lei complementar- lei ordinária- medida provisória e lei delegada

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Processo legislativo: espécies
(modalidades, tipos legislativas-artigo 59, CF). Aulas 4 e 5 do plano de ensino
Diferenças entre lei complementar e lei ordinária. Medida provisória. Lei delegada. Texto complementar para orientação de estudo e pesquisa, na bibliografia indicada. Profª Marcia Dominguez Nigro Conceição/2019 2017 
Espécies legislativas elaboradas pelo Poder legislativo, no exercício de função típica:
 1-EC (emenda constitucional) - objeto de estudo em Direito Constitucional I, hoje denominada Teoria da 
 Constituição, conforme plano de ensino de 2017.
 2-Lei Complementar (LC). Natureza: espécie normativa infraconstitucional.
 Análise sob os parâmetros: material e formal 
 Requisitos:
material ( substantivo, substancial): somente poderá ser veiculada por LC a matéria exaustiva ou taxativamente prevista na Constituição Federal, visto que o Poder Constituinte Originário determina o seu campo material de modo expresso. O respeito a essa reserva de matéria deve ser estritamente cumprida pelos poderes constituídos de todas as órbitas da Federação - União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
 O termo “complementar” é enunciado de modo expresso no texto constitucional: Exemplos:” lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo- art. 22& único”.
 Art. 146, I ( sistema tributário) “ cabe à lei complementar dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
formal (processual, procedimental, adjetivo)
Quorum de aprovação: maioria dos membros da Casa Legislativa- maioria absoluta, em que estiver sendo deliberada a lei complementar. “As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta”.- art. 69, CF). Portanto, hoje, são necessários 257 votos na Câmara dos Deputados Federais e 41, no Senado Federal.
 3- Lei ordinária: análise no âmbito material ( substantivo) e formal (procedimental ou adjetivo)
 Requisitos:
material ( substantivo): possui como objeto campo material residual-matéria residual. Por exclusão, é definida a matéria que cabe à lei ordinária, pois poderá veicular todas as matérias, com exceção daquelas que estejam reservadas pelo texto constitucional à lei complementar. Neste caso, o termo lei, enunciado de forma isolada, sinaliza que a matéria de lei ordinária é residual.
Formal ( procedimental ou adjetivo) 
Quorum de aprovação: maioria simples ou relativa, desde que presente para as deliberações parlamentares , a maioria absoluta dos parlamentares da Casa Legislativa.Art. 47: “Salvo disposição constitucional em contrário,as deliberações de cada Casa e de suas comissões/ serão tomadas por maioria dos votos,presente a maioria absoluta de seus membros”. 
 
 Observação quanto à existência, ou não, de hierarquia entre lei complementar e lei ordinária: 
 Os constitucionalistas divergem quanto a esse tema. Alguns, entre os quais se incluem Alexandre de Moraes, Manoel hierarquicamente superior à lei ordinária por três razões:
 A - ter sido ela inserida, no artigo 59, pelo Poder Constituinte Originário, como espécie legislativa intermediária entre a Constituição, Emenda constitucional e a lei ordinária);
 B- possuir um quorum mais elevado para aprovação ( maioria absoluta);
 C-matéria taxativamente elencada na Constituição Federal( reserva material)
 D– lei complementar não pode ser revogada por lei ordinária, lei delegada, medida provisória, decreto legislativo ou resolução. No entanto, o inverso pode ocorrer, pois a lei complementar, segundo Uadi L. Bulos pode revogar medida provisória, lei ordinária, lei delegada, decreto-legislativo e resolução.
 
 A nosso ver este último argumento não significaria hierarquia propriamente dita, no âmbito infraconstitucional, pois deve-se ao fato de que, tendo, necessariamente, campo material expresso na CF, o objeto da lei complementar é, obrigatoriamente, veiculado por essa espécie de lei, portanto, não pode ser tratado, por nenhuma outra espécie legislativa infraconstitucional – lei ordinária, delegada, medida provisória etc. Deste modo, assunto reservado à lei complementar somente poderia ser introduzido por emenda constitucional, passando a ter,após a promulgação, status de norma originária, suprema às demais normas do ordenamento jurídico.. 
 Contudo, outros estudiosos (Michel Temer, Luiz Alberto David Araújo, Celso Bastos), posicionam-se no sentido de que não pode haver hierarquia entre as duas espécies legislativas acima referidas, ou seja, entre lei complementar e lei ordinária, uma vez que ambas retiram seu fundamento de validade da Constituição Federal, segundo a concepção jurídica de Kelsen. Nesta posição, vemos que, o critério para afirmar que não há hierarquia, ancora-se no princípio da supremacia constitucional, igualando, no nível infraconstitucional todas as demais espécies legislativas- lei complementar, lei ordinária, medida provisória, lei delegada. 
 
Espécies legislativas elaboradas pelo Poder Executivo, no exercício de função atípica.
 1- Lei delegada( art. 68, CF) = O Presidente da República exerce tipicamente a função administrativa, no entanto foi-lhe conferida pelo Poder Constituinte Originário também a função atípica de legislar por meio da elaboração de: leis delegadas e medidas provisórias. A lei delegada . traduz esta função legiferante.
 Requisitos(condições, pressupostos)
Delegação do Congresso Nacional ( autorização: pedido prévio). Trata-se, conforme Uadi L Bulos, de delegação externa, pois o Congresso Nacional transfere “o poder de criar leis para alguém que está fora do recinto parlamentar”, portanto delega sua função típica de legislar ao presidente da República para que a exerça de modo atípico.
 A concessão da delegação formalizada pela espécie normativa denominada resolução, na qual deve constar o conteúdo da lei e os termos de seu exercício. 
 Vedações (limites) materiais para a lei delegada: Não podem ser conteúdo de lei delegada, matérias que não sejam de competência da União além de outros taxativamente previstos na CF.. Não podem, portanto ser objeto de lei delegada: matéria privativa da Câmara dos Deputados Federais (art.51,C.F.); do Senado Federal art.52, C.F; matérias exclusivas do Congresso Nacional( art.49); matéria reservada para lei complementar; Org. do Judiciário, Min. Público, carreira e garantia de seus membros, direitos de cidadania, nacionalidade, individuais, políticos, planos plurianuais, orçamento ( 68 I, II, III). O termo privativa, expresso nos referidos artigos, indica essa vedação.
 
Observação: na resolução para autorizar o Presidente da República elaborar a lei delegada, cabe ao Presidente do Congresso Nacional - Casa Legislativa autorizante dessa delegabilidade - promulgá-la (art. 68, parágrafo segundo). Lei delegada: promulgação pelo Congresso Nacional
2-RESOLUÇÃO: espécie normativa empregada para as matérias de competência privativa da Câmara dos Deputados Federais (artigo 51) e Senado Federal ( art. 52-CF). Deve obedecer às regras definidas nos respectivos regimentos internos das Casas Legislativas..
 3-DECRETO LEGISLATIVO: espécie ou via normativa pela qual o Congresso. Nacional se manifesta nas matérias de sua competência exclusiva.- artigo 49 da CF ( I a XVII). Ex. para solução de tratados, acordos internacionais, para converter em lei, no sentido formal, a medida provisória e para disciplinar as relações jurídicas, decorrentes de medida provisória rejeitada pelo Congresso Nacional ou tida como prejudicada, vistoque geraram efeitos de lei, por determinado período, como está exposto, ao tratarmos de medida provisória.
Medida Provisória
complementação das aulas – art. 62, CF- orientação de pesquisas Prof.a Márcia Dominguez Nigro Conceição –2019
 
 Medida provisória: previsão constitucional art. 62, CF com redação alterada pela EC 32/2001
 I-Origem: Trata-se de espécie legislativa, que em sua origem, resulta de ato normativo unilateral do presidente da República, no exercício de competência privativa- art. 84,XXVI- e de função atípica.É considerada espécie legislativa efêmera, transitória ou precária, porque, se for rejeitada pelo Congresso Nacional, será eliminada da ordem jurídica.
 
 I I-Pressupostos (requisitos) constitucionais para sua edição: relevância e urgência. São conceitos cumulativos.
 São considerados conceitos indeterminados (abertos, vagos,fluidos, flexíveis, plásticos, segundo os constitucionalistas) que devem ter como suporte a análise do contexto ou realidade fática, por meio de juízo político, (denominado juízo discricionário), conforme os critérios de conveniência e oportunidade. Deve haver conexão entre os fatos sociais, econômicos e políticos vigentes, no momento em que é editada a medida provisória, para que a aplicação desses pressupostos justifique a sua elaboração pelo presidente da República.
 
“força de lei”: significado da expressão. 
 A CF, ao conferir à medida provisória “força de lei”, desde sua edição e respectiva publicação, estabelece que seus efeitos jurídicos são imediatos, disciplinando as relações jurídicas, de forma integral devendo o Congresso Nacional, convertê-la em lei, no sentido técnico e formal, no prazo de sessenta dias, com uma única prorrogação por igual período, totalizando 120 dias. 
 Caso haja manifestação expressa do Congresso Nacional por sua rejeição, ou se essa Casa legislativa permanecer silente, o que implica rejeição tácita ( por decurso de prazo), a medida provisória deixa de gerar efeitos na ordem jurídica, mas as relações jurídicas que foram afetadas por seus efeitos, serão consideradas válidas, devendo o Congresso Nacional, por meio de “ decreto legislativo”, discipliná-las, Caso não o faça, essas relações jurídicas serão consideradas tacitamente reguladas.
 Medida provisória rejeitada de forma tácita (por decurso de tempo) ou com rejeição expressa pelo Congresso Nacional, somente poderá ser reeditada, na próxima sessão legislativa, que, neste contexto, corresponde ao próximo ano legislativo. 
 A atuação do Congresso Nacional, posteriormente, à edição da medida provisória, concretiza o princípio de freios e contrapesos, uma vez que legislar não é função típica do presidente da República, mas, sim, do Poder Legislativo. No Congresso Nacional, inicialmente, a medida provisória é analisada por uma Comissão Mista de Deputados Federais e Senadores para emissão de parecer.
 Após esse parecer inicia-se sua apreciação, na Câmara dos Deputados Federais e, posteriormente, ao Senado Federal.
 I V- Limites ou vedações materiais: a CF especifica os conteúdos que não podem ser veiculados por medida provisória.
 A medida provisória é elaborada pelo presidente da República, no exercício de função atípica, tendo como finalidade de ter um desempenho de função típica. Portanto, a medida provisória somente poderá ter como objeto matéria de competência da União e aquelas conferidas pela CF ao próprio presidente.
 Deste modo, não poderão ser matéria de medida provisória assuntos de competência exclusiva do Congresso Nacional, de competência privativa da Câmara dos Deputados Federais e do Senado Federal; matéria concernente à organização do Poder Judiciário e do Ministério Público (carreira e garantias) .
 Acresce-se a essas proibições constitucionais:
 Direitos de nacionalidade, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral.
 Direito penal, processual penal processo civil.
 Planos plurianuais, diretrizes orçamentárias.
 Sequestro e detenção de bens, poupança popular ou outro ativo financeiro 
 Matéria resevada a lei complementar
 Orçamento e créditos adicionais, exceto os que se relacionem a despesas urgentes, decorrentes de guerra, calamidade pública ou comoção nacional.
 Projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e que esteja,pendente de sanção ou veto do presidente da República. 
 Relembre-se que, também, à medida provisória é vedado ter como objeto as cláusulas pétreas, que sequer podem ser alcançadas pelas emendas constitucionais. 
 V- Trâmite legislativo para conversão da medida provisória em lei:
Início: Câmara dos Deputados Federais ( art.62 § 8º); revisão: Senado Federal (art 62§ 5º - deliberação nas duas Casas). 
Trancamento da pauta: art.62,§ 6º, caso não seja iniciada a análise da medida provisória em até 45 dias a partir de sua publicação, ela entrará em regime de urgência, não podendo ser examinadas as demais deliberações legislativas da Casa Legislativa em que ela estiver tramitando -. Câmara dos Deputados Federais ou Senado. Esta situação de impedimento para outras deliberações só termina com a votação da medida provisória CF:” ficam sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas na Casa em que estiver tramitando a medida provisória”.- art. 62,& 6º. 
Deliberação legislativa alcança todas as espécies de projetos de lei, uma vez que o enunciado constitucional não excepciona nenhuma espécie normativa e a intenção do legislador constituinte é acelerar a apreciação das medidas provisórias, pois, acreditamos, que se não forem convertidas em lei ou rejeitada, no prazo determinado pela Constituição, os efeitos gerados durante sua vigência com força de lei não serão anulados, o que poderá criar situações desiguais no que se refere às relações jurídicas reguladas pela medida provisória e que serão disciplinadas por decreto legislativo do Congresso Nacional ( art.62, 3º). Embora se compreenda que o trancamento da pauta pode prejudicar o andamento dos trabalhos legislativos, não há que se reparar essa situação com uma interpretação em desconformidade com o texto constitucional.
 Observações: 
1- nas palavras de Alexandre de Moraes, reedição pelo Presidente da República expressamente rejeitada pelo Congresso Nacional pode caracterizar crime de responsabilidade do Presidente da República, por impedir ou interferir no “livre exercício do Poder Legislativo ( CF. art.85, II). Segundo o Tércio Sampaio Ferraz Júnior – in Interpretação e Estudos da Constituição de 1988, p.93 - o Poder Executivo Federal transformaria o Congresso Nacional em órgão aprovador de sua vontade ou “ um poder emasculado cuja competência a posteriori viraria mera fachada por ocultar a possibilidade ilimitada de o Executivo impor, intermitentemente, as suas decisões”. 
2- Caso haja lei anterior que tenha como objeto matéria de medida, há a paralisação temporária de seus efeitos. Caso haja a conversão em lei, revoga-se a lei que a precedeu. Em não sendo convertida em lei, sendo rejeitada pelo Congresso Nacional, por meio de ato de vontade, não concordando com seu conteúdo, restaura-se a eficácia da lei que havia sido suspensa, durante o período em que a medida provisória teve “força de lei”. 
3- A rejeição expressa significa que houve a análise pelo Congresso Nacional, não havendo a conversão em lei. Deverá haver comunicação ao Presidente da República, com publicação no Diário Oficial da União do ato declaratório da rejeição da medida provisória. Não havendo análise e conversão em lei pelo Congresso Nacional por decurso de tempo, a rejeição é tácita.
4- Elaboração de medidas provisórias pelos Governadores (nível estadual), Distrital (Governador)e municipal (Prefeitos)
 . Em se tratando de Federação, por simetria, não há como impedir a elaboração de medida provisória , nos 3 níveis da Federação, por várias razões:
 Não há vedação expressa da CF.
O artigo 25 da CF, determina a plena autonomia legislativa ao afirmar que os Estados “organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição “ .
 O STF,em agosto de 2006, declarou a constitucionalidade da elaboração de medida provisória por governadores e prefeitos , desde que haja previsão nas Constituições Estaduais dos respectivos Estados, com a observância estrita dos princípios e limitações, ínsitas no art. 62, da CF. 
 . No caso do Distrito Federal, a previsão deverá estar prevista, na Lei Orgânica.
No nosso entendimento, não há como dispensar tratamento constitucional diferenciado, em relação à autonomia dos entes federados, na atuação administrativa do Poder Executivo- União, Estado, Distrito Federal e Município- nem no que se refere à elaboração das espécies legislativas a ele atribuídas, previstas na CF, como é a medida provisória. 
 Na verdade, a emanação de medida provisória torna-se ato facultativo dos Estados, Distrito Federal e Municípios, o que demanda, em caso de adoção dessa espécie legislativa, previsão na Constituição Estadual, no âmbito estadual e Lei Orgânica, no Distrito Federal .Essa previsão ocorreu, nas Constituições Estaduais de determinados Estados, como Acre, Maranhão,Tocantins, anteriormente à decisão do STF, em 2006.
 Bibiliografia
Araujo, Luiz Alberto David e Vidal Serrano Nunes. Jr. Curso de Direito Constiucional. São Paulo: Verbatin editora, 
 2017 
Bulos, Uadi Lammego. Curso de Direito Constitucional, São Paulo: Saraiva,2016
Moraes, Alexandre. Direito Constitucional.São Paulo: editora Atlas,2017