Livro-Texto Unidade I - DIREITO URBANÍSTICO

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Direito Urbanístico
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quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
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APRESENTAÇÃO
Caro aluno, 
Seja bem-vindo ao sistema EAD.
Nesta nossa disciplina trataremos de assuntos como: O urbanismo no Brasil. Tratamento jurídico-
constitucional da matéria urbanística. Legislação infraconstitucional sobre o urbanismo. A ocupação 
desordenada e os loteamentos clandestinos no Brasil. A questão urbanística no Município e no Estado.
Como objetivo principal desenvolver conteúdos relacionados ao meio ambiente e sustentabilidade, 
tendo como enfoque as medidas para a proteção do meio ambiente, considerando a exploração de 
recursos naturais de forma sustentável, os mecanismos e instrumentos de ordenação e planejamento 
territorial, assim como a função social da terra.
Considerando-se que será você quem administrará seu próprio tempo, nossa sugestão é que você 
dedique ao menos duas horas por semana para esta disciplina, estudando os textos sugeridos e realizando 
os exercícios de autoavaliação. Uma boa forma de fazer isso é já ir planejando o que estudar, semana 
a semana.
Para facilitar seu trabalho, apresentamos na tabela abaixo, os assuntos que deverão ser estudados e, 
para cada assunto, a leitura fundamental exigida e a leitura complementar sugerida. No mínimo você 
deverá buscar entender bastante bem o conteúdo da leitura fundamental, só que essa compreensão 
será maior, se você acompanhar, também, a leitura complementar. Você mesmo perceberá isso, ao 
longo dos estudos.
Conteúdos
Módulo 1 - Urbanismo
Módulo 2 - Direito Urbanístico
Módulo 3 - Direito Urbanístico e a CF/88
Módulo 4 - Direito Urbanístico e Legislação Infraconstitucional
Módulo 5 - Planejamento Urbanístico
Módulo 6 - Política Urbana
Módulo 7 - Plano Diretor
Módulo 8 - Intervenção Urbanística
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Bibliografia
Básica
AGRELI, Vanusa Murta; SILVA, Bruno Campos. Direito urbanístico e ambiental. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2008.
REIS, Jair Teixeira dos. Direito ambiental e urbanístico. Rio de Janeiro: Campus, 2008.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
Complementar
CARVALHO FILHO, J. dos Santos. Comentários ao estatuto da cidade. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2007.
DALLARI, Adilson de Abreu et al. Direito urbanístico e ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2007.
HILDEBRAND, Antonio Roberto. Nova lei da reforma urbana e o estatuto da cidade. São Paulo: LED, 2001.
MUKAI, Toshio. Direito urbano ambiental. 3ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006.
PEREIRA, Luis Portella. A função social da propriedade urbana. São Paulo: Síntese, 2003.
SARNO, Daniela Campos Liborio Di. Elementos de direito urbanístico. São Paulo: Manole, 2003
Dúvidas
As dúvidas deverão ser sanadas na Coordenação do Curso de Direito no horário de atendimento ao aluno.
Bons Estudos!
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DIREITO URBANÍSTICO
Unidade I
MÓDULO 01
1. Urbanismo
Emprega-se o termo urbanização para designar o processo pelo qual a população urbana cresce em 
proporção superior à população rural.
Urbanismo é a disciplina que estuda, regula, controla e planeja uma cidade. Toda ação urbanizadora 
é proveniente do homem, toda cidade deve ser estudada, e o planejamento urbano está inserido na 
geografia e nas ciências sociais.
Na visão pragmática, o Urbanismo projeta e ordena cidades, um conjunto de ideias que julga o bem-
estar e a facilitação de transito de pessoas e capital, como principais objetivos ao ser humano moderno.
O Urbanismo deve dialogar com a arquitetura, com o paisagismo, com o design e com as políticas 
locais. Recebe colaborações em pesquisas de especialistas em ecologia, geologia, engenharia e ciências 
sociais e humanas.
Podemos concluir também que o urbanismo é um sistema de cooperação, no qual dever haver 
cooperação do povo, das autoridades, do Poder Público e de cada um individualmente.
Em nossa Constituição o artigo 182 determina que a política de desenvolvimento urbano, executada 
pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Fonteshttp://pt.wikipedia.org/wiki/Urbanismohttp://www.ig.ufu.br/revista/volume04/artigo03_vol04.pdf
Marques, José Roberto. Meio Ambiente Urbano. 1° edição. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005.
Sugestão de leitura:
Racionalizar o espaço é condição para desenvolver.
A história do desenvolvimento urbano da maior cidade do País é mercada pela falta de planejamento, 
mas isso começa a mudar o poder público começa a tomar as rédeas.
“Dois corpos não ocupam o mesmo lugar no espaço”. Muitos já ouviram essa lei da física - ou a 
experimentaram quando tentavam mudar de uma pista para outra e sentiram o carro “novinho” ser 
amassado - mas para quem mora na cidade de São Paulo fica um pouco mais complicado resolver. 
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Unidade I
São milhares de casas, prédios, ruas, bairros habitados por milhões de pessoas que precisam atravessar 
a cidade diariamente em milhões de carros, milhares de ônibus, utilizando milhares de quilômetros de 
calçamento, cruzamentos, pontes e alguns quilômetros de metrô. Quem nunca olhou para cima sem 
se perguntar como é possível tanta gente se empilhar na mesma região!? Ou olhou por uma dessas 
janelinhas empilhadas e viu apenas uma mancha de carros, como se o asfalto nem existisse!? Fica difícil 
entender como funciona esse espaço caótico. Como começou tudo isso?
Feche os olhos e tente imaginar como era a vida em São Paulo quando ela tinha “apenas” 31 mil 
habitantes. E isso não foi há mais de 300 anos. Esta era a população da maior cidade do País em 1872. 
Ou seja, em 134 anos a população da cidade cresceu mais de 338 vezes. Pior: em 1900 eram 240 mil 
habitantes; 60 anos depois esse número era de 3,3 milhões. 
Tais dados deixam claro a quantidade de problemas causados por esse crescimento acelerado. Como 
não houve a opção por planejar ou controlar esse aumento, a expansão e ocupação do espaço foram 
feitas sem mediação do poder público, privilegiando interesses privados.
A região onde fica a cidade se estabeleceu como posto de penetração para o interior. Por isso, as 
comunidades instalavam-se na área da confluência dos rios Anhangabaú e Tamanduateí. A partir de 
1870 essa área passou a abrigar um núcleo de grande aglomeração. A população da cidade começou 
a aumentar rapidamente e os obstáculos da geografia fizeram com que os grupos se estabelecessem 
ao longo dos antigos caminhos de comunicação no topo das montanhas. Esses núcleos isolados só se 
juntaram muito tempo depois.
A união dos fatores geográficos com os históricos e a ausência de planejamento e controle acarretaram 
numa ocupação desorganizada do território. As células autônomas nasceram dos loteamentos das 
antigas fazendas, operação que não foi guiada pelapreocupação com o interesse geral. Mas foi facilitada 
por uma legislação que isentava os particulares de participar dos encargos públicos, oferecendo ainda 
benefícios financeiros. 
Essa mentalidade não mudou como a São Paulo do século XX. A política que comandou o crescimento 
da cidade dos plantadores de café continuou a ditar as linhas gerais do crescimento da metrópole 
comercial e industrial. O avanço no espaço físico seguiu a regra de evitar os obstáculos geográficos que 
surgissem, dando a volta por eles. No meio de áreas urbanas, podiam se encontrar extensas áreas de 
brejos intactos, que futuramente foram urbanizadas.
O arquiteto Yves Bruand analisa que a urbanização da cidade teve “uma expansão impressionante 
pela rapidez, mas dramática quanto aos efeitos descontrolados”. Em 1926, uma revista especializada em 
arquitetura colocou que o plano da cidade parecia uma colcha de retalhos.
No entanto, houve ações localizadas que não seguiram esse padrão, como os bairros-jardins que 
são até hoje áreas residenciais privilegiadas. Esses espaços foram concebidos por iniciativas privadas e 
levaram em conta operações financeiras e não o interesse coletivo. Em 1915, a companhia britânica City 
comprou terrenos ao sul e oeste da região central, num jogo imobiliário, valorizou a área, seguindo o 
modelo de urbanização das cidades-jardins inglesas, e atraindo a classe alta.
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DIREITO URBANÍSTICO
A ocupação dessas áreas foi baseada num regulamento preciso que determinava: recuo de seis 
metros em relação à rua, recuo de quatro metros em relação ao lado, cercas de separação entre as casas, 
arborização de todas as ruas. O modelo foi seguido durante a década seguinte no desenho dos bairros 
Jardim Europa, Pacaembu e Alto da Lapa.
Essas novas zonas residenciais tiveram papel fundamental na estrutura urbana da cidade, pois 
“permitiram o desenvolvimento de uma arquitetura atuante que tinha como base a casa isolada - modelo 
raro nos grandes centros urbanos”, escreve Bruand. Em 1940, o crescimento vertical transformou a cara 
do centro e as áreas residenciais tornaram-se importantes pulmões da região.
Os bairros-jardins eram ilhotas isoladas, frequentadas apenas por quem tinha poder aquisitivo, 
reflexo da predominância do interesse privado e financeiro no desenvolvimento urbano. O que, além 
de ser excludente, causou problemas até hoje não solucionados, resultantes da falta de uma visão de 
conjunto dessas ações pontuais e marcadas pelo interesse particular.
“Na verdade, as cidades não são feitas em planejamento. Toda a cidade é feita emendando pedaços. 
Devido ao tamanho começam a existir os problemas. Mas a ação ordenadora, na prática, é interrompida 
pelos interesses privados. A prática de construção das cidades não obedece uma ordem racional, porque 
a cidade é uma fonte de negócios muito grande”, explica a arquiteta urbanista Aida Pompeu Nogueira, 
que trabalhou na Secretaria Municipal de Planejamento Urbano durante 25 anos (1970-1995).
Qual foi, então, o papel do poder local no desenvolvimento e consequente transformação da 
cidade? Bruand analisa que as “autoridades oficiais se limitavam a seguir os impulsos da iniciativa 
privada, sem jamais a dirigirem”. Ao governo local coube o papel de provedor de infraestrutura básica, 
«desviando e canalizando cursos de água e construindo viadutos de ligação entre os primeiros núcleos 
populacionais isolados no Anhangabaú com os nascidos do outro lado». Outra iniciativa das prefeituras 
foi a transformação das áreas recuperadas em parques públicos.
Essas ações tiveram início em 1890 e permaneceram até os anos 1920. Período em que “as 
comunicações foram seriamente melhoradas e tornaram-se, por um curto lapso de tempo, satisfatórias”, 
escreve Bruand. O Parque do Anhangabaú era um centro de encontro e lazer até virar uma artéria de 
ligação rodoviária entre as zonas norte e sul. Já o atual Parque D. Pedro II, embora concebido como 
grande área verde sobre a Várzea do Carmo, sempre foi uma área relegada; sua degradação foi inevitável 
pela falta de planejamento, o que começa a mudar com o Programa de Requalificação do Centro, 
iniciado em 2003.
Para Bruand, a falta de recursos públicos ocasionou a forte presença dos interesses privados na 
ocupação da cidade. “A quota parte da prefeitura consistia em encarregar-se de tudo o que não era 
rentável para os particulares”. Um exemplo disso é o fato de o único edifício público do início do século 
XX ser o Theatro Municipal (de 1912). A própria Prefeitura não possuía local para instalar suas estruturas, 
espalhadas pelos quatro cantos da cidade, ou a Assembleia Legislativa e vários órgãos do Poder Executivo. 
“Não existe uma melhor demonstração da total falta de respeito pelos poderes oficiais do que essa 
indiferença com relação às obras destinadas a abrigá-los e representá-los”, analisa. 
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Unidade I
“Podemos dividir a cidade em dois pedaços: um que interessa como investimento imobiliário e outro 
que são os terrenos irregulares ocupados pela população de baixa renda sem planejamento. Entre 1970 
e 200 houve um forte aumento nas áreas irregulares da cidade, para as quais o governo faz vista 
grossa”, explica Aida. Acontece que essa é a única forma para os menos favorecidos morarem e o 
planejamento encareceria essas áreas. A fiscalização, portanto, é ineficiente e os próprios moradores não 
a querem. “Mas esses dois processos são inerentes à economia em que vivemos. Houve administrações 
que procuraram tomar as rédeas e impor a racionalidade no uso do espaço da cidade. Outras fazem o 
contrário, quem toma o poder é favorecido pelo jogo imobiliário”, analisa a arquiteta.
Aida acha que o interesse econômico nas questões relativas à produção da cidade, como a valorização 
dos terrenos, determina a forma como ela cresce. Não há interesse financeiro no planejamento urbano. Mas 
há contradições. A questão da circulação, que é fundamental para outras atividades, é bastante trabalhada 
pelas administrações, principalmente no que diz respeito ao transporte privado e de mercadorias. Esse 
aspecto sofre constantes transformações e intervenções, que também passam a ser um fator de interesse 
econômico. É importante entender que isso não ocorre por irresponsabilidade do governo, existem pressões 
para que o planejamento urbanístico não ocorra”, explica. “O transporte é necessário para o desempenho 
das funções produtivas da metrópole. Um transporte mais eficiente aumenta a produtividade reduzindo os 
tempos perdidos em deslocamentos”, argumenta o professor de planejamento urbano Csaba Déak. 
Texto retirado do portal da prefeitura do município de São Paulo:
www.prefeitura.sp.gov.br‎
1.1. Evolução do Urbanismo.
As primeiras cidades formaram por volta do ano 3500 a.C. no vale compreendido pelo Tigre e Eufrates. 
Mas o fenômeno urbano só se manifesta significativamente a partir da primeira metade do século XIX. 
Assim, podemos afirmar que, embora as cidades existam há cerca de 5500 anos, a urbanização constitui 
fenômeno tipicamente moderno.
O primeiro estágio é o pré-urbano e se liga a pequenos grupos homogêneos e autossuficientes, 
dedicados inteiramente à busca de alimentação.
O segundo estágio começa com o aparecimento da cidade e corresponde ao momento que a 
civilização já dispunha da metalurgia, do arado e da roda.
O terceiro estágio é o da cidade industrial moderna, associada a uma organização humana complexa, 
caracterizada pela educação de massa, um sistema de classes fluido e um tremendo avança tecnológico 
que usa novas fontes de energia.
Já se fala, contudo, emoutro estágio nessa evolução: no fim da cidade como contraposta ao campo, 
numa organização do território, em consequência da difusão dos serviços e da tecnologia, que venha 
a constituir-se num contínuo urbano-rural, ou seja, a cidade pós-industrial, em que o fornecimento de 
serviços tem primazia sobre a produção e transformação de alimentos e utensílios.
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DIREITO URBANÍSTICO
O direito urbanístico é o reflexo, no mundo jurídico, dos desafios e problemas derivados da urbanização 
moderna e das ideias da ciência do urbanismo.
1.2. Urbanismo no Brasil.
O Brasil conheceu uma verdadeira revolução demográfica a partir da década de cinquenta do século 
passado, eis que houve um grande êxodo rural em direção às cidades. No entanto, esse processo de 
urbanização se tornou assimétrico, privilegiou inicialmente apenas nas grandes capitais do Sudeste, mas 
a partir da década de 80 passou a ocorreu também nas principais capitais do país[1]. Assim fenômenos 
como da macrourbanização e da metropolização são uma realidade em nosso país. Santos e Silveira 
apontam as principais características da urbanização brasileira[2]:
O fenômeno de macrourbanização e metropolização ganhou, nas últimas décadas, importância 
fundamental: concentração da população e da pobreza, contemporânea da rarefação rural e da dispersão 
geográfica das classes médias; concentração das atividades relacionais modernas, contemporânea da 
dispersão geográfica da produção física; localização privilegiada da crise de ajustamento às mudanças 
na divisão internacional de trabalho e às suas repercussões internas, o que inclui a crise fiscal; ‘involução 
metropolitana’, com a coexistência de atividades com diversos níveis de capital, tecnologia, organização 
e trabalho; maior centralização da irradiação ideológica, com a concentração dos meios de difusão 
das ideias, mensagens e ordens; construção de uma materialidade adequada à realização de objetivos 
econômicos e socioculturais e com impacto casual sobre o conjunto dos demais vetores.
Com efeito, a urbanização no Brasil não apenas modificou o perfil da população brasileira, 
que passou de rural à urbana, modificou também o centro de irradiação de poder econômico, que 
passou a se concentrar nas cidades, notadamente nas grandes metrópoles, e ideológico, eis que os 
núcleos irradiadores de ideias como as universidades, os meios de comunicação entre outros são 
notadamente urbanos.
Essa urbanização também passou a consumir maiores recursos naturais e serviços públicos como 
eletricidade, água tratada, impermeabilização do solo, estratégias de locomoção e meios de transporte. 
Assim os impactos ambientais dessa nova realidade sócio-geográfica são evidentes.
Ciente desse panorama e convicto que a resolução dos problemas urbanas ultrapassariam a esfera 
local o Constituinte estabeleceu no artigo 21, XX da Constituição que competiria a União instituir 
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. 
Assim uma política urbana voltada para o desenvolvimento sustentável pode e deve ser articulada no 
plano federal.
Evidentemente que as políticas urbanas desenvolvidas pela União deveriam estar em harmonia com 
os municípios que também possui atribuição constitucional de zelar pelo espaço urbano.
Convém ressaltar, no entanto, que a maior parte dos municípios brasileiros ainda não conseguiu 
implementar uma política ambiental e de desenvolvimento que, ao mesmo tempo em que responde 
às necessidades locais, seja coerente e compatível com as políticas estabelecidas pelo governo federal 
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Unidade I
ou estadual. Há diversos problemas de ordem institucional, política, administrativa e financeira, tanto 
dentro dos próprios municípios como em suas relações com os Estados-membros e a própria União.
No plano legislativo a Lei Federal n° 6.983/1981 estabeleceu as bases da política nacional do meio 
ambiente e criou o sistema nacional do meio ambiente, dispondo sobre a articulação e responsabilidade 
de seus órgãos competentes nos três níveis de governo.
A mencionada lei estabeleceu ainda o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), órgão 
consultivo e deliberativo do sistema nacional de meio ambiente cuja formação é múltipla possuindo 
representantes dos Municípios dos Estados-membros, da União e da sociedade civil.
Também em matéria legislativa cumpre ressaltar o estatuto da cidade (lei n° 10.257 de 2001), que 
estabeleceu diretrizes gerais da política urbana e normas de ordem pública e interesse social que regulam 
o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem 
como do equilíbrio ambiental.
As principais diretrizes para a política urbana definidas pelo estatuto da cidade são; garantia do 
direito a cidades sustentáveis; gestão democrática; planejamento do desenvolvimento das cidades; 
ordenação e controle do uso do solo; privilégio para investimentos geradores de bem-estar social; 
proteção do meio ambiente natural e patrimônio cultural e estímulo a participação popular por meio de 
audiências públicas como pré-requisito às instalações de empreendimentos impactantes.
Os principais instrumentos para a implementação de uma política pública urbana voltada ao 
desenvolvimento sustentável previstos naquele diploma legal são as operações urbanas consorciadas e 
o estudo de impacto de vizinhança[3].
As operações urbanas consorciadas constituem um conjunto de intervenções e medidas coordenadas 
pelo Poder Público Municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e 
investidores, a fim de alcançar, em uma área, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais 
e valorização ambiental[4].
Já o estudo de impacto de vizinhança é um estudo semelhante ao estudo de impacto ambiental cuja 
finalidade visa promover um estudo acerca das questões pertinentes como adensamento populacional, 
equipamentos urbanos e comunitários, uso e ocupação do solo, geração de tráfego e demanda de 
transporte público, ventilação e iluminação, poluição sonora, paisagem urbana e patrimônio natural e 
cultural[5].
Assim, existem mecanismos institucionais capazes de proporcionar a busca pelas cidades sustentáveis, 
conceito criado a partir da necessidade de implementação local das propostas da Agenda 21. Segundo 
os estudos patrocinados pelo Ministério do Meio Ambiente[6] as propostas estratégicas identificadas 
para se alcançar o desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras são quatro:
a) o aperfeiçoamento e a regulação do uso e da ocupação do solo urbano e a promoção do 
ordenamento do território, com vistas a melhoria das condições de vida da população;
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DIREITO URBANÍSTICO
b) a promoção de planejamento e de gestão democrática da cidade, incorporando no processo a 
dimensão ambiental urbana e assegurando a efetiva participação da sociedade;
c) a realização de mudanças nos padrões de produção e de consumo da cidade, reduzindo custos e 
desperdícios e fomentando o desenvolvimento de tecnologias urbanas sustentáveis;
d) o desenvolvimento e o estímulo à aplicação de instrumentos econômicos no gerenciamento dos 
recursos naturais visando à sustentabilidade urbana.
Com efeito, a maioria dos instrumentos necessários para efetivação do conceito de cidades 
sustentáveis já existe. Afinal, a legislação citada permite um leque amplo de ações dos poderes públicos 
comvistas a implementação daqueles requisitos.
1.3. Distinção entre Direito Urbanístico e Urbanismo
Emprega-se o termo “urbanização” para designar o processo pelo qual a população urbana cresce 
em proporção superior à população rural.
Pode-se definir o urbanismo como “um conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os 
espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade” 
(MEIRELLES, 2007, p. 511). Em artigo sobre o tema, Caetano Lima (RODRIGUES, 2007, p. 65) complementa 
tal conceito, afirmando que o urbanismo também compreende o diagnóstico dos problemas das cidades 
e a avaliação dos meios mais eficazes para solucioná-los.
Assim, o Urbanismo é uma disciplina, e atividade técnica relacionadas com o estudo, regulação, 
controle e planejamento da cidade.
Segundo Hely Lopes Meirelles é o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços 
habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade.
Já a atividade urbanística consiste na ação destinada a realizar os fins do urbanismo, ação destinada 
a aplicar os princípios do urbanismo.
Já o Direito Urbanístico, segundo José Afonso da Silva (2008, p. 49) é definido sob dois aspectos: 
objetivo e como ciência.
O direito urbanístico objetivo consiste no conjunto de normas que tem por objetivo organizar os 
espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade.
O direito urbanístico como ciência é o ramo do direito público que tem por objetivo expor, interpretar 
e sistematizar as normas e princípios disciplinadores de espaços habitáveis.
Hely Lopes Meirelles (2007, p. 513) conceitua o direito urbanístico como “o ramo do direito público 
destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis, no 
seu conjunto cidade-campo”.
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Unidade I
[1] Cf.: SANTOS, Milton & SILVEIRA, María Laura. op. cit. p. 205-207.
[2] Id. Ibid p. 206.
[3] SOUZA, Elaine Castelo Branco e outros. Desafios da gestão ambiental nos municípios. Políticas 
ambientais no Brasil: análises instrumentos e experiências.org.: Little, Paul. E. São Paulo: Editora 
Peirópolis, 2003, p.69.
[4] Cf.: Id. Ibid p. 69.
[5] Cf.: Id. Ibid. p. 70.
[6] MMA/IBAMA/ Consórcio Parceria 21. Cidades sustentáveis: subsídios à elaboração da agenda 21 
brasileira. Brasília: MMA/IBAMA, 2000.
Bibliografia do Módulo 01
COSTA, Karla Ludimila Vieira. Noções introdutórias sobre Direito Urbanístico. Jus Navigandi, 
Teresina, ano 15, n. 2732, 24dez. 2010 . Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/18108>. Acesso 
em: 14 set. 2013.
GUIMARÃES, Nathália Arruda. O direito urbanístico e a disciplina da propriedade. Net, Rio de Janeiro, 
jan. 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
PIOVEZANE, Pedro de Milanelo. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
PIRES, Luis Manuel Fonseca. Loteamentos Urbanos. São Paulo: Quartier Latin, 2006.
RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (Org.). Estudos de Direito Constitucional e Urbanístico. São Paulo: 
RCS, 2007.
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
__________________Direito Ambiental Constitucional. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
SOUZA, Elaine Castelo Branco e outros. Desafios da gestão ambiental nos municípios. Políticas 
ambientais no Brasil: análises instrumentos e experiências.org.: Little, Paul. E. São Paulo: Editora 
Peirópolis, 2003, p.69.
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DIREITO URBANÍSTICO
MÓDULO 02
2. Direito Urbanístico.
O direito urbanístico é produto das transformações sociais que vêm ocorrendo nos últimos tempos. Sua 
formação, ainda em processo de afirmação, decorre da nova função do Direito, consistente em oferecer 
instrumentos normativos ao Poder Público a fim de que possa, com respeito ao princípio da legalidade, 
atuar no meio social e no domínio privado, para ordenar a realidade no interesse da coletividade.
2.1. Definição e Objeto
Como estudamos no módulo 01, o Direito Urbanístico, segundo José Afonso da Silva (2008, p. 49) é 
definido sob dois aspectos: objetivo e como ciência.
O direito urbanístico objetivo consiste no conjunto de normas que tem por objetivo organizar os 
espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade.
O direito urbanístico como ciência é o ramo do direito público que tem por objetivo expor, interpretar 
e sistematizar as normas e princípios disciplinadores de espaços habitáveis.
O direito urbanístico no Brasil forma-se de um conjunto de normas que compreende normas gerais, 
de competência legislativa da União (CF, artigo 24, I e parágrafo primeiro), hoje consubstanciada no 
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), normas suplementares de cada Estado e normas municipais de 
caráter suplementar.
O Direito Urbanístico objetivo (conjunto de normas) tem por objeto regular a atividade urbanística, 
disciplinar a ordenação do território.
2.2. O Direito Urbanístico como Ramo Autônomo do Direito
O Direito Urbanístico é ramo autônomo do Direito, uma vez que este possui princípios e disciplina 
próprios, ampliados com a aprovação do Estatuto da Cidade, apesar de guardar larga identidade com o 
Direito Administrativo.
2.3 Ordem Urbanística
A ordem urbanística pode ser definida como padrões e regras urbanos definidos em leis e atos 
regulamentares que visam o uso e ocupação do solo de maneira planejada e ordenada, para garantia de 
qualidade de vida sustentável nas cidades.
2.3.1. Regime Jurídico de Direito Urbanístico
É certo que normas de direito urbanístico, visando a regular a atuação do Poder Público na ordenação 
do território ou dos espaços habitáveis, inserem-se no campo do direito público.
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Unidade I
2.3.2 Princípios Específicos Informadores do Direito Urbanístico
A autonomia de uma disciplina jurídica só existe quando a esta correspondem princípios, institutos 
e objeto próprios conferindo-lhe identidade, diferenciando-a das demais ramificações do Direito. O 
direito urbanístico é tido como um sistema de normas, autônomo em relação ao direito constitucional 
ou administrativo por possuir princípios próprios.
Conforme Bandeira de Melo (2005), os princípios podem ser entendidos como o mandamento 
nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes 
normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência 
exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo.
São princípios explícitos gerais aqueles encontrados no preâmbulo e nos dois títulos iniciais da 
Constituição Federal, sendo estes comumente aplicáveis a todo ordenamento jurídico. Dentre estes, 
merecem especial destaque, os princípios da dignidade da pessoa humana, da igualdade e o da legalidade, 
vez que toda atividade urbanística consiste em um dever-poder, obrigando o administrador a assegurar 
a garantia das condições mínimas necessárias a uma vida digna nos centros urbanos.
Frente à inquestionável ligação existente entre o direito urbanístico e o direito administrativo, todos 
os princípios explícitos gerais e específicos integrantes do regime jurídico administrativo e constitucional 
- legalidade,moralidade, supremacia do interesse público, publicidade e eficiência - também são 
aplicáveis àquele.
Dentre os princípios explícitos específicos do Direito Urbanístico, estão:
 O Princípio da Função Social da Cidade, conforme salienta Di Sarno (2004), que resume a 
finalidade das atividades urbanísticas e traz em sua essência a necessidade de uma harmonia 
entre o interesse público e o privado. No entendimento de Saleme (2006), naquilo a que se 
refere à função social da cidade, a Constituição Federal atribuiu competência ao Município, 
que deve, através de seu plano diretor, buscar indicar os pontos fundamentais em prol do 
desenvolvimento urbano.
 O princípio da função social da propriedade, importante princípio que, por sua vez, permite 
a instrumentalização e ordenação adequada da cidade, uma vez que assegura ao Estado a 
possibilidade de intervenção direta na propriedade particular, obedecidos os princípios da 
razoabilidade e da proporcionalidade, tendo como fim maior os interesses da coletividade.
Segundo o artigo 2o do Estatuto da Cidade, a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes 
diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao 
saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho 
e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
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II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas 
dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, 
programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo 
de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das 
atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar 
e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos 
interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à 
infraestrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores 
de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres.
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o 
desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis 
com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob 
sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
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Unidade I
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos 
aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de 
bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis 
urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio 
cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação 
de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente 
natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda 
mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e 
edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com 
vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos 
e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas 
operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos 
ambientais e a economia de recursos naturais.
Bibliografia MÓDULO 02
COSTA, Karla Ludimila Vieira. Noções introdutórias sobre Direito Urbanístico. Jus Navigandi, Teresina, ano 
15, n. 2732, 24dez.2010 . Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/18108>. Acesso em: 14 set. 2013.
GUIMARÃES, Nathália Arruda. O direito urbanístico e a disciplina da propriedade. Net, Rio de Janeiro, 
jan. 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
PIOVEZANE, Pedro de Milanelo. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
PIRES, Luis Manuel Fonseca. Loteamentos Urbanos. São Paulo: Quartier Latin, 2006.
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DIREITO URBANÍSTICO
RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (Org.). Estudos de Direito Constitucional e Urbanístico. São Paulo: 
RCS, 2007.
SALEME, Edson Ricardo. Parâmetros sobre a função social da cidade. In: Conpedi, 2006, Manaus. http://
www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/Edson Ricardo Saleme.pdf
SALEME, Edson Ricardo. SILVA, Solange Teles. Plano Diretor, Participação Popular e responsabilidades 
<http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/bh/edson_ricardo_saleme.pdf> acessado em 
14/07/2009.
SAULE JUNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
__________________Direito Ambiental Constitucional. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
SOUZA, Elaine Castelo Branco e outros. Desafios da gestão ambiental nos municípios. Políticas 
ambientais no Brasil: análises instrumentos e experiências.org.: Little, Paul. E. São Paulo: Editora 
Peirópolis, 2003, p. 69.
MÓDULO 03
3. A Matéria Urbanística na Constituição de 1988
A Constituição de 1988 deu bastante atenção à matéria urbanística, reservando-lhe vários dispositivos 
sobre diretrizes do desenvolvimento urbano:
Art. 21. Compete à União (CF):
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e 
transportes urbanos;
Art. 182. (CF) A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das 
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte 
mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais 
de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
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Unidade I
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano 
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado 
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais 
e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Definiu diretrizes sobre a preservação ambiental, inclusive nas cidades:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os 
monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de 
valor histórico, artístico ou cultural;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e 
de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração 
social dos setores desfavorecidos;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do 
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever 
de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de 
significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará 
publicidade; (Regulamento)
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DIREITO URBANÍSTICO
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que 
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (Regulamento)
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública 
para a preservação do meio ambiente;
Estabeleceu a competência da União para elaborar e executar planos nacionais e regionais de 
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social:
Art. 21. Compete à União:
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento 
econômico e social;
Já, o planejamento urbanístico local encontra seu fundamento no artigo 30, VIII da CF. Aí se 
reconhece a competência do Município para promover, no que couber, adequado ordenamento 
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo 
urbano. Isso não é competência suplementar. È competência própria, exclusiva, que não comporta 
interferência nem da União, nem do Estado.
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e 
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
A propriedade urbana fica, pela Constituição submetida a esse processo urbanístico, nos termos de 
seu artigo 182, parágrafo segundo, que subordinou o cumprimento da função social às exigências da 
ordenação da cidade expressas no plano diretor. É também o plano diretor que define os critérios da 
utilização do solo urbano. Isso decorre do artigo 182, parágrafo quarto, quando faculta ao Poder Público 
Municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, 
do proprietário do solo urbano o adequado aproveitamento:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme 
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções 
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte 
mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais 
de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
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Unidade I
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano 
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado 
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais 
e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Na verdade, a propriedade urbana pode ser desapropriada como qualquer outro bem de propriedade 
privada, mas a Constituição prevê dois tipos de desapropriação para o imóvel urbano.
Uma é a desapropriação comum, que pode ser por utilidade ou necessidade pública ou por interesse 
social, nos termos do artigo 5°, XXIV,e 183, parágrafo §3°, mediante prévia e justa indenização em 
dinheiro. A outra é a desapropriação sanção, que é aquela destinada a punir o proprietário de terrenos 
urbanos que não estão adequados à função social da propriedade.
Sabe-se que a propriedade é o direito individual que assegura a seu titular uma série de poderes cujo 
conteúdo constitui objeto do direito civil; compreende os poderes de usar, gozar e dispor da coisa, de 
modo absoluto, exclusivo e perpétuo.
No entanto, esses poderes não podem ser exercidos ilimitadamente, porque coexistem com direitos 
alheios, de igual natureza, e porque existem interesses públicos maiores, cuja tutela incumbe ao Poder 
Público exercer, ainda que em prejuízo de interesses individuais.
São fundamentos para a intervenção do Estado na propriedade particular: a função social da 
propriedade e a prevalência do interesse público.
1° Fundamento=> Observância da Função Social da Propriedade
A Constituição Federal autoriza, no seu próprio texto, a intervençãodo Estado na propriedade 
privada. Isso porque, se de um lado o texto constitucional assegura o direito individual à propriedade 
(CF, artigo 5°, XXII), por outro condiciona o uso desse direito ao atendimento da função social (CF, 
artigo 5°, XXIII).
Se o direito de propriedade está condicionado ao atendimento da sua função social, segue-se que, se 
não for atendida essa condição constitucional, poderá o Estado intervir para forçar o seu atendimento.
Em outro dispositivo, ao cuidar da política urbana, reza a Constituição que (CF, artigo 182, §2°):
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A propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de 
ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Atentem que o Plano diretor é obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes, sendo 
considerado o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (§2°).
A norma se completa com o §4°, que faculta ao Poder Público Municipal, mediante lei específica 
para área incluída no Plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano 
não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de, 
sucessivamente:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial urbano progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até 10 anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
2° Fundamento: é a supremacia do interesse público sobre o privado. Na intervenção na propriedade 
privada, a atuação do Estado é efetivada de forma vertical, agindo o Poder Público numa situação de 
superioridade, mediante a imposição de regras que de alguma forma restringem o uso da propriedade 
pelo particular.
Desapropriação por descumprimento da função social da propriedade urbana está disciplinada pela 
Lei n.º 10.257, de 10-07-2001 (Estatuto da Cidade), que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição 
Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana. Nessa lei, a desapropriação é prevista como um 
dos institutos jurídicos que constituem instrumento da política urbana (artigo 4º, V, a).
O artigo 8º trata da desapropriação com pagamento em títulos, regulamentando a modalidade 
prevista no artigo 182, parágrafo quarto, da Constituição. Pela interpretação conjunta do dispositivo 
constitucional e dos artigos 5º e 8º do Estatuto da Cidade, podem ser apontadas as seguintes exigências 
para essa modalidade:
A – é de competência exclusiva dos Municípios;
B – depende da existência de um plano diretor que defina as exigências fundamentais de ordenação 
da cidade (artigo 182, parágrafo 1º e 2º, da Constituição); em consonância com o artigo primeiro, 
o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, somente é obrigatório para cidades com mais 
de vinte mil habitantes, constituindo-se em instrumento básico na política de desenvolvimento e 
da expansão urbana; Artigo 41 do Estatuto;
C – tem de ser precedida de lei municipal específica para área incluída no plano diretor, determinando 
o parcelamento, e edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, 
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Unidade I
subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da 
referida obrigação, artigo 5º;
D – o imóvel deve ser subutilizado, ou seja, com aproveitamento inferior ao mínimo definido no 
plano diretor ou em legislação de decorrente, artigo 5, parágrafo primeiro;
E - o proprietário deve ser notificado para o cumprimento da obrigação, devendo ser notificação ser 
averbada no cartório de registro de imóveis (parágrafo 2º); recebida a notificação, o proprietário 
tem o prazo mínimo de um ano para protocolar o projeto no órgão municipal competente e dois 
anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento;
F – desatendidos a notificação e os prazos estabelecidos, o Município aplicará o IPTU progressivo no 
tempo, mediante majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos – artigo 7º;
G – só após decorrido cinco anos de aplicação do IPTU progressivo sem o proprietário tenha cumprido 
a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização é que o Município poderá desapropriar com 
pagamento em títulos da dívida pública, artigo 8º, parágrafo primeiro, aprovados pelo Senado e 
resgatáveis em até dez anos (artigo 182, parágrafo quarto, terceiro, da Constituição).
Essa desapropriação é somente aplicável em municípios que:
1 – tenham plano diretor;
2 – lei específica determinando o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
3 – notificação;
4 – IPTU progressivo; sem contar a aprovação do plano diretor e da lei específica, os demais prazos 
previstos no Estatuto da Cidade estão a indicar que o decreto de desapropriação não poderá ser 
expedido antes do transcurso de aproximadamente oito anos.
3. 1. Competências em Matéria Urbanística
3.1.1. O Regime Federativo.
3.1.2. As Competências Constitucionais: Espécies.
Repartição de competência
A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências legislativas, 
administrativas e tributárias.
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DIREITO URBANÍSTICO
Princípio básico para a distribuição de competências:
ENTE FEDERATIVO – INTERESSE
1. UNIÃO - GERAL
2. ESTADO-MEMBROS - REGIONAL
3. MUNICÍPIO - LOCAL
4. DISTRITO FEDERAL - REGIONAL + LOCAL
O LEGISLADOR CONSTITUINTE ESTABELECEU QUATRO PONTOS BÁSICOS NO REGRAMENTO PARA A 
DIVIVISÃO DE COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E LEGISLATIVAS:
1. Reserva de campos específicos de competência administrativa e legislativa:
União – Poderes enumerados (CF, artigos 21 e 22)
Estados – Poderes remanescentes (artigo 25, parágrafo primeiro)
Municípios – Poderes enumerados (CF, artigo 30)
Distrito Federal – Estados + Municípios (CF, artigo 32, parágrafo, primeiro)
2. Possibilidade de delegação (CF, artigo 22, parágrafo único) – Lei complementar federal poderá autorizar 
os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias de competência privativa da União.
3. Áreas comuns de atuação administrativa paralela (União, Estados-membros, Distrito Federal e 
Municípios) (CF, artigo 23)
4. Áreas de atuação legislativa concorrente (União, Estados-membros e Distrito Federal) (CF, artigo 24).
Competência administrativa Exclusiva da União: artigo 21
Exemplo:
Manter relações com Estado estrangeiros e participar de organizações internacionais.
Competência Administrativa Comum: Artigo 23 (União, Estados/ Distrito Federal e Municípios).
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o 
patrimônio público;
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Unidade I
II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
Parágrafo único: Leis Complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados-
membros, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em âmbitonacional.
Competência Administrativa dos Estados-membros:
 Aos Estados-membros são reservadas as competências administrativas que não lhes sejam 
vedadas pela Constituição, ou seja, todas as competências que não forem da União (artigo 21), 
dos municípios (artigo 30) e comuns (artigo 23).
É a chamada competência remanescente dos Estados-membros.
Competência administrativa dos municípios:
 O artigo 30 da Constituição determina competer aos municípios, além da fórmula genérica do 
interesse local, as seguintes matérias:
- instituir e arrecadar tributos;
- serviços públicos de interesse local (incluído o transporte coletivo);
- educação infantil e do ensino fundamental;
- saúde;
- ocupação do solo;
- preservação do patrimônio histórico;
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DIREITO URBANÍSTICO
Competência do administrativa do Distrito Federal:
Competência estadual + Municipal.
Repartição em matéria legislativa
1 – Competência privativa da União (CF, artigo 22)
 Exemplos: direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, marítimo, aeronáutico, espacial e do 
trabalho; XI – trânsito e transporte
2 – Possibilidade de delegação de competência da privativa União para os Estados (CF, artigo 22, 
parágrafo único)
Três requisitos:
- requisito formal: lei complementar (devidamente aprovada pelo Congresso Nacional);
- requisito material: um ponto específico entre as matérias descritas dos vinte e nove incisos do 
artigo 22;
- requisito implícito: artigo 19, III, a União deverá delegar um ponto específico para todos os Estados;
3. COMPETÊNCIA CONCORRENTE UNIÃO/ESTADOS/ DISTRITO FEDERAL 
(CF, ARTIGO 24)
A Constituição adotou a competência concorrente não-cumulativa ou vertical, ou seja, a competência 
da União será para elaborar normas gerais e os Estados e o Distrito Federal normas específicas. É a 
chamada competência suplementar dos Estados-membros:
- A União é direcionada somente às normas gerais;
- Estados-membros e Distrito Federal: normas específicas
- Não haverá possibilidade de delegação por parte da União, aos Estados-membros e Distrito Federal 
das matérias elencadas no artigo 24 da Constituição Federal;
- Rol taxativo;
- A inércia da União em regulamentar as matérias constantes no artigo 24 não impedirá ao Estado-
membro ou ao Distrito Federal regulamentação da matéria;
- A competência plena adquirida pelos Estados-membros ou Distrito Federal é temporária, pois a União 
poderá exercer sua competência a qualquer tempo editando lei federal sobre as normas gerais;
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Unidade I
- A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei, estadual, no que lhe 
for contrário.
4 – Competência remanescente (reservada) do Estado (CF, artigo 25, parágrafo primeiro)
O Estado-membro, legislativamente, tem três espécies de competências:
A- Remanescente ou reservada (CF, artigo 25, §1°);
A regra prevista em relação à competência administrativa dos Estados-membros tem plena aplicabilidade, 
uma vez que são reservadas aos Estados as competências legislativas que não lhes sejam vedadas pela 
Constituição. Assim, os Estados-membros poderão legislar sobre todas as matérias que não lhes estiverem 
vedadas implícita ou explicitamente. São vedações implícitas as competências legislativas reservadas pela 
Constituição Federal à União (22) e aos municípios (30). São vedações explícitas as normas de observância 
obrigatória pelos Estados-membros na sua auto-organização e normatização própria.
B – delegada pela União (CF, artigo 22, parágrafo único)
C – concorrente-suplementar (CF, artigo 24)
5 – Competência exclusiva do município (CF, artigo 30, I)
=> competência genérica em virtude da predominância do interesse local
Exemplo: exploração de estabelecimento comercial, expedição de alvarás ou licenças para regular 
funcionamento; => Plano Diretor (artigo 182); => Artigo 30, III a IX e 144, § 8°)
6 – Competência suplementar do município (CF, artigo 30, II)
Suplementar a legislação federal e estadual para ajustar sua execução às necessidades locais
7 – Competência reservada do Distrito Federal (CF, artigo 32, parágrafo primeiro)
- competência para edição de sua própria Lei Orgânica (artigo 32, caput);
- competência remanescente dos Estados-membros (artigo 25, primeiro);
- competência delegada pela União (22, parágrafo único);
- competência concorrente-suplementar dos Estados-membros (24, parágrafo segundo e terceiro)
- competência enumerada dos municípios (30, I, III, a IX)
- competência suplementar do município (30, II).
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DIREITO URBANÍSTICO
3.1.3. Competências Constitucionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios em Matéria Urbanística.
A União compete editar normas gerais de urbanismo e estabelecer o plano urbanístico nacional e 
planos urbanísticos macrorregionais (artigo 21, XX e XXI, e 24, I e parágrafo primeiro).
Aos Estados cabe dispor sobre normas urbanísticas regionais (normas de ordenação do território 
estadual), suplementares das normas gerais estabelecidas pela União (artigo 24, I e parágrafo segundo), 
o plano urbanístico estadual (plano de ordenação do território do Estado) e planos urbanísticos regionais.
Aos municípios cabe estabelecer a política de desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o 
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (artigo 
182 da CF|)
A competência municipal não é meramente suplementar de normas gerais federais ou de normas 
estaduais, pois não são criadas com fundamento do artigo 30, II da CF. Trata-se de competência própria 
que vem do texto constitucional.
Há setores urbanísticos em que a competência para atuar é comum à União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios, como o caso no caso de proteção de obras de valor histórico, artístico e cultural e dos 
monumentos, paisagens notáveis e sítios arqueológicos, assim com a proteção do meio ambiente e 
combate à poluição (artigos 23, III, IV e VI e 225 da CF)
3.2. A Política Urbana na Constituição Federal
A Constituição conferiu à União a competência de normas gerais com observância obrigatória por 
todos as entidades públicas da Federação.
Bibliografia MÓDULO 03
COSTA, Karla Ludimila Vieira. Noções introdutórias sobre Direito Urbanístico. Jus Navigandi, 
Teresina, ano 15, n. 2732, 24dez. 2010 . Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/18108>. Acesso 
em: 14 set. 2013.
GUIMARÃES, Nathália Arruda. O direito urbanístico e a disciplina da propriedade. Net, Rio de Janeiro, 
jan. 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
PIOVEZANE, Pedro de Milanelo. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
PIRES, Luis Manuel Fonseca. Loteamentos Urbanos. São Paulo: Quartier Latin, 2006.
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Unidade I
RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (Org.). Estudos de Direito Constitucional e Urbanístico. São Paulo: 
RCS, 2007.
SALEME, Edson Ricardo. Parâmetros sobre a função social da cidade. In: Conpedi, 2006, Manaus. http://
www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/Edson Ricardo Saleme.pdf
SALEME, Edson Ricardo.SILVA, Solange Teles. Plano Diretor, Participação Popular e responsabilidades: 
<http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/bh/edson_ricardo_saleme.pdf> acessado em 
14/07/2009.
SAULE JUNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
__________________Direito Ambiental Constitucional. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
SOUZA, Elaine Castelo Branco e outros. Desafios da gestão ambiental nos municípios. Políticas 
ambientais no Brasil: análises instrumentos e experiências.org.: Little, Paul. E. São Paulo: Editora 
Peirópolis, 2003, p.69.
MÓDULO 04
4. Legislação Infraconstitucional sobre Matéria Urbanística: Estatuto da Cidade
A redemocratização do País, durante a década de 1980, culminou com a promulgação da Constituição 
Federal de 1988, que reforçou o papel do município como gestor da política de desenvolvimento urbano e 
estabeleceu a função social da cidade e da propriedade urbana, mas deixou em aberto a regulamentação 
desses direitos.
Da mesma maneira, ficaram sem regulamentação específica os instrumentos fundamentais para 
a execução dessa política indicados na Constituição: o Plano Diretor, o parcelamento e edificação 
compulsórios, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, a 
subsequente desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública, o usucapião especial 
urbano e a concessão de uso.
Por outro lado, o fortalecimento do município na gestão da política de desenvolvimento urbano 
promovido pelo texto constitucional foi bastante relevante porque traduziu o reconhecimento 
institucional de que é no âmbito da cidade que emergem os conflitos urbanos e as demandas por 
terra e moradia, que concentram na Prefeitura o foco de suas reivindicações. Também é a cidade 
que proporciona a interlocução direta de todos os atores envolvidos na disputa pelo solo urbano, 
possibilitando à administração local exercer um papel de mediação e promover a elaboração do Plano 
Diretor e sua gestão por meio de processos participativos.
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DIREITO URBANÍSTICO
O princípio da gestão democrática das cidades foi plenamente endossado pela Constituição Federal 
de 1988 por uma série de instrumentos jurídico-políticos que tem por objetivo ampliar as condições 
de participação direta no processo decisório mais amplo. A autonomia do governo municipal também 
foi reconhecida em termos jurídicos, políticos e, em menor medida, também fiscais, de tal forma que 
o federalismo brasileiro é considerado por muitos analistas como um dos mais descentralizados do 
mundo. Lamentavelmente, a Constituição de 1988 não tomou uma postura adequada face à gestão 
metropolitana, tendo transferido aos Estados membros a responsabilidade pela formulação de um 
arcabouço legal para o tema.
Naquele momento, não havia condições políticas para a aprovação do direito social de moradia. Já 
no que toca à questão do reconhecimento do princípio da função social da propriedade urbana, em vez 
de propor uma listagem de critérios formais a serem verificados (a exemplo do que já acontecia desde 
1964 quanto à função social da propriedade rural), como resultado de debates intensos entre grupos 
antagônicos a seguinte fórmula constitucional foi aprovada: a propriedade urbana é explicitamente 
reconhecida como direito fundamental desde que cumpra funções sociais, que são aquelas determinadas 
pelos planos diretores municipais e outras leis urbanísticas e ambientais. Pode-se dizer que, como 
resultado, mais do que tratar do direito de propriedade, a Constituição Federal de 1988 trata do direito 
à propriedade.
O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu os dispositivos constitucionais sobre política urbana, 
além de ter explicitamente reconhecido o “direito à cidade sustentável” no Brasil. Essa lei federal 
resultou de um intenso processo de negociação de mais de dez anos, entre as forças políticas e sociais, e 
confirmou e ampliou o papel fundamental jurídico-político dos municípios na formulação de diretrizes 
de planejamento urbano, bem como na condução dos processos de desenvolvimento e gestão urbana.
O Estatuto da Cidade tem quatro dimensões principais, quais sejam: uma conceitual, que explicita 
o princípio constitucional central das funções sociais da propriedade e da cidade e os outros princípios 
determinantes da política urbana; uma instrumental, que cria uma série de instrumentos para 
materialização de tais princípios de política urbana; uma institucional, que estabelece mecanismos, 
processos e recursos para a gestão urbana; e, finalmente, uma dimensão de regularização fundiária dos 
assentamentos informais consolidados.
O Estatuto da Cidade, lei federal, que estabeleceu normas de ordem pública e interesse social que 
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos 
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
São instrumentos da Política Urbana previstos no Estatuto da Cidade: a) instrumentos de 
planejamento; b) institutos tributários e financeiros; c) institutos jurídicos e políticos; d) estudo prévio 
de impacto ambiental e de impacto de vizinhança.
Importante Instituto: Direito de superfície
O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao 
terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislação urbanística.
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Unidade I
A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita e onerosa.
O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo.
Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.
A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de imóveis.
Usucapião Especial de Imóvel Urbano
Considerando a usucapião Especial de Imóvel Urbano, podemos afirmar que:
Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinquenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua 
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
O herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que já resida no 
imóvel por ocasião da abertura da sucessão.
Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual a ser observado é o sumário.
São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial urbana os possuidores, em 
estado de composse.
A Gestão Democrática da Cidade
Órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
Debates, audiências e consultas públicas;
Conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;
Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Principais pontos de destaque da Legislação:
Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será 
aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas 
de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem 
coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
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aDIREITO URBANÍSTICO
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da 
cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, 
ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao 
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas 
dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, 
programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no 
processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das 
atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar 
e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados 
aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à 
infraestrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores 
de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres. (Incluído dada pela Lei nº 12.608, de 2012)
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o 
desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
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Unidade I
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana 
compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e 
do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos 
públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos 
geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de 
imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio 
cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de 
implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre 
o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda 
mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e 
edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, 
com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades 
habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos 
e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas 
operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos 
ambientais e a economia de recursos naturais. (Incluído pela Lei nº 12.836, de 2013)
Art. 3º Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:
I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;
II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do 
bem-estar em âmbito nacional;
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DIREITO URBANÍSTICO
III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e 
de saneamento básico;
IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e 
transportes urbanos;
V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento 
econômico e social.
Leitura recomendada:
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/PlanelamentoUrbano/EstatutoComentado_Portugues.pdf
BIBLIOGRAFIA DO MÓDULO 04
COSTA, Karla Ludimila Vieira. Noções introdutórias sobre Direito Urbanístico. Jus Navigandi, Teresina, ano 
15, n. 2732, 24 dez. 2010 . Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/18108>. Acesso em: 14 set. 2013.
GUIMARÃES, Nathália Arruda. O direito urbanístico e a disciplina da propriedade. Net, Rio de Janeiro, 
jan. 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
PIOVEZANE, Pedro de Milanelo. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
PIRES, Luis Manuel Fonseca. Loteamentos Urbanos. São Paulo: Quartier Latin, 2006.
RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (Org.). Estudos de Direito Constitucional e Urbanístico. São Paulo: 
RCS, 2007.
SALEME, Edson Ricardo. Parâmetros sobre a função social da cidade. In: Conpedi, 2006, Manaus. http://
www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/Edson Ricardo Saleme.pdf
SALEME, Edson Ricardo. SILVA, Solange Teles. Plano Diretor, Participação Popular e responsabilidades: 
<http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/bh/edson_ricardo_saleme.pdf> acessado em 
14/07/2009.
SAULE JUNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
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Unidade I
__________________Direito Ambiental Constitucional. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
SOUZA, Elaine Castelo Branco e outros. Desafios da gestão ambiental nos municípios. Políticas 
ambientais no Brasil: análises instrumentos e experiências.org.: Little, Paul. E. São Paulo: Editora 
Petrópolis, 2003, p.69.