da 
realidade e não numa imposição sobre a realidade. 
A norma, fundamento do procedimento normativo, diz Matus, é uma categoria do 
necessário e a estratégia é uma categoria do possível em função do necessário. Na estratégia a 
condução do processo não está dissociada da sua orientação (Matus, 1978). 
A estratégia, para Matus, é uma análise e um propósito para o futuro, onde se integram o 
econômico e o político social. O necessário é conflitivo, diz ele, e a consideraçãodo conflito, 
contradições, oposições, acordos — a análise de viabilidade política — diferenciam entre o 
procedimento estratégico e o normativo. Propõe a construção de um modelo que funcione como 
a realidade, reagindo e dando respostas a simulações/ ensaios de fatos e perturbações. Um 
modelo que possa permitir a dedução de uma política viável, capaz de aproximar-se dos 
objetivos perseguidos. 
Essa discussão com alguma defasagem de tempo atinge também a área da saúde. As 
críticas às teorias desenvolvimentistas e ao planejamento econômico, decorrentes da situação 
 
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político-econômica dos países latino-americanos, somadas a problemas internos ao método 
CENDES/OPAS, produzem o descrédito desse método. 
Contribuem também para esse descrédito as propostas de extensão de cobertura dos 
serviços de saúde surgidas no início dos anos 70. Na terceira Reunião Especial de Ministros de 
Saúde das Américas, realizada em 1972, propõe-se a extensão dos serviços de saúde para 
populações urbanas e rurais até então desassistidas (OPS/OMS, 1975). O método 
CENDES/OPAS não tem resposta a essa proposta, pois, a análise da capacidade instalada, sua 
expansão e tecnologia não são suficientemente elaboradas para tal. 
Em 1973 é escrito pelo Centro Panamericano de Planificación de la Salud o 
documento Formulación de Políticas de Salud. Nesse documento as relações entre as forças 
sociais, os conflitos e a viabilidade do planejado são abordadas. A análise de viabilidade passa a 
ser parte integrante do processo de planejamento. E entendida enquanto possibilidade política do 
plano ser executado sendo, então, considerados possíveis aliados e oponentes. Para a análise de 
viabilidade, são estudadas quais oposições surgirão ao plano e as formas de reagir frente a estas e 
quais acordos serão necessários para alcançar a execução do plano. 
Neste documento, estratégia tem o sentido da seleção de meios, intensidade e 
oportunidades de ação e discussão, que exige a dialética das vontades enfrentadas (OPS/CPPS, 
1975). O planejamento é situado no campo das decisões políticas. A análise da política — dos 
processos que conduzem à tomada e execução de decisões — é considerada fundamental para o 
planejamento. 
Para Uribe, o documento apresenta uma contradição básica: o conflito assumido no 
marco interpretativo do processo político desaparece no esquema apresentado para a formulação 
de políticas... de maneira que este processo reduz-se a uma sequência de etapas em que se 
afirma a vontade da autoridade política (qualquer uma). O conflito só reaparece na análise de 
viabilidade (elaboração da estratégia) quando se trata, não de modificar substancialmente as 
proposições políticas já assumidas, mas de ordená-las e dosá-las em conformidade com o estudo 
das reações sociais...(Uribe, 1982). 
A principal contribuição do documento é a proposição da análise de viabilidade, 
introduzindo a questão da estratégia no planejamento de saúde. Ainda que seja uma crítica ao 
planejamento de saúde realizado até então, o documento apresenta uma visão funcionalista do 
 
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que acontece na realidade. Nesse documento propõe-se certa normatividade da política, uma 
operacionalização tecnocrática da problemática da política. Sugere-se uma série de passos para a 
operacionalização do político, estabelecendo um "deve ser" da política ao nível das funções, 
onde o conflito advém da posse desigual de bens pelos diferentes grupos sociais, não se 
discutindo as determinações dessa posse desigual e não sendo colocadas as contradições e 
interesses antagônicos fundadores da sociedade de classes que é o capitalismo. 
Mesmo assim, o documento Formulación de Políticas de Salud, publicado em 1975 
pelo Centro Panamericano de Planificación de la Salud, tem sua distribuição 
restringida/proibida pela Opas que não assume o seu conteúdo "mais político". Essa é a época em 
que o avanço significativo do movimento popular, em vários países da América Latina, é 
sufocado por golpes militares com a imposição de ditaduras, com o apoio norte-americano, em 
todo o cone sul (Testa, 1985). 
Com a derrota dos movimentos populares e a implantação das ditaduras militares, muitos 
dos profissionais e teóricos do planejamento são afastados dos níveis de intervenção e vão 
reinserir-se em outros países, geralmente em instâncias acadêmicas, onde se dedicam a uma 
reflexão sobre as suas atuações e sobre o fracasso dos movimentos dos quais participaram. 
 
As Três Vertentes do Enfoque Estratégico 
 
O Planejamento Situacional 
 
Carlos Matus, ex-ministro do governo socialista de Allende no Chile, faz essa reflexão 
inicialmente nos cárceres de Pinochet e, depois, em seu exílio na Venezuela, como assessor das 
Nações Unidas (ILPES e PNDU) e do CENDES. Mario Testa, que, após trabalhar no CENDES 
desenvolvendo o método CENDES—OPAS e na divisão de pesquisa do CPPS, deslocara seus 
interesses para os movimentos populares que ocorriam na Argentina, atuando no movimento 
peronista, faz essa reflexão no exílio. A temática de Testa e Matus é a mesma. Motivados pelo 
fracasso dos movimentos populares, ambos discutem a questão do poder. 
Matus aprofunda a sua discussão iniciada no Estratégia y Plan fazendo uma análise 
globalizante do planejamento na economia. Inicialmente, enfatiza a discussão sobre o poder e 
 
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tenta desenvolver um rigoroso método de planejamento. Atualmente, porém, está mais 
preocupado com a construção/elaboração de instrumentos de condução que aumentem a 
governabilidade de um sistema político. 
Propõe um método de planejamento situacional onde o ator que planifica está dentro da 
realidade e coexiste com outros atores que também planificam, diferente do método normativo, 
onde o planejador é um sujeito separado da realidade, colocando-se fora dela e pretendendo 
controlá-la como se fosse seu objeto. Situação é o lugar onde estão os atores e suas ações. E a 
explicação da realidade que realiza uma força social em função de sua ação e luta com outras 
forças sociais (Matus, 1982). 
Nessa concepção, a contradição e o conflito são assumidos e a planificação situacional, 
diz Matus, é necessariamente política, pois um dos recursos escassos que restringem o 
desenvolvimento de ações que promovam mudanças são os recursos de poder. 
Planejamento situacional é um método de planejamento constituído por quatro momentos 
não sequenciais, simultâneos e em constante processo. Um momento explicativo equivalente ao 
diagnóstico onde são selecionados problemas e discutidas suas causas ao nível dos fenômenos 
(fenoestrutura) e das estruturas sociais básicas (genoestrutura). Um momento normativo: o 
desenho do "deve-ser". Um momento estratégico de análise e construção da viabilidade política: 
a discussão do poder. Um momento tático-operacional de tomadas de decisão e de realização da 
ação concreta. 
Por refletir sua própria experiência, o ator privilegiado é o governo. Planejar, para Matus, 
é conduzir o processo. E tentar submeter à vontade humana o curso encadeado dos 
acontecimentos cotidianos, fixando uma direção e dando uma velocidade à mudança que 
inevitavemente acontece. E método de condução do governo para o alcance de seus objetivos. 
Planeja quem governa: quem tem a capacidade de decidir e a responsabilidadede conduzir 
(Matus, 1981). 
O fracasso do planejamento é também fracasso da condução. Uma das razões que Matus 
detecta para esse fracasso é a falta de instrumentos, procedimentos e técnicas de condução e, por 
isso, coloca aí sua ênfase, desenvolvendo instrumentos para que aquele que tenha 
responsabilidade da condução consiga exercê-la. Preocupa-se então em dotar o governo com 
 
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elementos técnicos que aumentem a governabilidade do sistema (procedimentos para lidar com a 
incerteza, sala de situações...). 
O planejamento situacional é uma evolução do pensamento crítico dos anos sessenta em 
relação ao planejamento econômico. Pode ser considerado como uma vertente do planejamento 
estratégico de saúde, pois o pensamento de Matus, pelo seu frequente trabalho como assessor da 
OPAS, tem sofrido adaptações para a saúde. Essas, mesmo que nem sempre bem sucedidas, têm 
influenciado atuações de planejamento em saúde. 
 
As Propostas Programático-Estratégicas 
 
Mario Testa, em sua reflexão e autocrítica, por sua participação na política, pensa o 
problema do Poder como problema central do planejamento de saúde. Sua reflexão á como 
participante de um movimento social desde fora do governo. Seu ator privilegiado é, então, a 
classe/grupo/força social/movimento, e não, como em Matus, o governo. Refere toda a sua 
proposta à luta pelo poder: como conduzir deslocamentos de poder em favor das classes/grupos 
subordinados/dominados. 
Ao considerar a determinação social do processo saúde-enfermidade, identifica os 
problemas de saúde como integrantes da totalidade social, fazendo a ligação saúde-totalidade 
social através das relações de poder. Propõe um diagnóstico da situação, cuja síntese é a 
identificação do setor enquanto a estrutura do poder: relações entre forças sociais com interesses 
em saúde e as tensões decorrentes do debate em saúde. Síntese realizada a partir da consideração 
do cálculo administrativo tradicional (diagnóstico administrativo); das relações de poder e suas 
determinações na sociedade (diagnóstico estratégico) e das formas de consciência social e 
sanitária (o diagnóstico ideológico) (Testa, 1986). 
Baseado na síntese diagnóstica, onde foi identificada a estrutura de poder setorial, 
formula propostas programático-estratégicas que consideram a análise das repercussões das 
ações propostas sobre essa estrutura de poder. Na sequência de programas sugerida, Testa 
considera a criação e a manutenção da viabilidade política que garantam a realização e 
consolidação das mudanças propostas. Programas cujo conteúdo estratégico são suas formas 
 
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organizativas democráticas e participativas, pois, segundo Testa, estas estabelecem diferentes 
formas de relações de poder, dando direcionalidade às suas proposições (Testa, 1987). 
Mario Testa apresenta um quadro de análise para se pensar as questões do planejamento. 
Suas proposições setoriais são acompanhadas de toda uma discussão do Poder na sociedade, suas 
determinações e possibilidades de transformação. A preocupação de Testa com o setor é 
subsidiária à sua preocupação com o Poder como um todo, configurando à sua produção um 
quadro de análise/um corpo de teoria, a partir do qual pensar o planejamento. 
 
A proposta de Medellin 
 
Uma terceira linha do planejamento estratégico de saúde desenvolve-se a partir de uma 
reflexão promovida no interior dos próprios organismos internacionais (OPS/OMS), dando certa 
continuidade a questões colocadas no documento Formulación de Políticas. Essa vertente é 
apresentada inicialmente nas Notas sobre las Implicaciones de la Meta SPT/2000, la Estrategia 
de Atención Primaria y los Objectivos Regionales Acordados para la Planificación y 
Administración de los Sistemas de Servidos de Salud, um documento borrador da OPAS, de 
circulação restrita, elaborado a partir de debates em seminános internacionais com especialistas 
em planejamento — Medellin, Mérida e Rio de Janeiro — e de um curso realizado na Facultad 
Nacional de Salud Pública de Medellin. Em 1987, esse documento é editado como Salud para 
Todos en el Año 2000: Implicaciones para la Planificación y Administración de los Sistemas de 
Salud, tendo como autores Emiro Trujillo Uribe e Juan José Barrenechea (Barrenechea & 
Trujillo, 1987). Trujillo, inicialmente aluno e depois consultor do Centro Panamericano de 
Planificación de la Salud até sua extinção em 1975, foi diretor e professor de Planejamento na 
Escola de Saúde Pública de Medellin, na Colômbia, até 1988, quando foi assassinado. 
Barrenechea foi participante de Cursos de Planejamento e Desenvolvimento Econômico na 
Cepal e Ilpes e trabalhou em planejamento na OPAS, de 1966 até 1980. 
O texto de Trujillo e Barrenechea mantém-se como notas sobre planejamento e 
administração de sistemas de saúde, não pretendendo os autores a proposição de um método de 
planejamento. 
 
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Por suas origens, nas discussões nos seminários, o texto tem contribuições de vários 
autores: Matus e Testa, por exemplo, fazem parte de sua bibliografia de referência. Mesmo 
assim, apresenta uma especificidade em sua orientação. Sua racionalidade basicamente sustenta 
proposições do planejamento estratégico empresarial e, por isso, considero-o uma terceira 
vertente. 
O planejamento estratégico e depois a administração estratégica, desenvolvidos para as 
grandes empresas desde o final dos anos 60, diferem do planejamento normativo tradicional. 
Admitem a turbulência do ambiente externo e tratam de como as empresas devem orientar-se no 
processo de adaptação ao ambiente. O comportamento estratégico é considerado como um 
processo de interação com o ambiente, acompanhado de um processo de promoção da 
modificação de aspectos dinâmicos internos, onde a turbulência externa e o poder configuram-se 
como influências básicas (Ansoff, 1983). Essas concepções permeiam o texto de Barrenechea e 
Trujillo, influenciando na origem dessa "vertente" do planejamento estratégico de saúde. 
O interesse desses autores é o setor saúde e sua preocupação principal a 
instrumentalização: como fornecer instrumentos que auxiliem técnicos atuantes na linha de 
execução, que rompam com o normativo e contribuam na implementação das Estratégias 
SPT2000. Propõem uma metodologia de planejamento para ser utilizada por qualquer força 
social que assuma a meta SPT2000 e a estratégia de atenção primária. 
Nesse enfoque, o planejamento é entendido como um processo social complexo, que trata 
de influenciar as características de uma mudança social a partir da perspectiva de uma 
determinada força social. Pressupõe-se que, para pensar a ação futura, é necessário conhecer-se 
uma teoria política, mas esta teoria não é explicitada nem discutida. Assim, a existência de 
interesses conflitivos é reconhecida, porém a determinação desses conflitos não é colocada. 
Diferenças entre grupos sociais quanto ao acesso aos serviços e aos riscos de agravo à saúde são 
constatados, sem também explicitar-se a determinação dessas desigualdades. Evidenciadas as 
diferenças, os instrumentos elaborados para a intervenção no setor saúde direcionam-se aos 
grupos sociais chamados de "postergados" objetivando diminuir essas desigualdades. 
Barrenechea e Trujillo admitem: a complexidade do sistema de saúde comoparte 
integrante do social, pois o ambiente social é turbulento e pouco previsível; a fragmentação (o 
desenvolvimento dos processos sociais de forma brusca e não-linear); a dependência do sistema 
 
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de variáveis fora de seu domínio, fora de seu espaço de controle; e a incerteza no tratar com o 
futuro. Admitem, ainda, a existência de forças em oposição, a necessidade da negociação e de 
procedimentos para tal, e colocam o plano como algo em permanente elaboração e execução, 
quebrando, em diversos níveis, a base do planejamento normativo tradicional (Barrenechea & 
Trujillo, 1987). 
[...] 
Identificamos, assim, três vertentes de planejamento estratégico em saúde atualmente em 
difusão na América Latina: o planejamento situacional de Matus aplicado à saúde, as propostas 
de Mario Testa e o enfoque de Barrenechea e Trujillo. 
Cabe, certamente, um esclarecimento sobre o sentido aqui empregado para 
a estratégia, pois é um termo amplamente utilizado, apresentando múltiplos significados. 
Estratégia é arte de explorar condições favoráveis com o fim de alcançar objetivos específicos. É 
meio para alcançar um objetivo. E proposição para futuro: o enunciado de diretrizes para o longo 
prazo (significado que aparece, por exemplo, em documentos das Nações Unidas). É proposta 
para ganhar um jogo. É arte de ganhar a guerra. 
Na sua origem castrense, estratégia é arte de dirigir operações militares (OPS/CPPS, 
1975). Arte militar de planejar e executar movimentos e operações de tropas e veículos de 
guerra, visando alcançar ou manter posições favoráveis a futuras ações sobre determinados 
objetivos; programação a longo prazo do uso de instrumentos militares e políticos na condução 
de conflitos (Bobbio et all, 1986). 
Por sua origem militar, geralmente incorpora-se o termo "estratégia" a situações em que, 
para alcançar um objetivo, é necessário superar obstáculos: quando existem oponentes ao alcance 
de um objetivo, e para alcançá-lo, é necessário vencer a resistência dos oponentes.3 O termo 
'estratégia' é, portanto, empregado quando existe conflito, enfrentamento, relação de poder, e este 
é o caso do planejamento de saúde. 
O sentido militar do termo, em suas elaborações mais acabadas, é teoria de movimento 
até o objetivo, buscando-se obter o máximo de liberdade de ação após cada movimento (Matus, 
1982). E este o sentido de estratégia quando falamos aqui de planejamento estratégico. Sem 
esquecer que, no conflito entre forças sociais, como bem diz Matus, o que acontece é um jogo 
dialético, pois as forças sociais têm uma história e constituem uma unidade contraditória. Nesse, 
 
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como em qualquer outro jogo, enfrentam-se oponentes que, para ganhar, têm de vencer a 
resistência dos outros; porém, no jogo dialético, um jogador não existe sem o outro. O jogo 
dialético supõe a unidade e a contradição entre as forças sociais. 
É com esse sentido que afirmamos os enfoques de planejamento de saúde aqui 
apresentados como estratégicos, pois consideram o problema do poder e admitem o conflito 
entre forças sociais com diferentes interesses e com uma visão particular sobre a situação-
problema na qual se planeja, fazendo parte do processo de planejamento a análise e a construção 
da viabilidade. E porque os processos de planejamento propostos objetivam alcançar o máximo 
de liberdade de ação a cada ação realizada, movimento que possibilita a aproximação dos 
propósitos desejados. 
As três vertentes têm em comum a ação estratégica e sua ruptura com a normatividade de 
um "deve ser" que se impõe sobre a realidade, admitindo a impossibilidade de contar-se com um 
plano pré-estabelecido que dê conta de todas as condições do real, devido a complexidade dos 
processos sociais. Cada uma, porém, apresenta um enfoque específico, com diferente ênfase. 
Matus dá prioridade aos problemas de condução e governabilidade e procura instrumentalizar a 
condução de governo. Testa aponta e aprofunda as questões do poder, e Barrenechea e Trujillo 
fornecem instrumentos para a execução de ações setoriais. 
As três vertentes do enfoque estratégico do planejamento em saúde têm suas origens na 
discussão e crítica das metodologias e da compreensão do planejamento econômico normativo 
como instrumento para o desenvolvimento da América Latina; nas teorias de administração 
estratégica empresarial; na discussão e crítica da metodologia tradicional de planejamento em 
saúde. Essas origens estão imbricadas (o debate técnico-científico não se realiza isoladamente), 
diferenciando-se cada vertente, quanto à sua origem, apenas pela intensidade da influência de 
cada uma das discussões. 
 
 
 
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UNIDADE IV - CONCEITOS BÁSICOS E OS SEUS USOS NA 
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS, PLANOS E PROGRAMAS DE SAÚDE 
 
 
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS DE SAÚDE: 
CONTRIBUIÇÕES PARA O DEBATE4 
 
Avaliação em saúde: alguns aspectos teóricos e conceituais 
 
Para iniciarmos uma reflexão sobre avaliação de políticas de saúde em nossa atual 
conjuntura, queremos situar o leitor de que não temos nenhuma pretensão com esse texto de 
esgotar todos os pontos referentes ao tema. Nosso principal eixo de construção e argumentação 
será o de apresentar alguns aspectos teóricos e metodológicos do campo da avaliação em saúde, 
e, mais especificamente, das políticas e programas de saúde, para dizer de onde estamos falando, 
e levantar questões a fim de trazer contribuições para o debate. 
Importante deixar claro desde então que não estaremos dialogando com uma concepção 
de política como política partidária, ou governamental, mais sim com uma demarcação mais 
ampla da política. Nosso intuito é o de abordar a política como práticas sociais que expressa uma 
intencionalidade de mudança de uma realidade indesejável, que se faz em ato e que se 
consubstancia nas relações entre sujeitos. 
As raízes da avaliação remontam aos primórdios da história da humanidade (avaliação 
informal), no entanto a avaliação formal teve como marco histórico o período da Grande 
Depressão nos Estados Unidos até o período que sucedeu a Segunda Grande Guerra Mundial 
pela necessidade de avaliação das políticas públicas implementadas para equacionar os 
problemas sociais existentes (Guba & Lincoln, 1989). A avaliação, desde então, vem passando 
por constantes transformações e diferentes influências que se traduzem na confluência de 
diferentes campos do saber, como as ciências sociais, a economia, a pesquisa clínica e 
epidemiológica e o direito. 
 
4 CRUZ, M. M. Avaliação de Políticas e Programas de saúde: contribuições para o debate. In MATTOS, R. A.; 
BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para análise das políticas de saúde, 2011. p.181-199 . Disponível em 
www.ims.uerj.br/ccaps. Acesso em: 19 set. 2012. 
 
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Com a expansão do campo da avaliação, surgiram diferentes vertentes e tendências 
norteadoras de saberes e práticas, que Guba e Lincoln (1989), ou mesmo Almeida (2006), vão 
localizá-las em quatro gerações: a primeira (1910-1930) que tem como ênfase a construção e a 
aplicação de instrumentos de medidaspara avaliar os beneficiários de uma intervenção; a 
segunda (1930-1967), centrada na descrição da intervenção marca o surgimento da avaliação de 
programas; a terceira (1967-1980) apoiada no julgamento de mérito e do valor de uma 
intervenção para ajudar na tomada de decisões; e a quarta (1980 - atual) refere-se à negociação 
entre os atores interessados e envolvidos na avaliação. O entendimento a partir do que os autores 
sistematizaram é de que essas gerações não são excludentes, mas sim complementares, ao se 
considerar a necessidade de uso dessas etapas em diferentes processos avaliativos. 
A delimitação dessas gerações retrata mudanças de ordem teórico-conceituais e políticas 
que se fizeram e, ainda se fazem necessárias na conformação e legitimação do campo da 
avaliação. Tais mudanças evidenciam uma polissemia e uma polifonia a partir das distintas 
concepções de avaliação, bem demonstrada na construção da árvore genealógica da avaliação, a 
aparição de ramos que cresceram e frutificaram no sentido dos métodos, dos usos ou da 
valoração. 
Claro que não queremos aqui detalhar cada um desses ramos, e nem os principais autores 
vinculados a eles, e nem tampouco estabelecer comparações. O intuito é de mostrar como o 
campo da avaliação vem se organizando e se legitimando em diferentes conjunturas, ao 
tomarmos como referência a construção de distintas 183 abordagens e métodos desenvolvidos e 
operacionalizados por avaliadores. Essa visão da árvore ajuda a entender a tensão entre as 
distintas orientações teóricas da avaliação que envolve desde perspectivas mais duras, pautada 
numa dada neutralidade científica no que se refere à produção de conhecimentos e práticas, 
àquelas mais flexíveis e pautadas numa visão de produção e reflexão mais compartilhada. 
Partindo do princípio que o objeto da avaliação é uma intervenção (política, programa, 
projeto), nesse artigo a questão em foco é a própria política. O que identificamos é que 
independente da área da política constituiu-se um movimento de interesse no campo das ciências 
políticas pela compreensão do que se entende por avaliação de política pública, distinguindo-a de 
outras modalidades de avaliação: a avaliação política e a análise de políticas públicas. Mas, 
afinal, como distingui-las se esses se colocam como processos tão imbricados? 
 
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Arretche (1998) aponta que a avaliação envolve necessariamente um julgamento, uma 
atribuição de um valor, uma medida de aprovação ou desaprovação a uma política ou programa 
público ou particular, e uma análise desta a partir de certa concepção de justiça (explícita ou 
implícita). Neste sentido, segundo esta autora, não existe possibilidade de que qualquer 
modalidade de avaliação ou análise de políticas públicas seja apenas instrumental, técnica ou 
neutra, pelo forte componente intrínseco a processos que envolvem diferentes atores e interesses. 
A visão de Contrandriopoulos (2006) converge com a de Arretche quando o mesmo diz 
que “avaliar consiste fundamentalmente em aplicar um julgamento de valor a uma intervenção, 
através de um dispositivo capaz de fornecer informações cientificamente válidas e socialmente 
legítimas sobre ela ou qualquer um dos seus componentes, permitindo aos diferentes atores 
envolvidos, que podem ter campos de julgamento diferentes, se posicionar e construírem 
(individual ou coletivamente) um julgamento capaz de ser traduzido em ação”(p.710). O autor 
por meio desta definição destaca o caráter processual, dinâmico e multifacetado que envolve 
uma intervenção (práticas sociais que se configura como um sistema complexo, como no caso da 
política pública), a atribuição de valores pautada em critérios válidos e legítimos e o uso no 
sentido da mudança social. 
Pode-se dizer que não existe um consenso em termos de definição de avaliação, mas 
existe consenso em relação ao julgamento na avaliação. Daí advém à necessidade de explicitação 
clara dos critérios e parâmetros utilizados para a emissão do julgamento, 184 conforme ressalta 
Worthen et al (2004) a mencionar que avaliação corresponde “a identificação, esclarecimento e 
aplicação de critérios defensáveis para determinar o valor ou mérito, a qualidade, a utilidade, a 
eficácia ou a importância do objeto a ser avaliado em relação a esses critérios”. 
Na lógica disciplinar da sociedade moderna o julgamento ainda é associado à punição, a 
castigo, a sanção. Entretanto, o ato de julgar na avaliação deve levar em consideração critérios e 
parâmetros reconhecidos pelos interessados como confiáveis. É a prática do julgamento que 
evidencia o caráter de não neutralidade na avaliação, pelas implicações subjetivas e por permitir 
a ressignificação de elementos que ajudam a consubstanciar o parecer dado. É prudente 
reconhecer nesse caso a definição de critérios e padrões de julgamento não neutros, que conte, 
principalmente, com uma negociação entre os principais interessados na intervenção e na 
 
Este módulo deverá ser utilizado apenas como base para estudos. Os créditos da autoria dos conteúdos aqui apresentados são dados aos seus respectivos autores. 36 
avaliação, para que os resultados da mesma possa melhor orientar os usuários, profissionais e os 
gestores e outros interessados. 
Nesta perspectiva, na visão de Arretche (1998), a avaliação política prescinde do exame 
da operacionalidade concreta ou da implementação da política sob análise; examina os 
pressupostos e fundamentos políticos de um determinado curso de ação pública, 
independentemente de seu desenho e de seus resultados esperados. Ou seja, deve transitar por 
uma análise sistemática da concepção da política, passando pela sua implementação aos efeitos 
concretos. 
Mesmo que a avaliação envolva uma etapa de análise, para Arretche (1998) a análise de 
políticas públicas “é entendida pelo exame da engenharia institucional e dos traços constitutivos 
dos programas, na qual qualquer política pública pode ser formulada e implementada de diversos 
modos” (p, 2). A análise de políticas públicas busca, neste sentido, reconstituir estas diversas 
características, de forma a apreendê-las em um todo coerente e compreensível. 
A análise de uma política pública pode atribuir a um determinado desenho institucional 
alguns resultados prováveis, mas somente a avaliação desta política poderá atribuir uma relação 
de causalidade entre a política e seu resultado comparado a um padrão. Afinal, a avaliação é uma 
mediação entre o feito e o efeito cuja orientação é possibilitada pela pergunta avaliativa que 
estabelece o foco e rege as escolhas das abordagens teóricas e metodológicas. 
Numa posição crítica do processo de avaliação de políticas públicas, Faria (2005) 
argumenta o fato de que mesmo que essas concepções reconheçam o caráter político da 
avaliação, é possível observar “nos debates e nos estudos correlatos mais recentes a prevalência 
de um viés normativo e/ou uma priorização dos aspectos mais técnicos da avaliação das políticas 
públicas, bem como uma ênfase em seu papel de instrumento gerencial” (p.98). O autor explicita 
assim a ênfase na avaliação normativa em que se prevalece a relação entre o feito e o efeito 
tomando-se as normas preestabelecidas como padrões de qualidade, bem como o papel da 
avaliação como ferramenta gerencial. 
Essa forte inclinação para a avaliação normativa esvazia o caráter explicativo e a 
possibilidade de construção de avaliações úteis, na medida em que ainda se utiliza 
predominantemente a visão “adotada em manuais e apreciações mais introdutórias, os quais 
 
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apresentam a avaliação como “última etapa” do chamado “ciclo das políticas”, definindo-a 
como: 
(a) atividade destinada a aquilatar os resultados de um curso de ação cujo ciclo de vida se 
encerra; 
(b) a fornecer elementos para o desenho de novas intervenções ou para o aprimoramento 
de políticas e programas em curso; 
(c) como parte da prestação de contas e da responsabilização dos agentes estatais, ou seja, 
como elemento central da accountability” (Faria, 2005:97). 
Para avançar de uma prática de monitoramento para a avaliação, faz-se necessário 
minimamente se construir desenhos de avaliações que busquem responde o porquê. Saber que 
alcançou ou não os resultados esperados não ajuda necessariamente para a orientação da 
melhoria da política. Este pode ser considerado um importante desafio metodológico a ser 
enfrentado na em que precisa se definir métodos para a definição de perguntas pactuadas que 
orientem para uma avaliação útil, para o envolvimento dos sujeitos diretamente vinculados à 
intervenção, dos contextos organizacional, cultural, econômico, sócio-demográfico na relação 
destes com a implementação da política e sua influência nos efeitos alcançados. 
Fica evidente a necessidade de se inserir nos modelos de avaliação a influência dos 
fatores do contexto político-institucional e externo (determinantes e condicionantes) na relação 
com a implementação ou com a obtenção de efeitos mais a longo prazo ou aqueles não previstos 
no desenho da política. Mesmo assim, ainda se reconhece como hegemônico, na avaliação da 
qualidade em saúde, o referencial de Donabedian (1990) que desenvolveu uma matriz de 
avaliação centrada nos componentes de estrutura, processo e resultado para a observância dos 
pilares da qualidade (eficácia, efetividade, eficiência, equidade, acessibilidade, otimização, 
legitimidade), sem levar em conta o contexto ou mesmo a participação de outros atores na 
definição de padrões de qualidade. 
A questão é que o modelo donabediano vem sendo contrastado com outros modelos que 
buscando romper com o chamado modelo “caixa preta” ao procurar identificar os fatores que 
interferem de fato para a obtenção dos melhores resultados. O que nos cabe diante das múltiplas 
abordagens existentes sobre como avaliar, é identificar a que se mostra mais útil para uma 
reflexão norteadora que possa agregar valores a processos sociais. Afinal, a multiplicidade de 
 
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abordagens revela a influência das várias vertentes que surgiram e apontaram diferentes 
narrativas, diferentes traduções do saber e do fazer em avaliação na combinação da atribuição de 
causalidade entre feitos e efeitos a mudança social pretendida (Cruz e Reis, 2011). 
Em linhas gerais tomamos as ações de avaliação como subsidiárias ou intrínsecas ao 
planejamento e a gestão, como instrumento de suporte a formulação de políticas, ao processo 
decisório e de formação dos sujeitos envolvidos. Para isso é preciso definir formalmente as 
responsabilidades respectivas de quem encomenda a avaliação e de quem avalia para se 
aprimorar os resultados dos conhecimentos produzidos e incorporá-los à realidade. Além disso, 
na gestão em saúde, a avaliação de políticas deve ter como finalidades a melhoria das ações de 
saúde, a prestação de contas e a produção de conhecimentos uteis e oportunos para uma pratica 
de saúde de qualidade na visão dos atores envolvidos na política em questão. 
 
Da formulação à avaliação de políticas e programas 
 
Numa perspectiva internacional, desde o período do pós-segunda guerra mundial, a 
avaliação, enquanto um processo social formal e sistemático, configurou-se como um esforço de 
legitimação e institucionalização de uma prática consistente de julgamento do sucesso das 
políticas públicas implementadas para enfrentar os problemas sociais existentes, sobretudo, no 
que se referia a prestação de contas (Worthen et al, 2004). Nessa conjuntura as pesquisas em 
políticas públicas se tornaram foco de interesse das atividades científicas, principalmente pelo 
fato de ter implicações diretas na regulação e no controle dos investimentos por parte do Estado. 
Dando um salto vimos que a década de 1990 testemunhou, nas democracias ocidentais de 
um modo geral, e na América Latina, em particular, “a busca de fortalecimento da “função 
avaliação” na gestão governamental” (Faria, 2005:97). Paralelo a esse processo, foram 
implementados, em diversos países da América Latina, inclusive Brasil, sistemas de avaliação 
das políticas públicas de escopo variável. Na visão do autor “tal processo tem sido justificado 
pela necessidade de “modernização” da gestão pública, em um contexto de busca de 
dinamização e legitimação da reforma do Estado” (ibid). 
Pode-se dizer que no Brasil é muito recente a definição de diretrizes que orientem a 
política de avaliação, o que reforça abordagens fragmentárias e conservadoras, como a quase 
 
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completa dissociação dos processos avaliativos do sistema nacional de auditoria, tendência 
inversa à dos países desenvolvidos (Santos e Natal, 2005). Na perspectiva dos programas de 
saúde, embora se observem algumas iniciativas de setores ou unidades de monitoramento e 
avaliação, espaços “estruturais” a serem privilegiados na institucionalização da avaliação, 
verifica-se uma incapacidade organizacional e funcional com que estas operam. 
O movimento de institucionalização do Monitoramento e Avaliação (M&A) como 
atividade governamental em prol da gestão pública, mais estritamente no setor saúde, teve forte 
influência de agências internacionais que vinculavam o apoio técnico-financeiro de projetos a 
mecanismos de acompanhamento dos resultados. A ênfase dada, que ainda prevalece, é a da 
avaliação baseada em resultados. Este movimento iniciou com diferentes iniciativas nas três 
esferas de governo num contexto marcado pelo avanço dos processos de descentralização do 
sistema de saúde no Brasil, a partir das mudanças desencadeadas com a implantação do Sistema 
Único de Saúde (SUS). 
Tanto a implantação quanto a consolidação do SUS envolveu, e continua envolvendo, 
atores e contextos locais diversos; relações de poder, reorganização de serviços, realocação do 
processo decisório (Santos & Natal, 2005). Nesse sentido os princípios e valores que inspiraram 
e orientaram a reforma do sistema de saúde brasileiro que se deram e, que, ainda vem se dando 
no âmbito do SUS, imprime um olhar diferenciado e justificam a existência de análises ou, 
propriamente, de avaliações da implementação de políticas de saúde como um processo 
permanente e contínuo. 
Ao tratar da institucionalização da avaliação, em particular na atenção básica, Felisberto 
(2004) enfatiza que a inserção da avaliação na rotina dos serviços por meio da implantação de 
uma cultura avaliativa. Esta se daria esta se daria com investimento no desenvolvimento e 
fortalecimento de capacidade técnica, o que contribui decisivamente para a qualificação da 
atenção à saúde ao promover a construção de processos estruturados e sistemáticos, coerentes 
com os princípios do SUS e com os anseios dos usuários. 
Um aspecto importante a ser ressaltado é que a decisão de institucionalizar a avaliação, 
conforme enfatizado por Hartz (2001) exige que seja definida “uma política de avaliação para a 
avaliação de políticas” com a definição depropósitos e de recursos; definição de tipos de 
abordagens; localização em organograma das instâncias onde a prática avaliativa deve ser 
 
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desenvolvida e as relações que devem ser estabelecidas para utilização dos seus resultados. 
Afinal não basta apenas avaliar políticas, completar um ciclo com a verificação da influência da 
avaliação e a utilização dos resultados para a melhoria da política. 
No entanto o investimento numa cultura avaliativa implica necessariamente no 
aprendizado e na apropriação sobre desenhos e abordagens de avaliação. Afinal, a avaliação 
requer uma aproximação e um debruçar sobre questões remetidas ao por que, para que, para 
quem, como, de forma a potencializá-la como instrumento que faça parte da vida institucional e 
não apenas como objeto de legitimação do feito. 
Para pensarmos na formulação e avaliação de políticas e programas, tomamos a princípio 
como referência, a atuação do gestor do Sistema Único de Saúde (SUS), interessado prioritário, 
mas não o único, nas três esferas de governo. Esta atuação se consubstancia através do exercício 
das funções gestoras na saúde, cujas subfunções e atribuições compreendem: formulação de 
políticas/planejamento; financiamento; coordenação, regulação, controle e avaliação (do 
sistema/redes e dos prestadores públicos ou privados); e prestação direta de serviços de saúde 
(Souza, 2002). 
Ao nos depararmos com essas subfunções e atribuições identificamos o quanto a 
articulação entre elas ainda precisa ser construída. O que, ao mesmo tempo, seria fundamental 
para a construção de sistemas de avaliação mais condizentes com as necessidades e úteis do 
ponto de vista da produção de respostas apropriadas para as mudanças necessárias (Cruz e Reis, 
2011). 
A formulação e a implementação de políticas ou programas de saúde requer um saber 
sobre se o que foi planejado (teoria da intervenção) foi executado conforme o esperado e se as 
ações implementadas levaram aos resultados esperados, ou seja, se a estratégia escolhida é a 
adequada ou se precisa ser reformulada. A questão é que o gestor, que em geral é quem demanda 
avaliações, parte do pressuposto que dá para avaliar a intervenção em si e isso, por si só, marca 
um desafio metodológico pela fragmentação do objeto. 
Mesmo que partamos do princípio que o planejamento, a gestão e a avaliação 
correspondem a atividades distintas, ao considerarmos seus propósitos, suas finalidades; não há 
como negar a complementaridade entre elas no que se refere ao ciclo de uma política, um 
 
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programa ou de um projeto. Afinal, qual de nós que lidamos com políticas públicas, ou mais 
especificamente com programas, não tratamos em nosso cotidiano desses temas? 
Enfim, não queremos nos deter aqui nos modelos existentes para o planejamento e gestão, 
mas sim ressaltar que quem está envolvido com atividades de avaliação precisa ter maior 
proximidade com o planejamento da política ou programa; entender como tem sido feita a gestão 
e o modelo adotado (Cruz e Reis, 2011). Assim, a construção de um plano de avaliação deve 
tomar como base o diagnóstico da situação encontrada (linha de base), as ações planejadas e a 
boa utilização dos achados da avaliação que poderão orientar melhor o trabalho da gestão. 
Portanto, dada as conexões intrínsecas entre planejamento, gestão e avaliação é 
fundamental que as pessoas envolvidas nessas três etapas compartilhem suas informações, 
mesmo sabendo que muitas vezes essas atividades ficam concentradas. Esse é um ponto crítico 
na medida em que, em muitos casos, as pessoas que planejam não são as mesmas que estão 
envolvidas com a gestão ou avaliam as ações. 
No cotidiano da gestão em saúde ainda são concentrados mais esforços em avaliações 
operacionais, do tipo normativa, que propriamente em pesquisas avaliativas. Em geral as 
pesquisas avaliativas são objetos de interesse para academia que, podem estar mais ou menos 
articuladas com a gestão. Essa articulação deve se dar por entendermos que as atividades de 
avaliação são etapas essenciais de uma gestão de qualidade (Cruz e Santos, 2007). Isso na 
medida em que fornece informações sobre necessidades de reajustes no programa; estabelece 
evidências sobre a efetividade das ações; permite a prestação de contas aos atores envolvidos, 
inclusive os financiadores; provê informações úteis para formulação de políticas, sem deixar de 
contemplar o contexto, e aprimora o processo de tomada de decisão. 
Diante do exposto, as principais possibilidades para aprimorar os processos de M&A na 
gestão do SUS é identificar os potenciais atores que venham a contribuir com os passos 
necessários, que deve ir desde a definição das perguntas avaliativas a disseminação dos 
resultados. Essa é uma maneira de transformar a dureza e burocratização da prática de avaliação 
de política em uma prática construída de forma mais flexível, compartilhada e negociada. 
 
 
 
 
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Tipologias de avaliação de políticas e programas 
 
Como dito anteriormente, as avaliações respondem a questões avaliativas a partir de 
hipóteses geradas no monitoramento sobre as diferenças observadas no processo de 
implementação ou em relação aos efeitos alcançados. Usualmente as avaliações são mais 
complexas, dependendo, da(s) pergunta(s) a ser(em) respondida(s), o que, por sua vez, orienta a 
tipologia da avaliação. De certo que esta é uma das possibilidades de classificação das avaliações 
tomando-se como referência o seu foco. 
Ao remetermos as tipologias de avaliação ao foco desta, logo vinculamos foco ao tipo de 
efeitos da política ou programa que buscamos explicar, e a qual queremos nos deter, como por 
exemplo, os do processo, os de resultado ou os de impacto. Esse é um ponto crucial da avaliação 
porque temos uma tendência a dizer que queremos saber o impacto de uma política, ou que 
avaliamos o impacto de uma política sem nem sempre nos aproximarmos disso. Vamos ver por 
quê! 
Ao fazer referência anteriormente ao modelo donabediano (1990) vimos que os principais 
componentes de uma intervenção correspondiam à estrutura, processo e resultado (curto, médio e 
longo prazo). Apesar de falar de estrutura e processo de qualidade para a garantia de resultados 
de qualidade, a avaliação de qualidade pautada nos pilares definidos pelo autor se detinha mais a 
observância de resultados de mais longo prazo e em grandes populações que requerem desenhos 
experimentais. 
Paralelo ao modelo de Donabedian outros modelos surgiram outras nomenclaturas para 
os componentes estruturais da intervenção, como insumos, atividades, produtos, resultados e 
impacto, como no caso do modelo CDC (CDC, 1999); ou do modelo CIPP - Contexto, Insumo, 
Processo, Produto (Stuflebeam, 2001). Bem como a denominação de outros atributos de 
qualidade, principalmente aqueles referidos ao processo, como qualidade disponibilidade, 
técnico-científica, adequação e outras. 
No entanto maior investimento centrado nas avaliações de resultado ao longo dos anos 
levou a críticas aos chamados “modelo caixa preta”, onde a avaliação está centrada na medida 
sobre o efeito na população ou mais a longo prazo, sem necessariamente se compreender os 
fatores que influenciaram favoravelmente ou desfavoravelmente a obtenção de tais resultados.Este módulo deverá ser utilizado apenas como base para estudos. Os créditos da autoria dos conteúdos aqui apresentados são dados aos seus respectivos autores. 43 
Essa levou a uma tendência de investimento nas avaliações de processo, sem se limitar a 
acreditação (verificação da conformidade), a desenhos de avaliações não experimentais, com 
ênfase no uso dos resultados para a melhoria da qualidade das ações de saúde. 
As avaliações de processo, tidas como equivalentes a avaliação de implantação ou 
implementação, em geral envolve estrutura e processo, e enfatiza as explicações para a diferença 
entre o pretendido e o realizado (Brasil, 2007), por exemplo: as diferenças entre a cobertura 
pretendida e a cobertura alcançada, bem como as explicações para essas diferenças. De maneira 
geral, a avaliação de processo informa aos atores envolvidos na intervenção se as ações deste 
atingiram a população-alvo pretendida, o nível, a extensão e a qualidade dos serviços prestados e 
que recursos foram necessários para apoiar o esforço realizado. 
Uma avaliação de processo visa complementar o monitoramento de estrutura (insumos), 
processo (atividades) e resultado de curto prazo (produto) com uma dimensão explicativa, 
viabilizando a compreensão do contexto organizacional que pode afetar a intervenção. Os 
valores pretendidos neste tipo de avaliação estão nos instrumentos de planejamento enquanto que 
os alcançados estão em livros de registro, relatórios de atividades, cadastro dos usuários, 
instrumentos de supervisão ou, na sua falta, são realizados inquéritos para se ter a informação 
esperada. Este tipo de avaliação responde a questões do tipo: 
a) A intervenção foi implantada conforme o planejado? 
b) Todos os contactantes foram detectados? 
c) Qual percentual da população compareceu a campanha educativa? 
d) Quais as possíveis explicações para os achados? 
e) Que barreiras dificultaram ou inviabilizaram o acesso? 
A coleta de dados para uma avaliação de processo usualmente é realizada por meio de 
abordagens qualitativas para descrever as atividades e percepções relacionadas ao programa, 
especialmente durante os estágios iniciais de seu desenvolvimento e implantação/implementação 
(Brasil, 2007). Essas abordagens incluem, mas não se limitam a técnicas como: observações, 
entrevistas, grupos focais (equipe do programa, usuários e outros informantes-chaves) e revisão 
de documentos da intervenção. Essa caracterização também pode incluir abordagens 
quantitativas, tais como: inquéritos sobre aceitabilidade dos usuários e percepção sobre 
necessidades e serviços. 
 
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Contrariamente a algumas impressões, a avaliação de processo não é um tipo de 
avaliação a ser feita apenas quando a intervenção não consegue recursos para fazer uma 
avaliação de resultados. Numa perspectiva de cadeia de efeitos, a avaliação de processo é 
fundamental porque fornece informações cruciais sobre o porquê à intervenção está ou não 
funcionando e sobre como melhorá-la. Uma avaliação de processo requer uma razoável 
quantidade de tempo da equipe ou do avaliador para coletar, analisar as informações necessárias 
e chegar a conclusões e recomendações. 
Diferentemente da avaliação de processo as avaliações de resultado, ou de 
efetividade/eficácia são metodologicamente mais complexas, visto que enfoca como e por que as 
atividades de uma dada intervenção atingiram os seus resultados numa população alvo, se por 
acaso esta for a beneficiária da intervenção. Essa avaliação pode explicar por que alguns 
resultados não foram alcançados por alguns ou por todos os participantes de uma intervenção; 
descreve, em extensão ou abrangência, os efeitos da intervenção e indica o que poderia ter 
acontecido na sua ausência (Brasil, 2007). 
Assim, uma avaliação de resultado usualmente requer um elemento comparativo em seu 
desenho: um grupo controle ou um grupo de comparação que não recebeu a intervenção. Além 
disso, enfatiza as relações causais entre intervenção e efeito. Esse tipo de avaliação responde a 
questões do tipo: a intervenção explica os efeitos esperados? A intervenção ou o programa foi a 
causa dos resultados observados? Para isso faz-se necessário estudo com grupos de intervenção e 
controle para isolar a influência do contexto externo no alcance de resultados. 
As avaliações de impacto, que para algumas abordagens são compatíveis as avaliações de 
resultados, abordam os efeitos de uma intervenção de mais longo prazo. O impacto não pode ser 
atribuído exclusivamente a uma única intervenção (Brasil, 2007), ainda que se busque na 
avaliação de impacto identificar o peso da intervenção avaliada para a obtenção do impacto 
enquanto efeito na população geral. 
Assim, a avaliação de impacto deve ter um desenho rigoroso e abrangente, que inclua 
também os efeitos combinados de intervenções convergentes. Por isso, avaliações de impacto 
são tecnicamente complexas e de alto custo por buscar responder a perguntas do tipo: Quanto do 
efeito se deve à intervenção? Quanto da variação do efeito observado foi devido à intervenção? 
Essas não são perguntas fácies de responder e, em geral, requer, assim como nas avaliações de 
 
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resultado estudo com grupos de intervenção e controle e a introdução do contrafactual, ou seja, 
que ajuda a identificar o que aconteceria com o desfecho esperado se a intervenção não 
acontecesse. 
O grande desafio para os desenhos das avaliações é o de conseguir apreender o quanto o 
alcance ou não das mudanças esperadas diz respeito aos fatores contextuais, que podem interferir 
na obtenção da mesma. Daí a necessidade de acompanhar determinantes e mudanças contextuais, 
por meio de indicadores, que possam ajudar a explicar a influencia na implementação e nos 
efeitos da intervenção. 
Os fatores contextuais podem estar referidos a facilidades que podem ser compreendidas 
como aspectos, circunstâncias e/ou fenômenos que contribuíram para o sucesso da 
atividade/resultado; as barreiras como aspectos e circunstâncias, relacionados ao projeto e 
instituições envolvidas, que dificultaram a execução da atividade e o alcance do resultado; e as 
externalidades que dizem respeito a aspectos e circunstâncias, fora das possibilidades do projeto 
e governabilidade dos atores envolvidos, que dificultaram ou influenciaram a execução das 
atividades. 
 
Avaliação útil de políticas e programas 
 
Pensar na produção de avaliação útil de políticas e programas é pensar se a avaliação 
atende as necessidades de informação dos usuários potenciais desta, questão primordial para a 
abordagem da avaliação focada na utilização (Patton, 1997). De certo que o fato da utilidade ter 
sido considerada como um dos critérios de metavaliação (Worthen et al, 2004), de qualidade da 
avaliação, fez com que muitos avaliadores centrassem atenção em abordagens para a garantia do 
uso dos achados da avaliação (Almeida e Báscolo, 2006). 
O uso, a influência das informações produzidas na avaliação de políticas e programas, 
seja para ajustes na implementação como para formulação de novas políticas, é que podem vir a 
promover a mudança social desejada por atores sociais e políticos. Porém, a garantia de uso dos 
resultados da avaliação devem ser previstos desde o seu planejamento (estudo de avaliabilidade), 
para que sejam definidos os meios para o envolvimento dos potenciais usuários da avaliação 
(stakeholders). De certo que as avaliações internas e asmistas tendem a responder a perguntas 
 
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avaliativas úteis, tendo em vista a posição do avaliador interno, que muitas vezes identifica as 
melhores estratégias para a garantia do uso. 
Como defensor da utilização da avaliação, Patton (1997) definiu alguns princípios e 
premissas como: a de que compromisso com a utilização pretendida por parte dos usuários em 
potencial deve ser a força motora de uma avaliação; que a formulação de estratégias de uso deve 
ser contínuo, e começar junto com a avaliação; que o fator pessoal contribui significativamente 
para o uso; que a análise deve ser cuidadosa e dedicada das partes interessadas deve ser a base da 
identificação dos usuários primordiais; as avaliações precisam ter algum tipo de foco; o foco nos 
usos em potencial pelos usuários em potencial é o mais útil deles; o foco nos usuários em 
potencial exige a realização de escolhas que devem ser ponderadas com cuidado; avaliações úteis 
devem ser projetadas e adaptadas conforme cada situação; o compromisso dos usuários em 
potencial pode ser alimentado e intensificado se eles forem ativamente envolvidos na tomada de 
decisões; a meta é a participação de qualidade, e não em quantidade; avaliadores têm um 
interesse justo nas avaliações, pois sua credibilidade e integridade estão sempre em risco, de 
onde advém a necessidade de os avaliadores serem ativos-reativos-adaptáveis; avaliadores 
comprometidos com a intensificação do uso têm a responsabilidade de instruir os usuários sobre 
os processos da avaliação e os usos da informação. 
Um aspecto a ser destacado, que o próprio Patton (1997) ressalta, é que a utilização não 
deve se reduzir a elaboração do relatório da avaliação e de sua divulgação. Sem dúvida que essas 
são estratégias importantes para a difusão, mas podem não ser legitimada pelos potenciais 
usuários da avaliação e por isso não se transformar em objeto de uso. Não para não reconhecer 
que os achados de uma avaliação podem ter implicações tanto para continuidade e revisão da 
intervenção, quanto para os diversos parceiros que interagem com a mesma. 
Para saber se os achados da avaliação estão prontos para a disseminação, os seguintes 
pontos devem ser considerados: se os avaliadores são apropriados para o tipo de avaliação 
conduzida e se não há conflito de interesses; se a informação coletada é válida, mede o que 
pretendia medir, é confiável e é reprodutível; se as fontes de informações de dados eram 
apropriadas e se o viés foi controlado; se a coleta sistemática, o armazenamento, a crítica e a 
análise dos dados foram realizadas e sistematicamente revistas em cada estágio do 
desenvolvimento da avaliação; se o processo de avaliação foi transparente, se a lógica e os 
 
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procedimentos utilizados foram claramente explicados e se as limitações do processo foram 
descritas; se as recomendações de ética na avaliação foram observadas; se as técnicas de análise 
utilizadas foram apropriadas à questão avaliativa; se as conclusões foram devidamente 
embasadas; e se as recomendações foram consistentes com os achados e pertinentes às 
necessidades explicitadas pelos autores envolvidos. 
Tomando como exemplo de esforço de maior envolvimento dos usuários da avaliação, o 
Pacto pela Saúde trouxe a unificação da pactuação de indicadores existentes, como no caso do 
pacto de indicadores da atenção básica que foi concebido como instrumento nacional de 
avaliação das ações e serviços de saúde referentes à atenção básica (Brasil, 2003). Esta é uma 
pactuação desenvolvida e regulamentada por portarias ministeriais, possibilitando que 
experiências e contribuições inovadoras implementadas para facilitar o planejamento e a 
avaliação da situação de saúde, o SISPACTO, sistema de informação que buscou dinamizar a 
realização do pacto e sua programação, mas pode não ter contribuído de fato para a 
desburocratização e verticalização do processo. 
As avaliações de políticas do SUS necessariamente devem buscar articular, além dos 
indicadores tradicionais das ações e dos serviços, individuais e coletivos, também os indicadores 
de desigualdades e iniquidades, de determinantes da saúde, de ações intersetoriais, culturais, 
ambientais e de participação social, entre outros, quantitativos e qualitativos, abertos às 
dimensões da ética, do conflito, da subjetividade e da micropolítica, que sirvam ao trabalho local 
e à aferição e mudança permanente das práticas (Schneider, 2009). Contudo, a abertura para se 
trabalhar com a apreensão e explicação de fenômenos relacionados ao feito e ao efeito, na 
avaliação operacional ou na pesquisa avaliativa, requer, do ponto de vista metodológico, a 
apropriação de métodos mistos (quali-quantitativo) bem como de técnicas de consenso, como no 
caso do Delphi. 
Dessa forma o acesso aos resultados do processo avaliativo, na visão dessa autora, 
constitui-se em poderoso instrumento de democratização da informação sobre objetivos, metas e 
resultados alcançados pelos órgãos de saúde, ao tornar públicas e transparentes as avaliações 
realizadas, favorecendo o empoderamento e a mobilização social, que se refletem em fomento da 
participação e do controle das ações e serviços prestados pelo SUS, na busca da equidade e da 
qualidade em saúde. 
 
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Algumas considerações e desafios 
 
Não para encerrar mais para enfatizar alguns pontos para o debate, consideramos 
inicialmente que tanto a avaliação operacional ou a pesquisa avaliativa é uma das práticas sociais 
que exige julgamento de valor ou mérito e ao mesmo tempo gera aprendizagens e informações 
sobre as mudanças que devem ser utilizadas no planejamento e ou na gestão de uma política ou 
programa. Nesse sentido, a avaliação tem um potencial de reflexão acerca das informações e 
experiências, para produzir compreensões compartilhadas sobre os processos, suas razões e 
articulações, possibilitando a equipe, gestores e usuários identificação de propostas e respostas 
de uma forma inovadora. 
No que tange as limitações, identificamos que questões fundamentais continuam sem 
operacionalização tais como: a incorporação das ações e da prática da avaliação nos diferentes 
níveis do SUS; o envolvimento de questões avaliativas oriundas da sociedade civil organizada; a 
latência prolongada entre coleta e análise de dados, ou seja, a necessária e inalcançável 
coincidência entre o tempo de análise das informações e a disponibilização do observado em 
tempo útil para a gestão; e a premente necessidade de mudança da cultura em avaliação. 
Mesmo reconhecendo os avanços nesta área, ainda são notórias as incongruências e 
desajustes no cotidiano das práticas em saúde. O que denota a carência de ferramentas mais 
apropriadas e consistentes para o monitoramento e a avaliação e uma maior apropriação destas 
por parte de diferentes atores. 
Uma dos grandes desafios para se imprimir novas mentalidades em avaliação tem a ver 
com a lógica de programas verticalizados e de avaliações definidas por indicadores que não 
necessariamente estabelecem vínculo com racionalidade da intervenção, a não cultura de 
planejamentos estratégicos, a precária capacidade técnica dos profissionais de saúde e de 
participação efetiva dos usuários no processo decisório. 
Contudo, esses pontos destacados se traduzem em desafiosna medida em que nos obriga 
a refletir em como produzir avaliações com credibilidade e úteis. 
Enfim, não dá para negar a importância deste debate no âmbito das políticas públicas, em 
mais particularmente, das políticas públicas de saúde. A avaliação de políticas e programas 
apesar de comprometida com a tomada de decisão, não é neutra ou desprovida de valores. Penso 
 
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que é importante localizar a avaliação como uma prática de pesquisa que não é isenta e que se 
insere no debate político, sendo absolutamente fundamental reconhecer-se neste processo, para 
que não seja utilizada apenas como um argumento técnico e racional vinculada à ideia de 
mudanças pretendidas. 
Daí a necessidade de entender melhor, a partir de experiência concretas de avaliações de 
política ou programas, o potencial reflexivo e de influência desde o momento em que se decide 
avaliar uma intervenção. Assim como é preciso compreender como no processo avaliativo se 
acumula aprendizagens, que geram conhecimentos úteis para futuras iniciativas e que orienta 
melhor os gestores, executores, usuários e todos os demais potenciais usuários da intervenção e 
ou da avaliação. 
 
 
 
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UNIDADE V 
PLANEJAMENTO E PROGRAMAÇÃO EM SAÚDE NO CONTEXTO DO SUS 
 
 
SISTEMA DE PLANEJAMENTO DO SUS – UMA CONSTRUÇÃO COLETIVA: 
INSTRUMENTOS BÁSICOS5 
 
A nova forma de gestão pública tem sido caracterizada pelo termo flexibilidade, 
envolvendo a ideia de que é necessário reforçar as possibilidades de tomada de decisões de 
forma descentralizada, proporcionando a todos os atores uma maior autonomia de ação, a fim de 
ampliar os espaços de criatividade e ousadia na busca de soluções. A descentralização, uma das 
diretrizes que orienta o funcionamento do Sistema Único de Saúde – SUS –, gera a necessidade 
de pactuação entre as três esferas de governo e faz da área de saúde a política setorial que maior 
impacto vivencia entre as políticas públicas do Estado brasileiro. 
A expressão concreta dada por essa dimensão política envolve questões complexas, 
principalmente quando se considera que, no setor saúde, atuam e interagem distintos atores: 
população, corporações, gestores, dirigentes políticos, profissionais e segmentos empresariais. 
Essas questões configuram um campo de atuação em que as instâncias organizativas do SUS 
podem e devem assumir papéis diferenciados de acordo com a natureza dos problemas em foco, 
adotando estratégias que variam segundo o cenário político e institucional. 
Nesse quadro, o planejamento no setor saúde adquire maior importância, na medida em 
que se configura como um relevante mecanismo de gestão que visa conferir direcionalidade ao 
processo de consolidação do SUS. Os gestores do setor saúde vêm se empenhando 
continuamente em planejar, monitorar e avaliar as ações e serviços de saúde. Tais esforços têm 
contribuído, certamente, para os importantes avanços registrados pelo SUS nestes 20 anos de sua 
criação. É importante reconhecer, contudo, que os desafios atuais e o estágio alcançado exigem 
um novo posicionamento em relação ao processo de planejamento, capaz de favorecer a 
 
5 BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria-Executiva. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. Sistema de 
planejamento do SUS: uma construção coletiva: instrumentos básicos / Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, 
Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. – 2. ed. – Brasília: Ministério da Saúde, 2009. Disponível em: 
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/caderno2_planejasus_2ed.pdf. Acesso em: 19 set. 2012. 
 
Este módulo deverá ser utilizado apenas como base para estudos. Os créditos da autoria dos conteúdos aqui apresentados são dados aos seus respectivos autores. 51 
aplicação de toda a sua potencialidade, corroborando de forma plena e efetiva para a 
consolidação deste Sistema. 
Com esse intuito, foi criado o Sistema de Planejamento do SUS, cuja regulamentação 
obteve a aprovação da Comissão Intergestores Tripartite no dia 9 de novembro de 2006, na qual 
estão estabelecidos os instrumentos básicos que dão expressão concreta a este Sistema, que são: 
o Plano de Saúde, a Programação Anual de Saúde e o Relatório Anual de Gestão. O presente 
documento tem por objetivo servir como guia para a formulação desses instrumentos, os quais 
devem possibilitar a qualificação das práticas gerenciais do SUS e, por via de consequência, a 
resolubilidade tanto da sua gestão, quanto das ações e serviços prestados à população brasileira. 
A proposta é de que a experiência decorrente da aplicação deste guia – com as adequações que se 
fizerem necessárias em cada esfera de gestão – contribua para o aperfeiçoamento dos 
instrumentos estabelecidos e, portanto, para a efetividade do Sistema de Planejamento do SUS. 
Para torná-lo amplo e de fácil utilização, o guia parte da conceituação dos instrumentos para, em 
seguida, indicar estruturas essenciais de cada um e propor processos para a sua construção e 
aprovação, segundo os princípios e diretrizes que norteiam o funcionamento do SUS. Trata 
também da avaliação, função que completa o processo de planejamento desenvolvido em 
determinado período. 
[...] 
 
Processo de planejamento 
 
No processo de elaboração do Plano Nacional de Saúde – PNS 2004-2007 –, aprovado 
pelo Conselho Nacional de Saúde e publicado no Diário Oficial da União em 4 de 
dezembro de 2004, ficou evidente a necessidade de se construir um sistema de planejamento 
do Sistema Único de Saúde (SUS). Para definir e aperfeiçoar as bases de organização e 
funcionamento do referido sistema, o Ministério da Saúde promoveu, em 2005 e 2006, oficinas 
macrorregionais que contaram com a participação de mais de duas centenas de dirigentes e 
técnicos que atuam na área de planejamento nas três esferas de gestão do SUS. 
O produto dessas discussões é o Sistema de Planejamento do SUS – PlanejaSUS –, para o 
qual estão definidos elementos e características de sua operacionalização, visando dotar os 
 
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gestores – de forma oportuna, e segundo as especificidades de cada esfera de direção –, do 
planejamento de que necessitam para a oferta de ações e serviços capazes de promover, 
proteger e recuperar a saúde da população. 
Define-se como Sistema de Planejamento do Sistema Único de Saúde a atuação contínua, 
articulada, integrada e solidária das áreas de planejamento das três esferas de gestão do SUS. 
 
Base legal 
 
Inicialmente, cabe lembrar que o planejamento e instrumentos resultantes de seu processo 
são objetos de grande parte do arcabouço legal do SUS, quer indicando processos e métodos de 
formulação, quer como requisitos para fins de repasse financeiro. 
A Lei Nº. 8.080, de 19 de setembro de 1990, atribui à direção nacional do SUS a 
responsabilidade de “elaborar o planejamento estratégico nacional no âmbito do SUS em 
cooperação com os estados, municípios e o Distrito Federal” (inciso XVIII do Art. 16). A 
referida Lei dedica o seu Capítulo III ao planejamento e orçamento. 
No primeiro artigo desse Capítulo III, é estabelecido o processo de planejamento e 
orçamento do SUS, que “será ascendente, do nível local até o federal, ouvidos seus órgãos 
deliberativos, compatibilizando-seas necessidades da política de saúde com a disponibilidade de 
recursos em planos de saúde dos municípios, dos estados, do Distrito Federal e da União” 
(Art.36). Essa lógica de formulação ascendente é um dos mecanismos relevantes na observância 
do princípio de unicidade do SUS. O cumprimento dessa orientação legal é um desafio 
importante, tendo em conta as peculiaridades e necessidades próprias de cada município, estado 
e região do País, o que dificulta a adoção de um modelo único aplicável a todas as instâncias. 
Nos parágrafos 1º e 2º do Art. 36, são definidos a aplicabilidade dos planos de saúde e o 
financiamento das ações dele resultantes. O primeiro parágrafo estabelece que “os planos de 
saúde serão a base das atividades e programações de cada nível de direção do SUS e seu 
financiamento será previsto na respectiva proposta orçamentária”. Já o segundo veta a 
“transferência de recursos para o financiamento de ações não previstas nos planos de saúde”, 
salvo em situações emergenciais ou de calamidade pública de saúde. No Art. 37, a Lei atribui ao 
Conselho Nacional de Saúde a responsabilidade pelo estabelecimento de diretrizes para a 
 
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elaboração dos planos de saúde, “em função das características epidemiológicas e da organização 
dos serviços em cada jurisdição administrativa”. 
ALei Nº. 8.142, de 28 de dezembro de 1990, define, no seu Art. 4º, os requisitos para o 
recebimento dos recursos provenientes do Fundo Nacional de Saúde, fixando que os 
municípios, estados e o Distrito Federal devem contar com plano de saúde e relatório de 
gestão “que permitam o controle de que trata o §4º do Art. 33 da Lei Nº. 8.080, de 19 de 
setembro de 1990” (esse parágrafo refere-se ao acompanhamento, pelo Ministério da Saúde, 
da aplicação de recursos repassados na conformidade da programação aprovada, a ser realizado 
por meio de seu sistema de auditoria). 
É importante destacar igualmente as Portarias editadas pelo Ministério da Saúde de Nº. 
399, de 22 de fevereiro de 2006, que divulga o Pacto pela Saúde 2006 e aprova as diretrizes 
operacionais do referido Pacto e de Nº. 699, de 30 de março, que regulamenta as Diretrizes 
Operacionais dos Pactos pela Vida e de Gestão. 
O Pacto pela Saúde envolve três componentes: o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do 
SUS e o Pacto de Gestão. No Pacto de Gestão, os eixos compreendem o planejamento, a 
descentralização, a regionalização, o financiamento, a programação pactuada e integrada, a 
regulação, a participação social, a gestão do trabalho e a educação na saúde. 
[...] 
Nesse contexto, é importante destacar as portarias – cuja íntegra encontra-se no ANEXO 
deste guia – que norteiam a organização e a implementação do Sistema de Planejamento do 
SUS – pactuadas na Comissão Intergestores Tripartite –, a saber: 
 Portaria Nº 3.085, de 1º de dezembro de 2006, que regulamenta o PlanejaSUS; 
 Portaria Nº 3.332, do dia 28 subsequente, que aprova orientações gerais relativas aos 
instrumentos do Sistema e revoga a Portaria Nº 548/2001 (“Orientações Federais para a 
Elaboração e Aplicação da Agenda de Saúde, do Plano de Saúde, dos Quadros de Metas 
e do Relatório de Gestão como Instrumentos de Gestão do SUS”); 
 Portaria Nº 1.229, de 24 de maio de 2007, que aprova orientações gerais para o fluxo do 
Relatório Anual de Gestão do SUS; 
 Portaria Nº 1.885, de 9 de setembro de 2008, que institui incentivo financeiro para o 
Sistema de Planejamento do SUS. 
 
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Por fim, é importante lembrar que o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e 
a Lei Orçamentária Anual, instrumentos próprios de cada nível de gestão, devem manter 
coerência com o Plano de Saúde, guardando uniformidade de objetivos, diretrizes e metas. O 
plano de saúde é, enfim, instrumento que norteia todas as atividades. 
[...] 
 
 
 
 
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UNIDADE VI - INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO COMO 
FERRAMENTA DA GESTÃO MUNICIPAL 
 
 
SISTEMA DE PLANEJAMENTO DO SUS: UMA CONSTRUÇÃO COLETIVA: 
INSTRUMENTOS BÁSICOS6 
 
[...] 
No que se refere aos instrumentos de planejamento, existem distintos modelos e métodos 
que variam desde aqueles que só contemplam a simples projeção de tendências, até modelos 
complexos, com fundamento em diferentes marcos teóricos e conceituais, que propõem uma 
visão mais elaborada da situação problematizada, levando em consideração as variáveis externas 
ao problema, as visões e proposições dos diferentes atores sociais envolvidos e do planejamento 
em particular. Seja qual for a opção feita – e, no âmbito do PlanejaSUS, esta opção foi a da 
construção coletiva –, o importante é ter em mente que planejar implica mobilizar recursos e 
vontades para que as propostas se concretizem e os objetivos sejam atingidos. 
O funcionamento do Sistema de Planejamento do SUS tem por base a formulação e/ou 
revisão periódica dos seguintes instrumentos: o Plano de Saúde e as respectivas Programações 
Anuais de Saúde; e os Relatórios Anuais de Gestão. 
 
Plano de Saúde 
 
O processo de formulação participativo e ascendente do Plano de Saúde, além de 
requisito legal, é um dos mecanismos relevantes para se assegurar o princípio de unicidade do 
SUS e a participação social. Para o cumprimento da orientação legal, verifica-se, todavia, a 
dificuldade de se indicar um modelo único aplicável a todas as instâncias, especialmente 
considerando as peculiaridades e necessidades próprias de cada município, estado e região do 
 
6 Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria-Executiva. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. Sistema de 
planejamento do SUS: uma construção coletiva: instrumentos básicos / Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, 
Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. – 2. ed. – Brasília: Ministério da Saúde, 2009. Disponível em: 
bvsms.saude.gov.br/bvs/publicações/caderno2_planejasus_2ed.pdf. Acesso em: 22 set. 2012. 
 
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País. Dessa forma, o Plano de Saúde – como instrumento referencial básico – deve refletir essas 
diferentes realidades. 
Assim, na organização e implementação do PlanejaSUS, é importante observar o 
conceito básico do que é o Plano de Saúde, definido no Art. 2º da Portaria Nº 3.332/2006, e que 
comporta, logicamente, a incorporação das adaptações que se fizerem necessárias, em cada 
esfera de gestão, em consonância com a política nacional de saúde expressa nos respectivos atos 
normativos. 
No âmbito do Sistema de Planejamento do SUS, define-se como Plano de Saúde o 
instrumento que, a partir de uma análise situacional, apresenta as intenções e os resultados a 
serem buscados no período de quatro anos, expressos em objetivos, diretrizes e metas. 
[...] 
 
Programação Anual de Saúde 
 
A Programação Anual de Saúde é o instrumento que operacionaliza as intenções 
expressas no Plano de Saúde. 
Na Programação, são detalhadas – a partir dos objetivos, das diretrizes e das metas do 
Plano de Saúde – as ações, as metas anuais e os recursos financeiros que operacionalizam o 
respectivo Plano. É importante identificartambém as áreas responsáveis e as parcerias 
necessárias para a execução das ações, as quais representam o que se pretende fazer para o 
alcance dos objetivos. 
Cabe assinalar que a Programação Anual de Saúde reúne o conjunto das iniciativas a 
serem implementadas pela respectiva esfera de gestão em determinado ano. A elaboração da 
Programação deve ser coordenada pela área de planejamento ou, no caso de não existir, por uma 
equipe designada para tal. 
Em outras palavras, isso significa que a Programação Anual de Saúde contém – de forma 
sistematizada, agregada e segundo a sua estrutura básica – as programações de áreas específicas. 
Os resultados decorrentes da implementação da Programação compõem o Relatório Anual de 
Gestão. 
 
 
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Relatório Anual de Gestão 
 
O Relatório Anual de Gestão é o instrumento que apresenta os resultados alcançados com 
a execução da Programação Anual de Saúde (Art. 4º da Portaria 3.332/2006). 
Os resultados alcançados são apurados com base no conjunto de ações e metas que foi 
definido na Programação Anual de Saúde. 
Cabe destacar que, ao final do período de vigência do Plano de Saúde, é necessário que 
seja feita a sua avaliação, retratando os resultados efetivamente alcançados, de modo a subsidiar 
a elaboração do novo Plano, com as correções de rumos que se fizerem necessárias e a inserção 
de novos desafios ou inovações. Para tanto, os Relatórios Anuais de Gestão configuram-se 
insumos privilegiados. Essa avaliação, como assinalado no item 1 e destacado no item 6 
deste guia, além de contemplar aspectos qualitativos e quantitativos, envolve também uma 
análise acerca do processo geral de desenvolvimento do Plano, registrando os avanços 
obtidos, os obstáculos que dificultaram o trabalho, bem como as iniciativas ou medidas que 
devem ser desencadeadas. 
 
Estrutura Básica dos Instrumentos 
 
Plano de Saúde 
 
Para a elaboração do Plano de Saúde, é necessário: 
 identificar problemas e situações que requerem a implementação de soluções; 
 identificar os fatores que, direta ou indiretamente, determinam a situação 
considerada insatisfatória; 
 estabelecer as linhas que poderão ser seguidas para solucionar os problemas; 
 definir os procedimentos de monitoramento e avaliação que permitirão saber se as 
linhas seguidas são adequadas para os fins perseguidos e se os resultados obtidos 
estão dentro do esperado; 
 
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 utilizar instrumentos pactuados anteriormente, tais como Plano de Saúde, Planos 
Diretores, Relatórios Anuais de Gestão, relatórios de Conferências, Termo de 
Compromisso de Gestão, entre outros. 
[...] 
 
Programação Anual de Saúde 
 
O horizonte temporal da Programação Anual de Saúde coincide com o período definido 
para o exercício orçamentário, ou seja, um ano calendário. Portanto, as bases legais para sua 
elaboração são a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Nesse sentido, 
cabe assinalar que o Plano de Saúde constitui um importante instrumento político para a 
negociação do gestor, visto que nele são apresentadas as intenções e os resultados a serem 
buscados no período de quatro anos. 
O propósito da Programação é determinar o conjunto de ações que permitam concretizar 
os objetivos definidos no Plano de Saúde. Assim sendo, a Programação pode ser entendida como 
um processo instituído no âmbito do SUS, resultante da definição, negociação e formalização 
dos pactos entre os gestores. 
 São objetivos da Programação Anual de Saúde: 
 integrar o processo geral de planejamento das três esferas de governo de forma 
ascendente, coerente com os respectivos planos municipal, estadual e nacional de 
saúde, para o ano correspondente; 
 consolidar o papel do gestor na coordenação da política de saúde; 
 viabilizar a regulação, o controle e a avaliação do sistema de saúde; 
 definir a macro-alocação dos recursos do SUS para o financiamento do sistema; 
 promover a integração dos sistemas municipais de saúde; 
 explicitar o pacto de gestão e o comando único em cada esfera de governo; 
 contribuir no desenvolvimento de processos e métodos de avaliação de resultado e 
controle das ações e serviços de saúde. 
[...] 
 
 
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Relatório Anual de Gestão 
 
O Relatório Anual de Gestão deverá ser elaborado na conformidade da Programação e 
indicar, inclusive, as eventuais necessidades de ajustes no Plano de Saúde. Esse relatório é 
também instrumento das ações de auditoria e de controle. 
Em síntese, do ponto de vista da estrutura, o Relatório Anual de Gestão conterá, minimamente: 
 o resultado da apuração do cumprimento do conjunto das ações e metas contido 
na Programação Anual; 
 a análise da execução da programação (física e orçamentária/financeira); 
 as recomendações (por exemplo, revisão dos indicadores, reprogramação). 
Portanto, além de apresentar o desempenho da execução das ações e o grau de 
cumprimento das metas da Programação Anual de Saúde, o Relatório Anual de Gestão fornece 
as bases para o ajuste do Plano e indica os rumos para a programação do ano seguinte. 
 
Avaliação 
 
A avaliação deve ser entendida como um processo permanente destinado, principalmente, 
a manter sob controle a execução do Plano de Saúde em direção aos objetivos propostos. Nesse 
sentido, não se esgota apenas na avaliação dos resultados alcançados em um determinado 
momento. Trata-se de uma atividade contínua, inerente e necessária ao exercício da função 
gerencial e para a qual podem ser usados distintos mecanismos e procedimentos. 
Além de sua importância estratégica para o aperfeiçoamento da gestão e para a 
resolubilidade das ações e serviços de saúde prestados à população, a avaliação do Plano de 
Saúde é de grande importância para a implementação e a consolidação do Sistema de 
Planejamento do SUS. 
É importante destacar que o registro sistematizado da avaliação – expresso em 
documento específico – deve ocorrer ao final da vigência do Plano de Saúde. Contudo, na 
perspectiva de transformar a avaliação num processo contínuo e ágil, durante todo o período de 
execução do Plano, os procedimentos de avaliação podem alimentar a trajetória estratégica 
definida, indicando as mudanças de rumo que se fazem necessárias para atingir os resultados 
esperados. 
 
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Um requisito fundamental para a avaliação é a disponibilidade e a utilização adequada de 
informações. No Brasil, existe uma grande quantidade de bases de dados e sistemas de 
informação em saúde, vinculados ao Ministério da Saúde e a outros setores do Governo, como o 
IBGE, que estão disponíveis por via eletrônica. Essas informações devem ser acessadas para a 
mencionada avaliação do Plano ou mesmo criadas no âmbito da gestão para utilização 
especifica. 
[...] 
Em síntese, do ponto de vista da estrutura, o documento de avaliação do Plano poderá ser 
organizado, minimamente, com o seguinte formato: síntese do processo de construção do Plano; 
avaliação do cumprimento das metas, da observância das diretrizes e do alcance dos objetivos, 
segundo cada um dos eixos específicosdo Plano de Saúde; avaliação do impacto da 
implementação do Plano, a partir dos resultados verificados no item anterior, sobre a situação de 
saúde descrita no momento de análise situacional; apresentação de recomendações considerando 
a avaliação realizada, relativas à construção do novo plano, da reprogramação e das intervenções 
necessárias. 
[...] 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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