AULA 1 - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

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Direito Administrativo II
Prof. Dr. Pedro de Jesus Cerino
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pedrocerino@uol.com.br
SEMANA 1
Responsabilidade Civil do Estado
Introdução
 - Responsabilidade Civil do Estado ou Responsabilidade Extracontratual do Estado: não é necessário um contrato com o Estado.
 - tema muito discutido atualmente
 - base legal: Art. 37 da CF :
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
Exemplo: poderia entrar contra o servidor público, no caso de um médico que esqueceu um bisturi dentro da barriga de um paciente.
Direito Administrativo surge na França. 
Exemplo: menina atropelada por um vagonete que transportava fumo. Foi colhida pelo vagão e veio a falecer. Foi a primeira vez que o Estado (França) foi condenado a indenizar por um erro do Estado, independente de comprovação de dolo ou culpa.
Só preciso comprovar para o juiz o dano causado pelo agente ou Estado.
Provar que um fato que envolva a administração Pública. Tem que ser um dano injusto.
Dano justo: agentes da dengue arrombaram meu portão para combater o mosquito.
Teoria da Culpa e Teoria do Risco integral não se aplica no Brasil.
Exemplo: pessoa que se atira na frente de um veiculo público, tenta suicídio.
No Brasil se aplica a Teoria do Risco Administrativo.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
2.   Responsabilidade; Noção Jurídica.
 - deriva do termo respondere, que significa responder ( o responsável deve responder perante a ordem jurídica em virtude de alguma fato precedente)
2.1. Tipos de Responsabilidade.
Responsabilidade Civil, Penal e Administrativa. Existe ainda a discussão sobre a existência de um quarto modelo de responsabilidade: por atos de improbidade administrativa. 
As responsabilidades são independentes entre si e, em princípio independentes.
Não caracteriza o bis in idem. 
Exceções:
 - sentença da esfera penal que julgar o réu por sua absolvição com base na negativa de autoria e inexistência do fato- neste caso a apuração administrativa e o processo cível não devem seguir. 
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3.   Responsabilidade Civil.
Art 186 do Código Civil: 
Dos Atos Ilícitos
Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
Art. 187. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.
Art. 188. Não constituem atos ilícitos:
I - os praticados em legítima defesa ou no exercício regular de um direito reconhecido;
II - a deterioração ou destruição da coisa alheia, ou a lesão a pessoa, a fim de remover perigo iminente.
Parágrafo único. No caso do inciso II, o ato será legítimo somente quando as circunstâncias o tornarem absolutamente necessário, não excedendo os limites do indispensável para a remoção do perigo.
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4.   O Dano e a Indenização.
Pressuposto da responsabilidade civil: dano específico. Observa-se a “olho nú” um prejuízo para o administrado. 
Duas de formas de dano reconhecidas: dano material e dano moral. 
Dano material: dano que causa efetiva lesão ao patrimônio do indivíduo atingido. 
Dano moral: atinge a esfera interna, moral e subjetiva do lesado, provocando-lhe um sentimento de dor. Problemas em mensurar o tamanho da dor e o valor da indenização. 
Sanção no caso da responsabilidade civil: indenização – montante pecuniário que representa a reparação dos prejuízos causados pelo responsável. 
 
5.   Os Sujeitos do Cenário.
 
Estado, agente e o lesado. O Estado é civilmente responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiros.
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6.   Evolução.
      6.1. A Irresponsabilidade do Estado:
“the king can do not wrong” – Século XIX – neste contexto o Estado seria irresponsável, partindo da premissa que seria ele o próprio Direito, a todos se impondo por força da vontade soberana do monarca. Ressalta-se a figura de Luis XVI – “L’Etat c”est moi” – “O Estado sou eu”
      6.2. Teoria da Responsabilidade com Culpa
Adotada para proporcionar a responsabilidade do estado na ação culposa do seu agente. Nesta fase buscou-se identificar duas possibilidades de atuação estatal: Atos de império e atos de gestão. 
Atos de gestão: atos aproximados com os atos de direito privado;
Atos de império: atos coercitivos decorrentes do poder soberano do Estado. 
Atos de gestão proporcionariam o ressarcimento e atos de império não (crítica ao modelo) identificação de uma ou outra modalidade e irresponsabilidade do Estado.
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      6.3. Teoria da Culpa Administrativa
Bastava a identificação do mau funcionamento do serviço público – culpa anônima ou falta do serviço. 
Modalidades: inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço. 
Crítica: o ônus da prova da culpa seria do lesado
      6.4. Teoria da Responsabilidade Objetiva
            6.4.1. Fundamento da Responsabilidade Objetiva: A Teoria do Risco Administrativo
Percepção que o Estado era sujeito política, jurídica e economicamente mais poderoso. 
Indivíduo com posição de subordinação. 
Desta forma o Estado passaria a arcar com um riso natural decorrentes de suas enormes atividades. 
Surgimento da teoria do risco administrativo, com fundamento da responsabilidade objetiva do Estado. 
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     Risco administrativo x risco integral; 
Administrativo: não há responsabilidade civil genérica e indiscriminada, pois caso haja a participação total ou parcial do lesado para o dano, o Estado não será responsabilizado no primeiro caso e no segundo, será mitigada.
Risco integral: a responsabilidade sequer necessita de nexo causal e ocorrerá até mesmo quando a culpa é da própria vítima. 
Existe responsabilidade integral no direito brasileiro??
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CF/88
 
Art. 21. Compete à União:
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa
 
LEI Nº 6.938, DE 31 DE AGOSTO DE 1981
 
 Art 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: 
§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
 
Hoje: teoria do risco social, foco seria a vítima e não o causador do dano.
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2.   Direito Brasileiro
1.      O Código Civil.
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por
atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
2.      Constituição Federal.
3.      Análise dos Elementos Constitucionais.
3.1.   Pessoas responsáveis.
Estado e prestadores de serviço público, tais como permissionário e concessionário de serviço público. O que o estado delega e a execução e não a titularidade. Por isso, pode também ser responsabilizado subsidiariamente.
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Jurisprudência também entende que não é necessário ser usuário dos serviço público para ter direito a indenização. 
Ex: do atropelamento do cidadão por um carro da prefeitura. 
Ex: 02 – torcedor que arremessa uma pedra em um ônibus e que vitima uma pessoa que estava em seu interior: duas correntes:
1ª corrente: a responsabilidade do Estado seria Objetiva
2ª corrente: seria caso de excludente de responsabilidade por ato de terceiro.
Pessoas de cooperação governamental: entendimento que seriam abarcadas pela responsabilidade objetiva, já que seriam atividades de caráter eminentemente social, podendo considerar-se como serviço público.(SESI, SENAI, SESC e etc...)
Organizações sociais e organizações sociais da sociedade civil de interesse público – grande parte da doutrina entende que seria responsabilidade subjetiva, porém com adeptos a outra corrente também. 
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3.2.   Agentes do Estado.
 
Agente em sentido amplo. Dos mais elevados níveis hierárquicos aos mais humildes.
Membros dos poderes da República, servidores administrativos, agentes sem vínculo típico de trabalho, agentes colaboradores sem remuneração, notário e oficiais de registro, etc.
 
3.3.   A Duplicidade de Relações Jurídicas.
 
 	Art. 37. faz referência a duas relações jurídicas: uma entre o Estado e o lesado e outra entre o Estado e o causador do dano, no caso o agente, quando se fala em direito de regresso nos casos de culpa ou dolo. Na primeira sendo objetiva e na segunda sendo subjetiva. 
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3.   A Aplicação da Responsabilidade Objetiva
1.   Pressupostos.
Fato administrativo: qualquer tipo de conduta comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao poder público. 
Dano específico: tanto patrimonial com dano moral.
Nexo causal: relação de causalidade entre o dano e o fato administrativo. 
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 Ônus da Prova: Inversão. 
Caberá ao Estado na apresentação do fato administrativo, dano e nexo de causalidade pelo lesado, demonstrar:
A) a inexistência do fato;
B) inexistência de dano; ou 
C) a ausência do nexo causal entre eles. 
Obs.: O lesado será considerado parte mais fraca na relação. 
Participação do Lesado.
Poderá participar do fato administrativo de duas maneiras;
 Participação total, excluindo a responsabilidade do Estado – autolesão;
Participação parcial: a extensão da conduta do lesado redundará na redução proporcional da indenização devida pelo Estado. Compensação de culpas e do dever indenizatório.
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No direito civil já está normatizada esta questão no Art. 945:
	Art. 945. Se a vítima tiver concorrido culposamente para o 	evento danoso, a sua indenização será fixada tendo-se em 	conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor 	do dano.
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Fatos Imprevisíveis.
Conhecidos como caso fortuito e força maior - fatos imprevisíveis e irresistíveis – acaso. Tem os mesmos efeitos em relação à responsabilidade civil do Estado. Fatos fora do âmbito normal de prevenção das pessoas. 
Neste caso, exclui-se a responsabilidade do Estado tendo em vista o rompimento ou a inexistência do nexo de causalidade entre o fato e o dano sofrido. 
Caso presente com o fato imprevisível uma situação de omissão do Estado, este responderá pelos danos. Necessária análise do caso concreto. 
Existência do fato de terceiro: poderá redundar em responsabilidade do Estado. Ex.: assalto dentro de ônibus. 
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TJ-PR - 8637272 PR 863727-2 (Acórdão) (TJ-PR) 
Data de publicação: 19/07/2012 
Ementa: AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS - TRANSPORTE RODOVIÁRIO - ASSALTO À MÃO ARMADA NO INTERIOR DE ÔNIBUS INTERESTADUAL ­ SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA - APELAÇÃO - CASO FORTUITO OU FORÇA MAIOR - EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE DA EMPRESA TRANSPORTADORA - PRECEDENTES - STJ ­ ATO JURISDICIONAL QUE MERECE SER MANTIDO - RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. Fato inteiramente estranho ao transporte (assalto à mão armada no interior de ônibus coletivo), constitui caso fortuito, excludente de responsabilidade da empresa transportadora. (AgRg no Ag 711.078/RJ, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, TERCEIRA TURMA, julgado em 16/09/2008, DJe 30/9/2
"A jurisprudência do STJ proclama que a responsabilidade civil da concessionária de serviço público é objetiva e somente afasta essa responsabilidade se o evento danoso resultar de caso fortuito, força maior ou decorrer de culpa exclusiva da vítima".008) 
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Atos de Multidões..
Ex. protestos em São Paulo, Brasília e Curitiba – Destruição do patrimônio publico e particular. 
Regra – não acarreta a responsabilidade civil do Estado. Atos praticados por terceiros. Ausência de conduta administrativa e falta de nexo causal entre atos estatais e o dano. Exceção: verificada a omissão do Estado, por não conseguir garantir o patrimônio. Deverá existir a comprovação da “inércia” do Estado. Indenização proporcional à participação do Estado.
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Danos de Obra Pública.
Hipóteses: 
a) dano provocado só pelo fato da obra – há responsabilidade civil;
b) obra de empreiteiro contratado por contrato administrativo: ação contra o empreiteiro sendo a responsabilidade do Estado apenas subsidiária. c) empreiteiro e poder público causam o dano. Responsabilidade primária e solidária. Ex.: empresa realiza e Estado fiscaliza e existe um dano ao particular.
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Condutas Omissivas.
Nestes casos deverá ser comprovada a culpa do Estado. 
Lógica na análise dos artigos 927 e 43 do CC e art. 37 par 6º, CF – não incluíram as condutas omissivas na responsabilidade objetiva. Assim, dependerá da comprovação da culpa pelo particular. Fato omissivo + dano + nexo de causalidade + comprovação da culpa. 
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Responsabilidade Primária e Subsidiária.
Primária no caso de dano provocado por um dos agentes do Estado. 
Subsidiária quando sua configuração depender da circunstancia do responsável primário não ter condições de reparar o dano por ele causado. 
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4.   Atos Legislativos
1. Regra Geral.
Não geram responsabilidade civil do Estado. Comporta exceções
2. Leis Inconstitucionais.
Assim declaradas pelo STF. Pode ser material ou formal. Necessidade de comprovar um dano específico. 
Controle concentrado e incidental. 
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3. Leis de Efeitos Concretos.
Conceito: Apresentam-se como leis sob o aspecto formal, mas que, materialmente, constituem meros atos administrativos. 
Exemplos de leis e decretos de efeitos concretos: “entendem-se aqueles que trazem em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como as leis que aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam municípios ou desmembram distritos, as que concedem isenções fiscais; as que proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações e outros dessa espécie. Tais leis ou decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos, revestindo a forma imprópria de lei ou decreto, por exigências administrativas. 
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Não contêm mandamentos genéricos, nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente como qualquer ato administrativo de efeitos individuais
e específicos, razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança” (Hely Lopes Meirelles, Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e Habeas Data. 12ª. ed., São Paulo: RT, 1989, p. 17)
 Leis emanadas para ter efeito direto a determinado grupo que é identificável.
4. Omissão legislativa
Poderá redundar em responsabilidade civil do Estado.
Apesar da existência de outros mecanismos tais como mandado de injunção (Art. 5º, LXXI) e ação direta de inconstitucionalidade por omissão (Art. 103, p. 2º)
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5.   Atos Judiciais
1.      Atos Administrativos e Jurisdicionais.
Nos atos administrativos (atos judiciários – todos os atos de órgãos de apoio administrativo e judicial do PJ) incide normalmente sobre eles a responsabilidade civil objetiva do Estado. 
Atos jurisdicionais são os praticados pelos magistrados no exercício da função. Nestes casos, em regra, não geram responsabilidade do Estado, já que se são protegidos por dois ptincipios básicos: a) princípio da soberania do Estado: atos que traduzem uma das funções estruturais do Estado; b) Princípio da recorribilidade dos atos jurisdicionais: duplo grau de jurisdição garantido para a parte vencida.
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2.      Condutas Dolosas.
Passível de responsabilizar o juiz desde que se prove sua conduta dolosa. Art. 133 do CPC :
Art. 133. Responderá por perdas e danos o juiz, quando:
I - no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude;
II - recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte.
Parágrafo único. Reputar-se-ão verificadas as hipóteses previstas no no II só depois que a parte, por intermédio do escrivão, requerer ao juiz que determine a providência e este não Ihe atender o pedido dentro de 10 (dez) dias.
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3.      Condutas Culposas.
 Em tese pode ocorrer nos casos de atos funcionais em atuação do juiz fora do processo. Ex.: retardar sem justa causa, o andamento do processo; perda do processo por negligenciar sua guarda; abuso de poder em decorrência de seu cargo.
Duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da CF) dependerá da análise de como se desenvolveu o processo, com a análise da incidência da responsabilidade com culpa.
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6.   Reparação do dano
1.      A indenização.
Montante pecuniário que traduz a reparação do dano. Corresponde à compensação pelos prejuízos oriundos do ato lesivo. 
Mais ampla possível, de modo a reconstituir o patrimônio ofendido pelo ato lesivo. 
 
2.      Meios de Reparação do Dano.
Administrativo ou judicial. No primeiro irá depender de acordo firmado no processo administrativo que será instaurado. Na esfera judicial deverá obedecer o previsto do CPC e demais leis (Juizados Especiais)
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3.      Prescrição.
Trienal 
4.      Sujeito Passivo da Lide.
Poderá figurar tanto a pessoa jurídica como o agente estatal responsável pelo fato danoso. 
Exceção nos casos de dano causado por magistrados em que deverá ser acionado obrigatoriamente a pessoa de direito público. . 
 
5.      Denunciação à Lide.
Posição hoje seria que pode ser admitida a denunciação da lide, de cunho facultativo. Art 70 do CPC.
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7.   O Direito de Regresso
1.      Sentido.
Dirigir a pretensão indenizatória contra o agente responsável pelo dano, quando tenha este agido com culpa ou dolo.
Previsto expressamente no art. 37, p 6º da CF.
2.      Meios de Solução.
Administrativo ou judicial. 
Administrativo: resultado de acordo entre as partes. Desconto em folha pressupõe: a) anuência expressa do servidor; b) previsão legal, com fixação de percentual máximo de desconto, observado o princípio da razoabilidade, c) for assegurado ao servidor, o contraditório e a ampla defesa. 
Judicial: decorre de controvérsia na esfera administrativa. 
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3.      Causa de Pedir.
Só será cabível se o agente agir com dolo ou culpa. Causa de pedir consiste na existência do fato danoso, causado por culpa do agente, e na responsabilidade subjetiva deste. Caberá ao Estado, autor da ação, o ônus de provar culpa do agente, como estabelece o art. 333 I do CPC.
4.      Interesse de Agir.
Reside na utilidade que tem o titular do direito material de recorrer ao Judiciário para fazer valer sua pretensão. 
Em tese, surgiria após o pagamento da indenização pelo Estado ao lesado. 
Decisão do STJ que não é necessário o deslinde da ação indenizatória contra o Estado para que este venha a exercer seu direito de regresso contra o seu agente.
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5.      Prescrição.
Prescrição da ação do Estado em face do agente. A princípio seriam imprescritíveis as ações do Estado para com seu agente.
Ressalvas:
Agentes do poder público apenas. Nos casos em que o causador do dano for terceiro, sem vínculo com o Estado, a prescrição será trienal;
Somente pessoas jurídicas de direito público, ou seja, as pessoas federativas, autárquicas e fundações autárquicas. Não atingem as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
SITES INTERESSANTES
http://www.conjur.com.br/
http://www.conjur.com.br/areas/administrativo
http://www.cnj.jus.br/
Centro de Formação e Aperfeiçoamento (CEAJud)
http://www.cnj.jus.br/formacao-e-capacitacao/cursos-abertos
Improbidade Administrativa 
 
BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA
1.  PRINCIPAL
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
2 . COMPLEMENTAR
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 11. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
MADEIRA, José Maria Pinheiro. Administração pública: centralizada e descentralizada. 4. ed. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2006. t.1
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 31. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2005
Obrigado 
Até próxima aula.